Právní rozbor návrhu obecně závazné vyhlášky

Transkript

1 Odbor dozoru a kontroly veřejné správy Oddělení dozoru Právní rozbor návrhu obecně závazné vyhlášky Statutární město: Ústí nad Labem (dále jen město ) Návrh obecně závazné vyhlášky č. x/2012, Statut Statutárního města Ústí nad Labem (dále jen OZV ) Datum vydání:? Datum účinnosti:?.? Na základě zmocnění: Z úvodní věty této OZV Odbor dozoru a kontroly veřejné správy MV (dále jen ODK ) zjistil, že bude vydána na základě ustanovení 84 odst. 2 písm. h) a 130 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích ). Posouzení OZV: Při posuzování OZV byl použit zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen Ústava ), usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky (dále jen Listina ), zákon o obcích, zákon č. 40/1964 Sb., Občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 72/1994 Sb., o vlastnictví bytů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně souvisejících zákonů (veterinární zákon), zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 239/2000 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 241/2000 Sb., o hospodářských opatřeních pro krizové stavy a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon 1

2 č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších předpisů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráži, ochraně mořských rybolovných zdrojů a o změně některých zákonů (zákon o rybářství) vyhláška Ministerstva zemědělství č. 197/2004 Sb., k provedení zákona č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráži, ochraně mořských rybolovných zdrojů a o změně některých zákonů (zákon o rybářství), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/2004 Sb., o rostlinolékařské péči a o změně některých souvisejících zákonů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Při posouzení OZV byl respektován nález Ústavního soudu České republiky sp. zn. III. ÚS 2498/08, ze dne (otázky spojené se svěřením majetku města do správy městským obvodům), III. ÚS 627/06 (taktéž), II. ÚS 995/07-1 (k ustanovení obce opatrovníkem), rozsudek Nejvyššího správního soudu 5 Ans 2/ (působnost v oblasti přestupků ve statutárním městě Brno), rozsudek Nejvyššího soudu 22 Cdo 2367/2003 (pasivní legitimace městské části), usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 33 Odo 839/2005 (právní subjektivita magistrátu statutárního města). Dále bylo postupováno dle stanovisek ODK č. 1/2007 (Podmínky platnosti a účinnosti obecně závazné vyhlášky), č. 20/2009 (Formy svěření pravomocí orgánům městských obvodů nebo městských částí statutem statutárního města). Využit byl metodický materiál ODK č. 12 (Zákonné zmocnění k vydávání obecně závazné vyhlášky obce, kterou se stanovuje statut územně členěného statutárního města). Použitá literatura je popsána v poznámce pod čarou č. 1. K obsahu OZV: ODK se dále zaměřil na zkoumání, zda město při vydávání OZV nebude jednat za hranicí pravomoci, tj. zda nebude jednat mimo věcnou působnost zákonem mu vymezenou (srov. nález Pl. ÚS 63/04 nebo Pl. ÚS 1/05). Dle ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy jsou obce, resp. jejich zastupitelstva nadány pravomocí vydávat obecně závazné vyhlášky v mezích své působnosti. Na tuto činnost je třeba pohlížet jako na originární normotvorbu. Podle ustanovení 130 zákona o obcích územně členěná statutární města upraví své vnitřní poměry ve věcech správy města statutem, který je vydáván formou obecně závazné vyhlášky obce. Nejedná se o úpravu vnějších vztahů, nýbrž vztahů vnitřních (viz dále v právním rozboru), což je patrné z jeho účelu, tedy upravení vnitřních poměrů ve věcech správy města, statut je tedy v podstatě vnitřním předpisem statutárního města. Nejde o stanovení nějaké původní působnosti, statutem lze na městské obvody delegovat jen tu působnost, která je zákonem o obcích nebo zvláštními zákony svěřena orgánům města. Statut má ve vztahu k zákonu o obcích povahu jakéhosi prováděcího předpisu, kterým je na základě a v mezích zákona stanovována působnost orgánů veřejné správy. Nejdříve bylo nutné se vypořádat se samotnou povahou statutu, která vyplývá především z úpravy 130 zákona o obcích. Je neoddiskutovatelným faktem, že vydání statutu, a to ve formě obecně závazné vyhlášky je nezbytným předpokladem členění statutárního 2

3 města na obvody nebo části. Pokud se tedy statutární město rozhodne rozčlenit své území na obvody nebo části (popřípadě takové členění změnit nebo od něj upustit) musí za současného právního stavu vydání (změně nebo zrušení) statutu předcházet postup dle 20 odst. 1 zákona o obcích, tedy nejprve rozhodnutí zastupitelstva města a vyčkání lhůty 30 dnů pro podání návrhu na konání referenda. Aby bylo územní členění na obvody nebo části funkční popsal zákonodárce obligatorní náležitosti obsahu statutu v 130 zákona o obcích. Obligatornost 1 obsahu statutu vyplývá nejen ze samotného systematického a logického výkladu obsahu jednotlivých ustanovení, které zaručují funkčnost modelu rozdělení města na obvody nebo části (viz podobně obligatorní náležitosti statutů jiných subjektů např. příspěvkových organizací), ale i z gramatického výkladu použitých tvarů sloves (upraví, stanoví) a příslovce zejména 2. Není vyloučeno, aby statut neobsahoval i další záležitosti, které 130 zákona o obcích nezmiňuje, to však nemá vliv na posuzování funkčnosti statutu. Z hlediska dozorového procesu je potřeba podotknout, že ODK nemá pravomoc doplňovat případná chybějící nebo nedostatečná ustanovení statutu. Dozorové oprávnění se omezuje pouze na pozastavení některé části nebo celé obecně závazné vyhlášky, kterou byl statut vydán. K takovému postupu by však mohlo ODK přistoupit v případě absence výslovné nezákonnosti některého z ustanovení jen v případě nejhrubších vad funkčnosti statutu vyplývajících z jeho komplexního posouzení. K tomu, že by statut obsahoval takové vady však ODK nedospělo, jak bude uvedeno dále. Obsah OZV má tendenci stanovit obsah statutu v posloupnosti stanovené v 130, je tedy víceméně přehledným dokumentem respektujícím posloupnost uvedenou v 130 zákona o obcích. Hlava I. Úvodní ustanovení Článek 1 Základní ustanovení OZV deklaruje skutečnost vyplývající ze zákona o obcích, že město je statutárním městem (zavádí legislativní zkratku Město), které je územně členěno na městské obvody s odkazem pod čarou na historické datum zřízení městských obvodů. OZV rovněž deklaruje, že je vydávána na základě pravomocí svěřených městu v 84 odst. 2 písm. h) a 130 zákona o obcích. Dále se v odst. 3 cituje zákonná úprava 146 zákona o obcích. V odst. 4 se shrnuje obecná úprava samostatné a přenesené působnosti a podává se informace o tom, že tato OZV dále formuje a upřesňuje zákonnou úpravu rozdělení kompetencí v souladu se zákonným zmocněním. V posledním odstavci pak OZV stanoví výkladovou přednost této OZV před ostatními obecně závaznými vyhláškami či nařízeními, pokud by byly s ní v rozporu, rovněž tak povinnost orgánů města a městských obvodů vykládat jiné právní předpisy města v duchu této OZV, která vytváří základní rámec chodu územně členěného města. 1 K obligatornosti obsahových náležitostí statutu srovnej též Vedral, Váňa, Břeň, Pšenička, Zákon o obcích (obecní zřízení) komentář, C.H.Beck, 1. vydání, 2008, str. 763 a násl.; nebo Průcha, Komentář k zákonu o obcích, Linde, 2002; nebo důvodová zpráva k návrhu zákona o obcích ze dne (k 132, schválený jako 130). 2 Toto příslovce můžeme zařadit do skupiny slov synonymického významu zejména, hlavně, zvláště, především a právě. Základní je tu složka intelektuální, tedy z komplexu jevů, které v daném kontextu přicházejí v úvahu, se vybírá jev, o němž něco platí ve zvláštní, vysoké míře. S intelektuální složkou zpravidla těsně souvisí i to, že se vytčený člen zároveň nějak hodnotí - mluvčí jej podává jako překvapivý, podivný, zvláště závažný nebo charakteristický. Tuto složku bychom mohli nazvat modální a je trvalou součástí lexikálního významu těchto příslovcí. 3

4 Ustanovení je převážně superfluenzním a deklaratorním (tj. shrnujícím zákonnou úpravu) a je v souladu s 4, 35 a násl., 61 a násl., 84 odst. 2 písm. h), 130, 139 a 146 zákona o obcích. Článek 2 Území města a městské obvody + příloha č. 1 OZV OZV deklaruje oficiální název Města a stanoví čtyři městské obvody, jejichž územní rozsah je definován popisem městských částí anebo katastrálních území. Vzhledem k tomu, že některé obvody se dělí o stejné katastrální území, je přílohou č. 1 OZV i mapa stanovící přesné hranice obvodů. OZV navazuje na úpravu obvodů ve stávající obecně závazné vyhlášce, tedy nedochází vydáním OZV k novému zavedení obvodů (stávající vymezení obvodů bylo zaneseno do v současné době platné obecně závazné vyhlášce novelou č. 5/2007; před tím byly městské obvody vymezeny v obecně závazných vyhláškách č. 27/1993, o stanovení počtu městských obvodů a vymezení jejich území a č. 30/1993, kterou se mění a doplňuje obecně závazná vyhláška č. 27/1993, o stanovení počtu městských obvodů a vymezení jejich území). Ustanovení je v souladu s 130 písm. a) a 146 zákona o obcích. Hlava II. Orgány Města a jejich pravomoc Článek 3 - Orgány města OZV vyjmenovává pět orgánů Města a jednu skupinu dalších orgánů a pro každý z nich zavádí příslušné legislativní zkratky (Zastupitelstvo města, Rada města, Primátor, Magistrát, Městská policie a jiné orgány Města). Ustanovení je v souladu s 5 odst. 2 a 3 a 146 zákona o obcích. Článek 4 - Zastupitelstvo města To, že má statut města stanovit pravomoc orgánů města na úseku samostatné a přenesené působnosti a pravomoc orgánů městských obvodů a městských částí na úseku samostatné a přenesené působnosti neznamená, že by statut mohl měnit rozdělení pravomocí mezi orgány obce, tak jak vyplývá z 84, 85, 102, 103 až 107 a 109 zákona o obcích. Zákon o obcích tu má na mysli rozdělení kompetencí mezi dvě úrovně veřejné správy ve statutárním městě, tzn. mezi úroveň města a úroveň městských obvodů. Na základě 146 zákona o obcích platí pro statutární města a městské obvody ustanovení ostatních hlav zákona o obcích, není-li v jeho hlavě osmé stanoveno jinak. Jak na orgány statutárního města, tak na orgány městských částí a městských obvodů se proto vztahují kompetenční ustanovení obsažená v hlavě čtvrté zákona o obcích, na jejichž obsahu nelze statutem (OZV) nic měnit. Výše řečené platí i pro následující čl. 4 až 16. Ustanovení shrnuje odkazem na 84 a 85 zákona o obcích působnost zastupitelstva města a popisuje možnosti zastupitelstva města uvedené v 84 odst. 4 zákona o obcích vyhradit si rozhodování i v jiných záležitostech samostatné působnosti nevyhrazených Radě města. Ohledně přenesené působnosti pak obecně odkazuje na 4

5 rozhodování zastupitelstva města, pokud tak stanoví zvláštní zákony. OZV v odst. 3 deklaruje pravomoc Zastupitelstva města stanovit počet zastupitelů dle 67 a 68 zákona o obcích, v odst. 4 pak deklaruje pravomoc vydávat svůj jednací řad. Konečně ustanovení informuje o zákonné pravomoci (resp. povinnosti) zřizovat výbory. Ustanovení je superfluem k zákonné úpravě 84 a 85 zákona o obcích a je v souladu i s 130 písm. b) a 146 zákona o obcích. Článek 5 - Rada města Ustanovení shrnuje odkazem na 102 zákona o obcích působnost rady města. Ustanovení též v odst. 2 a 3 deklaruje skutečnosti vyplývající ze zákona, tj. že je odpovědná ze své činnosti Zastupitelstvu města (tj. orgánu, který volí její členy) a že v přenesené působnosti bude Rada města rozhodovat jen v případech, kdy tak určí zvláštní zákon. Ustanovení je superfluem k zákonné úpravě 99, 102 zákona o obcích a je v souladu i s 130 písm. b) a 146 zákona o obcích. Článek 6 - Primátor OZV obecně shrnuje zákonné skutečnosti, tj. že je Primátor volen Zastupitelstvem města, že plní úkoly stanovené zákonem o obcích i jinými právními předpisy, a že jeho zástupce je označován jako náměstek primátora. Úprava zastupování primátora je popisem zastupování jinak upraveného v 104 odst. 1 zákona o obcích, přičemž náměstek určený k zastupování je v podmínkách města nazýván náměstkem statutárním. Dále se uvádí další zákonná pravomoc podepisovat právní předpisy města, která vyplývá z 104 odst. 2 zákona o obcích. Konečně se uvádí plnění dalších povinností dle zvláštních zákonů. Jako záležitost uvedená nad rámec zákonných povinností se pak uvádí určitá zastřešující pozice primátora na úseku sjednocování postupů Města a městských obvodů (svou činností má přispívat k takovému sjednocování), na myslí má statut zjevně neformální sjednocování postupů, které nevyplývá z jeho pravomocí jinak upravených zvláštními zákony, ale z pozice vrcholného politického představitele města. Ustanovení je převážně superfluem k zákonné úpravě 103, 104, 140 odst. 1 zákona o obcích a je v souladu i s 130 písm. b) a 146 zákona o obcích. Článek 7 - Magistrát Ustanovení popisuje jednotlivé součásti Magistrátu. Využívá přitom úpravy 109 zákona o obcích (obecní úřad), neboť jiný než analogický výklad není možný zákon o obcích totiž neobsahuje zvláštní úpravu výčtu složek magistrátu statutárního města. Pravomoci magistrátu jsou pak popsány obecným odkazem na pravomoci stanovené zákonem o obcích a zvláštními zákony, popř. na jejich základě a v jejich mezích vydanými interními předpisy (tj. zejména Organizačním řádem Magistrátu). Ustanovení je superfluem k zákonné úpravě 109 zákona o obcích a je v souladu i s 130 písm. b) a 146 zákona o obcích. 5

6 Článek 8 - Městská policie Ustanovení popisuje pravomoci Zastupitelstva města při zřizování Městské policie, uvádí její základní pravomoci, řídící strukturu a povinnosti při zabezpečování svých základních úkolů spolupracovat s orgány městských obvodů. Ustanovení je superfluem k zákonné úpravě 1, 2 a 3 zákona o obecní policii a je v souladu i s 130 písm. b) a 146 zákona o obcích. Článek 9 - Jiné orgány Města Ustanovení popisuje dvě základní skupiny jiných orgánů Města, kterými jsou jak zvláštní orgány ve smyslu 5 odst. 3 zákona o obcích (např. povodňová komise dle vodního zákona), tak i komise rady (dle 122 zákona o obcích) nadané výkonem přenesené působnosti. Celé ustanovení se omezuje pouze na obecný výčet těchto typů orgánů, nikoliv na nějaké konkrétní vyjmenování v současné době takto zřízených orgánů. Ustanovení je superfluem k zákonné úpravě 5 odst. 3, 122 odst. 2 zákona o obcích a je v souladu i s 130 písm. b) a 146 zákona o obcích. Hlava III. Orgány městských obvodů, jejich pravomoc a působnost Článek 10 - Působnost orgánů městských obvodů OZV deklaruje územní omezenost působnosti městských obvodů, která vyplývá přímo ze zákona, na jejich území definované v této OZV, přičemž ponechává možnost stanovit územní působnost odlišně touto OZV (např. postupem ve smyslu 139 odst. 2 a 3 zákona o obcích) nebo jinému zvláštnímu zákonu (resp. úkonu Zastupitelstva města na jeho základě učiněnému). Ustanovení je v souladu s 130 písm. c) a 146 zákona o obcích. Článek 11 - Orgány městských obvodů OZV vyjmenovává 4 orgány a jednu skupinu dalších orgánů městských obvodů (legislativní zkratku nezavádí). Na rozdíl od orgánů Města zde logicky nenalezneme Městskou policii, kterou zřizuje jako svůj orgán Město. Ustanovení je v souladu s 5 odst. 2, 3 a 146 zákona o obcích. Článek 12 - Zastupitelstvo městského obvodu V oblasti samostatné působnosti zákon o obcích městským obvodům žádné působnosti sám nesvěřuje a rozsah jim svěřené samostatné působnosti prakticky zcela závisí na statutu města, tím se městské obvody liší od městských částí hl. m. Prahy, kterým naopak zákon některé záležitosti v samostatné působnosti svěřuje (toto platí obdobně pro čl. 13 až 17 OZV). Jak již bylo uvedeno výše, na základě 146 zákona o obcích platí pro 6

7 statutární města a městské obvody ustanovení ostatních hlav zákona o obcích, není-li v jeho hlavě osmé stanoveno jinak. Jak na orgány statutárního města, tak na orgány městských částí a městských obvodů se proto vztahují kompetenční ustanovení obsažená v hlavě čtvrté zákona o obcích, na jejichž obsahu nelze statutem (OZV) nic měnit. OZV nejdříve uvádí svěření pravomoci podstatné pro fungování tohoto orgánu, tj. stanovit počet zastupitelů zastupitelstva městského obvodu. Podobně jako u Zastupitelstva města uvádí OZV ve svém odst. 2 pravomoc obce stanovit si podrobnosti o svém jednání v jednacím řádu. Výkon přenesené působnosti se touto OZV zastupitelstvu městského obvodu nesvěřuje. V odst. 4 se pak uvádí jmenovitě uvedené pravomoci, které jsou zastupitelstvu městského obvodu svěřeny, většinou se jedná o záležitosti uvedené v 84 a 85 zákona o obcích, přičemž v žádném případě OZV nevybočuje z rámce daného zákonem. V odst. 5 se svěřuje pravomoc obdobná pravomoci svěřené Zastupitelstvu zákonem tj. možnost vyhrazení si pravomocí, které nejsou vyhrazeny radám městských obvodů. V posledním odstavci tohoto paragrafu se pak přiznává zastupitelstvům městských obvodů možnost navrhovat určité skutečnosti k rozhodnutí orgánům Města (jedná se o případy, kdy nebyla pravomoc rozhodnout svěřena přímo zastupitelstvům městských obvodů např. pravomoc uvedená v 84 odst. 2 písm. r) zákona o obcích). Ustanovení je v souladu s 67, 68, 84, 85, 96, 131 a 133 i s 130 písm. c), d) a 146 zákona o obcích. Článek 13 Rada městského obvodu OZV svěřuje radě městského obvodu téměř plný výčet jejích pravomocí ve smyslu 102 odst. 2 zákona o obcích s výjimkou vydávání nařízení obce, kterážto pravomoc nenáleží městským obvodům (resp. radám městských obvodů) přímo ze zákona (viz 134 odst. 2 zákona o obcích). V odst. 2 se uvádí složení tohoto orgánu v souladu s 99 odst. 3 zákona o obcích. V odst. 3 se pak svěřuje radě městského obvodu pravomoc rozhodovat v tzv. zbytkové působnosti rady městského obvodu, které se adresátovi OZV přibližují obsahově za pomocí příkladmo uvedených pravomocí. Z podstaty věci vyplývá, že pravomoci, které OZV nesvěřila zastupitelstvům městských obvodů (a které jsou jinak zákonem zastupitelstvu obce svěřeny jako tzv. vyhrazená pravomoc zastupitelstva obce), nemohou automaticky připadnout do rámce 102 odst. 3 zákona o obcích, ale tyto pravomoci zůstávají městskému obvodu nesvěřeny (městský obvod je vůbec nevykonává). Radě městského obvodu se nesvěřuje výkon přenesené působnosti. Konečně se uvádí opět ze zákona vyplývající skutečnost, že rada městského obvodu je odpovědná zastupitelstvu městského obvodu. Ustanovení je v souladu s 99 odst. 1 a 3, 102 odst. 2, 3 (ve spojení s některými ustanoveními 85), 130 písm. c), 133, 134 odst. 2 a 146 zákona o obcích. Článek 14 Starosta městského obvodu Ustanovení svěřuje výkon všech činností, které starostovi (místostarostovi) vyplývají ze zákona a následně opakuje skutečnosti vyplývající ze zákona o obcích. V odst. 2 se upravují pravidla zastupování shodně se zákonnou úpravou zákona o obcích. Víceméně nadbytečně se s ohledem na úpravu 134 odst. 1 zákona o obcích uvádí, že starosta 7

8 městského obvodu nepotřebuje ke svému jednání jménem města ve věcech mu příslušejících dalšího zmocnění primátora. Ustanovení má povahu superflua a je v souladu s 103, 104 odst. 1, 130 písm. c), 134 odst. 1 a 146 zákona o obcích. Článek 15 Úřad městského obvodu Ustanovení za pomoci analogie k 109 odst. 1 zákona o obcích vyjmenovává subjekty, které tvoří úřad městského obvodu. Vymezení pravomocí popisuje odkazem na zákon, statut a jiné právní předpisy. Pravomoci úřadů městských obvodů se pak obecně shrnují odkazem na ustanovení zákona, této OZV, popř. jiných právních předpisů. Ustanovení je v souladu s 109, 110 1, 130 písm. c) a 146 zákona o obcích. Článek 16 - Jiné orgány městského obvodu Ustanovení popisuje dvě základní skupiny jiných orgánů městského obvodu, kterými jsou jak zvláštní orgány ve smyslu 5 odst. 3 zákona o obcích (např. povodňová komise dle vodního zákona), tak i komise rady (dle 122 zákona o obcích) nadané výkonem přenesené působnosti. Celé ustanovení se omezuje pouze na obecný výčet těchto typů orgánů, nikoliv na nějaké konkrétní vyjmenování v současné době takto zřízených orgánů. Pro úplnost se uvádí, že výkon přenesené působnosti vykonávaný jinak povodňovou komisí byl v příloze č. 3 OZV přenesen na Magistrát. Ustanovení je superfluem k zákonné úpravě 5 odst. 3, 122 odst. 2 zákona o obcích a je v souladu i s 130 písm. c) a 146 zákona o obcích. Hlava IV. Samostatná a přenesená působnost Článek 17 Samostatná působnost města a městských obvodů V tomto ustanovení je samostatná působnost svěřena zbytkově Městu, pokud není svěřena městským obvodům do jejich výlučné působnosti. Rovněž existují působnosti, ve kterých si Město i městské obvody konkurují (např. poskytování darů a mnoho jiných). Odst. 3 tohoto článku pak výslovným popisem uvádí působnosti svěřené městskému obvodu do výlučné pravomoci, tj. tyto činnosti Město vůbec nevykonává. Ve všech bodech se skutečně jedná o samostatnou působnost. Ustanovení je v souladu s 84, 85, 102, 103, 109 a 130 písm. b), c), d) a 146 zákona o obcích. Článek 18 Přenesená působnost města a městských obvodů + přílohy č. 2 a 3 Ustanovení popisuje vymezení výkonu přenesené působnosti městem a městskými obvody. Z 139 odst. 1 a 2 zákona o obcích vyplývají tyto skutečnosti: 8

9 a) orgány statutárních měst vykonávají přenesenou působnost, která je zákonem svěřena pověřeným obecním úřadům a obecním úřadům obcí s rozšířenou působností, b) orgány městských obvodů vykonávají přenesenou působnost, kterou podle zvláštních zákonů vykonávají orgány obcí. Statut může v této oblasti toto zákonné nastavení pozměnit pouze v tomto rozsahu: a) dle 139 odst. 2 zákona o obcích může statut určit městské obvody a působnost, kterou budou vykonávat zčásti nebo zcela, a která je jinak svěřena zákony pověřeným obecní úřadům nebo obecním úřadům obcí s rozšířenou působností; b) dle 139 odst. 3 zákona o obcích může statut z důvodu účelnosti a se souhlasem městských obvodů vyhradit výkon přenesené působnosti, která jinak náleží orgánům městských obvodů, orgánům města nebo orgánům jiných městských obvodů. Na základě dalších zákonů pak vyplývají i další skutečnosti působnost úřadů městských obvodů může být totiž stanovena přímo zvláštním zákonem nebo je statutu zvláštním zákonem svěřeno určení úřadu městského obvodu (v případě nesvěření vykonává magistrát), nebo vyplyne z výkladové kombinace 139 zákona o obcích a uzavření veřejnoprávní smlouvy s jinou obcí. Úprava celého článku je přesně v souladu s výše uvedeným pojetím zákona, přičemž přílohy č. 2 a č. 3 obsahují konkretizaci pravomocí (odkazem na konkrétní zákon a konkrétní pravomoc určenou příslušným paragrafem doplněný o slovní popis), které se přesunují z Magistrátu na úřady městských obvodů nebo naopak. Ostatně celé znění tohoto článku je doslovně převzato z doporučení uvedeného v právním rozboru ke stávající obecně závazné vyhlášce upravující statut města, který byl zpracován rovněž ODK. Jedinou věc, kterou lze vytknout příloze č. 2 je zařazení působnosti spočívající ve výkonu opatrovnictví právě do této přílohy. K otázce, do které působnosti zda samostatné nebo přenesené je třeba tuto činnost zařadit, existují dva přístupy, které shrnul ve svém nálezu Ústavní soud (sp. zn. II. ÚS 995/07-1). Ústavněprávní přístup vede k závěru, že tato působnost je výkonem přenesené působnosti, civilistický přístup pak na základě výkladového pravidla 8 zákona o obcích (nestanoví-li zvláštní zákon, že jde o přenesenou působnost obce, platí, že jde vždy o působnost samostatnou) dovozuje, že se jedná o působnost samostatnou. Doposud má město tuto činnost ve stávajícím statutu zařazenu pod samostatnou působností. I kdyby byla tato činnost vykonávána v působnosti přenesené (což by si vzhledem k důsledkům tohoto ustanovení za opatrovníka, jako poslední instance v případech, není-li jiná vhodnější osoba, zasloužilo a k tomuto závěru dospěl ve výše uvedeném nálezu i Ústavní soud), vzhledem k tomu, že zákon nijak neomezuje tuto pravomoc jen na obce s pověřeným obecním úřadem nebo s obecním úřadem obce s rozšířenou působností, náležela by taková působnost na základě 139 odst. 2 zákona o obcích přímo úřadům městských obvodů. Tedy i v případě, že se užije pro obec příznivějšího výkladového stanoviska z hlediska posuzování zákonnosti OZV (bez ohledu na zkoumání otázky průniku tohoto nálezu do praktické činnosti ÚSC a státu), dojdeme k závěru, že toto ustanovení do přílohy č. 2 přesto nepatří, neboť úřady městských obvodů vykonávají takovou působnost přímo ze zákona. V ostatních ustanoveních přílohy č. 2 OZV se jedná o působnost vykonávanou ze zákona 9

10 Magistrátem, a které jsou přenášeny na úřady městských obvodů postupem dle 139 odst. 2 zákona o obcích. Příloze č. 3 lze vytknout zařazení působnosti, která je vykonávána v samostatné působnosti, do výkonu přenesené působnosti, což je v důsledku v rozporu se zákonem. Tj. působnost definovaná pod 16, 17 a 17a zákona o odpadech je působností přenesenou jen v omezeném rozsahu (pouze ustanovení 16 odst. 2 a 3 a 17a odst. 3 a 4 zákona o odpadech), přičemž pro úplnost se dodává, že druhá z působností, tj. uvedená v 17a zákona o odpadech, se na území města v současné době neaplikuje (aplikovala by se pouze v případě zavedení tohoto poplatku, v současné době má město zaveden místní poplatek dle zákona o místních poplatcích). Drobnější vadou přílohy č. 3 je pak uvedení subjektu, který hradí náklady dle veterinárního zákona jednou jako Magistrát, podruhé jako Město. O úhradě bude jistě rozhodovat Magistrát, přičemž prostředky půjdou z rozpočtu Města. V ostatních ustanoveních přílohy č. 3 OZV se jedná o působnost vykonávanou ze zákona městským obvodem, a které jsou přenášeny na Magistrát postupem dle 139 odst. 3 zákona o obcích. Ustanovení položky č. 11 přílohy č. 3 OZV je v rozporu s 139, 130 písm. c) a 146 zákona o obcích. V ostatním je článek v souladu s totožnými ustanoveními zákona. Za účelem odstranění rozporu se zákonem se doporučuje v příloze č. 3 v položce č. 11 nahradit slova 16, 17 a 17a slovy 16 odst. 2 a 3 a 17a odst. 3 a 4. Dále se doporučuje vypustit z přílohy č. 2 v položce č. 10 působnost dle Občanského zákoníku, jakož i z hlediska legislativní efektivnosti v téže příloze položky č. 6 až 16 sloučit do jedné s názvem úseku státní správy Pomoc v hmotné nouzi s předmětem působnosti Pomoc při řešení situace osob v hmotné nouzi.. Dále pak se doporučuje v příloze č. 3 u položky č. 9 sjednotit subjekt hradící náklady. Článek 19 Součinnost mezi orgány Města a městských obvodů Tento článek naplňuje určitým způsobem 130 písm. d) zákona o obcích. Některá vymezená součinnost je spíše popisem vztahů nadřízenosti a podřízenosti vyplývajících ze zvláštních zákonů např. odst. 2 cituje 135 zákona o obcích, v odst. 3 se projevuje úprava 139 odst. 5 zákona o obcích. Ustanovení též upravuje dozorové pravomoci s odkazem na ustanovení zákona o obcích nebo zvláštních zákonů. Součinnost, která je vůči zákonnému standardu uvedena navíc, spočívá tedy zejména v poradách primátora se starosty městských obvodů a vzájemnou výměnou usnesení rad a zastupitelstev města a městských obvodů, resp. pouze ze strany města, neboť ze strany městských obvodů se jedná o širší plnění povinnosti vyplývající jinak z 128 odst. 4 ze zákona (zasílání jen na požádání) a konečně ve vzájemném poskytování stanovisek orgány Města a městských obvodů v záležitostech samostatné působnosti. Je zjevné, že součinnost mezi orgány města a městských obvodů se neomezuje jen na činnost vymezené v čl. 19, ale je popsána i na jiných místech OZV, na což upozorňuje poslední z odstavců tohoto článku OZV (např. se jedná od čl. 22 odst. 2). Ustanovení je v souladu s 130 písm. d), 135, 139 odst. 5 a 146 zákona o obcích. 10

11 Článek 20 Zdroje peněžních příjmů městských obvodů a druhy výdajů Článek má zjevně naplnit obsahové náležitosti statutu vymezené v 130 písm. e) zákona o obcích. Struktura příjmů a výdajů vychází především z 7 a 9 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve spojení s jeho 1 odst. 3 ( Ustanovení tohoto zákona, která se vztahují na rozpočty a finanční hospodaření obcí, platí ve statutárních městech a v hlavním městě Praze rovněž pro jejich městské části nebo obvody. Obsah rozpočtu městských částí nebo obvodů, včetně struktury jejich příjmů a výdajů, stanoví město ve své pravomoci. ). Z ustanovení zákona č. 250/2000 Sb., tedy vyplývá to, že se statut nemůže příliš odchýlit od struktury uvedené v 7 a 9 tohoto zákona. Odkaz na jiné příjmy a jiné výdaje související s výkonem působnosti městských obvodů pak pokrývá případné příjmy a výdaje jmenovitě neuvedené (např. příjem na výkon přenesené působnosti z rozpočtu města dle 139 odst. 4 zákona o obcích). Poslední odstavec o schvalování rozpočtu městského obvodu je naplněním ustanovení čl. 12 odst. 4 písm. c) OZV, bez kterého by městský obvod nemohl schvalovat svůj rozpočet. Ustanovení je v souladu s 130 písm. e) a 146 zákona o obcích, rovněž s 7 a 9 zákona č. 250/2000 Sb. Hlava V. Normotvorba Článek 21 Obecně závazné vyhlášky a nařízení Města Ustanovení odst. 1 nejdříve opakuje úpravu 134 odst. 2 zákona o obcích. V odst. 2 a 3 je pak naplněn požadavek obsahu statutu uvedený v 130 písm. e) zákona o obcích, tedy způsob projednání návrhů obecně závazných vyhlášek města. V odst. 4 se stejný postup aplikuje na vydávání nařízení, přičemž v případě nebezpečí z prodlení se umožňuje vydání nařízení bez způsobu projednání popsaného v odst. 2 a 3 tohoto článku OZV. V posledním odstavci tohoto článku se popisuje součinnost při vyhlašování právních předpisů města. Vyvěšení vydaných právních předpisů na úředních deskách úřadů městských obvodů je bez jakéhokoliv dopadu na proces vyhlášení a nabytí platnosti právního předpisu města, jedná se o fakultativní krok města v procesu seznamování občanů s vydaným právním předpisem v rámci 12 odst. 1 poslední věta zákona o obcích (tj. jedná se o další způsob uveřejnění v místě obvyklý). V tomto případě je důležité upozornit, že bude-li právní předpis města vyvěšován na úřední desce úřadu městského obvodu, měly by být navzájem odlišeny údaje o vyvěšení na úřední desce Magistrátu města, které mají dopad na platnost a účinnost právního předpisu, od dat vyvěšení na úřední desce úřadu městského obvodu. Cílem by tedy mělo být zachování právní jistoty adresáta takové právní normy ohledně platnosti a účinnost nové právní úpravy, tedy zda a odkdy se jimi má adresát právní normy řídit. Ustanovení je v souladu s 130 písm. f), 134 odst. 2 a 146 zákona o obcích. Článek 22 Územně plánovací dokumentace a program rozvoje města OZV konstatuje, že městské obvody nejsou orgánem územního plánování a tedy nejsou pořizovateli územně plánovací dokumentace. Tato informace je s ohledem na 6 odst. 1 11

12 stavebního zákona správná. V odst. 2 se uvádí možnost obvodů předkládat podněty a záměry týkající se programu rozvoje Města a městského obvodu. Při pořizování územně plánovací dokumentace pak obvody uplatňují své připomínky formou přijatých usnesení zastupitelstev městských obvodů, přičemž je stanovena lhůta pro zasílání příslušného usnesení, a to 30 dnů od výzvy Magistrátu. Předpokládá to tedy pružné svolání zasedání zastupitelstva městského obvodu, neboť v případě nedodržení lhůty se má za to, že stanovisko městského obvodu je kladné. Lze uzavřít, že tento článek OZV nestanoví v podstatě konkrétní způsob projednání (kterému je vlastní určitý stupeň interakce, obsahující případnou diskusi či disputaci), resp. projednání je zde skryto dá se však předpokládat, že veškeré připomínky obvodů budou řádně vypořádány, tedy ve výsledku projednány. Přes uvedenou nekonkrétnost ohledně způsobu projednání obou typů dokumentů je ustanovení v souladu s 130 písm. g) a 146 zákona o obcích. Hlava VI. Majetek Města Článek 23 Majetek města Tento článek by měl být obsahovým naplněním 130 písm. h) zákona o obcích. V prvních dvou odstavcích se definuje pojem majetku a právního postavení vlastníka (Města) a případně správce svěřeného majetku (městský obvod). Jak dále vyplývá z obsahu čl. 24 a čl. 25 je majetek Města rozdělen na majetek svěřený městským obvodům a tzv. vybraný majetek Města, se kterým hospodaří přímo Město. V odst. 3 se pak blíže upravuje problematika vyvěšování záměrů v podmínkách územně členěného statutárního města, přičemž záměr je správně vyvěšován prvotně na úřední desce toho úřadu (Magistrátu nebo příslušného úřadu městského obvodu), jehož zastupitelstvo je oprávněno o takovém úkonu dle rozdělení v OZV rozhodovat (tj. vybraný majetek Města na úřední desce Magistrátu a majetek Města svěřený městským obvodům na úřední desce příslušného úřadu městského obvodu). Doplňkově ve smyslu 39 odst. 1 zákona o obcích se záměry zveřejňují způsobem v místě obvyklým, kterým je vyvěšení záměru na všech úředních deskách ve městě (tj. ostatních úřadů městských obvodů a Magistrátu, resp. všech úřadů městských obvodů). Tím je zajištěno informování široké veřejnosti na území celého města. Ustanovení je v souladu s 39, 130 písm. h), 133 a 146 zákona o obcích. Článek 24 Majetek Města svěřený městským obvodům Vymezuje se majetek, který se svěřuje do správy městským obvodům se kterým k určitému datu (účinnosti OZV) již hospodařily, které po určitém datu (po účinnosti OZV) získaly svěřením příslušného orgánu města a konečně, který byl nabyt městem již samotnou činností (resp. z jiného právního důvodu při ztrátě věci 3. osobou) obvodu po datu účinnosti OZV. Odst. 2 pak stanovuje zásady hospodaření s tímto svěřeným majetkem. Z 134 odst. 1 zákona o obcích vyplývá, že městské obvody nemají právní subjektivitu, nemohou tedy být ani vlastníky majetku. Vlastníkem majetku může být tedy jen výlučně město, městským obvodům mohou být svěřena jednotlivá oprávnění, která jsou součástí vlastnického práva, z hlediska občanskoprávního je však jakýkoliv právní úkon městského obvodu právním úkonem města. To platí i pro nabývání majetku, neboť 12

13 jak již bylo řečeno výše, subjekt bez právní subjektivity nemůže být vlastníkem majetku. OZV stanovila, že nabývaný majetek z rozhodnutí městského obvodu se automaticky stává majetkem svěřeným, což je v souladu s 130 písm. h) zákona o obcích. Ustanovení odst. 2 písm. a) až c) určuje rozsah právních úkonů, územní působnosti městských obvodů, povinnost získání předběžného stanoviska a postup pro případ, že je vydáno Magistrátem zamítavé stanovisko, působnost nakládat s majetkem svěřeným do správy je tak víceméně omezena a podléhá předběžnému schválení města. Poslední odstavec tohoto článku upravuje kontrolu hospodaření s tímto majetkem a cituje zákonnou úpravu odnímání majetku svěřenému městskému obvodu podle 132 zákona o obcích. Ustanovení je v souladu s 130 písm. h), 132, 133 a 146 zákona o obcích. Článek 25 Vybraný majetek Města Vymezuje se majetek svěřený do správy orgánů Města. Pro případ, že by došlo k tomu, že by existoval majetek, který by nespadal do kategorie výslovně svěřenému městským obvodům v čl. 24 nebo do vybraného majetku v čl. 25 odst. 2 písm. a) až d), uvádí se v odst. 2 písm. e) zásada, že takový majetek je rovněž vybraným majetkem Města. Seznam vybraného majetku vede příslušný odbor Magistrátu (narozdíl od majetku svěřeného městským obvodům, kde OZV vedení seznamu výslovně nepožaduje). Ustanovení je v souladu s 130 písm. h), 133 a 146 zákona o obcích. Hlava VII. Závěrečná ustanovení Článek 26 Zakládání, zřizování a rušení právnických osob a organizačních složek Toto ustanovení, ač stále upravuje obsahové náležitosti statutu, je zařazeno pod závěrečná ustanovení, což je poměrně legislativně-technicky nezvyklé řešení. Tento článek je obsahovým naplněním 130 písm. i) zákona o obcích. Až na výjimku uvedenou v čl. 17 odst. 3 písm. i) OZV (zakládání jednotky dobrovolných hasičů) městské obvody nemají možnost zakládat, zřizovat a rušit právnické osoby a organizační složky. Ač není výslovně stanoveno, nemají městské obvody logicky ani žádné jiné navazující pravomoci vůči existujícím právnickým osobám a organizačním složkám. Ustanovení je v souladu s 130 písm. i) a 146 zákona o obcích. Doporučuje se podřadit čl. 26 pod zvláštní hlavu (tj. VII., a hlavu VII. přečíslovat na hlavu VIII.). Článek 27 Zrušovací ustanovení Tento článek obsahuje zrušovací ustanovení k předchozí obecně závazné vyhlášce č. 3/2005, Statut města Ústí nad Labem, ze dne a všem jeho 3 novelám (z roku 2005, 2006 a 2007). Zastupitelstvu města, kterému přísluší vydávat obecně závazné vyhlášky, přísluší rozhodovat o jejich zrušení. Výslovné rušení obecně závazných 13

14 vyhlášek je v souladu se zásadou právní jistoty adresátů právních norem, přispívá totiž k přehlednosti právního řádu města. Ustanovení je v souladu s 84 písm. h) zákona o obcích. Článek 28 Účinnost Tento článek stanoví účinnost OZV na konkrétní datum Pokud bude OZV vyvěšena na úřední desce Magistrátu nejpozději tímto dnem, bude taková účinnost v souladu s ustanovením zákona o obcích, neboť obecně závazná vyhláška může nabýt účinnosti nejdříve dnem vyhlášení. Ustanovení za určitých předpokladů bude v souladu s 12 zákona o obcích. Pokud by byla OZV přijímána v druhé polovině června a vyhlášení by bylo prováděno těsně před datem , doporučuje se případně danou větu doplnit o slova z důvodu naléhavého obecného zájmu, popř. tento zájem definovat v poznámce pod čarou (např. uvedení Statutu města do souladu se zákonem). Závěr: OZV by v případě vydání byla v položce č. 11 přílohy č. 3 v rozporu s 139, 130 písm. c) a 146 zákona o obcích. Dále byla zjištěna některá další pochybení, která sice nejsou nezákonná, ale vzhledem k uvedeným nepřesnostem doporučujeme provést jejich změnu dle výše uvedených doporučení. Jedná se o přílohu č. 2 a 3 OZV a zařazení čl. 26 pod hlavu VII. V Praze dne Zpracoval: Odbor dozoru a kontroly veřejné správy Schválil: Mgr. Petr Prokop, vedoucí oddělení dozoru 14