Zpráva o šetření. ve věci podnětu P.-CZ s. r. o. A - Obsah podnětu

Transkript

1 I) Při posuzování žádosti o prominutí zmeškání úkonu ( 41 správního řádu) správní orgán musí vzít postupně do úvahy: 1) existenci závažných důvodů pro zmeškání úkonu, a zdali nastaly bez zavinění žadatele 2) zda újma hrozící podateli převýší újmu, která by v případě vyhovění žádosti byla způsobena dotčením práv nabytých v dobré víře nebo veřejného zájmu II) Je-li třeba při určování pokuty za správní delikt přihlédnout také k poměrům právnické osoby, které má sankce být uložena, pak pouhý výčet identifikačních údajů z obchodního rejstříku a dvou údajů z Registru ekonomických subjektů sám o sobě o poměrech této právnické osoby nevypovídá, a to ani ve spojení s konstatováním, že se subjekt nenachází v likvidaci či insolvenci - resp. taková zjištění je nutno považovat za neúplná. III) K posouzení podnětu k přezkumnému řízení ve vztahu k příkazu oblastního inspektorátu práce je příslušný jeho nadřízený správní orgán, tedy Státní úřad inspekce práce. Na tom nic nemění ani fakt, že Státní úřad inspekce práce rozhodoval o odvolání proti usnesení, kterým prvostupňový správní orgán neprominul zmeškání úkonu, kterým byl odpor proti příkazu - rozhodnutí procesního charakteru, jako je právě usnesení o nevyhovění žádosti o prominutí zmeškání úkonu a jeho potvrzení nelze samostatně v přezkumném řízení přezkoumávat ( 94 odst. 3 správního řádu) 1. V Brně dne 24. října 2012 Sp. zn.: 2342/2012/VOP/ZK Zpráva o šetření ve věci podnětu P.-CZ s. r. o. A - Obsah podnětu Dne se na veřejného ochránce práv obrátila společnost P.-CZ, s. r. o., se stížností na postup Oblastního inspektorátu práce pro Královéhradecký kraj a Pardubický kraj (dále také oblastní inspektorát práce nebo inspektorát ) a Státní úřad inspekce práce ve věci uložení sankce za správní delikt podle zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, kterého se měla jako zaměstnavatel dopustit tím, že jedné ze svých zaměstnankyň nevyplatila odstupné při skončení pracovního poměru v nejbližším výplatním termínu určeném pro výplatu mzdy (za absence dohody o jiném termínu výplaty). Jádrem podnětu nebyl nesouhlas se samotným uložením pokuty, ale s její výši (50.000,- Kč), kterou P.-CZ, s. r. o., považuje za nepřiměřenou, a také skutečnost, že společnosti nebylo prominuto zmeškání úkonu ve smyslu 41 zákona č. 500/ Pokud je odpor proti příkazu podán po uplynutí lhůty k jeho podání, nadřízený správní orgán nevydává rozhodnutí, kterým odpor zamítne jako opožděný, neboť o odporu se nikdy žádné řízení nevede viz také rozsudek NSS ze dne sp. zn. 9 As/2011.

2 Sb., správní řád, konkrétně opožděné podání odporu proti příkazu, kterým byla sankce uložena. B - Skutková zjištění Na základě skutečností popsaných v podnětu jsem se rozhodl ve věci podle ustanovení 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, zahájit šetření. Vedoucího inspektora dotčeného inspektorátu jakož i generálního inspektora Státního úřadu inspekce práce jsem požádal o vyjádření k námitkám P.- CZ, s. r. o., a o zaslání fotokopie související spisové dokumentace. Z obdržených vyjádření a poskytnutých materiálů vyplynuly následující skutečnosti. Oblastní inspektorát práce provedl ve dnech a u P.- CZ, s. r. o., kontrolu dodržování pracovněprávních předpisů jedním z kontrolních zjištění byla i skutečnost, že tato právnická osoba nevyplatila své bývalé zaměstnankyni, paní E.S., odstupné při skončení pracovního poměru v nejbližším výplatním termínu určeném u zaměstnavatele pro výplatu mzdy a porušila tak ustanovení 67 odst. 3 zákoníku práce ve znění účinném do , když nebyla zjištěna existence dohody o jiném termínu výplaty. 2 Jednatel společnosti nevyužil možnosti požádat o přezkoumání protokolu o kontrole, s kterým byl seznámen dne , nicméně téhož dne v rámci podání vysvětlení ve věci provedené kontroly na otázku, proč odstupné nebylo vyplaceno, uvedl, že zaměstnankyni byl navržen splátkový kalendář. Přílohou kontrolního protokolu pak byla kopie dopisu ze dne , kterým P.-CZ, s. r. o., paní S. navrhovala odstupné uhradit v měsíčních splátkách po 5.000,- Kč z důvodu svízelného finančního stavu společnosti. Inspektor provádějící kontrolu uložil dne P.-CZ, s. r. o., odstranit nedostatky zaznamenané v protokolu ve vztahu k nevyplacenému odstupnému byla určena lhůta do , zpráva o přijatých opatřeních měla být podána do Přípisem doručeným inspektorátu dne P.-CZ, s. r. o., bez bližších podrobností sdělila, že paní S. byla ústně i písemně informována o výplatě odstupného ve splátkách včetně splátkového kalendáře. Dne vydal inspektorát příkaz, kterým P.-CZ, s. r. o., uložil pokutu ve výši ,- Kč za správní delikt na úseku pracovního poměru nebo dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr ( 25 odst. 1 zákona o inspekci práce), kterého se zaměstnavatel měl dopustit porušením povinnosti vyplatit paní E. S. odstupné po skončení pracovního poměru v nejbližším výplatním termínu určeném u něj pro výplatu mzdy. Příkaz byl P.-CZ, s. r. o., doručen dne Pracovní poměr paní S. skončil dohodou k z organizačních důvodů a náleželo jí tak odstupné ve výši nejméně trojnásobku průměrného výdělku, konkrétně ,- Kč. V době provádění kontroly nebyla tato suma ani částečně vyplacena. 2

3 Dne byl inspektorátu doručen odpor proti tomuto příkazu a P.-CZ, s. r. o., zároveň požádala o prominutí zmeškání tohoto úkonu vzhledem k tomu, že lhůta 8 dnů pro podání odporu již uplynula. Žádost byla odůvodněna tím, že poslední den lhůty, tj byl již odpor vypracován a připraven k odeslání, ovšem (jediný) jednatel společnosti musel neodkladně odjet do Prahy, kde měla P.-CZ, s. r. o., rozpracovánu stavební zakázku kvůli změně klimatických podmínek (sněžení) a s tím souvisejícími dopravními problémy na dálnici se jednání protáhlo do pozdních hodin, neboť se muselo čekat na příjezd obchodních partnerů. Návrat jednatele do sídla společnosti byl pak také kvůli počasí problematický, navíc došlo k výpadku elektrického proudu a nebylo tedy možné elektronickou cestou zaslat odpor proti příkazu. V pozdních nočních hodinách pak nešlo opravný prostředek zaslat poštou. Samotný odpor proti příkazu byl pak odůvodněn zejména tím, že v důsledku nedostatku zakázek a souvisejících finančních problémů nemohla P.-CZ, s. r. o., vyplatit paní S. odstupné jednorázově a v řádném termínu. Proto své bývalé zaměstnankyni navrhla splácení celé částky po 5.000,- Kč měsíčně a doufala, že v tomto směru dojde k dohodě, neboť paní S. byla s finanční situací zaměstnavatele obeznámena, navíc jí společnost vyšla vstříc i způsobem ukončení pracovního poměru. Paní S. tuto nabídku ovšem odmítla. P.-CZ, s. r. o., dále žádala o přehodnocení výše uložené pokuty, kterou považovala vzhledem k situaci na trhu a ke svým poměrům za likvidační. Navíc šlo o první pochybení tohoto druhu. Dne vydal oblastní inspektorát práce usnesení, kterým rozhodl tak, že zmeškání úkonu se nepromíjí, neboť překážkou nebyly tak závažné důvody, které nastaly zaviněním 3 účastníka řízení, aby újma účastníka řízení převýšila újmu dotčenému veřejnému zájmu na dodržování zásady rychlosti a hospodárnosti řízení. V odůvodnění inspektorát uvedl, že mu nebyly prokázány žádné důvody, které by bránily účastníku řízení, aby provedl úkon ještě před svým náhlým a neodkladným odjezdem do Prahy v poslední den lhůty a tuto překážku si tedy účastník způsobil sám. Dále poukázal na jednu ze základních zásad správního řízení, tedy již zmiňovaný zájem na rychlosti a hospodárnosti řízení v souladu s touto zásadou je dán veřejný zájem na tom, aby účastníci řízení prováděli úkony ve stanovených lhůtách. Podle inspektorátu újma hrozící podateli proto nepřevyšuje v konkrétní rovině újmu dotčenému veřejnému zájmu. Proti tomuto usnesení podala P.-CZ, s. r. o., odvolání poukázala na to, že k překročení lhůty došlo pouze o jeden den a v důsledku náhlých a nepředvídaných okolností, s čímž zákon výslovně počítá a dokonce umožňuje, aby o prominutí zmeškání úkonu bylo požádáno do jednoho roku ode dne, kdy měl být učiněn. P.-CZ, s. r. o., také vyslovila nesouhlas s tím, že jejím postupem byl ohrožen veřejný zájem na rychlosti a hospodárnosti řízení. Rovněž oponovala názoru inspektorátu, že daným usnesením neutrpí závažnou újmu zaplacení pokuty ve výši ,- Kč přímo ohrožuje existenci společnosti. P.-CZ, s. r. o., tak i nadále trvala na tom, že překážky, které nastaly dne , byly objektivní, nezaviněné, a proto její žádosti o prominutí zmeškání úkonu mělo být vyhověno. 3 Patrně myšleno bez zavinění. 3

4 Rozhodnutím Státního úřadu inspekce práce ze dne bylo podané odvolání zamítnuto. Odvolací orgán dovodil, že je pouze věcí účastníka řízení, zda se rozhodne předmětný úkon (tj. odpor proti příkazu) podat, či nikoliv, a kdy tak učiní. Pokud ponechá jeho podání na poslední den lhůty, vystavuje se nebezpečí vzniku takové situace, která mu zabrání učinit úkon včas. Dále uvedl, že vzhledem k předmětu činnosti účastníka řízení (provádění staveb, jejich změna a odstraňování) musí počítat se situací, kdy je nutno bezodkladně a mnohdy i nepředvídaně vyjet k předmětu zakázky. Tentýž úřad pak rozhodnutím ze dne zamítl podaný odpor jako opožděný, přičemž neshledal důvody k obnově řízení či zahájení přezkumného řízení. C - Právní hodnocení veřejného ochránce práv Dle ustanovení 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, působí ochránce k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností. Postup oblastního inspektorátu práce a Státního úřadu inspekce práce v této věci je třeba hodnotit především z hlediska jeho souladu s ustanoveními zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce (dále také zákon o inspekci práce ), a zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále také jen správní řád ). Podle ustanovení 25 odst. 1 zákona o inspekci práce ve znění účinném do se právnická osoba dopustí správního deliktu na úseku pracovního poměru nebo dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr tím, že poruší stanovené povinnosti při vzniku, změnách, skončení pracovního poměru, dohody o provedení práce nebo dohody o pracovní činnosti. Povinností při zániku pracovního poměru se pak mimo jiné rozumí také povinnost zaměstnavatele stanovená tehdejším ustanovením 67 odst. 3 zákoníku práce, tj. vyplatit zaměstnanci odstupné (pokud mu na něj vznikl nárok) po skončení pracovního poměru v nejbližším výplatním termínu určeném u zaměstnavatele pro výplatu mzdy (platu), pokud se se zaměstnancem nedohodne na výplatě odstupného v den skončení pracovního poměru nebo na pozdějším termínu výplaty. Za tento správní delikt lze uložit pokutu až do výše ,- Kč. Podle 36 odst. 1 zákona o inspekci práce se při určení výše pokuty právnické osobě přihlédne k jejím poměrům, k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán. Jak vyplývá z předchozí části této zprávy, P.-CZ, s. r. o., nerozporuje skutková zjištění oblastního inspektorátu práce a oprávněnost uložení sankce domnívá se však, že její výše je nepřiměřená a měla být přehodnocena. Nejprve je ovšem třeba posoudit otázku prominutí zmeškání podání odporu proti příkazu, kterým byla pokuta uložena. 4

5 Ustanovení 41 správního řádu upravuje institut nazvaný navrácení v předešlý stav tím se rozumí prominutí zmeškání úkonu, který je třeba provést nejpozději při ústním jednání nebo v určité lhůtě, nebo povolení zpětvzetí nebo změny obsahu podání, kterou by jinak nebylo možno učinit. Požádat o prominutí zmeškání úkonu může účastník řízení do 15 dnů ode dne, kdy pominula překážka, která mu bránila úkon učinit, přičemž s žádostí je třeba spojit zmeškaný úkon. Zmeškání úkonu nelze prominout, jestliže ode dne, kdy měl být úkon učiněn, uplynul 1 rok. Tyto podmínky byly splněny, neboť lhůta k podání odporu proti příkazu oblastního inspektorátu práce uplynula dne a o prominutí jeho zmeškání bylo požádáno dne , zároveň s podáním odporu samotného. Podle správního řádu dále platí, že správní orgán promine zmeškání úkonu, prokáže-li podatel, že překážkou byly závažné důvody, které nastaly bez jeho zavinění. Zmeškání úkonu však nelze prominout, je-li zjevné, že by újma, která by byla způsobena dotčením práv nabytých v dobré víře nebo veřejného zájmu, převýšila újmu hrozící podateli. Při posuzování žádosti o prominutí zmeškání úkonu tedy správní orgán musí vzít postupně do úvahy: 1. existenci závažných důvodů pro zmeškání úkonu, a zdali nastaly bez zavinění žadatele 2. zda újma hrozící podateli převýší újmu, která by v případě vyhovění žádosti byla způsobena dotčením práv nabytých v dobré víře nebo veřejného zájmu, Jak vidno, zákon zde operuje s neurčitými pojmy jako závažné důvody a veřejný zájem, aniž by je sám definoval. Je tedy na správním orgánu, aby v každém jednotlivém případě za použití správního uvážení dal těmto pojmům konkrétní podobu. Musí mít přitom na paměti kromě jiného také požadavek formulovaný v 3 správního řádu, tedy nutnost postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Jednou z náležitostí rozhodnutí je potom odůvodnění, v kterém je třeba v souladu s 68 odst. 3 správního řádu uvést důvody výroku rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Mám-li zhodnotit postup oblastního inspektorátu práce z hlediska výše uvedeného, tedy z hlediska toho, zda se dostatečně zabýval naplněním zákonných podmínek pro (ne)vyhovění žádosti a ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyložil důvody, které ho k jeho závěru vedly, musím konstatovat, že shledávám odůvodnění jeho usnesení nedostatečným. Inspektorát se v zásadě omezil pouze na sdělení, že účastník řízení měl možnost provést úkon ve stanovené lhůtě, kterou inspektorát považuje za dostatečnou, přičemž neprokázal žádné důvody, které by mu bránily provést 5

6 předmětný úkon ještě před odjezdem do Prahy v poslední den lhůty, kteroužto překážku si účastník způsobil sám. Bez dalšího pak dovodil, že újma hrozící podateli nepřevyšuje v konkrétní rovině újmu dotčenému veřejnému zájmu, který inspektorát spatřoval v požadavku na rychlosti a hospodárnosti řízení. Absentuje tak bližší zdůvodnění toho, proč: okolnosti popisované v žádosti o prominutí zmeškání úkonu nebylo možné považovat za nezaviněné závažné důvody ve smyslu 41 odst. 4 správního řádu újma, která dle názoru inspektorátu práce hrozila P.-CZ, s. r. o., nepřevyšovala újmu, která by byla způsobena dotčením veřejného zájmu (a v čem by tato újma konkrétně spočívala) Odvolací orgán pak tento postup inspektorátu aproboval, když jeho usnesení potvrdil a nad rámec jeho odůvodnění pouze doplnil, že je věcí účastníka řízení, zda se rozhodne daný úkon učinit, popř. kdy, a pokud ponechá jeho podání na poslední den lhůty, vystavuje se nebezpečí vzniku takové situace, která mu zabrání učinit úkon včas. Také uvedl, že účastník řízení musí vzhledem k předmětu své činnosti počítat se situací, kdy je nutno bezodkladně a mnohdy i nepředvídaně vyjet k předmětu zakázky. Ačkoliv proti těmto formulacím nelze v zásadě nic namítnout, jsou svou povahou příliš obecné a neodrážejí relevantní úvahy správního orgánu o aplikaci zákonných ustanovení na konkrétní případ. Rovněž stran domnělé újmy veřejnému zájmu je učiněna pouze kusá zmínka, odkazující na odůvodnění správního orgánu prvního stupně. Lze tedy shrnout, že v postupu obou správních orgánů ve vztahu k vyřízení žádosti o prominutí zmeškání úkonu spatřuji pochybení spočívající v nedostatečném odůvodnění jejich závěrů. Pokud jde o výši uložené sankce, již bylo zmíněno, že horní hranice možné pokuty za předmětný správní delikt je ,- Kč. Při určení výše pokuty je nutno přihlédnout k poměrům právnické osoby a k závažnosti správního deliktu (zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán). Z odůvodnění příkazu vydaného oblastním inspektorátem práce je patrné, že se snažil s těmito kritérii jednotlivě vypořádat následujícím způsobem. K poměrům P.-CZ, s. r. o., správní orgán uvedl údaje zapsané v obchodním rejstříku (název, IČ, sídlo, předmět podnikání a datum zápisu) a statistické údaje z Registru ekonomických subjektů (institucionální sektor a velikostní kategorie podle počtu zaměstnanců) a dále konstatoval, že právnická osoba se nenachází v likvidaci, v konkurzu, ani jí nebylo povoleno vyrovnání (zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání) a rovněž se nenachází v insolvenčním řízení. Ve vztahu k závažnosti správního deliktu inspektorát usoudil, že je dána nepřípustným zásahem do práv zaměstnankyně a nabourání její sociální jistoty, neboť odstupné lze považovat za určitou formu odškodnění při ztrátě zaměstnání jelikož však šlo pouze o jednu zaměstnankyni, vyhodnotil inspektorát tuto skutečnost jako polehčující okolnost. 6

7 Následkem spáchání správního deliktu pak bylo podle inspektorátu porušení veřejného zájmu na ochraně zaměstnanců při ztrátě jejich zaměstnání. Způsob spáchání správního deliktu pak ztotožnil se samotným skutkem, který spočíval v nevyplacení odstupného. K takto pojatému odůvodnění výše uložené sankce chovám určité výhrady, především pak vůči tomu, jakým způsobem se inspektorát vypořádal s poměry P.- CZ, s. r. o. Ve vztahu k právnickým osobám je pod pojmem poměry třeba rozumět zejména majetkové poměry konkrétního subjektu a jeho celkovou hospodářskou situaci. Výše peněžité pokuty jako sankce zasahující do majetkové sféry totiž musí aby splnila svůj účel v oblasti prevence i represe odpovídat mimo jiné také osobě (povaze) pachatele, a tedy i jeho majetkovým poměrům. Na jednu stranu by se totiž příliš nízká sankce zjevně minula svým účinkem, na druhou stranu nelze přehlédnout ani fakt, že výše pokuty nesmí být svým charakterem likvidační. K této problematice se podrobně vyjádřil např. také rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne , č. j. 1 As 9/ , ve kterém zaujal stanovisko, že správní orgán ukládající pokutu za jiný správní delikt je povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí. Pokud tedy zákon o inspekci práce výslovně stanoví, že při určení výše pokuty právnické osobě se k jejím poměrům přihlédne, je více než zřejmé, že rozhodující správní orgán je povinen tak učinit a své závěry dát do kontextu s posouzením dalších kritérií rozhodných pro výši sankce. I zde platí, že rozhodnutí je třeba řádně odůvodnit. Tomuto požadavku však oblastní inspektorát práce v případě P.- CZ, s. r. o., nedostál, neboť pouhý výčet identifikačních údajů společnosti z obchodního rejstříku a dvou údajů z Registru ekonomických subjektů sám o sobě nevypovídá o aktuálních poměrech této právnické osoby, a to ani ve spojení s konstatováním, že se subjekt nenachází v likvidaci či insolvenci, resp. taková zjištění je nutno považovat za neúplná. Připouštím, že pravomoci správního orgánu ke zjišťování osobních a majetkových poměrů účastníka řízení o jiném správním deliktu jsou do určité míry omezené, to však neznamená, že na tento postup správní orgán zcela rezignuje, případně k němu přistoupí ryze formalisticky. Souhlasím s názorem vysloveným v již zmiňovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, že při zjišťování majetkových poměrů účastníka řízení má správní orgán především využít možnosti dát prostor samotnému účastníku, aby mu poskytl základní údaje o svých osobních a majetkových poměrech a tyto také věrohodným způsobem doložil. Jestliže tak účastník řízení neučiní, bude správní orgán oprávněn vyjít pouze z údajů, které vyplynuly z dosavadního průběhu řízení pokud tedy účastník řízení neposkytne správnímu orgánu potřebnou součinnost, vystaví se riziku, že si správní orgán učiní pouze základní (a tím třeba i nepřesnou) představu o jeho poměrech. 7

8 I v tomto bodě musím konstatovat, že oblastní inspektorát práce pochybil, když nedostatečně zdůvodnil výši uložené sankce, a to zejména ve vztahu k poměrům dotčené právnické osoby. Tím ovšem nezpochybňuji výši pokuty jako takovou nepřísluší mi přímo hodnotit poměry P.-CZ, s. r. o., ani jiné okolnosti důležité při zvažování výše sankce a nahrazovat tak činnost inspektorátu. Pouze se domnívám, že správní orgán je povinen postupovat v souladu s ustanovením 36 odst. 1 zákona o inspekci práce a své závěry řádně a přesvědčivě odůvodnit. D - Závěr Na základě výše uvedených skutečností končím šetření postupu Oblastního inspektorátu práce pro Královéhradecký kraj a Pardubický kraj a Státního úřadu inspekce práce v předmětné věci s tím, že jsem v průběhu šetření shledal pochybení spočívající v nedostatečném odůvodnění zamítnutí žádosti o prominutí zmeškání úkonu. Dále inspektorát při určení výše pokuty uložené za spáchaný správní delikt řádně nezohlednil všechna kritéria stanovená zákonem. Státní úřad inspekce práce pak pochybil, když takový postup z pozice odvolacího orgánu potvrdil. Jelikož vady řízení považuji za takové povahy, že mohly mít vliv na správnost rozhodnutí a také s ohledem na lhůtu, ve které může být zahájeno přezkumné řízení, navrhuji jeho zahájení. Své šetření končím v souladu s ustanovením 18 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, a žádám představitele dotčených úřadů, aby se k mému zjištění ve lhůtě 30 dnů od obdržení této zprávy vyjádřili a sdělili, jaká efektivní opatření k nápravě byla přijata. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem) 8