NEZISKOVÉ ORGANIZACE A MIMOŘÁDNÉ UDÁLOSTI

Transkript

1 Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Veřejná ekonomika a správa NEZISKOVÉ ORGANIZACE A MIMOŘÁDNÉ UDÁLOSTI Nonprofit Organizations and Emergencies Diplomová práce Vedoucí diplomové práce: Ing. Jakub DOSTÁL, Ph.D. Autor: Bc. Denisa NICKLOVÁ Brno, 2015

2

3 Jméno a příjmení autora: Denisa Nicklová Název diplomové práce: Neziskové organizace a mimořádné události Název práce v angličtině: Nonprofit Organizations and Emergencies Katedra: veřejné ekonomie Vedoucí diplomové práce: Ing. Jakub Dostál, Ph.D. Rok obhajoby: 2016 Anotace Předmětem diplomové práce Neziskové organizace a mimořádné události je identifikace rolí nestátních neziskových organizací v Olomouckém kraji při zvládání následků povodní včetně nákladů, přínosů, limitů a rizik této participace. Práce sestává ze čtyř hlavních částí. V prvních dvou jsou identifikovány základní pojmy, tedy nezisková organizace a mimořádná událost, přičemž oblast zkoumání je zúžena na nestátní neziskové organizace a mimořádné události velkého rozsahu. Třetí kapitola identifikuje na základě tuzemských i zahraničních zkušeností z mimořádných událostí velkého rozsahu role, jaké mohou nestátní neziskové organizace plnit, a zároveň náklady, přínosy, limity a rizika s touto jejich činnosti spojené. Poslední část práce tvoří přednes výsledků vzniklých z analýzy strukturovaných rozhovorů provedených s kompetentními osobami v této problematice v Olomouckém kraji. Annotation The objective of the submitted diploma thesis Nonprofit Organizations and Emergencies is to identify the role of nonprofit organizations in the matter of flood management in Olomouc region in the Czech Republic. The costs, benefits, limits and risks connected with their participation will also be assessed. The paper consists of four chapters. The first and the second chapter provide the definition of the key terms nonprofit organization and emergency in the context of disasters. The third chapter focuses on the roles of NPOs in relief and mitigation processes and identifies the roles that these organizations play. Semi-structured interviews with experts in flood management in Olomouc region are used as a method of qualitative research. The last part provides the results of this qualitative research, conclusions and recommendations in the matter of participation of NPOs in flood management in Olomouc region. Klíčová slova neziskové organizace, nestátní nezisková organizace, NNO, mimořádná událost, povodně, Olomoucký kraj, role neziskových organizací, třetí sektor Keywords nonprofit organizations, non-governmental organization, NPO, emergency, floods, role of nonprofit organizations, third sector

4

5 Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Neziskové organizace a mimořádné události vypracovala samostatně pod vedením Ing. Jakuba Dostála, Ph.D. a uvedla v ní všechny použité literární a jiné odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřními akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko-správní fakulty MU. V Brně dne 17. prosince 2015 vlast no ruč ní podpis aut o ra

6

7 Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Jakubovi Dostálovi, Ph.D. za jeho ochotu, cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěl k vypracování této diplomové práce. Dále děkuji všem respondentům za poskytnutí rozhovoru v rámci kvalitativního výzkumu této práce, tedy zástupcům neziskových organizací ADRA, Arcidiecézní charita Olomouc, Český červený kříž, Člověk v tísni, ale také zástupcům Hasičského záchranného sboru Olomouckého kraje a Krajského úřadu Olomouckého kraje. Rovněž děkuji své rodině, Ing. Barboře Janečkové a Mgr. Janu Šústovi za jejich pomoc a bezmeznou podporu po celou dobu mého vysokoškolského studia, jehož výsledkem je právě tato práce.

8 Obsah Úvod Vymezení pojmu nestátní nezisková organizace Teorie Victora A. Pestoffa Strukturálně-operacionální definice nestátních neziskových organizací Definice nestátních neziskových organizací Rady vlády pro nestátní neziskové organizace Legislativní ukotvení fungování nestátních neziskových organizací Klasifikace nestátních neziskových organizací Tradice neziskového sektoru Vývoj občanského sektoru v České republice Nestátní neziskové organizace před rokem Nestátní neziskové organizace v období demokratického českého státu Shrnutí kapitoly Vymezení pojmu mimořádná událost Dělení mimořádných událostí dle původu vzniku a velikosti dopadu Mimořádné události velkého rozsahu Činnost nestátních neziskových organizací v jednotlivých fázích mimořádných událostí velkého rozsahu Fáze prevence (Mitigation) Fáze příprav (Preparedness) Zásah při mimořádné události (Emergency response) Fáze obnovy (Recovery) Shrnutí kapitoly Nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech Role nestátních neziskových organizací při mimořádných událostech Suplování role státu v případě vládních selhání (Kompenzační role) Role mediátora Zapojení dodatečných zdrojů (Komplementární role) Náklady působení neziskových organizací při mimořádných událostech Náklady na vlastní činnost Náklady spojené s dobrovolníky Náklady s přemírou pomoci Náklady na vyjednávání s ostatními subjekty Přínosy působení neziskových organizací při mimořádných událostech Zlepšení socioekonomických podmínek zasažených obyvatel Přínosy dobrovolnické činnosti Zdroj inovací Nová partnerství Úleva veřejným rozpočtům Limity působení neziskových organizací při mimořádných událostech Kapacita zdrojů a konkurence mezi nestátními neziskovými organizacemi Postoj vůči třetímu sektoru... 59

9 Nedostatečná komunikace a spolupráce s ostatními subjekty Nedostatečné plánování a koordinace pomoci Proklamované hodnoty, tradice a cíle Míra zkušeností Četnost výskytu v médiích Rizika působení neziskových organizací při mimořádných událostech Riziko nesprávné nebo nesprávně poskytnuté pomoci Riziko výskytu konfliktu Syndrom navždy natažené ruky Špatné nebo netransparentní hospodaření s financemi Riziko orientace na jiné činnosti Shrnutí kapitoly Nestátní neziskové organizace a povodně v Olomouckém kraji Specifika Olomouckého kraje Interakce nestátních neziskových organizací a dalších subjektů na místě vzniku povodně Formulace řešeného problému a cíl výzkumu Metodika Zkoumaný soubor Výzkumné výsledky Výzkumné závěry Návrhy a doporučení Omezení výzkumu Závěr Seznam použitých zdrojů Seznam obrázků Seznam tabulek Seznam použitých zkratek Seznam příloh... 93

10 Úvod Člověk je nucen denně vynaložit své úsilí k řešení nejrůznějších životních situací. Často se však vyskytují i takové události, které jedinec svými silami není schopen zvládat sám. Také jejich náhlý výskyt a nedostatečná připravenost mohou umocňovat negativní dopad na osobu, její rodinu, komunitu či širší skupinu lidí. I takto jednoduše může být definice mimořádné události (MU) pojata. V realitě takováto událost může nabývat nejrůznějších rozměrů. Úmrtí v rodině je příkladem mimořádné události malého rozsahu, jelikož její důsledek ze své podstaty zasahuje samotného jedince, případně poměrně malou skupinu lidí. Tsunami či zemětřesení jsou potom klasifikovány jako mimořádné události rozsahu velkého. Jakkoli je dopad událostí malého rozsahu na jedince neméně závažný, oblast zkoumání bude pro účely této práce zúžena pouze na mimořádné události velkého rozsahu, tedy ty, na něž z důvodu rozsahu následků nestačí běžná činnost lokálních složek k tomu určených. Mimořádné události jakéhokoli rozsahu mohou způsobovat zasaženým lidem určitou míru utrpení. Lidstvo si však v průběhu času vybudovalo instituce, jejichž účelem je tuto bolest zmírnit, eliminovat, případně jí předcházet. Ať už mluvíme o pomoci sousedské, tedy člověka člověku, nebo pomoci profesionálně vyškolených záchranných jednotek, stále ve své podstatě v daném čase a na daném místě pomáhá různými způsoby lidská ruka člověku v nouzi. Jedním z typů takovýchto institucí pomáhajících na místě mimořádných událostí jsou i neziskové organizace. Tento pojem zastřešuje širokou škálu subjektů, avšak tato práce bude zaměřena na zkoumání pouze jedné podskupiny, konkrétně na nestátní neziskové organizace (NNO), často nazývané také jako organizace třetího či občanského sektoru. Nestátní neziskové organizace, jak je známe v našem prostředí dnes, jsou poměrně novým institutem. Přestože některé navazují na svoji tradici ještě z dob první republiky, současná podoba řady z nich se formuje teprve od počátku devadesátých let, tedy od pádu železné opony, jelikož tehdejší socialistická vláda sektor s přívlastkem nestátní v podstatě eliminovala. Formování nestátních neziskových organizací v nově vznikající demokratické zemi a potažmo prvotní nedostatek zkušeností s poskytováním pomoci občanům v krizových situacích vedlo mnohdy k jejich řešení pomocí metody pokus omyl. Naopak v mnohých ohledech to byly právě NNO, které přinesly nové nápady a vyplnily mezery, které tehdejší instituce nebyly schopné vykrýt. Navíc dobrovolníci neziskových organizací od roku 2004, kdy došlo k profesionalizaci české armády, která do té doby byla výraznou lidskou posilou v krizových situacích, tento výpadek úspěšně suplují. 1 Stejně tak v zahraničí se v řadě situací nestátní neziskové organizace prokázaly jako nepostradatelné. Podrobněji rozebíranou mimořádnou událostí velkého rozsahu v kontextu českého prostředí budou povodně. Důvodem je skutečnost, že právě povodně jsou nejčastěji se vyskytující mimořádnou 1 DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s

11 událostí velkého rozsahu, a zároveň krizovou situací v České republice, při které nestátní neziskové organizace působí a postupem času jejich participace vzrůstá na významu. Zdrojem zahraničních zkušeností s působením nestátních neziskových organizací při mimořádných událostech velkého rozsahu jsou především zahraniční vědecké články. Simo a Bies 2 ve své studii týkající se hurikánu Katrina uvádějí, že nestátní neziskové organizace v některých zasažených územích plnily roli vyplňovatele mezer způsobených vládním selháním. Neziskové organizace zde dokonce převzaly plánování a koordinaci poskytované pomoci zasaženým. Při povodních v Bangladéši, jak uvádí Paul, 3 se neziskové organizace staly významnými mediátory finanční pomoci, jelikož zahraniční dárci považovali tamní vládu za zkorumpovanou a organizace třetího sektoru se tak nabízely jako důvěryhodnější alternativa. Nestátní neziskové organizace se také při mimořádných událostech staraly o minoritní skupiny zasažených, kterým se z nejrůznějších důvodů nedostalo pomoci státu. Konkrétní příklady ze situace po tsunami v Indii uvádějí ve své studii Arlikatti a kol. 4 Tamní tradice kastovního systému měla za následek opomíjení zasažených obyvatel z řad nejnižší kasty, jimž pomoc na místě poskytly právě nestátní neziskové organizace. Podobná situace nastala dle závěrečných zpráv 5 vydaných po teroristických útocích 11. září 2001, kdy se v obtížné situaci ocitli nelegální imigranti v USA. Ti se z důvodu svého statusu obávali obrátit na místní oficiální autority a útočiště hledali právě u neziskových organizací. Nutno dodat, že ve všech případech jsou nestátní neziskové organizace také nositeli dodatečných zdrojů na místo takovýchto neštěstí. V českém prostředí nabízí podrobnou analýzu participace NNO při povodních jakožto nejčastěji se vyskytující událostí velkého rozsahu v ČR Dostál a Soukopová 6 ve svém nedávno vydaném sborníku, jenž sestává z autorských příspěvků vedoucích pracovníků stěžejních NNO. Jeho obsah krom jiného dokazuje, že od prvních povodní za doby demokratického státu v roce 1997 třetí sektor v oblasti krizového řízení doznal značných změn a dochází k profesionalizaci a systematizaci poskytované pomoci. Stejně tak s nestátními neziskovými organizacemi stále více počítají i specializované složky ustavené státem a další veřejnosprávní autority. 7 V neposlední řadě si v roce 1997 získaly dobré jméno i v očích veřejnosti, která podobně jako ve zmíněném příkladu bangladéšských povodní směřovala své příspěvky téměř výhradně do finančních sbírek vyhlášených nestátními neziskovými organizacemi. 2 SIMO, G.; BIES, A. L. The Role of Nonprofits in Disaster Response: An Expanded Model of Cross-Sector Collaboration. Public Administration Review, PAUL, B. K. Relief assistance to 1998 flood victims: a comparison of the performance of the government and NGOs. The Geographical Journal, ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, THE FOUNDATION CENTRE. SEPTEMBER 11, The Philanthropic Response [online]; COE, N. a kol., SEPTEMBER 11: Perspectives from the Field of Philanthropy: Volume Two. The Foundation Centre, DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, Příkladem je zařazení neziskových organizací do zákona 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému mezi složky ostatní poskytující pomoc při mimořádných událostech a krizových situacích. NNO jako partnera v takovýchto situacích zmiňuje také Koncepce ochrany obyvatelstva do roku 2020 s výhledem do roku Katalogový soubor typových činností (STČ 12/IZS) těmto organizacím potom přisuzuje roli poskytovatele psychosociální pomoci. 11

12 Vztahy mezi největšími neziskovými organizacemi poskytujícími humanitární pomoc při povodních v roce 2002 v naší zemi kvalitativně zkoumal Kumar, 8 který kromě jiného označuje konkurenci mezi neziskovými organizacemi za překážku vzájemného vyjednávání nebo například identifikuje četnost zobrazování dané organizace v médiích jako výrazný faktor ovlivňující popularitu mezi dárci. Oborníkem na problematiku psychosociální pomoci, kterou nestátní neziskové organizace často poskytují, je Bohumila Baštecká, 9 která poznatky do svých publikací získává mimo jiné přímo z místa výskytu povodní. Významnou publikací zabývající krizovým řízením u nás i ve světě je kniha Mareše, Rektoříka a Šelešovského. 10 Cílem práce je identifikace rolí NNO při povodních v Olomouckém kraji včetně jejich nákladů, přínosů, rizik a limitů. Aby bylo možno tyto faktory v tomto kraji identifikovat, bude nejprve uvedeno, jaké role, náklady, přínosy, rizika a limity jsou vůbec s participací nestátních neziskových organizací při mimořádných událostech velkého rozsahu spojeny. Na základě těchto zjištění bude utvořen soubor otázek, které poslouží jako osnova strukturovaného rozhovoru s pověřenými osobami v této problematice v Olomouckém kraji. V teoretické části práce bude nejprve přednesena definice základních pojmů nezisková organizace a mimořádná událost. Ve druhé kapitole budou popsány hlavní typy mimořádných událostí velkého rozsahu s důrazem na zjištění činností neziskových organizací v jednotlivých fázích mimořádné události velkého rozsahu. Třetí kapitola identifikuje role, které mohou nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech naplňovat, a dále také náklady, přínosy, limity a rizika s jejich participací spojené. Předmětem praktické části práce budou zpracovaná zjištění získaná ze strukturovaných rozhovorů s vedoucími představiteli klíčových NNO, které se podílejí na procesu zvládání povodní v Olomouckém kraji, s odpovědným pracovníkem Krajského úřadu Olomouckého kraje a vybraným zástupcem Hasičského záchranného sboru (HZS) Olomouckého kraje. Na základě zjištěných poznatků o dosavadní participaci NNO na zásahu při povodních v tomto kraji budou dedukovány s ní spojené role, náklady, přínosy, limity a rizika. Závěrem budou předneseny případné návrhy a doporučení ke zlepšení současné situace. 8 KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August Massachusetts Institute of Technology, BAŠTECKÁ, B. Terénní krizová práce: psychosociální intervenční týmy. Praha: Grada, MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress,

13 1. Vymezení pojmu nestátní nezisková organizace Ustavení jednotné definice neziskových organizací není zdaleka tak jednoduchým úkolem, jak by se na první pohled mohlo zdát. Obrovská rozmanitost účelu založení, funkcí, činností a velikostí jednotlivých organizací je důvodem ke vzniku obtíží při pokusu o ustavení jejich jednotné definice. Tento pojem zahrnuje jak velké organizace působící v mezinárodním měřítku, tak miniaturní entity sloužící na lokální úrovni velmi úzké skupině obyvatel. Stejně tak sledujeme ohromnou variabilitu jednotlivých funkcí a činností, ať už se jedná o pomoc znevýhodněným skupinám obyvatel, humanitární pomoc při katastrofách nebo například vzdělávací a poradenské služby. 11 Právě chybějící jednotná definice reflektuje tuto heterogenitu nevládních organizací ve světě. 12 Ovšem jak uvádí Hyánek 13, vymezení NNO závisí na potřebách toho, kdo se o vymezení pokouší. Cílem této kapitoly je za použití teoretických poznatků vymezit pojem nestátní nezisková organizace v kontextu mimořádných událostí tak, jak s ním bude pracováno v následujících částech této práce. V první kapitole bude nejprve vymezen prostor, který neziskový sektor zaujímá v národní ekonomice dle teorie Victora A. Pestoffa. Oblast zájmu bude posléze zaměřena pouze na nestátní neziskový sektor, mnohdy označován také jako třetí či občanský, přičemž budou představeny charakteristiky organizací do něj spadajících, jak je chápe Salomon a Anheier. Vymezení pojmu nestátní nezisková organizace bude zároveň zasazeno do kontextu mimořádných událostí. Vzhledem k tomu, že cíl této práce se pohybuje v prostředí České republiky, bude v této kapitole uvedena také definice z českého prostředí a organizace třetího sektoru vymezeny tak, jak je chápe česká legislativa. Dále budou organizace občanského sektoru rozděleny pomocí mezinárodní klasifikace činností, které vykonávají, přičemž budou identifikovány ty kategorie, jež zahrnují organizace podílející se na poskytování pomoci při mimořádných událostech velkého rozsahu. Následně budou rozebrány také tři základní tradice neziskového sektoru, na základě kterých bývají tyto organizace v dnešní době zakládány. Na závěr se kapitola věnuje stručnému vývoji neziskového sektoru na území našeho státu Teorie Victora A. Pestoffa Pro zasazení neziskových organizací do prostoru, v jakém působí společně s dalšími subjekty ekonomiky, poslouží schéma švédského ekonoma Victora A. Pestoffa. Trojúhelník znázorněný níže v jeho teorii představuje národní hospodářství, které je rozděleno třemi liniemi. Tyto linie znázorňují pomyslné hranice mezi soukromým a veřejným, ziskovým a neziskovým sektorem a sférou formální a neformální DURLAUF, S.; BLUME, L. The new Palgrave dictionary of economics. Houndmills: Palgrave Macmillan, c2008, s Tamtéž, s HYÁNEK, V.; ŠKARABELOVÁ, S.; ŘEŽUCHOVÁ, M. Rozbor financování nestátních neziskových organizací z vybraných veřejných rozpočtů: metody, problémy, řešení. Brno: CVNS, 2005, s PESTOFF, V. A. Reforming social services in Central eastern Europe: eleven nation overview In REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru: základy ekonomiky, teorie a řízení. Praha: Ekopress, 2010, s

14 Obrázek 1: Pestoffův trojúhelník Zdroj: Pestoff, V.A. Citizens as co-producers of social services in Europe from the welfare state to the welfare mix. In Reforming social services in central and Eastern Europe an Eleven National Overview. Cracow, Cracow Academy of Economics 1995 Převzato z: HYÁNEK, V.; ŠKARABELOVÁ, S.; ŘEŽUCHOVÁ, M. Rozbor financování nestátních neziskových organizací z vybraných veřejných rozpočtů: metody, problémy, řešení. Brno: CVNS, 2005, s. 7. Každá instituce v ekonomice tak vykazuje určitou kombinaci těchto charakteristik a zároveň přichází do vzájemné interakce. 15 Pro ziskový soukromý sektor s formální strukturou, neboli trh, jsou charakteristické procesy interakce nabídky a poptávky, při kterých se ustanovuje tržní cena. Na jejím základě probíhá mezi subjekty prodej statků a služeb, přičemž hlavním motivem organizací tohoto sektoru je zisk. Sektor domácností je tvořen uskupeními naprosto neformálního charakteru, jako jsou rodiny, domácnosti či občanské komunity. Právě tento sektor má nezastupitelný význam pro formování občanské společnosti. 16 Strecková a Malý 17 uvádí, že neziskový veřejný sektor je ta část neziskového sektoru, která je financována z veřejných financí, řízena a spravována veřejnou správou, rozhoduje se v ní veřejnou volbou a podléhá veřejné kontrole. Poslední hlavní část Pestoffova trojúhelníku tvoří soukromý neziskový sektor, mnohdy také označovaný přívlastky třetí, občanský či dobrovolný sektor. 18 Cílem činností subjektů do něj spadajících není, stejně jako u veřejné 15 PESTOFF, V. A. Third Sector and Co-Operative Services - an Alternative to Privatization. ProQuest Central, 1992, s REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru: základy ekonomiky, teorie a řízení. Praha: Ekopress, 2010, s STRECKOVÁ, Y.; MALÝ, I. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. Praha: Computer Press, In REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru: základy ekonomiky, teorie a řízení. Praha: Ekopress, 2010, s STEJSKAL, J.; KUVÍKOVÁ, H.; MAŤÁTKOVÁ, K. Neziskové organizace - vybrané problémy ekonomiky: se zaměřením na nestátní neziskové organizace. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2012, s

15 neziskové sféry, zisk, ale přímý užitek. Zdrojem financí neziskového soukromého sektoru jsou jak soukromé finance, tak příspěvky z veřejných zdrojů. 19 V realitě jsou však stanovené hranice mezi sektory mnohdy neurčité a jednotlivé sféry se mohou vzájemně ovlivňovat nebo dokonce prolínat. Krom organizací svou činností a posláním zcela zařaditelných do jednoho ze čtyř hlavních sektorů tak sledujeme i takzvané organizace hraniční či smíšené. Jejich existence dokazuje různorodost a ono obtížné ustavení jednotné definice zkoumané oblasti. 20 Příkladem takovýchto hraničních organizací stojících na pomezí mezi veřejným a občanským sektorem jsou quasi-ngo neboli quangos. Jedná se o neziskové organizace ustavené nebo financované státem, nicméně navzdory tomuto státnímu vlastnictví bývají autonomně spravovány a z principu by neměly být závislé na vládnoucí autoritě. 21 Za takovýto příklad lze považovat v českém prostředí Jednotky sboru dobrovolných hasičů obcí (JSDHO). 22 Jak bylo zmíněno výše, neziskový sektor je tvořen jak soukromými, tak veřejnými subjekty, ovšem také velkým množstvím dalších, nacházejících se někde na pomezí specifikovaných kategorií v Pestoffově teorii. Cílem této práce je však zkoumat participaci nestátních neziskových organizací při vybrané mimořádné události, z tohoto důvodu budou dále předneseny teoretické koncepty týkající se pouze třetího sektoru. Důvodem zúžení zkoumání pouze na občanský sektor je skutečnost, že se jedná o dynamicky se rozvíjející sektor ekonomiky, který v České republice nabírá na důrazu, avšak rozsah jeho zkoumání vykazuje spíše pozvolné tendence. Přestože vzestup třetího sektoru v západních ekonomikách nastal již v 80. letech minulého století, v našem prostředí svoji dnešní podobu získává teprve od devadesátých let. 23 V minulosti byl v našich podmínkách totiž jeho vývoj přerušen obdobím socialismu, během kterého byla činnost řady organizací pozastavena, případně ponechána, avšak bez zachování nezávislosti na státu. 24 Podrobněji nabízí stručný vývoj třetího sektoru v ČR podkapitola REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru: základy ekonomiky, teorie a řízení. Praha: Ekopress, 2010, s Tamtéž, s BULLAIN, N.; TOFTISOVA, R. A comparative analysis of European Policies and Practices of NGO- Government Cooperation. International Journal of Not-for-Profit Law, 2005, s Na tomto místě je třeba objasnit poněkud často zaměňované pojmosloví. V České republice existují jednotky hasičského záchranného sboru (HZS) kraje, jež jsou zřizovány státem a jsou složeny z odborníků a profesionálů, kteří zde vykonávají své povolání. HZS spolupracuje při zdolávání mimořádných událostí s jednotkami sborů dobrovolných hasičů (JSDH) obcí, které zřizuje obec a jeho členové zde vykonávají činnost buď na základě dobrovolnosti, nebo v pracovním poměru vůči obci. Právě o těchto jednotkách lze mluvit jako o quangos. Dále ještě v naší zemi činnost na úseku požární ochrany vykonávají také členové Sdružení dobrovolných hasičů, které je spolkem a jedná se tedy o nestátní neziskovou organizaci, která též sdružuje dobrovolné hasiče. (KAVAN, Š. Jednotky dobrovolných hasičů a sdružení dobrovolných hasičů při povodních. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s ) 23 DURLAUF, S.; BLUME, L. The new Palgrave dictionary of economics. Houndmills: Palgrave Macmillan, c2008, s POSPÍŠIL, M. History of the Czech Nonprofit Sector. Brno: CVNS, 2013, s

16 Nicméně od dob samostatného českého státu nabývají nestátní organizace na významu nejen v oblasti mimořádných událostí, což dokazuje například jejich zakomponování do oficiálních dokumentů, jakými jsou Koncepce ochrany obyvatelstva do roku 2020 s výhledem do roku či Katalogový soubor typových činností (STČ 12/IZS) 27 složek Integrovaného záchranného systému (IZS). Nestátní neziskové organizace bývají však mimo jiné také přizvány k účasti na tvorbě legislativy. 28 Podpora jejich zapojování přichází také prostřednictvím směrnice Evropské unie. Podrobněji o této problematice pojednává podkapitola Avšak NNO během poměrně krátkého úseku od pádu železné opony stačily prostřednictvím své činnosti prokázat, že jsou důležitým zdrojem pomoci při mimořádných událostech velkého i malého rozsahu. V případě povodní v Olomouckém kraji v roce 1997 Pospíšil 29 uvádí, že se nestátní neziskové organizace při poskytování humanitární pomoci prokázaly jako flexibilnější a výkonnější než stát, čímž si celý tento sektor získal důvěru a podporu ze strany veřejnosti. V neposlední řadě je důvodem zúžení právě na tento sektor ekonomiky autorčin dlouhodobý zájem a působení ve třetím sektoru Strukturálně-operacionální definice nestátních neziskových organizací Po zúžení zkoumání na nestátní neziskový sektor a jeho zařazení do kontextu s ostatními subjekty národního hospodářství přichází na řadu podrobnější definice. Jelikož v následujících částech práce bude pojem nestátní nezisková organizace hojně používán, je třeba poskytnout vymezení, pod jakým bude v kontextu s mimořádnými událostmi chápán. Vymezení pojmu nestátní nezisková organizace není snadným úkolem. Už samotný název ne-státní a ne-zisková říká, jaká tato organizace není, nikoli jaká je a co si pod tímto pojmem představit. 30 Grown 31 definuje nestátní neziskové organizace jako soukromé, samostatně řízené organizace založené na předem určených hodnotách, které jsou zcela nebo z části závislé na penězích dárců a dobrovolnické práci. Poněkud podrobnější a zároveň komplexní a mezinárodně uznávanou je 25 Ministerstvo vnitra ČR. Koncepce ochrany obyvatelstva do roku 2020 s výhledem do roku Praha, Jedním ze základních úkolů stanovených v koncepci je do roku 2016 zdokonalit systém zapojení nestátních neziskových organizací a dobrovolníků do řešení mimořádných událostí a krizových situací. 27 Nestátním neziskovým organizacím je v něm přisouzena role poskytovatele psychosociální pomoci při zásahu při mimořádných událostech. (HZS ČR. Katalogový soubor - typová činnost složek IZS při společném zásahu, 2012.) 28 Například prostřednictvím odborné pracovní skupiny ministerstva vnitra Dobrovolnictví při mimořádných událostech a krizových stavech, jejímiž členy byli i zástupci nestátních neziskových organizací nebo Rady vlády pro NNO, která dle svých stanov mezi své členy řadí experty z řad NNO. 29 POSPÍŠIL, M. History of the Czech Nonprofit Sector. Brno: CVNS, 2013, s Velmi zajímavý příspěvek na téma terminologie v českém jazyce nabízí BAČUVČÍK, R. K terminologii neziskového sektoru. In ŠKARABELOVÁ, S. Definice neziskového sektoru: sborník příspěvků z internetové diskuse CVNS. Brno: CVNS, 2005, s GROWN, C. Non-governmental organization. In DURLAUF, S.; BLUME, L. The new Palgrave dictionary of economics. Houndmills: Palgrave Macmillan, c2008, s

17 v akademických kruzích strukturálně-operacionální definice Salamona a Anheiera. 32 Dle autorů jsou nestátní neziskové organizace: 1. institucionalizované (organized) mají určitý stupeň vnitřní organizační struktury, bez ohledu na to, zda jsou formálně nebo právně registrovány. Autoři definice vylučují z neziskového sektoru ad hoc vzniklá neformální dočasná uskupení lidí. Jako důvod vyřazení takovýchto subjektů uvádějí jejich přílišnou beztvárnost, prchavost a obtížnou uchopitelnost při provádění výzkumu. Ze zkušeností s mimořádnými událostmi u nás i v zahraničí, které podrobněji představuje třetí kapitola, lze konstatovat, že na místech takovéto události se mnohdy vytvářejí sdružení, která ve své prvotní fázi mohou připomínat právě neformální dočasná uskupení. Ta případně mohou být následně zformalizována, nebo naopak po odeznění potřeby zcela zaniknout. Tato uskupení mohou sestávat z jednotlivců, z několika neziskových organizací nebo organizací a jednotlivců, případně organizací a státních složek apod. Dá se však předpokládat, že i v těchto uskupeních lze nalézt jistý stupeň organizační struktury. I kdyby tedy nebyla formálně registrovaná, lze je považovat za institucionalizované dle kritéria Salomona a Anheiera. 2. soukromé (private) institucionálně odděleny od státní správy ani jí nejsou řízeny, přičemž podpora ze strany státu ani pozice státního úředníka ve vedení organizace není touto charakteristikou vyloučena. Základní struktura neziskové organizace však musí být soukromá. Neziskové organizace, jež jsou v následujících kapitolách probírány v kontextu mimořádných událostí, toto kritérium splňují. Vláda a její nižší stupně v daném státě mohou jejich činnost ovlivňovat svým postojem k organizacím třetího sektoru, který může být vyjádřen mimo jiné prostřednictvím legislativy, kterou vydává (více v podkapitole ). Na místě mimořádné události také působí státní složky ustavené za účelem pomoci při takovýchto situacích, neziskové organizace tak s nimi přicházejí do vzájemné interakce, nicméně jejich samotná struktura zůstává soukromá. 3. neziskové (non-profit) nepřipouští přerozdělování případného zisku mezi vlastníky nebo vedení organizace, vzniklé přebytky jsou použity k plnění účelu, pro který byla organizace založena. Neziskové organizace jsou subjekty, které nejsou založeny za účelem podnikání, tedy za účelem tvorby zisku. 35 Dá se předpokládat, že ani u nestátních neziskových organizací působících při mimořádných událostech nedochází k přerozdělování případného zisku mezi vlastníky, nejedná-li daná organizace podvodně ŠKARABELOVÁ, S. Když se řekne nezisková organizace: příručka pro zastupitele krajů, měst a obcí. Brno: Masarykova univerzita, 2002, s SALAMON, L. M.; ANHEIER, H. K. Defining the nonprofit sector: a cross-national analysis. Manchester: Manchester University Press, 1997, s ŠKARABELOVÁ, S. Když se řekne nezisková organizace: příručka pro zastupitele krajů, měst a obcí. Brno: Masarykova univerzita, 2002, s Tamtéž, s Bohužel se při mimořádných událostech vyskytují i takovéto případy. Například při hurikánu Katrina ve Spojených státech se objevilo několik podvodných NNO, jejichž cílem nebylo pomoci, ale naopak se přiživit na 17

18 Za jistou formu zisku lze ovšem považovat také přebytek finanční veřejné sbírky. Účelem těchto sbírek bývá finančně pomoci postiženým katastrofou, nicméně může nastat situace, kdy je tento účel naplněn, avšak část finančních prostředků stále zbývá. Použije-li je daná organizace ke krytí provozních nákladů, nerozporuje této charakteristice dle Salomona a Anheiera. Dle slov samotných pracovníků NNO takovéto použití výnosů z finanční sbírky dárci neradi vidí a dokonce může vést k jejich odrazení od darování v budoucnu. 37 Americký červený kříž například takovéto přebytky používá ke krytí humanitární pomoci při jiných neštěstích, což opět nerozporuje kritériu definice. Ovšem po útocích 11. září v USA takovéto nakládání vedlo k nespokojenosti veřejnosti (respektive dárců), jelikož bylo intenzivně probíráno v médiích a Červený kříž byl dokonce obviňován z netransparentního nakládání s darovanými penězi. 38 Důsledkem takovýchto zkušeností neziskových organizací při mimořádných událostech tak může být nejen nutnost dodržení kritéria nerozdělování zisku mezi vlastníky, ale v případě veřejných finančních sbírek mohou být kvůli hrozbě ztráty důvěry dárců ještě úžeji limitovány v účelu nakládání s těmito prostředky. 4. samosprávné a nezávislé (self-governing) jsou schopny řídit sami sebe, mají ustaveny své vlastní interní postupy a nejsou ovládány 39 zvenčí. V tomto bodě autoři strukturálně-operacionální definice nevylučují, že organizace nestátního neziskového sektoru mohou být přímo i nepřímo finančně podporovány 40 ze strany vlády. V českém prostředí mohou neziskové organizace působící při mimořádných událostech každoročně požádat o příspěvky, granty a dotace z veřejných rozpočtů. 41 V přímé souvislosti s mimořádnými událostmi je organizacím, které disponují akreditací k přijímání dobrovolníků, poskytována dotace k úhradě nákladů souvisejících s jejich organizací, pojištěním apod. Více v podkapitole Nicméně jakkoli je vedení samotných neziskových organizací nezávislé, rozhodnou-li se účastnit na pomoci při mimořádných událostech velkého rozsahu, nebývají na místě jejich výskytu samy. Naopak jsou při poskytování pomoci mnohdy nuceny spolupracovat s dalšími subjekty, případně při tomto procesu mohou být určitým autoritám (především těm státním) dokonce podřízeny a povinny se řídit určitými pravidly. Dle české legislativy patří nestátní neziskové organizace mezi složky IZS, 42 které zranitelných obětech této katastrofy. (SIMO, G.; BIES, A. L. The Role of Nonprofits in Disaster Response: An Expanded Model of Cross-Sector Collaboration. Public Administration Review, 2007, s ) 37 REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Ekonomické a finanční dopady živelních pohrom: Zpráva z výzkumného projektu. Brno, 2011, s COE, N. a kol., SEPTEMBER 11: Perspectives from the Field of Philanthropy: Volume Two. The Foundation Centre, 2003, s V originále are not controlled by outside entities. Slovíčko controlled může být přeloženo dvojím způsobem. Jedním z nich je controlled ve smyslu řízen, veden případně ovládán. Tento způsob překladu je použit i na tomto místě. Stejný anglický výraz lze ovšem chápat ve smyslu kontrolován. 40 Přímou finanční podporou v ČR se rozumí dotace NNO z veřejných rozpočtů, nepřímým nástrojem jsou například daňové úlevy. 41 Ministerstvo vnitra ČR. Koncepce ochrany obyvatelstva do roku 2020 s výhledem do roku Praha, Kromě základních složek, jimiž jsou Hasičský záchranný sbor České republiky, jednotky požární ochrany zařazené do plošného pokrytí kraje jednotkami požární ochrany, zdravotnická záchranná služba a Policie České republiky, tvoří IZS složky ostatní, mezi něž spadají neziskové organizace a sdružení občanů. ( 4 odst. 2 zákona 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému) 18

19 jsou povinny se při mimořádných událostech řídit pokyny velitele zásahu, 43 případně jiné osoby (starosta obce, 44 hejtman kraje 45 ) či skupiny osob (krizový štáb 46 ), které provádí koordinaci likvidačních a záchranných prací dobrovolné (voluntary) jejich činnost je alespoň z části založena na dobrovolnické aktivitě. Dobrovolnost může v tomto kontextu znamenat výkon neplacené práce pro organizaci, poskytování darů nebo čestná účast ve správní radě. Řada nestátních neziskových organizací působících při mimořádných událostech využívá nebo je dokonce závislá na této práci dobrovolníků. 48 Při vzniku takovéto události vyvstává široká škála potřeb, kterou je třeba v krátkém časovém horizontu uspokojit. Lidské zdroje stálých členů nestátních neziskových organizací mnohdy nedostačují, proto tyto organizace rekrutují pomocnou sílu z řad veřejnosti. Přestože literatura nabízí nespočet definic dobrovolnictví, pro účely této práce plně postačí ta, kterou přinesli Salamon, Sokolowski a Haddock. Dle nich je dobrovolnictví neplacená nepovinná práce, vykonávaná jak skrze určitou organizaci, tak přímo, mimo vlastní domácnost či rodinu dobrovolníků. 49 Například Americký červený kříž má vytvořenou síť svých dobrovolníků, které v případě mimořádné události aktivuje. 50 Konkrétně v Českém prostředí se na jejich sdružování při vzniku povodní soustředí nezisková organizace ADRA. Salomon a Anheier 51 uvádějí, že jednou z forem, která může naplňovat kritérium dobrovolnosti, je využití neplacené práce. Práci dobrovolníků účastnících se skrz nestátní neziskové organizace lze přisoudit přívlastek neplacená. Ovšem Frič a Pospíšilová 52 oponují tvrzením, že za určitý způsob odměny lze považovat i proplácení cestovného a nákladů spojených s dobrovolnickou prací. V případě mimořádných událostí by se tak za jistou formu odměny dalo považovat i zajištění základního ubytování a stravy. 53 Nicméně se v tomto případě nejedná o finanční ohodnocení za vykonanou práci 43 Pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak je velitelem zásahu velitel jednotky požární ochrany nebo příslušný funkcionář hasičského záchranného sboru s právem přednostního velení. ( 19 zákona 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení , 4 odst. 6 zákona 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému. 48 Např. Americký červený kříž ve své zprávě týkající se poskytování pomoci při útocích 11. září v USA uvedl, že dobrovolníci tvořili celkem 97 % celkové pracovní síly organizace. V ČR je například Vodní záchranná služba neziskovou organizací složenou zcela z dobrovolníků. (VILÁŠEK, J.; FIALA, M.; VONDRÁŠEK, D. Integrovaný záchranný systém ČR na počátku 21. století. Praha: Karolinum, 2014, s. 164) 49 SALAMON, L. M., SOKOLOWSKI, W., HADDOCK, M., A. Measuring the Economic Value of Volunteer Work Globally In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s AMERICAN RED CROSS. September 11, 2001: Unprecedented Events, Unprecedented Response: A Review of the American Red Cross Response in the Past Year [online], s SALAMON, L. M.; ANHEIER, H. K. Defining the nonprofit sector: a cross-national analysis. Manchester: Manchester University Press, 1997, s FRIČ, P.; POSPÍŠILOVÁ, T. Vzorce a hodnoty dobrovolnictví v české společnosti na začátku 21. století: Teoretické prolegomena [online], s DOSTÁL, J.; KOLÁČEK, J. ADRA a mimořádné události: Co děláme a proč? In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s

20 (manuální pomoc při odklízení, koordinace ostatních dobrovolníků apod.), s jejíž nabídkou dobrovolník na místo mimořádné události přichází, proto pro účely této práce bude dobrovolnická pomoc při mimořádných událostech považována za neplacenou a tedy splňující toto kritérium definice. V českém prostředí se také vyskytují neziskové organizace, jejichž činnost probíhá prostřednictvím dobrovolnické práce, avšak které ve svých stanovách přisuzují svým členům možnost nároku na jisté ohodnocení (konkrétně se jedná o Vodní záchrannou službu Českého červeného kříže 54 nebo Jednotky sboru dobrovolných hasičů 55 ). Dle slov plk. Mgr. Štěpána Kavana, Ph.D. z Hasičského záchranného sboru Jihočeského kraje, která uvádí Dostál, 56 se v praxi tato finanční náhrada týká naprostého minima takovýchto jedinců a při povodních, které se v letech 2002 a 2013 vyskytly na Mělnicku, nebyl takovýto případ finančních odměn dobrovolníků evidován. Tato práce tak vychází z předpokladu, že stejná či obdobná situace platí i při dalších povodních, které v minulosti Českou republiku zasáhly, princip neplacené práce tak lze považovat až na výjimečné případy za neporušený. Poskytování darů je dle strukturálně-operacionální definice také považováno za formu dobrovolnosti. Při mimořádných událostech velkého rozsahu způsobujících rozsáhlé potřeby zasažených mohou nestátní neziskové organizace vyhlašovat kromě finančních také materiální veřejné sbírky. Do nich mohou přispívat jak fyzické, tak právnické osoby, které tak, dá se předpokládat, konají ze své dobrovolné vůle, a naplňují tak toto kritérium definice. Autoři strukturálně-operacionální definice uznávají, že naplnění každého z těchto pěti kritérií se může u konkrétních organizací lišit, případně daná organizace může jedno z kritérií splňovat více než jiné. Ovšem aby zkoumaná organizace mohla být považována za součást neziskového sektoru, jak jej autoři charakterizují, musí splňovat v dostatečné míře každé z pěti přednesených kritérií Definice nestátních neziskových organizací Rady vlády pro nestátní neziskové organizace Vzhledem k tomu, že cílem této práce je zkoumání prostředí NNO v souvislosti s mimořádnými událostmi v Olomouckém kraji, je třeba hledat definici pocházející z českého prostředí. Dle Hyánka a kol. 58 existence nestátních neziskových organizací vychází z principu sebeřízení společnosti, tj. schopnosti určitého společenství lidí žijících a spolupracujících ve vymezeném prostoru organizovat a vzájemně usměrňovat své jednání. Rada vlády pro nestátní neziskové organizace, která 54 Vodní záchranná služba ČČK. Stanovy VZS ČČK [online]. 55 Jihomoravský kraj. Jednotka sboru dobrovolných hasičů obce: Metodika k problematice JSDH obce [online]. 56 DOSTÁL, J. Posudek vedoucího práce: Dobrovolnictví při mimořádných událostech. Brno: Masarykova univerzita, SALAMON, L. M.; ANHEIER, H. K. Defining the nonprofit sector: a cross-national analysis. Manchester: Manchester University Press, 1997, s HYÁNEK, V.; ŠKARABELOVÁ, S.; ŘEŽUCHOVÁ, M. Rozbor financování nestátních neziskových organizací z vybraných veřejných rozpočtů: metody, problémy, řešení. Brno: CVNS, 2005, s

21 definici NNO nabízí, je poradním, iniciativním a koordinačním orgánem vlády v oblasti NNO. 59 Toto vymezení vzniklo z důvodu absence definice NNO v českém právním řádu okolo roku 1998, 60 nicméně nedávno vstoupil v platnost nový občanský zákoník, ale také došlo ke zrušení některých zákonů upravujících jednotlivé právní formy. Z tohoto důvodu je v současné době definice neaktuální, avšak poslouží k počáteční orientaci, které organizace patří v českém prostředí mezi NNO a které nikoli. Dle této definice nabývaly nestátní neziskové organizace těchto právních forem: 61 - občanská sdružení a jejich organizační jednotky (spolky, svazy, kluby) podle zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, - obecně prospěšné společnosti podle zákona č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech, - nadace a nadační fondy podle zákona č. 227/1997 Sb. o nadacích a nadačních fondech, - církevní právnické osoby podle zákona č. 3/2002 Sb., o církvích a náboženských společnostech. Dle zmíněného nového občanského zákoníku došlo k k automatické změně právní formy občanských sdružení na spolek, nevyužily-li tyto organizace možnost změny na právní formu ústavu, sociálního družstva nebo obecně prospěšné společnosti. 62 Aktuální právní formy nestátních neziskových organizací dle nového občanského zákoníku popisuje následující podkapitola Legislativní ukotvení fungování nestátních neziskových organizací Nestátní neziskové organizace mohou v praxi nabývat nejrůznějších právních forem, tedy těch, které jim právní řád země, ve které působí, dovoluje. Tato podkapitola vymezuje nestátní neziskové organizace v rámci příslušné legislativy České republiky. S nestátními neziskovými organizacemi bývá spojován pojem veřejná prospěšnost, který je přímo zakotven v novém občanském zákoníku. Veřejně prospěšná právnická osoba je v 146 definována jako právnická osoba, jejímž posláním je přispívat v souladu se zakladatelským právním jednáním vlastní činností k dosahování obecného blaha, pokud na rozhodování právnické osoby mají podstatný vliv jen bezúhonné osoby, pokud nabyla majetek z poctivých zdrojů a pokud hospodárně využívá své jmění k veřejně prospěšnému účelu. 63 V českém právním systému nalezneme v platném znění zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů také pojem veřejně prospěšný poplatník, který je zde definován jako subjekt, který v souladu se svým 59 Vláda ČR. Rada vlády pro nestátní neziskové organizace [online]. 60 FRIŠTENSKÁ, H. Stát a nestátní neziskové organizace [online]. 61 BALARINOVÁ, L.; DOSTÁL, J. NNO a jejich role při řešení následků povodní v kontextu ČR. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s Tamtéž zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. 21

22 zakladatelským právním jednáním, statutem, stanovami, zákonem nebo rozhodnutím orgánu veřejné moci jako svou hlavní činnost vykonává činnost, která není podnikáním. 64 Do této kategorie ze své definice neziskové organizace spadají, nicméně jedná se o vymezení velmi široké. V naší zemi platí od roku 2014 nový občanský zákoník, dle kterého mohou neziskové organizace u nás nabývat právních forem spolků, ústavů, fundací (nadace a nadační fondy), sociálních družstev a již vzniklých obecně prospěšných společností (není však možné zakládat nové). Do nestátních neziskových organizací jsou pro účely této práce zařazeny také církevní a jiné náboženské společnosti. Církve zakládají zejména dobročinné, zdravotnické, sociální a výchovné organizace. 65 Dostál a Balarinová 66 uvádějí, že na zvládání mimořádných událostí v českém prostředí participují všechny právní formy neziskových organizací. 67 Dá se předpokládat, že tyto organizace působící při mimořádných událostech jsou slovy Rektoříka 68 organizace veřejně prospěšné, tedy orientovány na blaho ostatních. Naproti tomu stojí organizace vzájemně prospěšné, 69 jakými jsou například mnohé spolky. 70 Ty bývají ustaveny za účelem vzájemné prospěšnosti, nicméně není to pravidlem. Na tomto místě je tedy třeba oddělovat pojmy právní forma a účel či poslání organizace. Často také není jednoduché určit, zda se jedná o organizaci veřejně nebo vzájemně prospěšnou, jelikož charakter jejích aktivit může splňovat obě kritéria. V českém právním prostředí však najdeme i unikátní případy, kdy se daná nestátní nezisková organizace řídí specifickým zákonem určeným přímo jí, konkrétně se jedná o Český červený kříž (ČČK). 71 Nicméně zvláštní právní normy upravují i činnost Horské služby 72 a dobrovolných hasičů a zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů 65 ŠKARABELOVÁ, S. Definice neziskového sektoru: sborník příspěvků z internetové diskuse CVNS. Brno: CVNS, 2005, s BALARINOVÁ, L.; DOSTÁL, J. NNO a jejich role při řešení následků povodní v kontextu ČR. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s Největší NNO působící při povodních, které budou zkoumány v kontextu povodní v Olomouckém kraji, nabývají forem obecně prospěšných společností (Člověk v tísni, ADRA), spolků (Český červený kříž) a církevních právnických osob (Arcidiecézní Charita Olomouc). Výběr právě těchto organizací objasňuje kapitola zabývající se metodikou v praktické části této práce (kap. 4). 68 REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru: základy ekonomiky, teorie a řízení. Praha: Ekopress, 2010, s Salomon a Anehier používají ještě výstižnější dělení na organizace sloužící jejím členům (v originále member-serving ) a organizace sloužící veřejnosti ( public-serving ). (SALAMON, L. M.; ANHEIER, H. K. The international classification of nonprofit organizations: ICNPO-Revision 1. Johns Hopkins University Institute for Policy Studies, 1996, s. 4.) 70 REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru: základy ekonomiky, teorie a řízení. Praha: Ekopress, 2010, s Konkrétně se jedná o předpis č. 126/1992 Sb., zákon o ochraně znaku a názvu Červeného kříže a o Československém červeném kříži. 72 Druhá část zákona č. 159/1999 Sb., o některých podmínkách podnikání v oblasti cestovního ruchu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Horská služba už dlouhodobě volá po vlastním zákonu, který by sjednotil její povinnosti, kompetence a pravidla a vyšší jistotu financování, jelikož dosud musí každý rok podávat žádost o dotace. (MMR. Horská služba získá chybějící pravomoci pro záchranu lidí [online].) 22

23 1.5. Klasifikace nestátních neziskových organizací Při definování pojmu nestátní neziskové organizace bylo v předchozích částech vymezeno, jaké charakteristiky tyto subjekty splňují a jakých právních forem v našich podmínkách nabývají. Nabízí se však ještě další neméně důležitý úhel pohledu, a to jaká je náplň jejich činnosti, za jakým účelem bývají založeny a co je jejich posláním. Tato subkapitola vymezuje kategorie nestátních neziskových organizací dle těchto charakteristik. Zároveň budou vybrány skupiny NNO, které se účastní na zvládání následků mimořádných událostí u nás i ve světě. Jako nástroj k tomuto vymezení poslouží takzvané klasifikace ekonomických činností. Těch existuje hned několik, 75 avšak pro účely této práce se blíže zaměříme pouze na jednu z nich, konkrétně na mezinárodní klasifikaci neziskových organizací ICNPO. Tato klasifikace dle Salamona a Anheiera souhrnně pojímá základní charakteristiky neziskového sektoru v několika zkoumaných zemích. 76 Pro účely této práce je tedy lépe aplikovatelná než například klasifikace CZ NACE, 77 používaná pouze v prostředí českém. 78 Tabulka s přehledem hlavních kategorií a podkategorií je součástí přílohy 1, v níž jsou vyznačeny ty z nich, které jsou pro účely této práce stěžejní. V souvislosti s mimořádnými událostmi budou dále v práci zmiňovány neziskové organizace patřící dle této klasifikace do následujících kategorií a podkategorií: - Zdraví: podkategorie Ostatní zdravotnické služby (zásahy při mimořádných událostech, okamžitá zdravotní péče, psychosociální poradenství); - Sociální služby: podkategorie Pomoc při katastrofách a v nenadálých situacích (prevence a předpověď mimořádné události, řízení během ní a zmírňováním následků, odborné vzdělávání, poskytování hmotné i nehmotné pomoci obětem mimořádných událostí, 79 využití práce dobrovolníků); 73 Jednotky sboru dobrovolných hasičů se zřizují dle 29 a 68 zákona 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů. Jejich organizační strukturu potom ukládá vyhláška 247/2001 Sb., o organizaci a činnosti jednotek PO ve znění vyhlášky 226/2005 Sb. 74 DOSTÁL, J. Využití nevládních neziskových organizací na příkladu zvládání povodní. In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s V českém prostředí mluvíme o klasifikaci ekonomických činností CZ NACE, která nahradila do roku 2007 používanou odvětvovou klasifikaci ekonomických činností OKEČ. (STEJSKAL, J.; KUVÍKOVÁ, H.; MAŤÁTKOVÁ, K. Neziskové organizace - vybrané problémy ekonomiky: se zaměřením na nestátní neziskové organizace. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2012.) Podobné rozdělení dle kritéria náplně činnosti nabízí Mezinárodní klasifikace neziskových organizací ICNPO a Systém klasifikace netržních činností OSN (COPNI). (ŠKARABELOVÁ, S. Definice neziskového sektoru: sborník příspěvků z internetové diskuse CVNS. Brno: CVNS, 2005.) 76 SALAMON, L. M.; ANHEIER, H. K. The international classification of nonprofit organizations: ICNPO- Revision 1. Johns Hopkins University Institute for Policy Studies, 1996, s Jedná se o národní verzi evropské klasifikace NACE, která však nepoužívá rozdělení na tržní a netržní činnosti. (Český statistický úřad. NACE Rev. 2: Metodická příručka [online], s. 2-4.) 78 Sbírka právních předpisů. CZ-NACE - Klasifikace ekonomických činností [online]. 79 V souvislosti s touto problematikou je často v anglickém jazyce používán pojem relief, v tomto konkrétním případě relief to disaster victims. Dokonalý ekvivalent tohoto pojmu bohužel v českém jazyce nenajdeme, jelikož se nejedná o pouhou pomoc, tento výraz také znamená podpora v nouzi, ulehčení situace, přičemž 23

24 - Životní prostředí: ochrana, obnova a kultivace přírodních zdrojů; - Filantropie a dobrovolnictví: podpora dobrovolnické činnosti, nábor, trénink a umístění dobrovolníků; - Mezinárodní aktivity: poskytování humanitární pomoci při mimořádných událostech v zahraničí, rozvojová pomoc, často se jedná o organizace s lokálními pobočkami zaštítěnými nadnárodní organizací. I v tomto případě však narážíme na jisté limity. Jak uvádí Dostál, 80 v praxi mohou na místech zasažených mimořádnou událostí poskytovat pomoc i takové organizace, jejichž primární poslání a náplň činnosti jsou na první pohled odlišné. Děje se tak především proto, že mimořádná událost způsobuje široké spektrum škod a vzniklých potřeb, na které následně mohou reagovat nejrůznější subjekty nabízející pomocnou ruku. Konkrétně při povodních v roce 2002 v České republice to byly organizace, jejichž cílem je například pomoc dětem, vzdělávání či kultura a sport. 81 V USA to byly při útocích 11. září na Světové obchodní centrum organizace, jejichž účelem bylo právní poradenství etnickým menšinám, které hrály velmi důležitou úlohu při zmírňování následků této katastrofy (více viz kapitola ) Tradice neziskového sektoru Organizace neziskového sektoru mohou být také identifikovány dle tradice nebo základní hodnoty, na základě které byly založeny. V současné době tak sledujeme v České republice i ve světě tři základní proudy. 82 Nejstarší tradicí je tradice náboženská. Křesťanská církev se již od pradávna věnovala charitě, 83 tedy pomoci chudým a nemocným, neboť tato solidarita s bližním v nouzi je hlásána v samotné Bibli. 84 Nabádání k pomoci slabším se objevuje již ve Starém zákoně, 85 Sedláček 86 také uvádí, že církevní instituce plnily funkci sociální sítě po staletí i v době Nového zákona. má charakter dlouhodobého, nikoli pouze jednorázového aktu. Dále v textu bude tento pojem z anglických originálů překládán různě, ovšem vždy tak, aby byl co nejlépe vystižen ve sledovaném kontextu. 80 DOSTÁL, J. Využití nevládních neziskových organizací na příkladu zvládání povodní. In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s Konkrétně se jednalo o Nadaci Charty 77 pomáhající postiženým, Nadaci sportující mládeže pomáhající sportovním oddílům, Nadaci Terezy Maxové pomáhající především dětským domovům zasaženým povodněmi, Nadaci Škola hrou, která směřovala prostředky na opravu škol aj. 82 KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August Massachusetts Institute of Technology, 2005, s Původem slova je latinský výraz caritas neboli služba milosrdné lásky. 84 ZAMAZAL, M. Charita Česká republika při povodních. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s Pátá kniha Mojžíšova, která je zároveň poslední knihou Tóry uvádí: Když budeš sklízet ze svého pole a zapomeneš na poli snop, nevrátíš se pro něj. Bude patřit bezdomovci, sirotku a vdově, aby ti Hospodin, tvůj Bůh, požehnal při každé práci tvých rukou. Když oklátíš plody ze své olivy, nebudeš ještě setřásat zbylé. Ty budou patřit bezdomovci, sirotku a vdově. Když budeš na vinici sbírat hrozny, nebudeš po sobě paběrkovat. Bude to patřit bezdomovci, sirotku a vdově. (Deut 24,19-21) 86 SEDLÁČEK, T. Ekonomie dobra a zla: po stopách lidského tázání od Gilgameše po finanční krizi. Praha: 65. pole, 2009, s

25 V současné době existuje řada organizací, jejichž zřizovatelem je právě církev. Činnost a poslání takovýchto organizací vychází z náboženských hodnot, nicméně nemusí být s posláním dané církve totožné. Stejně tak svoji pomoc organizace založené na základě náboženské tradice, jakou je například Charita, poskytují potřebným bez ohledu na jejich vyznání, pohlaví, rase, smýšlení apod. Kumar 87 tyto organizace označuje jako můstek mezi církví a sekulárním světem, naplňující svou činností zároveň sociální a náboženské cíle. Druhou skupinou jsou neziskové organizace vycházející ze sekulární humanitární tradice, jež tvoří většinu v západním světě. Tyto organizace stojí mimo státní zájmy a nejsou založeny žádnou církví, nicméně svojí činností sledují jimi ustavený cíl. Příkladem ze současnosti je organizace Lékaři bez hranic či Červený kříž, 88 nutno však podotknout, že jeho česká odnož během období socialismu nebyla na státním aparátu nezávislá. Sekulární humanitární organizací pocházející ryze z českého prostředí působící i v mezinárodním měřítku je například Člověk v tísni. 89 Poslední a zároveň nejmodernější kategorii tvoří organizace založené na základě určitých hodnot, ovšem jiných než těch náboženských Vývoj občanského sektoru v České republice Cílem této práce je identifikovat roli NNO v prostředí Olomouckého kraje, včetně přínosů, nákladů, limitů a rizik této participace. Jelikož se cíl vztahuje k českému prostředí, ve kterém nestátní neziskový sektor v dnešní podobě vznikal teprve v devadesátých letech, bude v této podkapitole přednesen jeho stručný vývoj se zaměřením na vztah NNO a státu. Řada historických událostí má totiž vliv na dnešní podobu občanského sektoru a jeho participaci při mimořádných událostech velkého rozsahu. Cílem této podkapitoly je přednést problematiku nestátních neziskových organizací při mimořádných událostech v českém prostředí v širším historickém kontextu Nestátní neziskové organizace před rokem 1993 Přestože ve světě sledujeme boom v nárůstu počtu nestátních neziskových organizací od 80. let dvacátého století, situace v českém prostředí je z historických důvodů odlišná. 91 Ačkoli se mnohé neziskové organizace dnešního typu na našem území objevují až po pádu Železné opony, období 87 KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August Massachusetts Institute of Technology, 2005, s Plným názvem Mezinárodní hnutí Červeného kříže a Červeného půlměsíce používá několik druhů identifikačních znaků přizpůsobených daným kulturám v různých částech světa. Rozeznávacími znaky této organizace jsou tak červený kříž na bílém podkladu, červený půlměsíc (především v muslimských zemích), červený krystal, v Izraeli také Davidova hvězda. (Český červený kříž. Červený krystal další rozeznávací znak [online].) 89 KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August Massachusetts Institute of Technology, 2005, s Tamtéž. 91 DURLAUF, S.; BLUME, L. The new Palgrave dictionary of economics. Houndmills: Palgrave Macmillan, c2008, s

26 Rakouska-Uherska i první republiky měla pro jejich vývoj nemalý význam. 92 Období první republiky od roku 1918 je dokonce považováno za zlatý věk neziskového sektoru, jelikož vzniká řada nejrůznějších spolků a nadací, často inspirovaných podobnými iniciativami v zahraničí. 93 Řada tehdy založených organizací byla sice s nástupem socialismu zrušena, po jeho pádu však byla tradice mnohých z nich obnovena, přičemž u některých pokračuje dodnes. Je pravdou, že některé neziskové organizace působily i v období socialismu, například tehdejší Československý červený kříž, který navazoval na tradici z dob první republiky, dle dostupných informací však nebyl nezávislý na tehdejší vládě. 94 V období socialismu režim preferoval masovost spolků a původně nezávislá uskupení, která nebyla rozpuštěna, přišla o svoji nezávislost, případně byla modifikována, aby se podílela na výstavbě socialistické společnosti. 95 Svým způsobem svobodná uskupení tvořily iniciativy namířené proti režimu, konkrétně samizdatoví spisovatelé vydávající díla zakázaných autorů, kulturní spolky (např. divadelní hrající díla zakázaných autorů) či petiční občanské iniciativy jako Charta V souvislosti s mimořádnými událostmi měl dominantní úlohu stát, pro neziskové organizace při nich na našem území v tomto období nebyl ponechán prostor Nestátní neziskové organizace v období demokratického českého státu Po vzniku samostatného českého státu nebyly nestátní neziskové organizace vnímány jako vhodný partner k podpoře transformačních procesů, naopak je tehdejší Klausova vláda navzdory proklamovanému liberálnímu směřování viděla jako potenciální nástroj ke zvýšení vlivu tehdejší (především levicové) opozice na politické dění. I toto mohlo být v devadesátých letech jedním z důvodů, proč se s neziskovými organizacemi takříkajíc nepočítalo a byly považovány spíše za protivníka než spojence. 98 Naopak velkou podporu získávaly ze strany tehdejšího prezidenta Václava Havla, který v občanské aktivitě viděl nezbytnou protiváhu státní byrokracie a centralismu KAVAN, Š.; DOSTÁL, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech v podmínkách Jihočeského kraje. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2012, s FRIČ, P.; GOULLI, R. Neziskový sektor v České republice: výsledky mezinárodního srovnávacího projektu John Hopkins University. Praha: Eurolex Bohemia, 2001, s KAVAN, Š.; DOSTÁL, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech v podmínkách Jihočeského kraje. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2012, s FRIČ, P.; GOULLI, R. Neziskový sektor v České republice: výsledky mezinárodního srovnávacího projektu John Hopkins University. Praha: Eurolex Bohemia, 2001, s Tamtéž, s REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Ekonomické a finanční dopady živelních pohrom: Zpráva z výzkumného projektu. Brno, 2011, s FRIČ, P.; GOULLI, R. Neziskový sektor v České republice: výsledky mezinárodního srovnávacího projektu John Hopkins University. Praha: Eurolex Bohemia, 2001, s KUMAR, P. NGO Coordination in Humanitarian Action: The Case of the Czech Floods of August Massachusetts Institute of Technology, 2005, s

27 Významný zlom ve vnímání třetího sektoru však nastal při povodních v roce Pospíšil 100 uvádí, že právě při nich nestátní organizace přesvědčily svojí činností širokou veřejnost, že jsou schopny v mnoha ohledech reagovat rychleji a flexibilněji než stát. 101 Díky této pozitivní zkušenosti veřejnost při povodních v roce 2002 téměř ignorovala státní sbírky a své příspěvky na pomoc obětem katastrofy směřovala téměř výhradně do veřejných sbírek organizovaných nestátními neziskovými subjekty. 102 Od té doby také sledujeme jednak značnou profesionalizaci a systematizaci pomoci ze strany NNO, ale také zlepšování kooperace s ostatními zasahujícími subjekty. 103 Dalším faktorem, který výrazně ovlivnil roli NNO při mimořádných událostech, byla profesionalizace české Armády v roce 2004, jejíž členové byli velmi důležitým a početným zdrojem lidských sil během předchozích povodní. V tomto roce však jejich počet klesl přibližně na osminu. 104 Dostál a Soukopová 105 uvádějí, že jisté vakuum, které se tímto částečně vytvořilo v komponentech IZS, je substituováno jednak jednotkami dobrovolných hasičů, jednak nestátními neziskovými organizacemi. Že se s neziskovými organizacemi počítá, dokazuje také jejich zařazování do krizových plánů územních celků, integrace do struktur integrovaného záchranného systému či jejich přizvání na zasedání ustavených krizových štábů 106 při mimořádných událostech. V takzvaném období klidu v řadě krajů probíhá spolupráce v rámci platformy Panel neziskových organizací, která krom posílení spolupráce mezi jednotlivými neziskovými organizacemi podporuje také tu se složkami Integrovaného záchranného systému 107 a veřejnou správou. V souvislosti s tímto typem spolupráce jsou během roku pořádány nejrůznější odborné konference a workshopy či jednání v pracovních skupinách. 108 Zmíněný Panel napomáhá mimo jiné ke splnění jednoho z cílů ustanovených v dokumentu Koncepce ochrany obyvatelstva do roku 2020 s výhledem do roku Posilování role NNO je v dokumentu zmíněna v souvislosti s mnoha oblastmi jako například výchova a vzdělávání, zároveň je zde také jednou ze strategií do roku 2030 posílit podíl NNO při plnění úkolů ochrany obyvatelstva pod organizací HZS ČR. 110 Dokonce jedním ze základních úkolů pro realizaci stanovených priorit 100 POSPÍŠIL, M. History of the Czech Nonprofit Sector. Brno: CVNS, 2013, s Tamtéž. 102 Tamtéž, s KAVAN, Š.; DOSTÁL, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech v podmínkách Jihočeského kraje. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2012, s KAVAN, Š.; DOSTÁL, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech v podmínkách Jihočeského kraje. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s Český červený kříž byl v minulosti přizván dokonce k zasedání Ústředního krizového štábu. 107 Integrovaný záchranný systém (IZS) je systém spolupráce a koordinace složek, orgánů státní správy a samosprávy, fyzických a právnických osob při společném provádění záchranných a likvidačních prací tak, aby nikdo nebyl opomenut, kdo pomoci může a vzájemně si nikdo z nich nepřekážel. (KAVAN, Š.; DOSTÁL, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při mimořádných událostech v podmínkách Jihočeského kraje. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2012, s. 17.) 108 DOSTÁL, J. Cooperation between non-governmental organizations and the State in the matter of flood risk management in the Czech Republic. UK: WIT Press, 2012, s Ministerstvo vnitra ČR. Koncepce ochrany obyvatelstva do roku 2020 s výhledem do roku Praha, Tamtéž. 27

28 ochrany obyvatelstva je zdokonalení systému zapojení nestátních neziskových organizací a dobrovolníků do řešení mimořádných událostí a krizových situací. 111 Nestátní neziskové organizace mohou na úrovni státu spolupracovat v kontextu mimořádných událostí také například v rámci projektů financovaných z fondů EU (např. projekt ČČK Připravenost na katastrofy ), dále také na úrovni státu účastí zástupců NNO na zasedáních Rady vlády pro NNO. Na stejné úrovni existuje také pracovní skupina Ministerstva vnitra s názvem Dobrovolnictví a mimořádné události a krizové situace, která se zabývá podporou dobrovolnictví v takovýchto případech. 112 Podporu neziskovému sektoru v souvislosti s mimořádnými událostmi vyjadřuje také Směrnice Evropského parlamentu a Rady 200/60/ES, jež měla být implementována do roku 2015 a která vyzývá členské státy k zapojení všech aktérů včetně veřejnosti do tvorby plánů povodí. 113 Hlavní neziskové organizace, které se v současnosti zabývají v České republice humanitární pomocí a zároveň jsou klíčovými aktéry při mimořádných událostech velkého i malého rozsahu jsou ADRA, Český červený kříž, Diakonie CČE, Člověk v tísni a Charita. 114 Právě činnost tohoto výčtu neziskových organizací bude v souvislosti s povodněmi podrobněji rozebírána v následujících kapitolách, přičemž budou vedeny řízené rozhovory s vedoucími představiteli jejich poboček v Olomouckém kraji (více v kap. 4). Závěrem nutno dodat, že nestátní neziskovou organizací, jež má v naší zemi v současnosti nejvyšší počet členů ze všech organizací třetího sektoru, tedy nejen těch participujících při mimořádných událostech, je Sdružení hasičů Čech, Moravy a Slezska (SH ČMS). 115 Právě dobrovolní hasiči tvoří také nejpočetnější skupinu dobrovolníků při mimořádných událostech v ČR. 116 Tato podkapitola poskytla podrobnější náhled na vývoj třetího sektoru na území českého státu. Z výše uvedeného vyplývá, že nestátní neziskové organizace v dnešní podobě nemají tak dlouholetou tradici jako v západních zemích, tudíž v devadesátých letech nemusely mít jednak dostatek zkušeností s fungováním a participací při mimořádných událostech, ale také prostředí, ve kterém působily, jim tuto činnost v mnohém neusnadňovalo. 111 Ministerstvo vnitra ČR. Koncepce ochrany obyvatelstva do roku 2020 s výhledem do roku Praha, DOSTÁL, J. Využití nevládních neziskových organizací na příkladu zvládání povodní. In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s Směrnice Evropského parlamentu a Rady 200/60/ES In MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s BALARINOVÁ, L.; DOSTÁL, J. NNO a jejich role při řešení následků povodní v kontextu ČR. In DOSTÁL, J.; SOUKOPOVÁ, J. Dobrovolnictví a nestátní neziskové organizace při řešení následků povodní v ČR (sborník). Brno: Masarykova univerzita, 2014, s Tamtéž, s Tamtéž. 28

29 Vzhledem k tomu, že se NNO dnešního typu v českém prostředí při mimořádných událostech angažují až v období moderního demokratického státu, nebude v následujících částech této práce doba před pádem socialistického režimu podrobněji rozebírána. Shrnutí kapitoly Pro shrnutí bude pojem nestátní neziskové organizace pro účely této práce chápán stejně, jak jej pojímá Grown, 117 tedy jako soukromé, samostatně řízené organizace založené na předem určených hodnotách, které jsou zcela nebo z části závislé na penězích dárců a dobrovolnické práci, a jejichž charakteristiky naplňují pět základních faktorů vymezených Salomonem a Anheierem. Bude se jednat především o ty organizace, jejichž posláním je pomoc lidem v nouzi a které poskytují přímou i nepřímou pomoc na místě mimořádných událostí velkého rozsahu. Zároveň mají k této pomoci potřebné zdroje a kapacity a cílem jejich činnosti je krom jiného hmotná i nehmotná pomoc obětem katastrof, případně dlouhodobá pomoc při vyrovnávání se s následky v oblasti zasažené mimořádnou událostí. Byly probírány jak organizace založené na základě náboženských hodnot, tak ty následující tradicí sekulární humanitární pomoci. Současná podoba třetího sektoru v českém prostředí je krom mnoha jiných faktorů ovlivněna také vývojem občanského sektoru, respektive postoje státu k tomuto sektoru, jenž se ve dvacátém století několikrát proměnil. V historii demokratického českého státu si potom při povodních 1997 díky své činnosti zasloužily důvěru ze strany veřejnosti. 117 GROWN, C. Non-governmental organization. In DURLAUF, S.; BLUME, L. The new Palgrave dictionary of economics. Houndmills: Palgrave Macmillan, c2008, s

30 2. Vymezení pojmu mimořádná událost Pro identifikaci různých rolí, které mohou NNO při mimořádných událostech naplňovat, je třeba blíže vymezit, co se pojmem mimořádná událost rozumí, respektive co se při nich odehrává. Tato podkapitola nabízí nejprve obecnou definici mimořádných událostí a následně jejich rozdělení dle původu vzniku a rozsahu následků, které způsobují, přičemž oblast zkoumání bude dále zúžena pouze na události velkého rozsahu. V další části budou představeny jednotlivé fáze, které jsou s těmito situacemi spojeny včetně procesů, které při nich probíhají. Zároveň budou identifikovány subjekty a činnosti, které při jednotlivých fázích mimořádné události vykonávají. Jedním z těchto subjektů jsou nestátní neziskové organizace, jejichž působení bude v jednotlivých fázích podrobněji rozebráno jak obecně, tak konkrétně na příkladu zahraničních mimořádných událostí a povodní v České republice. Mimořádná událost je Ministerstvem vnitra ČR definována jako událost nebo situace vzniklá v určitém prostředí v důsledku živelní pohromy, havárie, nezákonnou činností, ohrožením kritické infrastruktury, nákazami, ohrožením vnitřní bezpečnosti a ekonomiky, která je řešena obvyklým způsobem orgány a složkami bezpečnostního systému podle zvláštních právních předpisů. 118 Zákon o integrovaném záchranném systému ji vymezuje jako škodlivé působení sil a jevů vyvolaných činností člověka, přírodními vlivy, a také havárie, které ohrožují život, zdraví, majetek nebo životní prostředí a vyžadují provedení záchranných a likvidačních prací. 119 Přestože se jedná o definici pocházející z českého prostředí, její znění lze aplikovat i na anglický pojem emergency používaný pro označení mimořádné události tak, jak je chápána v terminologii krizového řízení. Tento výraz je zároveň hojně užíván v zahraničních studiích, jež jsou používány jako zdroj informací v následující kapitole. Česká legislativa pro takovéto události v určitých případech používá pojem krizová situace. Dosáhneli mimořádná událost takového rozsahu, že již není běžnou činností správních úřadů a složek integrovaného záchranného systému zvládnutelná, je vyhlášen hejtmanem kraje nejnižší z krizových stavů stav nebezpečí, jedná-li se o závažnější situaci, může vláda vyhlásit vyšší stupeň neboli nouzový stav 120 a situace se tímto řídí dle tzv. krizového zákona. 121 Každá obec i kraj musí mít vypracovány krizové plány pro konkrétní typ krizové situace, který definuje postup a zásady při řešení krizové situace MV ČR. Pojmy: Mimořádná událost [online] zákona č. 239/2000 Sb. 120 V souvislosti s povodněmi velkého rozsahu byly dosud vyhlášeny pouze tyto dva zmíněné stavy, obojí jsou civilními krizovými stavy. Dalšími dvěma typy krizových stavů jsou stav ohrožení státu a nejzávažnější válečný stav, který se však nevztahuje k událostem nevojenského charakteru. (MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s. 159.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J.; BAKOŠ, E.; DOSTÁL, J. a kol. DSO k předmětu Krizové řízení. Brno, 2014, s. 19.) 121 Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení. 122 MA MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s

31 2.1. Dělení mimořádných událostí dle původu vzniku a velikosti dopadu Mimořádné události lze rozdělit vzhledem k původu jejich vniku do dvou hlavních kategorií, a to na hrozby antropogenního původu a hrozby původu přírodního. Jak sám název napovídá, mimořádné události antropogenního původu jsou způsobeny ať už záměrnou či neintencionální činností člověka, kdežto druhé zmíněné jsou důsledkem působení sil přírody. 123 Dalším kritériem rozdělení mimořádných událostí je velikost jejich dopadu. Dle něj mluvíme o událostech malého a velkého rozsahu. Události velkého rozsahu jsou mimořádnými událostmi, jejichž důsledky nejsou schopny svými silami zvládat lokální složky k tomu ustavené. Svým rozsahem tedy vyžadují pomoc složek regionálních, národních, v některých případech i nadnárodních. 124 V literatuře se objevuje také specifičtější dělení dle intenzity následků, konkrétně dle počtu mrtvých či raněných na následující typy: katastrofa: více než 100 raněných, více než 10 mrtvých; - hromadné neštěstí: 5 až 100 raněných, méně než 10 mrtvých; - nehoda: 5 raněných. Závěrem lze mimořádné události dělit dle kritéria četnosti jejich výskytu. Četnost výskytu mimořádných událostí malého rozsahu, jako požáry a automobilové havárie, je oproti těm velkého měřítka značně vyšší Mimořádné události velkého rozsahu Oblast zkoumání bude pro účely této práce zúžena pouze na mimořádné události velkého rozsahu, tedy ty, na něž z důvodu rozsahu následků nestačí běžná činnost lokálních složek k tomu určených. Mimořádná událost velkého rozsahu s širokosáhlými důsledky bývá také v literatuře označována jako katastrofa (viz kritéria dělení v předchozí podkapitole). Vasilescu a kol. 127 upozorňují, že za katastrofu nelze považovat například zemětřesení sebevětšího rozsahu, vyskytne-li se uprostřed neobydlené pouště. Organizace spojených národů definuje katastrofu jako závažné narušení fungování komunity nebo společnosti, jež má za následek rozsáhlé lidské, materiální, ekonomické či environmentální ztráty a dopady, se kterými však není zasažená komunita či společnost schopna vypořádat za pomocí vlastních zdrojů. 128 Původcem jejich vzniku může být jak příroda, tak činnost člověka. V Českém prostředí jsou takovouto nejčastěji se vyskytující mimořádnou událostí velkého rozsahu povodně, 123 MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, JIA, H.; ORDÓÑEZ, F.; DESSOUKY, M. A modeling framework for facility location of medical services for large-scale emergencies. IIE Transactions, 2007, s DOMRES, B. Příspěvek ze semináře Medicína katastrof. Úrazová nemocnice v Brně, 2001 [online]. 126 JIA, H.; ORDÓÑEZ, F.; DESSOUKY, M. A modeling framework for facility location of medical services for large-scale emergencies. IIE Transactions, 2007, s VASILESCU, L.; KHAN, A.; KHAN, H. Disaster Management CYCLE a theoretical approach. Management & Marketing-Craiova, 2008, s Tamtéž, s

32 které byly právě z tohoto důvodu vybrány jako druh zkoumané události velkého rozsahu v cíli této práce. Mezi konkrétní příklady událostí velkého rozsahu antropogenního původu řadíme teroristické útoky, válečné konflikty, etnické nepokoje či jaderné havárie. Mimořádnými událostmi velkého rozsahu přírodního charakteru jsou například povodně, zemětřesení, tsunami nebo sucho. 129 Všechny výše zmíněné mohou způsobovat v zasažených oblastech zranění, ztráty na životech, poškození infrastruktury a úbytek nezbytných zdrojů jakými je voda, potrava a přístřeší. V extrémních případech například v rozvojových zemích může být jejich důsledkem také inflace, pokles produktivity spojený s výpadkem příjmů domácností a s tím související zpomalený růst ekonomiky trvající měsíce, ale i roky po katastrofě. 130 S šíří jednotlivých událostí mohou také růst nároky na zdroje, které slouží k sanaci nastalých následků. Dá se předpokládat, že v tomto ohledu jsou mimořádné události velkého rozsahu vzhledem k jejich vysokým nárokům na zdroje a nahodilosti výskytu náročnější, co se týče prevence, plánování, organizace a koordinace zainteresovaných subjektů a potřebných zdrojů. Každá konkrétní událost velkého rozsahu má zpravidla svá specifika, která ji činí neopakovatelnou. Klima dané oblasti, hustota zalidnění, míra vyspělosti země, úroveň infrastruktury, typ vládního zřízení, míra otevřenosti země, geografická poloha, typ mimořádné události a nespočet dalších faktorů způsobují, že neexistuje obecně aplikovatelný scénář pomoci. 131 Právě na rozdíl od většiny událostí menšího rozsahu, jelikož postup při nich je obyčejně jasně daný a tedy předvídatelný. Jinými slovy při výskytu dopravní nehody či požáru dané složky záchranného systému ve vyspělých ekonomikách následují předepsaný postup i několikrát denně. Naproti tomu, jak bylo zmíněno, přeroste-li událost do rozsahu velkého, tedy do stavu, kdy jejich rutinní činnost na odvrácení následků mimořádné události nestačí, je následující postup mnohem komplikovanější. O to více, jedná-li se o oblasti méně rozvinuté, 132 ve kterých integrovaný záchranný systém není na úrovni západních ekonomik. Přestože existují krizové plány a scénáře, specifika jednotlivých situací mohou vyžadovat improvizaci a okamžitá řešení, nikoli pouhé dodržování bodů příručky Činnost nestátních neziskových organizací v jednotlivých fázích mimořádných událostí velkého rozsahu Každá mimořádná událost je stejně jako reakce na ni jedinečná. Nicméně v obecné rovině lze každou takovouto katastrofu velkého měřítka rozdělit do několika základních fází. V každé z těchto fází jsou provozovány určité činnosti, které zároveň reagují na specifické potřeby, jež v těchto fázích 129 MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, KHAN, S.; KIRAN, S.; WASIM, D. a kol. Role of NGOs in Uplifting the Socio Economic Condition. Interdisciplinary Journal of Contemporary Research in Business, 2012, s VASILESCU, L.; KHAN, A.; KHAN, H. Disaster Management CYCLE a theoretical approach. Management & Marketing-Craiova, 2008, s Tamtéž. 32

33 vyvstávají. Tyto aktivity jsou zajišťovány jednotlivci, skupinami, organizacemi či soukromými a veřejnými profesionálními jednotkami včetně nestátních neziskových organizací. Pro pozdější identifikaci rolí jednotlivých subjektů, tedy i nestátních neziskových organizací (v kapitolách 3 a 4) je potřebné tyto fáze, potřeby a činnosti s nimi spojené vymezit. Zároveň tak bude možné specifikovat, ve kterých etapách mimořádné události nestátní neziskové organizace se svými kapacitami přicházejí na scénu. Tato podkapitola pojednává o základních fázích mimořádných událostí velkého rozsahu, a zároveň identifikuje rozličné potřeby, které se se při nich objevují, a subjekty, jejichž cílem je prostřednictvím činností, které na místě vykonávají, tyto potřeby uspokojit. Jedním z těchto subjektů jsou i nestátní neziskové organizace, na jejichž činnost je zkoumání zaměřeno. Jelikož je předmět zkoumání v cíli této práce zúžen pouze na jeden typ mimořádné události, a to povodně, budou obecné poznatky o jednotlivých fázích v této kapitole doplněny konkrétními procesy probíhajícími při povodních v České republice. Povodně mohou být jednoduše klasifikovány jako dočasné výrazné zvýšení hladiny vodních toků, při kterém voda zaplavuje území mimo koryto vodního toku a v důsledku toho způsobuje škody, přičemž jejich příčinou jsou přírodní jevy, zvláště tání sněhu, ledové bariéry, dešťové srážky apod Právě povodně jsou totiž nejčastěji se vyskytující mimořádnou událostí velkého rozsahu od počátku devadesátých let. Jak uvádí Bakoš 134, povodně jsou od samostatnosti České republiky od roku 1993 nejvýznamnější živelní pohromou se signifikantními dopady na společnost a makroekonomický vývoj. Jejich závažnost potvrzuje několik desítek obětí a miliardové škody, které si v tomto období vyžádaly. 135 Procesy mimořádné události velkého rozsahu mohou být obecně znázorněny pomocí cyklu o čtyřech základních fázích, konkrétně na fázi prevence, příprav, fázi zásahu při mimořádné události a fázi obnovy (Obr. 2) MAREŠ, M.; REKTOŘÍK, J.; ŠELEŠOVSKÝ, J. Krizový management: případové bezpečnostní studie. Praha: Ekopress, 2013, s Tamtéž, s Tamtéž. 136 THORVALDSDÓTTIR, S.; SIGBJÖRNSSON, R. Disaster-function management: basic principles. Natural Hazards Review, 2013, s

34 Obrázek 2: Fáze mimořádných událostí velkého rozsahu (CEM model 137 ) Zásah při mimořádné události (Emergency response) Příprava (Preparedness) Obnova (Recovery) Prevence (Mitigation) Zdroj: Vlastní zpracování dle THORVALDSDÓTTIR, S.; SIGBJÖRNSSON, R. Disaster-function management: basic principles. Natural Hazards Review, 2013, s Fáze prevence (Mitigation) První zkoumanou fází je fáze prevence, ve které probíhají takové aktivity, jejichž účelem je odstranit nebo snížit pravděpodobnost výskytu mimořádné události. Může se také jednat o dlouhodobé činnosti, díky kterým jsou ničivé následky nevyhnutelných událostí redukovány (např. výstavba protipovodňových opatření). 138 V této fázi jsou hlavními aktéry odborníci, vědci, hydrologové, akademici, ale také členové vlády a nižších správních struktur, kteří vytváří analýzy, provádí návrhy, plánování a opatření směřující k zamezení výskytu mimořádné události. 139 Avšak již v této fázi se mohou nestátní neziskové organizace angažovat. V případě tsunami v Indii NNO spolu s institucemi veřejného sektoru pomáhaly budovat odolnost komunity prostřednictvím mapování rizikových oblastí, ale také například poskytováním konzultací ohledně financování oprav obydlí V originále Comprehensive Emergency Management (CEM), jenž je považován za základní kámen v praxi krizového managementu ve Spojených státech, kde byl ustaven Národní asociací guvernérů. (THORVALDSDÓTTIR, S.; SIGBJÖRNSSON, R. Disaster-function management: basic principles. Natural Hazards Review, 2013.) 138 THORVALDSDÓTTIR, S.; SIGBJÖRNSSON, R. Disaster-function management: basic principles. Natural Hazards Review, 2013, s Tamtéž, s ARLIKATTI, S.; BEZBORUAH, K. C.; LONG, L. Role of Voluntary Sector Organizations in Posttsunami Relief: Compensatory or Complementary?. Social Development Issues, 2012, s