Rozhodování o azylu z humanitárních důvodů

Transkript

1 Univerzita Palackého v Olomouci Právnická fakulta Karolína Hájková Rozhodování o azylu z humanitárních důvodů Diplomová práce Olomouc 2014

2 Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma Rozhodování o azylu z humanitárních důvodů vypracovala samostatně a citovala jsem všechny pouţité zdroje. V Pardubicích dne 20. listopadu 2014 Karolína Hájková 2

3 Poděkování Tímto bych chtěla poděkovat JUDr. Monice Horákové, Ph.D. za odborné vedení mé práce. Dále děkuji své rodině a přátelům, kteří mi po celou dobu studia a psaní této práce byli velkou oporou. 3

4 OBSAH Obsah 4 Seznam pouţívaných zkratek Úvod Vymezení základních pojmů Mezinárodní ochrana, doplňková ochrana Vnitřní správa Uprchlictví Uprchlík Definiční znaky uprchlíka, pronásledování Azyl Azylant, ţadatel o azyl Shrnutí Právní rámec Mezinárodní právo Všeobecná deklarace lidských práv Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod Úmluva o právním postavení uprchlíků a Protokol týkající se právního postavení uprchlíků Právo Evropské unie Společný evropský azylový systém Legislativní akty Vnitrostátní právo Ústavněprávní základy Zákon o azylu Humanitární azyl Neurčité právní pojmy Správní uváţení Řízení o udělení azylu Prohlášení o úmyslu poţádat o azyl Ţádost o udělení azylu Pohovor Průběh pohovoru

5 5.4. Specifika dokazování Rozhodnutí Náleţitosti rozhodnutí Způsoby rozhodnutí Přezkum rozhodnutí Správní ţaloba Zaměření na azyl z humanitárních důvodů Kasační stíţnost Závěr Seznam pouţité literatury 51 Abstrakt.. 56 Klíčová slova

6 Přehled používaných zkratek Ženevská úmluva, Protokol Úmluva o právním postavení uprchlíků ze dne a Protokol týkající se právního postavení uprchlíků ze dne , vyhlášené sdělením ministerstva zahraničních věcí č. 208/1993 Sb., o sjednání Úmluvy o právním postavení uprchlíků a Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků Zákon o azylu Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů Správní řád Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Soudní řád správní Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů Listina Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů Ústava zákon č. 1/1993 Sb. Ústava České republiky Recepční směrnice Směrnice Rady (ES) 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání ţadatelů o azyl. Kvalifikační směrnice Směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli ţádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany Procedurální směrnice Směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka. Dublin III. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy 6

7 Dublin II. SEAS UNHCR pro určení členského státu příslušného k posuzování ţádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států Nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování ţádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států. Společný evropský azylový systém Úřad Vysokého Komisaře OSN pro uprchlíky 7

8 1. Úvod Rozhlédněte se kolem sebe Na ulici uvidíte mnoho lidí, ne vţdy jsou však občany České republiky jako vy. Někteří přicestovali za prací, někteří jsou zde jen na dovolené, ale někteří z nich zaţili doslova peklo na zemi. Jsou totiţ uprchlíky, které situace v zemi jejich původu donutila ji opustit a jít hledat šťastný ţivot do jiného státu, kde poţádali o mezinárodní ochranu. Často si ani neuvědomujeme, ţe v dnešní civilizované společnosti nadále existují státy, kde je ţivotní úroveň v takovém stavu, ţe jsou lidé nuceni opustit svůj domov, aby ochránili ţivot svůj i své rodiny. Přesto je téma migrace a uprchlictví součástí našeho ţivota a měli bychom jim proto věnovat naši pozornost. Já osobně jsem se s uprchlíky setkala na Ministerstvu vnitra, Odboru azylové a migrační politiky, kde jsem měla moţnost během prázdnin pracovat. A z tohoto důvodu jsem se také dostala do kontaktu s azylanty, kteří ţijí na našem území, coţ mě donutilo se nad danou problematikou více zamyslet a pokusit se poznatky, které jsem získala, popsat ve své diplomové práci. Přestoţe Česká republika není z hlediska ţadatelů o udělení azylu tak atraktivní destinací, jako například státy jiţní a východní Evropy, přijala v této oblasti předpisy umoţňující uprchlíkům ţádat zde o ochranu, které se jim v jejich státě nedostává. Cílem mé práce je systematicky popsat institut humanitárního azylu, abych mimo jiné dokázala lépe pochopit, v čem spočívají důvody jeho udělení, jak je lze definovat a jaké šance ţadatelé mají při získávání humanitárního azylu. Zároveň bych chtěla popsat a zhodnotit současnou právní úpravu a v rámci moţností navrhnout změnu, která by vedla ke zlepšení postavení ţadatelů o humanitární azyl. K dosaţení cíle své práce vyuţívám především metodu analýzy zdrojů, ze kterých jsem získala teoretické poznatky, a jejich komparaci. Dále pouţívám například metodu popisnou, která je důleţitá hlavně z hlediska vymezení základních pojmů. Zároveň se snaţím vnést do této práce i své poznatky získané při působení na ministerstvu. Samotný text práce jsem rozdělila do šesti kapitol, které se z důvodu přehlednosti dělí na podkapitoly. Nejdříve jsem se věnovala vymezení základních pojmů, které v azylovém právu nalezneme, jejich vývojem a vzájemnými vazbami. Dále jsem se zaměřila na právní rámec vztahující se k problematice. Kapitola čtvrtá je věnována humanitárnímu azylu jako takovému a jeho specifikům. V páté kapitole je vymezeno řízení o udělení azylu, kde nejdůleţitější částí je pohovor, který ve většině případů slouţí jako jediný důkazní 8

9 prostředek. Poslední kapitola je věnována moţnostem soudního přezkumu. V závěru celé práce jsem zhodnotila institut humanitárního azylu a posoudila, zda je v praxi dostatečně vyuţíván. Většinu informací jsem získala v knihách, článcích a judikatuře věnující se problematice azylu a uprchlictví obecně. Při psaní této práce se mi velkým zdrojem informací staly hlavně knihy od Prof. JUDr. Pavla Šturmy, DrSc., Prof. JUDr. Dalibora Jílka, CSc., JUDr. Pavla Pořízka, Ph.D. a komentář k zákonu o azylu od kolektivu autorů. Při psaní práce vycházím z právního stavu aktuálnímu ke dni

10 2. Vymezení základních pojmů V první řadě je důleţité vysvětlit některé pojmy, které se v souvislosti s azylovým právem objevují a bez nichţ by nebylo moţné se v práci orientovat. Nejdůleţitějšími pojmy celé problematiky jsou azyl/azylant, uprchlictví/uprchlík a mezinárodní ochrana. Institut azylu v kontextu s uprchlictvím jsou pojmy, které jsou svým účelem velmi blízké, neboť oba plní humánní cíle. 1 Oba statuty uděluje stát osobám pronásledovaným jiným státem nebo jeho orgány z důvodů politických, národnostních, rasových, náboţenských nebo příbuzných. Mají tedy sice společné rysy, ale nejedná se o synonyma a proto je nelze zaměňovat. Z právního hlediska jde o kategorie funkčně i pojmově zcela odlišné Mezinárodní ochrana, doplňková ochrana Pojem mezinárodní ochrana (international protection) se vytvořil v českém právním řádu. Tento pojem zahrnuje kromě azylu také doplňkovou ochranu, která je zakotvena v 14a a 14b zákona o azylu. Jedná se o institut spíše moderní, v našem právním řádu se objevuje aţ od 1. září 2006, kdy byla mezinárodní ochrana do zákona o azylu zavedena novelou č. 165/2006 Sb., jejímţ účelem byla transpozice tzv. kvalifikační směrnice. 3 Jak uţ sám název naznačuje, doplňková ochrana je poskytována osobám majícím důvodné obavy z návratu do země svého původu, jelikoţ by jim tam hrozila váţná újma, ale nesplňují důvody pro udělení azylu. Dalším důvodem pro její udělení můţe být sloučení rodiny v případě, ţe rodinný příslušník jiţ tuto ochranu sám poţívá. 4 Nejvyšší správní soud konstatoval, ţe k udělení doplňkové ochrany je třeba splnit všechny podmínky stanovené 14a odst. 1 zákona o azylu [resp. čl. 2 písm. e) kvalifikační směrnice] kumulativně tj., že žadatel (1) se musí nacházet mimo zemi svého původu; (2) musí mít důvodné obavy, že mu hrozí skutečné nebezpečí (reálná hrozba); (3) vážné újmy; (4) nemůže nebo není ochoten využít ochrany v zemi původu; a (5) nesmí se na něj vztahovat vylučovací klauzule. 5 1 ČEPELKA, Čestmír. Pojem a vývoj institutů azylu a uprchlictví v mezinárodním právu. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s Tamtéţ. 3 KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s MADLEŇÁKOVÁ, Lucia. In SLÁDEČEK, Vladimír; POUPEROVÁ, Olga a kol. Správní právo zvláštní část (vybrané kapitoly). Praha: Leges, 2011, s Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. října 2008, sp. zn. 5 Azs 50/

11 Vnitřní správa Ve vnitrostátním právu spadá úprava azylu a s tím souvisejících otázek do oblasti správního práva, konkrétně vnitřní správy. V souvislosti s mezinárodní ochranou povaţuji za nutné vymezit i vnitřní správu. Jedná se o tradiční odvětví veřejné správy, dříve označované jako správa policejní a aţ postupem času se ustálilo označení vnitřní. Je součástí správy veřejné a jako takovou ji lze charakterizovat jako správu veřejných záleţitostí, která je vykonávána ve veřejném zájmu. Je chápána jako odvětví veřejné správy obsahující úpravu té činnosti, kterou nelze zařadit do odvětví jiných. Dále je moţné ji vymezit jako tu činnosti veřejné správy, jeţ zahrnuje oblasti zabezpečení osobního stavu obyvatelstva, právo shromaţďovací a petiční, archivnictví, územní členění státu, státní symboly a sčítání lidu, správu při mimořádných událostech, integrovaný záchranný systém a poţární ochranu. Azylové věci nalezneme v oblasti zabezpečení osobního stavu obyvatelstva, společně s problematikou matrik, jména a příjmení, evidence obyvatel, občanských průkazů, cestovních dokladů, pobytu cizinců, státního občanství a informačních systémů veřejné správy. 6 Pro oblast vnitřní správy je charakteristická velká vázanost zákony, neboť kaţdá výše zmíněná oblast je upravována vlastními právními předpisy Uprchlictví Ačkoliv azyl existoval jiţ od dob antických, jedná se o institut regulovaný jednotlivými vnitrostátními zákony, a proto jej nebylo moţné aplikovat vţdy, coţ vzhledem k politické situaci a přesunům obyvatelstva nebylo dostačující. Z tohoto důvodu bylo nutné vytvořit novou moţnost ochrany osob před pronásledováním uplatnitelnou v mezinárodním měřítku. Proto také vznikl institut uprchlictví, který byl vytvořen mezinárodním smluvním právem a je tedy zakotven v mezinárodních smlouvách. 7 6 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. Vydání. Praha: ASPI Wolters Kluwer, 2009, s V kombinaci s přednáškami na téma Vnitřní správa v rámci předmětu Správní právo 3. 7 MADLEŇÁKOVÁ, Lucia. In SLÁDEČEK, Vladimír; POUPEROVÁ, Olga a kol. Správní právo zvláštní část (vybrané kapitoly). Praha: Leges, 2011, s

12 Je třeba podotknout, ţe cesta k jeho vytvoření nebyla nijak jednoduchá a jakkoliv je sociální problém uprchlíků starý, v pozitivním mezinárodním právu se objevuje až začátkem 20. století. 8 Jeden z prvních pokusů o zajištění mezinárodní ochrany uprchlíkům (tehdy nazýváni běţenci ) nalezneme jiţ po roce 1917 v návaznosti na proud uprchlíků z porevolučního Ruska. Tehdejší prezident Mezinárodního výboru Červeného kříţe G. Ador se obrátil s ţádostí na Radu Společnosti národů, aby jako nadnárodní politická autorita pomohla se současnou situací. Zároveň navrhl i jmenování komisaře pro uprchlíky, jehoţ úkolem měla být mimo jiné i péče o právní postavení ruských uprchlíků. 9 Rada Společnosti národů proto 26. února 1921 schválila první rezoluci o uprchlících a následně vytvořila Úřad vysokého komisaře pro ruské uprchlíky, který měl za úkol zajistit pro ně náhradní průkazy totoţnosti, obstarávat práci a bydlení a sladit vládní opatření s činností nevládních humanitárních organizací. 10 Po této rezoluci přišla další jednání a byly sjednávány další úmluvy na ochranu ruských běţenců. Tyto předpisy bohuţel neměly trvalý charakter a vţdy byly zaměřeny jen na určitou oblast. Konkrétně se jednalo o Ujednání ohledně vydání průkazů totoţnosti ruským uprchlíkům z roku 1922, Ujednání týkající se vydání průkazů totoţnosti ruským a arménským uprchlíkům z roku 1928, Ujednání o rozšíření jistých opatření přijatých pro ruské a arménské uprchlíky na ostatní kategorie uprchlíků z roku 1928, Ujednání o právním postavení ruských a arménských uprchlíků z roku 1928, Ujednání o funkcích zástupců vysokého komisaře Společnosti národů pro uprchlíky z roku 1928, Úmluvu o mezinárodním postavení uprchlíků z roku 1933, Prozatímní ujednání o postavení uprchlíků pocházejících z Německa z roku 1936, Úmluvu o postavení uprchlíků pocházejících z Německa z roku 1938, Dodatkový protokol k Prozatímnímu ujednání o postavení uprchlíků pocházejících z Německa a Úmluvě o postavení uprchlíků pocházejících z Německa z roku 1939, a o Ústavu mezinárodní organizace pro uprchlíky z roku ŠTURMA, Pavel. Současná mezinárodněprávní ochrana uprchlíků. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s JÍLEK, Dalibor. Odpověď mezinárodního práva na hromadné uprchlictví. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 1996, s Tamtéţ, s ČEPELKA, Čestmír; JÍLEK, Dalibor; ŠTURMA, Pavel. Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu. Brno: Masarykova univerzita, 1997, s

13 Změna nastala aţ v roce 1951, kdy byla přijata Ţenevská úmluva a na ní navazující Protokol v roce Protoţe se jedná o dokumenty tvořící právní základ mezinárodního práva uprchlického, potaţmo práva azylu, je jim věnována pozornost v samostatné kapitole Uprchlík V případě rozebírání problematiky azylového práva se nelze vyhnout ani pojmu uprchlík. Obecně je uprchlíkem osoba, která nedobrovolně opustila zemi svého původu nebo stát svého trvalého pobytu, ale na druhou stranu nelze za uprchlíka povaţovat kaţdou takovouto osobu. Z tohoto důvodu bylo nutné vymezit určité limity, pravidla, která by odlišovala uprchlíky v pravém slova smyslu od uprchlíků například ekonomických. 13 Protoţe na mezinárodní ochranu uprchlíků se vztahují jak předpisy mezinárodní, národní i právo evropské, lze uprchlíka definovat na všech těchto úrovních. Ve vnitrostátním právu definice uprchlíka chybí, proto je přejímána ve znění Ţenevské úmluvy. 14 Na evropské úrovni přijala Rada Evropské unie společnou pozici k harmonizované aplikaci definice uprchlíka dle čl. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíku z roku Dalším významným krokem ke sjednocení pojmu bylo přijetí tzv. procedurální a kvalifikační směrnice. Obě odkazují na Ţenevskou úmluvu, ale kvalifikační ji omezuje na státní příslušníky třetích zemí, tedy občany zemí, které nejsou členským státem Evropské unie. 16 Na mezinárodní úrovni vyřešila tento problém jiţ zmiňovaná Ţenevská úmluva, která vytvořila ve svém čl. 1 části A definici uprchlíka. Podle odstavce 1 je uprchlíkem osoba, která byla za uprchlíka povaţována jiţ podle ustanovení mezinárodních smluv, které Ţenevské úmluvě předcházely. 17 Podle odstavce 2 je uprchlíkem osoba, která se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám 12 Kapitola Uprchlík [online]. Wikipedia.cz, 10. září 2014 [cit. 12. listopadu 2014]. Dostupné na 14 SZAKÁCSOVÁ, Beáta. Azyl ako forma medzinárodnej ochrany: diplomová práce. Brno: Masarykova univerzita. Právnická fakulta, 2010, s HONUSKOVÁ, Věra. Pojem "uprchlík" v acquis a jeho transpozice do vnitrostátního práva. In JÍLEK, Dalibor; POŘÍZEK, Pavel. Společný evropský azylový systém: Transpozice směrnic:sborník z vědeckého semináře uskutečněného pod záštitou JUDR. Otakara Motejla, veřejného ochránce práv, dne 26. června 2008 v Kanceláři veřejného ochránce práv. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2008, s Tamtéţ, s ČEPELKA, Čestmír; JÍLEK, Dalibor; ŠTURMA, Pavel. Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu. Brno: Masarykova univerzita, 1997, s

14 nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti; totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti nacházející se mimo zemi svého dosavadního pobytu následkem shora zmíněných událostí, a která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit." 18 V této definici nalezneme hned několik znaků, kterým je věnována následující podkapitola. Postupem času bylo nutné začít uprchlíky dělit do dalších skupin pro lepší orientaci, neboť v důsledku doby docházelo ke stále větším uprchlickým vlnám. Radka Jelínková dále dělí uprchlíky do šesti kategorií: uprchlík statutární, de facto, prima facie, de orbit, mandátový a sur place. Statutární uprchlík je uprchlík splňující kritéria Ţenevské úmluvy z roku 1951 a Protokolu z roku Toto označení se vztahuje na uprchlíky podle čl. 1 části A odst. 1 Ţenevské úmluvy. Uprchlík de facto je takový, který nemůţe nebo nechce získat postavení statutárního uprchlíka. Ten, jemuţ je stále odmítáno udělit azyl, nebo nemůţe nalézt zemi ochotnou posoudit jeho ţádost, přestoţe nebyl vrácen přímo do země, kde mu hrozí pronásledování, je označován jako uprchlík de orbit. Prima facie je uprchlík, o jehoţ statutu bylo rozhodnuto v rámci větší skupiny bez jednotlivého posouzení ţádosti. Mandátovými jsou označováni uprchlíci spadající do kompetence UNHCR podle mezinárodního uprchlického práva, Statutu UNHCR a rezolucí Valného shromáţdění OSN. Uprchlík sur place je osoba, která nebyla uprchlíkem v okamţiku odchodu ze země, ale stala se jím později v důsledku okolností nastalých v době její nepřítomnosti Definiční znaky uprchlíka, pronásledování V popsané definici uprchlíka nalezneme tři základní znaky, jimiţ jsou: pobyt mimo svou vlast, obava z pronásledování (popř. pronásledování) a důvody tohoto pronásledování. Pobyt mimo svou vlast je důleţitý z toho hlediska, ţe rozlišujeme mezi uprchlíky a vnitřně přesídlenými osobami (internally displaced persons), na které se Ţenevská úmluva nevztahuje. Obecnou definici vnitřně přesídlené osoby bychom v mezinárodní smlouvě hledali těţko, ale v praxi se vyuţívá vymezení zakotvené v právně nezávazném dokumentu vypracovaném v roce 1998 skupinou expertů pod vedením zvláštního představitele generálního tajemníka OSN pro vnitřně přesídlené osoby. Tyto Řídící principy pro vnitřní přesídlení je vymezují jako osoby nebo skupiny osob, které byly násilně či jinak 18 Čl. 1 písm. A odst. 2 Ţenevské úmluvy. 19 JELÍNKOVÁ, Radka. Právní postavení uprchlíků v České republice [online]. Ekologický právní systém, [cit. 31. října 2014]. Dostupné na 14

15 nedobrovolně donuceny opustit své domovy nebo místa svého obvyklého pobytu, a to zvláště v důsledku nebo ve snaze vyhnout se důsledkům ozbrojeného konfliktu, násilí, porušování lidských práv, přírodních katastrof či katastrof způsobených lidmi, a které nepřekročily mezinárodně uznávané hranice státu. 20 Obava z pronásledování (pronásledování), potaţmo strach, mohou negativně ovlivnit člověka, jeho uvaţování, chování a postoje ke společnosti. V tomto znaku se spojuje jak objektivní, tak subjektivní hledisko. Objektivní hledisko je spatřováno v odůvodněnosti strachu, zda je situace v domovském státě objektivně způsobilá vyvolat strach. Subjektivní hledisko prokazuje ţadatel podáním důvěryhodné zprávy o svém strachu, kde nic nezatajuje a uvádí pravdivé informace. Obě tyto stránky jsou následně posuzovány v řízení o udělení statutu uprchlíka. 21 Příčiny pronásledování jsou v Ţenevské úmluvě vymezeny taxativně, lze je pouţít kumulativně i alternativně. I jeden důvod je schopen naplnit definici pronásledování, někdy je však naplněno více důvodů současně. Závaţná újma, o které se definice zmiňuje, musí být odrazem alespoň jedné z příčin pronásledování, jinak je bezvýznamná. 22 K samotnému pojmu pronásledování se Ţenevská úmluva nijak blíţe nevyjadřuje. Obecně se předpokládá, ţe její autoři si byli vědomi neustálého vývoje společnosti a z tohoto důvodu se zdálo nevhodné určit závazné znaky, čímţ by došlo k omezení výkladu pojmu do budoucna. Podle Davida Kosaře však právě toto vynechání přesné definice umoţnilo vznik různé výkladové praxe v jednotlivých členských státech. Zároveň však dodává, ţe se tuto mezeru snaţí vyplnit alespoň mezinárodní orgány, především UNHCR, jehoţ doporučení jsou sice nezávazná, přesto se stávají vodítky, podle kterých vnitrostátní orgány rozhodují azylové případy BÍLKOVÁ, Veronika. Vnitřně přesídlené osoby. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s ČEPELKA, Čestmír; JÍLEK, Dalibor; ŠTURMA, Pavel. Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu. Brno: Masarykova univerzita, 1997, s Tamtéţ, s KOSAŘ, David. Pojem pronásledování v Ţenevské úmluvě o uprchlících z roku Právník, 2006, roč. 2005, č. 5, s

16 2.4. Azyl Ve smyslu územním jej lze charakterizovat jako oprávnění státu jakožto územního suveréna poskytnout pronásledovanému cizinci vstup na své území a pobyt na něm a nevydat ho stíhajícímu státu. 24 Jde o velmi starý institut, který však prodělal významné obsahové změny. Vývoj azylového práva a azylu je spjat se vznikem a vývojem prvních států ve starověku. Není to však azyl v dnešním slova smyslu. Nejstarší azyl byl pouze náboţenské povahy, byl poskytován všem osobám, které z jakéhokoliv důvodu hledaly ochranu u kněţí, tedy v místech, která byla vyňata ze světské působnosti. Nebylo tedy podstatné, zda se provinilec dopustil běţné kriminální činnosti nebo zda se provinil zradou vůči panovníkovi. 25 Postupně docházelo ke změnám v jeho chápání a z azylu náboţenského se stával azyl územní. Pokud azyl náboţenský chápeme jako institut provázaný s posvátným místem, azyl územní musíme spojit s celým územím, nikoliv pouze svatostánkem. K této změně dochází v důsledku oproštění od bohabojnosti a nezávislosti feudálů, kteří své lenní území povaţovali za čistě své panství. Proto tyto osoby poskytovaly ochranu cizincům, kteří se k nim uchýlili před pronásledováním jiného suveréna. Přesto ani tuto ochranu nelze povaţovat za univerzální, neboť se jednalo o privilegium, které mohlo být poskytnuto jen osobě šlechtického stavu, nikoliv běţným poddaným. Dalším významným rozdílem je fakt, ţe tato ochrana nesměla být poskytnuta za politické prohřešky, protoţe ty byly povaţovány, podobně jako kacířství, za jeden z nejtěţších zločinů. To ale neznamenalo, ţe by tato ochrana nebyla poskytnuta nikdy, i zde se najdou výjimky. Občas se stalo, ţe byla poskytnuta i šlechtici pronásledovanému z důvodů politických, a to hlavně proto, ţe feudál měl na věci osobní zájem v rámci sporů proti pronásledujícímu feudálu. 26 K prvnímu významnému vývoji dochází aţ ve 14. století, kdy se principy poskytování ochrany významně mění. Roste moc panovníka, absolutního monarchy, který je ochoten kvůli potrestání porušitele jeho vůle a zákonů 27 pokračovat v pronásledování i do zahraničí, a v případě nutnosti pouţít i ozbrojeného donucení. Z tohoto důvodu muselo dojít k omezení azylu k účelům ochrany při stíhání obecné kriminality a jejímu vyhrazení pouze z důvodů 24 HENDRYCH, Dušan a kol. Právnický slovník. 3. vydání Dostupné na 25 BALGA, Jozef. Azylové právo. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012, s ČEPELKA, Čestmír. Pojem a vývoj institutů azylu a uprchlictví v mezinárodním právu. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s Tamtéţ. 16

17 politických. Takto vznikl institut nazývaný azyl vnitrostátní politický. Jak jiţ bylo řečeno výše, běţná kriminalita k důvodům ochrany nepatří a azyl se omezuje pouze na činy politické, coţ má své opodstatnění zejména v chápání politických deliktů a kriminality. Obecná kriminalita je chápána jako protispolečenský jev ve všech státech, zatímco politické delikty nemusí být protispolečensky chápany vţdy a všude. Proto je také na posouzení kaţdého státu, zda osobě přizná statut azylanta či nikoliv. 28 Avšak aţ v roce 1789 v důsledku idejí Velké francouzské revoluce postupně směřuje azyl do dnešní podoby. Jde o jeden z prvních případů, kdy institut vnitrostátního práva jinak běžně měněný cestou sjednocujících smluv (uniform law conventions), je tu změněn formou obyčejové stabilizace mezinárodního obecně platného právního pravidla. 29 Tento obyčejový vývoj znamenal zásadní změnu, neboť v případě, ţe přijímající stát rozhodne o udělení azylu, stát pronásledující nemá moţnost se dovolávat mezinárodní odpovědnosti pro porušení závazků mezinárodního práva. 30 Zároveň od 15. století dochází ke vzniku diplomatického azylu, který je jakousi zvláštní formou azylu územního. Byl totiţ poskytován na území státu, kde byl čin spáchán nebo kde byla osoba stíhána, v případě, ţe se tato osoba uchýlila do budovy cizí diplomatické mise nebo do domu vyslance z cizího státu. 31 Nedotknutelnost budovy mise byla zdůvodňována fikcí exteritoriality, jeţ předpokládala vynětí z územní výsosti přijímajícího státu na základě mezinárodní dohody. 32 Diplomatický azyl nejprve také slouţil k ochraně pachatelů běţné kriminality, nikoliv politických trestných činů. S historickým vývojem se tento institut změnil a od 16. století byl chápán jako útočiště pro politické uprchlíky. V dnešní době je povaţován za přeţitek a zachoval se pouze jako latinskoamerický partikularismus ČEPELKA, Čestmír. Pojem a vývoj institutů azylu a uprchlictví v mezinárodním právu. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s Tamtéţ. 30 Tamtéţ. 31 ČEPELKA, Čestmír; JÍLEK, Dalibor; ŠTURMA, Pavel. Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu. Brno: Masarykova univerzita, 1997, s ADAMOVÁ, Karolína. Zamyšlení nad historií diplomacie a diplomatického azylu. Právník, 2011, roč. 150, č. 2, s ČEPELKA, Čestmír; JÍLEK, Dalibor; ŠTURMA, Pavel. Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu. Brno: Masarykova univerzita, 1997, s

18 2.5. Azylant, žadatel o azyl I kdyţ se na první pohled zdá, ţe se jedná o synonyma, není tomu tak. Zákon o azylu dříve pouţíval termín ţadatel o azyl (asylum seeker), nicméně tento termín byl ze zákona vypuštěn z důvodů přijetí novely č. 165/2006 Sb., která mezinárodní ochranu v podobě azylu rozšířila o doplňkovou ochranu. Nyní se proto setkáváme s termínem ţadatel o udělení mezinárodní ochrany. Zákon o azylu jej vymezuje v 2 odst. 5 jako cizince, který požádal Českou republiku o mezinárodní ochranu, nebo cizince, který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany v jiném členském státě Evropské unie, je-li Česká republika příslušná k jejímu posuzování. 34 Cizinec má toto postavení ode dne podání ţádosti o udělení azylu aţ do doby, neţ je rozhodnuto o jeho udělení nebo v případě neudělení do doby, neţ je rozhodnuto o jeho ţalobě proti zamítavému rozhodnutí Ministerstva vnitra. 35 Ţádat o azyl, respektive i o doplňkovou ochranu, je zcela subjektivní právo kaţdého člověka, avšak všeobecné mezinárodní právo mu ho nepřiznává. 36 Azylantem se rozumí cizinec, kterému byl podle zákona udělen azyl, a to po dobu platnosti rozhodnutí o udělení azylu Shrnutí Je tedy moţné vymezit hlavní rozdíly mezi uprchlictvím a azylem. Z výše popsaného je pochopitelné, ţe azyl je mnohem starší neţ uprchlictví a s ním spojené mezinárodní právo uprchlické. Dalším rozdílem je masovost. Zatímco institut azylu je spojen spíše s jednotlivci, uprchlictví provází masovost a s tím vznikající tzv. uprchlické proudy. Posledním rozdílem je doba trvání. U azylu se jedná o ochranu trvalou, s moţností získání státního občanství státu jejich aktuálního pobytu, naopak v případě uprchlíka je ochrana jen dočasná a to do té doby, dokud trvá řečená důvodná obava z pronásledování. Ochrana končí, jestliže chráněná osoba již nadále nemůže odmítat ochranu státu, jehož občanstvím disponuje, případně osoba bez státního občanství se může bez obav vrátit tam, kde předtím měla trvalý pobyt odst. 5 zákona o azylu. 35 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. září 2006, sp. zn. 2 Ans 7/ BALGA, Jozef. Azylové právo. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012, s odst. 6 zákona o azylu. 38 ČEPELKA, Čestmír; ŠTURMA, Pavel. Mezinárodní právo veřejné. Praha: C. H. Beck, 2008, s

19 Zároveň byly vymezeny rozdíly mezi uprchlíkem, azylantem a ţadatelem o azyl, přesto je nutné podotknout, ţe v souvislosti s vytvářením Společného evropského azylového systému dochází k postupné harmonizaci právních řádů členských států i pomocí směrnic, které často pojmy ţadatel o azyl a uprchlík zaměňují. Ţadatel o azyl tedy v podstatě ţádá o přiznání postavení uprchlíka. I samotné pojmenování oblasti harmonizace jako společný evropský azylový systém ( založený na úplném uplatňování a začlenění Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků ) napovídá, že pojem azyl je ztotožňován s problematikou uprchlictví HONUSKOVÁ, Věra. Pojem "uprchlík" v acquis a jeho transpozice do vnitrostátního práva. In JÍLEK, Dalibor; POŘÍZEK, Pavel. Společný evropský azylový systém: Transpozice směrnic:sborník z vědeckého semináře uskutečněného pod záštitou JUDR. Otakara Motejla, veřejného ochránce práv, dne 26. června 2008 v Kanceláři veřejného ochránce práv. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2008, s

20 3. Právní rámec Teorie azylu je upravena hned na několika úrovních, její úpravu nalezneme v mezinárodním právu, v právu Evropské unie, ale hlavně v právu vnitrostátním. Na kaţdé této úrovni je moţné nalézt mnoho dokumentů, bohuţel rozsah práce nedovoluje věnovat se do podrobností všem, proto se zaměřím na několik, dle mého názoru nejpodstatnějších, dokumentů Mezinárodní právo Ačkoliv je právo azylu jedním z nejstarších institutů uplatňovaných ve vztazích mezi suverény, jeho úprava se do mezinárodního práva dostala aţ v 20. století. Jiţ v období po druhé světové válce se objevovaly pokusy o vytvoření jednotné kodifikace týkající se územního azylu. Mezi posledními lze zmínit vytvoření Komise pro mezinárodní právo, která měla tuto úpravu kodifikovat, bohuţel snaha vyšla naprázdno a příprava kodifikačního návrhu byla odloţena. 40 Mezitím se této problematiky ujala Komise pro lidská práva, neboť při pronásledování dochází k jejich porušování, a to tím, ţe připravila Deklaraci o právu azylu, která byla obsáhlým doplněním Všeobecné deklarace lidských práv. Návrh Deklarace o územním azylu byl schválen a za účelem konečného projednávání předán Valnému shromáţdění OSN. Ačkoliv byl tento návrh projednán, několikrát bylo zmíněno, ţe není cílem stanovit závazná pravidla, nýbrţ přijmout jen humanitární a morální zásady, které by přispěly k sjednocení v otázkách udělování azylu. 41 Závěrem lze říct, ţe přes veškeré snahy k ucelené kodifikaci nikdy nedošlo a proto jsou azyl a uprchlictví upravovány hlavně Všeobecnou deklarací lidských práv, Ţenevskou úmluvou a Protokolem. Jako důleţité interpretační vodítko v oblasti mezinárodní ochrany slouţí také dokumenty vydávané UNHCR, např. Příručka k postupům a kritériím pro určování právního postavení uprchlíků ČEPELKA, Čestmír; JÍLEK, Dalibor; ŠTURMA, Pavel. Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu. Brno: Masarykova univerzita, 1997, s Tamtéţ. 42 Tamtéţ. 20

21 Všeobecná deklarace lidských práv Všeobecná deklarace lidských práv je prvním relevantním dokumentem, který byl přijat v rámci OSN po druhé světové válce. Byla vyhlášena 10. prosince 1948 Valným shromáţděním jako rezoluce č. 217/III.A, výročí přijetí se slaví jako Den lidských práv. 43 Ačkoliv se jedná o právně nezávazný dokument, je bezvýhradně respektován a stal se základem pro všechny následující mezinárodní lidskoprávní úmluvy. Obsahuje totiţ ucelený katalog lidských práv, která jsou základem pro vyspělou společnost. 44 Česká republika ji přijala na vnitrostátní úrovni v rámci Listiny základních práv a svobod. Za relevantní povaţuji hlavně článek 14, který stanoví, ţe každý má právo vyhledat si před pronásledováním útočiště v jiných zemích a požívat tam azylu. 45 V odstavci 2 je stanoveno, kdy nelze toto právo uplatnit, tedy v případech stíhání odůvodněného, na základě nepolitických trestných činů nebo jestliţe jednání odporují cílům a zásadám OSN. 46 Lze konstatovat, ţe na mezinárodní úrovni je zakotveno pouze právo azyl vyhledávat a poţívat, nikoliv však právo na jeho udělení, potaţmo povinnost státu jej poskytnout Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, zkráceně Evropská úmluva o lidských právech, je nejdůleţitější lidskoprávní úmluvou sjednanou v rámci Rady Evropy 48 a základem regionální mezinárodněprávní ochrany lidských práv. Byla podepsána v Římě dne 4. listopadu 1950, účinnosti nabyla 3. září Původních signatářů bylo 12, v průběhu let se však počet signatářů rozrostl na 45 států, včetně České republiky, která přijala text 43 ODSTRČILOVÁ, Helena. Všeobecná deklarace lidských práv: nejvýznamnější dokument 20. století [online]. Novinky.cz, 8. září 208 [cit. 12. listopadu 2014]. Dostupné na 44 ŠTURMA, Pavel. Současná mezinárodněprávní ochrana uprchlíků. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s Čl. 2 odst. 1 Všeobecné deklarace lidských práv. 46 Čl. 2 odst. 2 Všeobecné deklarace lidských práv. 47 ŠTURMA, Pavel. Současná mezinárodněprávní ochrana uprchlíků. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s Mezivládní organizace sdruţující v současné době 47 členských států. Členství je otevřené všem evropským zemím, které akceptují a zaručují právní stát, základní lidská práva a svobodu pro své občany. 21

22 Evropské úmluvy v roce Vedle základního textu Úmluvy je její součástí i 14 dodatkových protokolů rozšiřujících a zpřesňujících její obsah. 49 Jestliţe dojde k porušení práv jednotlivce garantovaných úmluvou ze strany státu, je zásadním článek 19, kterým se zřizuje Evropský soud pro lidská práva 50 ve Štrasburku. Rozhodnutí jsou pro tento konkrétní stát závazná. Ve vztahu k azylu je moţné zmínit některé články úmluvy, jejichţ porušení by mohlo být namítáno. Prvním je článek 5, zakotvující právo na svobodu a osobní bezpečnost, a dále by se mohlo jednat o článek 8, který vymezuje právo na respektování rodinného ţivota. Ale zcela jistě nejdůleţitějším článkem, který se vztahuje nejen k azylu, ale je moţné jej přiřadit i k azylu humanitárnímu, je článek 3, jeţ zakotvuje zákaz mučení a zákaz nelidského či poniţujícího zacházení nebo trestu. Tento článek je absolutní povahy a nelze jeho působnost omezit. Bývá jím argumentováno právě v případech, které jsou postaveny na humanitárních důvodech, neboť navrácení do země původu, kde hrozí ţadateli o azyl váţná újma, můţe být povaţováno za nelidské zacházení. 51 Z hlediska procesního je nutné zmínit hlavně článek 6, který zakotvuje zásadu prolínající se nejen celým českým právním řádem, ale v podstatě celým systémem práva, a tou je právo na spravedlivý proces. Tento článek zahrnuje právo kaţdého, aby jeho záleţitost byla projednána spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem. Dále zde nalezneme zásadu presumpce neviny a minimální práva obviněného Úmluva o právním postavení uprchlíků a Protokol týkající se právního postavení uprchlíků Proces rozvoje mezinárodního práva za účelem ochrany uprchlíků vyvrcholil 28. července 1951, kdy Valné shromáţdění OSN přijalo Úmluvu o právním postavení uprchlíků, někdy téţ nazývanou Ţenevská úmluva či konvence. Pro Československo vstoupila úmluva v platnost roku 1992, publikována byla pod číslem 208/1993 Sb. 53 Jednalo se 49 Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod [online]. Iuridictum: Encyklopedie o právu, 29. května 2012 [cit. 12. listopadu 2014]. Dostupné na 50 Článek Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. 51 BAŢANTOVÁ, Gabriela. Právní aspekty rozhodování o azylu z humanitárních důvodů: diplomová práce. Brno: Masarykova univerzita. Právnická fakulta, 2012, s Čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod. 53 Úmluva o právním postavení uprchlíků [online]. Migraceonline.cz, 17. dubna 2003, [cit. 12. listopadu 2014]. Dostupné na 22

23 o klíčový dokument, jehoţ účelem bylo sjednotit předchozí pokusy o vytvoření mezinárodního práva uprchlického a rozšířit tak ochranu poskytovanou osobám perzekuovaným. Původně se tato úmluva zaměřovala na ochranu evropských uprchlíků po druhé světové válce, ale Protokol týkající se právního postavení uprchlíků, který byl přijat 31. ledna 1967 toto změnil. Rozšířil její působnost a odstranil původní geografické a časové omezení, čímž se význam Úmluvy a její aplikace významně rozšířil. 54 V dnešní době představuje Ţenevská úmluva ve znění Protokolu základní pramen mezinárodněprávních závazků států na univerzální úrovni. Zatímco státy (nikoliv mezinárodní organizace) jsou subjekty těchto smluvních vztahů, uprchlíci se stávají pouze beneficiáři práv nebo výhod a hlavním účelem úmluvy je proto zajistit mezinárodní ochranu a postavení uprchlíkům právě v této jejich pozici. 55 Přestoţe se jedná o stěţejní dokument, nenalezneme zde stejný poměr materiálně a procesně právních norem. Převaţují hlavně normy hmotného práva a pravidla procesní jsou ponechána na úpravě vnitrostátní. Základna hmotně právních pravidel je tím uložena v mezinárodním právu, zatímco jejich zabezpečení a provádění se děje prostřednictvím vnitrostátních právních řádů smluvních stran. 56 Jedním z nejvýznamnějších přínosů bylo vytvoření legální definice uprchlíka, která do té doby neexistovala. Ta byla důkladně rozebrána v rámci předchozí kapitoly 57, proto není třeba opakovat zde znovu jednotlivé definiční znaky. Úmluva také obsahuje normy upravující mezinárodně právní postavení uprchlíků a stanovuje jejich práva a povinnosti v zemi poskytující útočiště. 58 Normy upravující právní postavení musíme posuzovat podle reţimu zacházení s uprchlíky. V rámci otázek náboţenského vyznání, autorského a průmyslového vlastnictví, základního vzdělání, veřejné pomoci a podpory, v otázkách pracovních, sociálních a daňových jsou státy povinny poskytovat národní reţim, coţ znamená poskytovat uprchlíkům stejné právní zacházení jako svým občanům. Ale například při výkonu práva na zaměstnání mají státy povinnost poskytovat uprchlíkům stejné právní zacházení jako cizím státním příslušníkům, tzv. reţim 54 Úmluva o uprchlících:zásadní dokument pro činnost UNHCR [online]. UNHCR v České republice, [cit. 12. listopadu 2014]. Dostupné na 55 ŠTURMA, Pavel. Současná mezinárodněprávní ochrana uprchlíků. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s JÍLEK, Dalibor. Odpověď mezinárodního práva na hromadné uprchlictví. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 1996, s Viz kapitola 2.3 (2.3.1.) 58 JÍLEK, Dalibor. Odpověď mezinárodního práva na hromadné uprchlictví. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 1996, s

24 nejvyšších výhod. 59 Nic však nebrání tomu, kdyţ se stát rozhodne poskytnout uprchlíkovi vyšší standard neţ je povinen. 60 Za tento vyšší standart lze povaţovat udělení humanitárního azylu, protoţe v ţádných dokumentech není stanovena povinnost jej poskytnout, avšak vnitrostátní právo jeho udělení připouští. 61 Druhou část povinností státu vůči uprchlíkům představují určitá omezení volnosti výkonu trestněprávních či administrativních opatření. Tyto zásady nalezneme v článcích Ţenevské úmluvy. Stěţejní právní záruka, která byla vytvořena obyčejovým právem a na které je celá úmluva postavena, se nachází v článku 33. V zákoně je označena jako zákaz vyhoštění a navrácení, ale v praxi se často pouţívá označení zásada non-refoulement. 62 Jedná se o princip, který zaručuje uprchlíkovi, ţe nebude navrácen nebo vyhoštěn na hranice zemí, ve kterých by jeho život či osobní svoboda byly ohroženy na základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politickému přesvědčení. 63 Proti tomuto článku nelze vznést výhradu, a proto jej lze povaţovat za tak důleţitý, neboť bez něj by celé uprchlické právo nemělo smysl Právo Evropské unie Evropská unie je subjektem mezinárodního práva a jako taková má své orgány a právní předpisy, kterými se musí její členové řídit. Pro vstup do Evropské unie je třeba splnění obecných podmínek stanovených v 49 a 2 Smlouvy o Evropské unii a dále splnění kritérií stanovených na zasedání Evropské rady v Kodani v prosinci 1993, tzv. kodaňských kritérií. Stát by měl tedy zabezpečit především funkčnost a stabilitu svých institucí za účelem ochrany demokracie, právního státu, lidských práv, respektování a ochrany menšin, a schopnost převzít závazky vyplývající z členství SLADKÝ, Pavel. Postavení jednotlivce v mezinárodním právu. In DAVID, Vladislav a kol. Mezinárodní právo veřejné s kazuistikou. Praha: Leges, 2011, s JÍLEK, Dalibor. Odpověď mezinárodního práva na hromadné uprchlictví. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 1996, s BAŢANTOVÁ, Gabriela. Právní aspekty rozhodování o azylu z humanitárních důvodů: diplomová práce. Brno: Masarykova univerzita. Právnická fakulta, 2012, s ŠTURMA, Pavel. Současná mezinárodněprávní ochrana uprchlíků. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s Čl. 33 odst. 1 Ţenevské úmluvy. 64 Čl. 42 Ţenevské úmluvy. 65 HAMUĽÁK, Ondrej; STEHLÍK, Václav. Praktikum práva Evropské unie. Ústavní základy a soudnictví. Praha: Leges, 2011, s

25 Jelikoţ Česká republika tato kritéria splnila, stala se 1. května 2004 členem Evropské unie, z čehoţ pro ni vyplývá povinnost zařadit právo Evropské unie do českého právního pořádku. Proto je nutné vymezit i evropské prameny azylové politiky Společný evropský azylový systém Jedním z cílů Evropské unie je zajištění volného pohybu osob. To se však v průběhu času ukázalo být těţší, neţ se zdálo na první pohled, neboť docházelo ke značným obtíţím. Ty souvisely hlavně s přibývajícím počtem členských států a vzrůstajícím počtem ţadatelů o azyl, proto bylo nutné uprchlické otázky téţ korigovat, hlavně sjednotit národní právní řády, aby nedocházelo k odlišnému zacházení s uprchlíky. 66 Počátky vytvoření Společného evropského azylového systému lze nalézt jiţ v roce 1999, kdy Evropská rada na zasedání ve finském Tampere rozhodla o jeho vytvoření, a to na základě mezinárodního práva, konkrétně Ţenevské úmluvy, Protokolu nebo například Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Jednotnou a jasnou definici SEAS však nelze nalézt v politických dokumentech, Zelené knize, ani v azylových směrnicích. Je moţné ji odvodit z kontextu, a proto jej můţeme popsat jako komplexní systém zahrnující celou řadu opatření, která by měla pokrýt veškeré prvky azylové úpravy. Je však nutno podotknout, ţe proces vytváření zdaleka není u konce, naopak se jedná o postupný a dlouhodobý vývoj. 67 Celý proces budování společné azylové politiky probíhal ve dvou fázích. První fáze spočívala ve vytvoření a přijetí minimálních standardů, které by vedly k docílení alespoň základní harmonizace národních azylových systémů. Základem se stal článek 63 Smlouvy o zaloţení Evropského společenství vymezující povinnost členských států přijmout azylová opatření a opatření týkající se uprchlíků a vysídlených osob za účelem postupného vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Všechna tato předepsaná opatření však jiţ byla splněna a proto lze říct, ţe první fáze tvorby SEAS byla úspěšně završena. 68 Cílem druhé fáze budování SEAS mělo být zvýšení dosaţených standardů, dosaţení společného azylového řízení a jednotného právního postavení pro osoby, kterým byl udělen azyl nebo doplňková ochrana, a také prohloubení praktické spolupráce mezi národními 66 CHMELÍČKOVÁ, Nataša. Společný evropský azylový systém aktuální vývoj. In JÍLEK, Dalibor; POŘÍZEK, Pavel. Společný evropský azylový systém: transpozice směrnic: sborník z vědeckého semináře uskutečněného pod záštitou JUDR. Otakara Motejla, veřejného ochránce práv, dne 26. června 2008 v Kanceláři veřejného ochránce práv. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2008, s Tamtéţ. 68 Tamtéţ. 25

26 azylovými úřady a spolupráce týkající se vnější dimenze azylu. 69 této fáze je Smlouva o fungování Evropské unie, konkrétně její článek Právním základem Legislativní akty Azylové právo bychom mohli hledat především v právu sekundárním, které je reprezentováno pomocí směrnic a nařízení 71. Ty bylo nutné vyuţít zejména při vytváření SEAS, aby bylo moţné společná azylová opatření začlenit do jednotlivých právních řádů. Mezi tato nařízení patří nařízení Dublin III. a II., jeţ stanovují soubor pravidel určující, který členský stát je příslušný k posouzení podané ţádosti o udělení mezinárodní ochrany, ať uţ byla podána kdekoliv na území smluvních států. 72 Kritéria po určení onoho státu se aplikují v pořadí, v jakém jsou v nařízení uvedena, přičemţ pro určení příslušného členského státu je rozhodná situace v okamţiku podání první ţádosti o azyl. Zároveň je moţné je rozdělit do několika skupin, a to rodinné vazby, vydané povolení k pobytu nebo vízum, neoprávněný vstup a pobyt, bezvízový styk, první podaná ţádost. Současně můţe kaţdý členský stát z humanitárních důvodů převzít ţadatele o mezinárodní ochranu a jeho ţádost posoudit, i kdyţ podle uvedených kritérií k tomu není příslušný. 73 Zmíněná nařízení tvoří právní základ pro vytvoření Dublinského systému, jehoţ cílem je potlačit situace, kdy si cizinec podá více ţádostí o udělení azylu ve více členských státech Evropské unie, tzv. asylum shopping, a zároveň snaha předejít situaci, kdy se ţádný stát nepovaţuje za příslušný k posouzení ţádosti. Pro žadatele o mezinárodní ochranu Dublinský systém obecně znamená, že má právo na meritorní posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu pouze v jednom členském státě Evropské unie (tzv. one-chance-only princip ). 74 To bohuţel není vţdy v nejlepším zájmu ţadatele, neboť azylové politiky všech členských států stále nejsou dostatečně harmonizovány a vzhledem k obvyklým směrům migrace, 69 ROZUMEK, Martin. Společný evropský azylový systém: idea versus realita [online]. Migraceonline.cz, 22. května 2009 [cit. 17. listopadu 2014]. Dostupné na 70 Společný evropský azylový systém [online]. Ministerstvo Vnitra České republiky, [cit. 17. listopadu 2014]. Dostupné na 71 Nařízení jsou obecně závazná a v kaţdém členském státě bezprostředně pouţitelná i na jednotlivé fyzické a právnické osoby, aniţ je třeba vydání prováděcího předpisu. Směrnice zavazují pouze členské země stanovením určitých cílů, kterých je třeba dosáhnout během určené doby. 72 Členské státy Evropské unie, Norsko, Island, Lichtenštejnsko a Švýcarsko. 73 Odbor azylové a migrační politiky. Dublinský systém [online]. Ministerstvo vnitra České republiky, 22. srpna 2014 [cit. 17. listopadu 2014]. Dostupné na 74 Tamtéţ. 26

27 tj. z východu na západ a z jihu na sever, je zřejmé, ţe státy leţící na těchto hranicích zaţívají větší nápor cizinců, a proto jsou jejich azylová pravidla upravena přísněji. 75 Dalším dokumentem, který byl přijat k uskutečnění první fáze, je tzv. recepční (přijímací) směrnice. Jejím cílem je vytvořit důstojné ţivotní podmínky ţadatelů o azyl poskytnutím základních práv, mezi které je moţné zařadit právo na informace v azylovém řízení, identifikační doklady, právo na pobyt a svobodu pohybu, záruky lékařské péče, školní docházky, právo na vzdělávání a zaměstnání. 76 Následovala tzv. kvalifikační směrnice. Svůj význam má především v článku 2 písm. a), ve kterém se objevuje pojem mezinárodní ochrana. Dochází tedy ke zdvojení řízení, kdy se nejdříve posuzují důvody pro udělení azylu, a v případě, ţe to není moţné, se posuzují podmínky k udělení doplňkové ochrany. 77 Další významnou je tzv. procedurální směrnice, která upravuje minimální normy pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka Vnitrostátní právo Česká republika se poprvé setkává s problematikou uprchlictví těsně po roce K řešení dané situace měl přispět především zákon č. 498/1990 Sb., o uprchlících, který se stal základem pro vytvoření legislativního rámce v oblasti migrace. Větší znalost problematiky a nasbírané zkušenosti z praktického uplatňování jednotlivých institutů se pak odrazily v tvorbě nového zákona o azylu. 78 Ten je nyní základním pramenem v dané oblasti. Jak jiţ bylo popsáno výše, Česká republika v důsledku přijímání legislativy Evropské unie příliš nerozlišuje mezi pojmy azylu a uprchlictví, protoţe právo Evropské unie tyto pojmy spojuje a zároveň odkazuje na Ţenevskou úmluvu ohledně vymezení pojmu uprchlík (ţadatel o azyl). 75 ROZUMEK, Martin. Společný evropský azylový systém: idea versus realita [online]. Migraceonline.cz, 22. května 2009 [cit. 17. listopadu 2014]. Dostupné na 76 Tamtéţ. 77 KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s JURNÍKOVÁ, Jana. Institut zastavení řízení z pohledu řízení ve věcech azylu. Soudní rozhledy, 2001, roč. 7, č. 11, s