Podpora dostupnosti bydlení pro lidi akutně ohrožené sociálním vyloučením mezinárodní perspektiva a návrhy opatření v ČR

Transkript

1

2 Podpora dostupnosti bydlení pro lidi akutně ohrožené sociálním vyloučením mezinárodní perspektiva a návrhy opatření v ČR Autoři: Ing. Mgr. Martin Lux, Ph.D. Mgr. Martina Mikeszová Ing. Petr Sunega Na studii se rovněž nepřímo podíleli: Anne Morisseau Bc. Daniel Hůle Ing. arch. Daniela Grabmüllerová, Ph.D. 1

3 Tato studie vznikla v rámci projektu Regionální disparity v dostupnosti bydlení, jejich socioekonomické důsledky a návrhy opatření na snížení regionálních disparit podpořeného Ministerstvem pro místní rozvoj pod číslem WD Studie byla vytvořena ve spolupráci s Agenturou pro sociální začleňování v romských lokalitách při Úřadu vlády ČR. Kontakty na autory: martin.lux@soc.cas.cz, martina.mikeszova@soc.cas.cz, petr.sunega@soc.cas.cz Sociologický ústav AV ČR, v.v.i. Jilská 1, Praha 1, Česká republika Telefon: (+420) , Fax: (+420) Sociologický ústav AV ČR, v.v.i., Praha ISBN

4 OBSAH Executive Summary... 4 Úvod Problematika sociálního a prostorového vyloučení Obecné nástroje pro zvýšení finanční dostupnosti nájemního bydlení mezinárodní perspektiva Specifické nástroje pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení mezinárodní perspektiva Konkrétní příklady nástrojů Francie Německo Rakousko Belgie Velká Británie Slovensko Česká republika Příklady nástrojů pro lidi s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení a zkušenosti neziskových organizací Bezdomovství Romská problematika Závěr Návrh koncepce sociálního (podporovaného) bydlení v ČR Cíle koncepce Pomoc domácnostem, pro něž je trhem nabízené bydlení bez veřejné pomoci finančně nedostupné a které jsou na trhu bydlení z tohoto i jiných důvodů diskriminovány, avšak mají dostatečnou kompetenci k udržení dlouhodobého nájemního bydlení Pomoc domácnostem s nedostatečnou kompetencí pro udržení dlouhodobého nájemního bydlení Doporučované změny legislativy a změny v nastavení současných programů veřejné podpory Finanční krytí nákladů změn Literatura

5 Executive Summary Úvod Bydlení je privátním ekonomickým statkem a odpovědnost za zajištění vlastního bydlení nese prioritně člověk sám, resp. jeho rodina. Právo na bydlení jako sociální právo upravené v několika mezinárodních dokumentech není dnes vnímáno jako právo nárokové, ale vyplývá ze specifik týkajících se privátního trhu bydlení ve vyspělých zemích, která nejsou triviální. Všechny vyspělé země světa tak oprávněně přichází s nástroji bytové politiky snažícími se zvýšit finanční dostupnost kvalitativně standardního a přiměřeného bydlení. Pro naplnění oprávněné, přirozené a legitimní role v oblasti bydlení může stát (obce) využít množství nejrůznějších přímých i nepřímých veřejných podpor a regulací; pomineme-li regulace rozdělují studia bydlení dle úzu veřejnou podporu v oblasti bydlení do dvou základních podskupin: podporu nabídky (též podporu na cihlu) spočívající v přímé finanční podpoře výstavby nových bytů a podporu poptávky (též podporu na hlavu) spočívající ve zvýšení příjmů a koupěschopnosti občanů (poptávajících). Již od druhé poloviny 80. let minulého století probíhá v mnoha evropských zemích reforma veřejných podpor v oblasti nájemního bydlení projevující se zejména odklonem od podpory nabídky ve prospěch podpory poptávky. Hlavním explicitně uváděným důvodem těchto změn je snaha o dosažení úspor na straně veřejných výdajů; vedle toho též nespokojenost s výsledky podpory nabídky (zneužití přidělování sociálních bytů, vznik sociálně vyloučených ghett sociálního bydlení). Ani jedna z možných orientací podpory (na poptávku či nabídku) není však bezproblémová; každá z nich má své určité výhody i nevýhody, a proto se jeví jako nejvhodnější účelová kombinace obou přístupů. I v oblasti soukromého nájemního bydlení dochází v posledních dekádách v zahraničí k rychlé strukturální změně poptávky. Soukromí pronajímatelé se dnes více než dříve zaměřují i na nižší segment trhu, tedy domácnosti dříve bydlící v sektoru sociálního nájemního bydlení. Toto jejich zaměření je podpořeno jednak rostoucím významem příspěvku na nájemné (který se v mnoha vyspělých zemích stal po výše popsaných reformách hlavním nástrojem bytové politiky a umožnil tak příjmově slabším domácnostem hradit tržní nájemné), ale také inovativními a relativně efektivními neziskovými modely pomoci příjmově slabším domácnostem formou tzv. prostřednictví. Tyto modely, kdy nezisková (či veřejná) organizace zprostředkovává pronájem bytu pro potřebnou domácnost se soukromým pronajímatelem (za dlouhodobý nájemní poměr získává soukromý pronajímatel zpravidla od dané organizace garanci na platbu nájemného) nebo kdy si tato organizace od soukromých pronajímatelů byty najímá a dále je podnajímá cílovým potřebným domácnostem (a garance platby nájemného je tak implicitní), se rozšířily zejména ve Francii či Belgii. V České republice je veřejná podpora v oblasti bytové politiky dnes prokazatelně vychýlena ve prospěch vlastnického bydlení, což samo o sobě snižuje jejich úhrnnou efektivnost (možnosti zacílení na příjmově slabší domácnosti jsou v případě podpor směřujících do oblasti vlastnického bydlení spíše omezené). Současný mix veřejné podpory výrazně upřednostňuje podporu poptávky před podporou nabídky, a to zejména v oblasti vlastnického bydlení. Systém tzv. sociálního bydlení není v České republice definován na centrální úrovni a je pouze v některých případech definován na úrovni jednotlivých obcí (s výjimkou definice provedené pro účel zachování snížené sazby DPH pro novou bytovou výstavbu). Regulace nájemného (tzv. zamrzlé nájemné) aplikovaná na neuvolněné nájemní byty postavené před rokem 1992 nemá charakter sociálního opatření a byla odůvodňována jako ochrana před možným zneužitím postavení na trhu ze strany pronajímatelů; velká část uživatelů regulovaného nájemního bydlení patřila a patří k příjmově nejsilnějším českým domácnostem. Ačkoliv část uvolněných bytů obcí byla obcemi zpětně pronajata za regulované nájemné příjmově či sociálně vymezeným osobám, počet uvolněných bytů je nízký a podstatná část uvolněných bytů je obcemi zpětně pronajata za tržních podmínek (tzv. obálkovou metodou). Mimo to, některé programy podpory nabídky zavedené v průběhu ekonomické transformace, podobně jako regulace nájemného, namísto snížení sociálních nerovností tyto nerovnosti spíše vytvářely. Cílem této studie je vytvoření kombinace vhodných moderních nástrojů bytové politiky pro domácnosti ohrožené sociálním a prostorovým vyloučením. Cílovou skupinu domácností lze rozdělit do dvou základních kategorií. První kategorii ohrožených domácností tvoří domácnosti v akutní bytové nouzi, tj. domácnosti bez přístřeší nebo domácnosti, která disponují pouze určitou formou dočasného, nejistého nebo nevyhovujícího bydlení. V této skupině jsou často zastoupeny domácnosti, kterým z různých důvodů chybí kompetence k udržení dlouhodobého nájemního bydlení. Druhou kategorii pak představují domácnosti, které jsou na trhu bydlení diskriminovány, a to z důvodu jejich etnického původu či z důvodu náležitosti do rizikové skupiny domácností. Jedná se o domácnosti, které si z důvodu nízkých příjmů za standardních podmínek nemohou dovolit bydlení na volném trhu, ale mají dostatek kom- 4

6 petencí k bezproblémovému využívání nájemního bydlení; tyto domácnosti mohou čelit diskriminaci i přes to, že jejich členové mají zaměstnání a díky veřejné pomoci by pro ně přiměřené nájemní bydlení bylo finančně dostupné. Mezi tyto domácnosti patří v ČR velká část domácností romské menšiny a imigrantů, ale obecněji (bez rozlišení etnického či národnostního původu) mladé rodiny s dětmi, neúplné rodiny (matky s dětmi) či vícedětné rodiny tyto skupiny domácností jsou pronajímateli vnímány jako rizikové, zejména pak pokud je z jejich strany čerpán příspěvek na bydlení. Je-li jim vůbec volným trhem (a často i obcemi) nabídnuto nájemní bydlení, pak nezřídka v lokalitách ohrožených sociálním a prostorovým vyloučením, resp. v lokalitách sociálně a prostorově již vyloučených, a téměř vždy pouze na krátké období s nejistým výhledem vývoje nájemného v budoucích letech. Praxe a trendy Dosavadní praxe programů reintegrace domácností s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení v ČR neřeší dostatečně problém sociálního a prostorového vyloučení, neboť se nedaří završit reintegrační proces získáním samostatného bydlení mimo sociálně vyloučené lokality. Příklady programů uvedené ve studii také poukazují na specifické bariéry - zejména nemožnost pobírání příspěvku na bydlení a doplatku na bydlení v podnájemním vztahu, nadstandardní náklady na údržbu kvůli specifické cílové skupině (vysoká míra devastace) či nemožnost získat peníze na opravy cizího majetku pro neziskové subjekty. Při realizaci programů reintegrace se postupně zlepšuje role obcí, které více než dříve pronajímají pro účel tréninkového bydlení své byty neziskovým organizacím, stále však nedostatečně. Jednoznačným trendem mezi příklady dobré praxe ze zahraničí je větší flexibilita a škála nástrojů, větší zapojení soukromého kapitálu i soukromého nájemního bydlení (různými formami prostřednictví ) a zejména pak větší role neziskových organizací v oblasti bytové správy, resp. užší spolupráce obcí s neziskovým sektorem i s dobrovolníky. Trendem k řešení otázky bezdomovství, který rovněž předpokládá široký rámec spolupráce, je také poskytování služeb tzv. pod jednou střechou, nikoli však z jedné ruky. V kontaktním centru s klientem pracuje celá skupina poradců z různých oblastí, což umožní klientovi komplexní poradenství a komplexní pomoc. Pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení je v mnohých zemích v posledních letech prosazován spíše tzv. koncept housing first, který zdůrazňuje pozitivní vliv rychlého získání dlouhodobého a jistého nájemního bydlení na ostatní stránky integrace do společnosti. Samostatné bydlení nutí k odpovědnosti a motivuje k získání a udržení práce. Výsledky výzkumů ukázaly, že po obdržení samostatného bydlení se zvyšují šance na reintegraci domácnosti. Hlavní kritika opačného přístupu, modelu vícestupňového bydlení, kdy klient musí prokázat způsobilost pro samostatné bydlení, je spatřována v tom, že se klienti pohybují pouze v prvních stupních modelu a jejich postup se podobá spíše koloběhu úspěchů a propadů na počátku cesty; reintegrace je neúspěšná. Tento střet konceptů a jednoznačnost výsledku jejich srovnání však nejsou v praxi zdaleka tak zřetelné: i modely konceptu housing first obsahují určité prvky vícestupňového bydlení (například půlročního azylového bydlení a následného jednoročního tréninkového bydlení běžně například v Německu) a jsou země, kde je naopak vícestupňový model pro specifickou cílovou skupinu (Romové s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení) naopak hodnocen jako funkční (Slovensko). Kritika modelu vícestupňového bydlení se zaměřuje spíše na přílišnou rigiditu při nastavení jednotlivých stupňů (striktně dané období pobytu v jednotlivých stupních, přísná kritéria pro přesun do vyšších stupňů) a nemožnost přeskočit nižší stupně reintegrace; to je příklad modelu uplatňovaného ve Švédsku. Dotázané neziskové organizace v ČR se shodují, že pro úspěšnou reintegraci je nutná rychlá cesta k samostatnému bydlení, ovšem v situaci, kdy je velmi obtížné zprostředkovat samostatné bydlení lidem v azylových domech, kteří by dle vyjádření neziskových organizací již byli schopni samostatného bydlení, pak je nereálné poskytovat toto bydlení i lidem, kteří nemají takové kompetence. V českém prostředí, kde existuje ve většinové populaci velká míra předsudků k důvodům, jež vedou k nedostupnosti bydlení a sociálnímu vyloučení (z důvodu logiky volebního boje pak zastávaných i volenými zástupci samosprávných obcí), a kde i objektivně velká část domácností nemá kompetenci k udržení dlouhodobého nájemního bydlení (což je dáno dědictvím levného bydlení za minulého režimu, zakořeněným státním paternalismem, dlouhodobým neřešením problémů neplatičství nájemného) se tak, a to nejen z důvodu větší legitimity, nejeví odmítnutí modelu vícestupňového modelu jako racionální; naopak, tento model by se mohl stát, bude-li dostatečně flexibilní, efektivnější variantou ke konceptu rychlého návratu do dlouhodobého nájemního bydlení. Hlavním cílem pomoci by mělo být sice umístit domácnost nebo jednotlivce do dlouhodobého nájemního bytu běžného standardu v co nejkratším čase. V případě prokazatelného deficitu kompetencí a nahromadění většího množství problémů (trestná činnost, dluhy, závislost) je však jen obtížně 5

7 představitelné, že by domácnost neprošla více stupni bydlení provázaných individuálně formovanou sociální prací a povinností participace na programu (posun ve stupních by byl podmíněn spoluprací se sociálními pracovníky a řešením problémů). V takovém případě (aplikace více stupňů bydlení) je možné očekávat, že některé domácnosti mohou zpět propadnout i do nižších stupňů bydlení; jakkoliv by takový propad měl být asi poslední alternativou po neúspěchu všech jiných opatření. Zároveň by model měl být dostatečně flexibilní na to, že některým domácnostem, které nepotřebují projít všemi stupni reintegrace, nabídne možnost rychlejšího postupu. Koncepce sociálního (podporovaného) bydlení v ČR Primárním cílem navrhované koncepce je zajištění dlouhodobého nájemního bydlení pro domácnosti, které nemohou za tržních podmínek získat přiměřené, kvalitativně standardní a prostorově nevyloučené dlouhodobé nájemní bydlení (ať už z důvodu finanční nedostupnosti bydlení, nedostatečné kompetence k udržení dlouhodobého nájemního bydlení nebo diskriminace na trhu bydlení). Výpomoc domácnostem by však neměla vést k závislosti na sociální pomoci. Cílem koncepce je motivovat domácnosti k řešení problému vlastními prostředky. Koncepce se zakládá na kombinaci nástrojů (nabídky i poptávky; státu, obce a neziskových organizací; privátního a veřejného financování), včetně využití moderních nástrojů prostřednictví, přičemž se zaměřuje na široké vymezení cílové skupiny (v žádném případě by koncepce neměla vymezovat cílové domácnosti na etnickém principu). Dílčím cílem koncepce je udržení či zajištění sociálního promísení (sociálního mixu), sociální a prostorová integrace cílových domácností a efektivita (úspěšnost) reintegrace cílových domácností. Výpomoc při zajišťování bydlení cílové populace by neměla vést k vytváření vyloučených lokalit, koncentraci cílových domácností v jedné lokalitě - konečným cílem reintegračního (resocializačního) programu je dlouhodobé nájemní bydlení v prostorově nevyloučených lokalitách; promísení s domácnostmi, které nepotřebují pomoc v rámci koncepce sociálního bydlení. Pro úspěch reintegrace je klíčové zajištění snadného přechodu do dlouhodobého nájemního bydlení bez dalších sociálních služeb. Navrhovaný nástroj: Cílená garance Cílová skupina: Domácnosti, pro něž je trhem nabízené bydlení bez veřejné pomoci finančně nedostupné a které jsou na trhu bydlení z tohoto i jiných důvodů diskriminovány, avšak mají dostatečnou kompetenci k udržení dlouhodobého nájemního bydlení Příspěvek na bydlení dnes sice řeší problém finanční dostupnosti bydlení, nikoliv však problém diskriminace na trhu bydlení (sociálního vyloučení) tj. situaci, kdy je možnost zažádat o příspěvek na bydlení prakticky vyloučena, protože domácnost nemůže získat dlouhodobé nájemní bydlení ani od obce, ani od soukromého pronajímatele. Pokud jsou byty této skupině domácností vůbec nabídnuty, pak často ve vyloučených lokalitách s nekvalitním bydlením, bez legální nájemní smlouvy nebo s legální smlouvou na příliš krátké období vytvářející velkou míru nejistoty ohledně trvání nájmu i výše nájemného v budoucnu. Diskriminace rizikových skupin domácností v přístupu k nájemnímu bydlení je však racionální a má, minimálně ze strany soukromých pronajímatelů, ale i ze strany volené reprezentace malých územně správných celků, racionální základ v averzi před vysokým rizikem; proto je jen velmi obtížné očekávat automaticky, bez jakýchkoliv nástrojů, její změnu. Efektivním nástrojem zvýšení nabídky bydlení pro tuto cílovou skupinu domácností by mohlo být pojištění rizik pronajímatelů souvisejících s legální nabídkou dlouhodobé nájemní smlouvy, tzv. cílená garance. Poskytování garancí přitom nepředpokládá vysoké veřejné výdaje, neomezuje výběr bytů na často nevyhovující obecní byty, nevede ke ghettizaci příjmově slabších v určitém bytovém fondu, je pro-tržním řešením a nahrazuje neexistující legislativní ochranu nájemního bydlení. V rámci tohoto nástroje by obce (či neziskové organizace) poskytovaly garance splácení nájemného a náhrady škody při poškození majetku soukromým pronajímatelům. Nájemní smlouva by v tomto případě byla uzavřena rovnou mezi soukromým pronajímatelem a cílovou domácností, přičemž soukromý pronajímatel i cílová domácnost by uzavřeli separátní dohody o podmínkách poskytnutí garance s obcí (neziskovou organizací). Soukromí pronajímatelé, kteří by se chtěli účastnit garančního programu, by museli akceptovat pevně dané znění nájemní a garanční smlouvy, a jejich byty by musely splňovat zákonem stanovené minimální kvalitativní požadavky; výše nájemného z bytu by měla být pod úrovní obvyklého tržního nájemného dané kategorie bytu. Cílové domácnosti by tvořily domácnosti spadající do kategorie domácností s dostatečnou kompetencí udržet si dlouhodobě nájemní bydlení, tedy domácnosti Romů, mladé rodiny s dětmi, sezdané páry očekávající narození dítěte, vícedětné domácnosti, neúplné rodiny s dětmi, a domácnosti, které prošly procesem resocializace v tréninkovém bydlení (viz níže), které nemají jinou možnost samostatného bydlení a jejichž příjem je nižší než zákonem stanovené maximum. 6

8 Ačkoliv by garance (obvykle na dobu 5 let od začátku nájemního poměru) poskytovaly obce či registrované neziskové organizace, mohly by se proti rizikům vyplývajícím z této garance pojistit v rámci nového komerčního pojistného produktu vyvinutého v součinnosti se státem. Obce či registrované neziskové organizace by pak platily pojistné ve výši dle vlastních možností a vlastního rozhodnutí (celkové náklady by byly snadno kalkulovatelné); při pojistné události by však měla existovat určitá míra spoluúčasti obce či neziskové organizace (aby je motivovala k odpovědnému poskytování garancí). Navrhovaný nástroj: Třístupňový model propustného bydlení Cílová skupina: Domácnosti s nedostatečnou kompetencí pro udržení dlouhodobého nájemního bydlení Pro účel zajištění dlouhodobého nájemního bydlení (resp. reintegrace) domácností s nedostatečnou kompetencí pro udržení dlouhodobého nájemního bydlení navrhujeme, při znalosti specifických podmínek ČR, třístupňový model propustného bydlení, který je ovšem založen na principu individuálního postupu mezi jednotlivými stupni a průchod všemi stupni nemusí být podmínkou k získání samostatného nájemního bydlení. Základním principem navrhovaného systému je intenzivnější spolupráce mezi příslušnými odbory města (místního odboru sociálních služeb a místního bytového odboru) a intenzivní spolupráce řízená motivovanými pracovníky obce (starostou) s místními neziskovými organizacemi zaměřenými na problematiku sociálního vyloučení. Alternativně, není-li možné aktivního a motivovaného přístupu obce dosáhnout (což, předpokládáme, bude ve většině případů), je základním principem systému významné posílení role, aktivit i odpovědnosti neziskových organizací v oblasti poskytování a správy bydlení domácnostem ohroženým sociálním vyloučením. Navrhovaný systém vícestupňového bydlení pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení se skládá ze tří základních úrovní. První úroveň tvoří krátkodobé ubytování typu azylový dům, druhou úroveň přechodné bydlení spojené s terénními službami, tzv. tréninkové bydlení. Posledním stupněm pak je dlouhodobé samostatné nájemní bydlení. Druhý stupeň: Bydlení s terénními sociálními službami (tzv. tréninkové bydlení) Bydlení s terénními sociálními službami by mělo být zaměřené na klienty azylových domů po dosažení kompetence (viz níže), lidi, kteří bydlí v nekvalitních komerčních ubytovnách a lidi, kteří ztratili bydlení z jiných důvodů než z nedostatečné kompetence k udržení nájemního bydlení (nebo v nejbližší době bydlení ztratí). Forma terénního bydlení by měl být závislá na klientovi a jeho potřebách. Návrh zahrnuje tři základní typy bydlení s terénními sociálními službami, které odvisí od role obce - tj. zda-li je proces reintegrace řízen obcí nebo zda-li je řízen neziskovou organizací. Všechny typy však předpokládají individuální intenzivní práci s klientem před přestěhováním do terénního bytu. Terénní služby by měli vést ke zvýšení odpovědnosti, pochopení povinností nájemníka a nutnosti jejich plnění, zvládání vedení rodinného rozpočtu a v ideálním případě k nalezení placeného zaměstnání. Podmínkou programu pro klienta je aktivní spolupráce s terénními pracovníky, aktivní hledání zaměstnání či absolvování rekvalifikačních kurzů, nulový dluh na nájemném (případně aktivní splácení vzniklého dluhu). Klienti by měli být již schopni samostatně (s pomocí sociálních dávek) hradit nájemné, což by mělo přispívat k větší odpovědnosti, samostatnosti a schopnosti vyjít s omezenými finančními prostředky; měli by mít vyřízené potřebné doklady a v případě dluhů dodržovat splátkový kalendář. Nájemní (podnájemní) smlouva by měla být zpravidla půlroční s možností prodloužení na dobu maximálně dvou let. V případě nutnosti může být nezisková organizace nebo obec pro první fázi tréninkového bydlení zvláštním příjemcem dávek státní sociální podpory spojených s úhradou nákladů na bydlení. Tréninkové bydlení by se z hlediska standardů poskytnutého bydlení nikterak nelišilo od bydlení ve standardním nájemním bytě. Podmínkou pro úspěšnou realizaci programu tréninkového bydlení, resp. obou posledních fází přestupu do trvalého nájemního bydlení, je však rozsáhlejší aktivita neziskových organizací v oblasti poskytování bydlení a bytové správy, než je u většiny z nich dnes obvyklé. Tři základní typy tréninkového bydlení jsou následující: 1. Tréninkové bydlení v bytech vlastněných neziskovou organizací. Klient je nájemníkem, pronajímatelem je nezisková organizace. Pokud se obec nechce do procesu poskytování tréninkového bydlení zapojit, ale je ochotna uvažovat o přidělení obecního bytu domácnostem, které prokáží dostatečnou kompetenci pro zajištění dlouhodobého nájemního bydlení, pak existuje možnost, že si nezisková organizace pro účely tréninkového bydlení pořídí vlastní byty. Tato dnes u nás téměř neznámá varianta (ve vyspělých zemích přitom velmi častý způsob) má pro neziskové organizace i úspěch programu reintegrace mnohé výhody, zejména nezávislost na politice přidělování obecních bytů i možnost zapojit budoucí nájemníky do rekonstruk- 7

9 ce/údržby bytů. 2. Tréninkové bydlení v bytech vlastněných obcí. Klient je nájemníkem, pronajímatelem je obec. Opačným extrémem je příklad obce, která z vlastní iniciativy a díky intenzivní spolupráci bytového a sociálního odboru hodlá aktivně řídit reintegrační program, a na základě rozhodnutí komise složené ze zástupců obce a neziskových organizací zajišťujících první stupně programu (azylové bydlení) poskytne byty pro účely tréninkového bydlení z vlastního bytového fondu. Nezisková organizace u této varianty zůstává pouze prostředníkem při přestupu do tréninkového bydlení a je případně obcí najata na sociální práce související s tréninkovým bydlením. 3. Tréninkové bydlení v bytech najímaných neziskovou organizací od jiných pronajímatelů. Klient je podnájemníkem, nájemníkem je nezisková organizace, pronajímatelem je obec nebo soukromý pronajímatel. Obce, a někdy i soukromí pronajímatelé, jsou ochotny poskytnout pro účely tréninkového bydlení své byty, budou-li mít záruku platby nájemného. I v tomto případě je role neziskové organizace v oblasti zajišťování bydlení a bytové správy větší, než bylo donedávna zvykem (nezisková organizace se musí o byt starat, zajistit výběr nájemného, účastnit se jednání týkajících se oprav a rekonstrukcí), nicméně se jedná, ve srovnání s nákupem vlastních bytů, o minimalistický přístup. Nezisková organizace získává byty do nájmu a dále je může podnajímat svým klientům. Volba klientů je záležitostí neziskové organizace a nezisková organizace se na druhé straně zavazuje platit pravidelně nájemné, ať je byt obsazený či nikoliv; mimo to garantuje náhradu škody, pokud ke škodě dojde. Ve spolupráci s majitelem může připravit návrhy modernizace bytu a žádost o poskytnutí dotací sama však žadatelem o dotace být nemůže. Výhodou je, že byt pronajatý neziskovou organizací by mohl být využíván pro účel tréninkového bydlení dlouhou dobu nebo, naopak, jen krátký čas, po jehož uplynutí by mohla být nájemní smlouva převedena na klienta (ten by se nemusel stěhovat a stal by se z podnájemníka nájemníkem). Zároveň s převedením nájemního práva by, pokud by se jednalo o bydlení u soukromého pronajímatele, získal pronajímatel cílenou garanci (viz výše). Nevýhodou tohoto modelu je problém při přihlášení trvalého bydliště klienta (klient je podnájemník) a získání nároku na příspěvek na bydlení (stejný důvod); klienti mohou pouze v individuálních případech získat od sociálních odborů výjimku a obdržet doplatek na bydlení, pokud splňují podmínky hmotné nouze. Vzhledem k tomu, že se pravděpodobně jedná o nejživotaschopnější model, měl by stát legislativními změnami umožnit, aby tyto právní bariéry nebyly podstatnější překážkou pro jeho aplikaci. Třetí stupeň: dlouhodobé samostatné nájemní bydlení Dlouhodobé samostatné bydlení je podmínkou reintegrace, pilířem celého návrhu konceptu vícestupňového bydlení pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí pro udržení dlouhodobého nájemního bydlení. Absolvování tréninkového bydlení by mělo být dostatečnou zárukou pro poskytnutí dlouhodobého samotného nájemního bydlení ze strany obcí, soukromých pronajímatelů a výhledově snad i neziskových organizací (s vlastním bytovém fondem). Při zajištění trvalého nájemního bydlení jako poslední fáze reintegrace by neměla být volba bytu omezena pouze na obecní bytový fond, ale měla by zahrnout, podobně jako u cílených garancí pro domácností s dostatečnou kompetencí pro udržení dlouhodobého nájemního bydlení, též fond soukromých nájemních bytů. Škála nabízených bytů by tak měla být co možná nejširší, aby domácnost měla pocit výběru a skutečného návratu do plnohodnotného života. Soukromí pronajímatelé dlouhodobého samostatného nájemního bydlení pro klienty odcházející z tréninkového bydlení by získali cílenou garanci podobně jako pronajímatelé nabízející bydlení kategorii domácností s dostatečnými kompetencemi pro udržení nájemního bydlení. Kontaktní centrum Předpokladem efektivního fungování celého systému sociálního bydlení je rovněž založení kontaktního centra, kam by se mohli obracet jak lidé, kteří již ztratili bydlení, tak lidé, kterým ztráta bydlení hrozí. Úkolem kontaktního centra by bylo zjistit důvody ztráty bydlení (ohrožení ztráty bydlení), pomoci při jejich řešení (oddlužení, léčba) a případně, pokud by ke ztrátě bydlení již došlo, vytvořit individuální plán reintegrace v rámci modelu vícestupňového bydlení a zařazení domácnosti do programu reintegrace. Úkolem kontaktního centra by však byla také prevence - co nejrychlejší kontaktování osob, kterým hrozí ztráta bydlení (i na základě informací od pronajímatelů), a to ještě před samotnou výpovědí. Kontaktní centrum by mělo být provozováno neziskovými organizacemi (či sociální pracovníky obce) v prostorách poskytnutých obcí a ve spolupráci s úřady práce, sociálními úřady, bytovým odborem obce, psychology, ekonomy; mělo by klientům poskytovat široké spektrum služeb. V kontaktním centru by měly být identifikovány příslušné problémy a ve spolupráci s příslušnými organizacemi a úřady 8

10 dále řešeny. Informace o existenci kontaktního centra prevence bezdomovství a sociálního vyloučení by měly být běžně dostupné veřejnosti a zejména pak potencionálním klientům. 9

11 Úvod Bydlení je klasickým privátním ekonomickým statkem a odpovědnost za zajištění vlastního bydlení nese prioritně člověk sám, resp. jeho rodina. V žádném případě se nejedná o veřejný statek ve významu, v jakém byl vnímán před rokem 1989; toto vnímání vedlo k porušení základních lidských práv a bylo vedeno ideologií o nutnosti zrušení soukromého vlastnictví. Právo na bydlení jako sociální právo upravené v několika mezinárodních dokumentech není dnes vnímáno jako právo nárokové, nýbrž vyplývající pouze ze specifik týkajících se privátního trhu bydlení ve vyspělých zemích. 1 Tato specifika však nejsou triviální a zahrnují: Bydlení je heterogenním, komplexním, multi-dimenzionálním zbožím. Jak domy, tak byty, určené k bydlení se navzájem liší v rozsáhlé škále nejrůznějších charakteristik (atributů), které poskytují svým spotřebitelům specifické bytové služby. Znalost ceny konkrétního bytu/domu či odhad vývoje trhu jsou z důvodu této složitosti prakticky nemožné. Trh s rezidenčními nemovitostmi je typickým představitelem trhů s velmi významnými informačními bariérami, což může vést ke zneužití. Významnou charakteristikou bydlení je rovněž jeho fixace v prostoru. Oproti většině jiných zboží bydlení nemůže být jednoduše přeneseno jinam, z jednoho prostoru do jiného. Fixace bydlení v určitém životním a socio-ekonomickém prostředí vede k rigiditě při přizpůsobování trhu změnám v poptávce, rozsáhlé segmentaci trhů (nelze přenést byty z regionů, kde jich je nadbytek, do regionů, kde jich je nedostatek). Vysoké náklady koupě i výstavby bytů/domů, nemalá tržní rizika při bytové výstavbě pro developery a dlouhá délka bytové výstavby posilují rigiditu trhu s rezidenčními nemovitostmi, a to jak na nabídkové, tak na poptávkové straně trhu. Není možné očekávat, že lidé začnou prodávat své bydlení jen proto, že ceny bytů/domů dosáhly výše slibující kapitálový výnos. Podobně není možné očekávat, že developeři okamžitě zareagují novou bytovou výstavbou na byť jen krátkodobý vzestup poptávky odrážející se ve vzestupu cen existujících bytů. Dosahování tržní rovnováhy na tomto trhu tak zůstává spíše ekonomickým ideálem a teorií; v krátkém období je to v zásadě nemožné a v dlouhém období se zpravidla objeví několik dodatečných impulsů, které původní směřování k rovnováze naruší. Nalezení, zařízení bydlení a přestěhování je spojeno s nemalými náklady, které přímo nesouvisí s výdaji za pořízené bydlení s tzv. transakčními náklady. Vysoké transakční náklady logicky kupující i prodávající odrazují, cenu statků podstatně prodražují a omezují obrat na trhu a jeho efektivitu. Spotřeba bydlení je spojena s nemalými pozitivními i negativními externalitami, jež rovněž podstatně narušují ideál liberálně pojatého volného trhu. Ekonomická teorie nazývá externalitou vnější efekt; výsledek ekonomické aktivity, který si v případě jeho užitku nemůže původce zcela přivlastnit, nebo který v případě jeho nákladu nelze od původce vymoci. Externalita je nezamýšleným nákladem nebo přínosem jiným subjektům; je dodatečným užitkem nebo nákladem, který k vlastníkovi statku plyne z důvody spotřeby jiného statku jiným vlastníkem. Typickým příkladem pozitivní externality na trhu s byty je situace, kdy dojde k regeneraci části bytového fondu v určité lokalitě z této regenerace mají podstatný užitek (finančně měřený zvýšenou cenou bytů/domů v lokalitě) nejen ti lidé, kteří své byty na své náklady regenerovali, ale také ti, kteří žijí v jejich sousedství a k žádné regeneraci nepřistoupili, ani se na žádné regeneraci sami finančně nepodíleli. Typickým příkladem negativní externality je naopak například situace, kdy sociální segregace (nebo sociálně-ekonomická degradace) určitého prostředí postihne nejen obyvatele segregované lokality, ale také obyvatele sousedství. Mimo to, že je velmi zvláštním a specifickým ekonomickým statkem, bydlení též poskytuje uspokojení základní lidské potřeby mít domov, kde člověk naplní nejen nezbytné biologické potřeby, ale v pevně oddělené schránce od živelně se vyvíjejícího světa tam venku spřádá a nakonec i realizuje své sny, setkává se s přáteli, vychovává děti, umírá. Potřeba bydlení není jen potřebou mít střechu nad hlavou ; postoje a preference lidí jsou daleko strukturovanější, proměnlivější a též, jako mnoho jiného v lidském světě, manipulovatelné. Bydlení je také symbolem sociálního postavení, okázalostí, je samo o sobě často lidskou seberealizací. Ačkoliv je prostředkem k uspokojení základní lidské potřeby, jeho cena je ve vyspělých zemích vysoká a prokazatelně se v dlouhém období neustále zvyšuje. Ceny bytů/domů při pohledu na dlouhodobý vývoj sledovaný OECD rostou rychleji než inflace a v posledních dvou dekádách do roku 2008 též výrazně rychleji než příjmy domácností. Tato neefektivní reakce trhu na růst poptávky po bytech (vyvolaný 1 Ve většině zemí právo na bydlení neznamená, že člověk, který postrádá bydlení, je opravňován získat byt, nýbrž znamená, že má právo na krizové ubytování nebo je oprávněným žadatelem o byt a nemůže mu být zabráněno v přístupu k bydlení z důvodu osobní situace nebo osobních podmínek (FEANTSA 2008). 10

12 větší dostupností hypotečních úvěrů a jejich nízkým úročením) vychází právě ze zmíněných specifik: rigidita trhu (vysoké transakční náklady, pomalá a nedostatečná reakce komerční nabídky), externality (potřeba územní regulace, regulace stavební činnosti, certifikace stavebních materiálů prodražujících výstavbu), fixace v území (omezená nabídka volných pozemků) a spekulativní investice (koupě bytu pouze pro cenové zhodnocení). Vzhledem k výše zmíněným specifikům je logické a přirozené, že existují domácnosti, a to i s členy ekonomicky aktivními a v pracovním poměru, které si nemohou dovolit (ať už dočasně či trvale) pořídit kvalitativně standardní přiměřené bydlení za tržních podmínek pouze z vlastních prostředků, resp. z prostředků vlastní rodiny. Tento fenomén je logický, přirozený je ponejvíce důsledkem relativně univerzálních specifik trhu bydlení ve vyspělých zemích, vyústěním jinak odůvodněných a oprávněných regulací a územních restrikcí ze strany státu, důsledkem státem vynucené vysoké ceny statku a státem vynucené rigidity volného trhu bydlení. Všechny vyspělé země světa tak oprávněně přichází s nástroji bytové politiky, které se potřebným domácnostem snaží zvýšit finanční dostupnost kvalitativně standardního a přiměřeného bydlení. Jejich cílem není znásilňovat preference občanů v oblasti bydlení (například ve prospěch regulovaného nájemního bydlení) ani nahrazovat prioritní uspokojení potřeby bydlení ze strany občanů a jejich rodin státním paternalismem; a to i přes to, že se tomu v praxi státních bytových politik často dělo a dosud děje. Pro naplnění oprávněné, přirozené a legitimní role v oblasti bydlení může stát (obce) využít množství nejrůznějších přímých i nepřímých veřejných podpor a regulací; pomineme-li regulace rozdělují studia bydlení dle úzu veřejnou podporu v oblasti bydlení do dvou základních podskupin: podporu nabídky (též podporu na cihlu) spočívající v přímé finanční podpoře výstavby nových bytů a podporu poptávky (též podporu na hlavu) spočívající ve zvýšení příjmů a koupěschopnosti občanů (poptávajících). 2 2 V některých zemích je právo na dostupné bydlení i uzákoněno; například ve Skotsku musí ze zákona místní samospráva poskytnout trvalé bydlení domácnosti bez přístřeší, a nezisková bytová asociace musí akceptovat domácnost bezdomovce v žádosti o byt. Ve Francii bylo relativně nedávno zavedeno soudně vymahatelné právo na bydlení, tj. občané se mohou na soud obracet v případech, kdy je jim znemožněn přístup k bydlení navzdory jejich snaze. 11

13 Problematika sociálního a prostorového vyloučení Sociální vyloučení obecně znamená vyčlenění osoby či skupiny mimo běžný život většinové společnosti. Proces vyloučení je provázán s omezenou sociální mobilitou vyloučených jedinců, jež jim zabraňuje opětovně se zapojit do sociálních, ekonomických, kulturních i politických aktivit společnosti (Atkinson 2000; Somerville 1998). Sociální vyloučení lze vnímat jako vyloučení z lokálního trhu práce, ale i jako odepření občanských práv a sociální pomoci vyloučeným osobám (Somerville 1998). Kulturní dimenze sociálního vyloučení může představovat neznalost (či nesdílení) hodnot, symbolů a rituálů samozřejmých pro většinovou společnost a vyloučená skupina jedinců se může odlišovat jiným jazykem, etnickým původem, náboženstvím i životním stylem (Madanipour 2005). Sociální vyloučení se promítá do městského prostoru ve formě prostorového vyloučení, a to zejména prostřednictvím koncentrace sociálně vyloučených domácností v určitém segmentu zpravidla levného, kvalitativně nižšího či jinak neatraktivního, bydlení na jednom místě. Lokality koncentrace těchto domácností jsou pak charakteristické i koncentrací sociálních problémů, jako jsou kriminalita, vandalismus, sousedské konflikty, nevzdělanost, nezaměstnanost, nekvalitní bydlení, špatná dostupnost a kvalita služeb (Crane 1991, Selod 2003). Důležitým aspektem prostorového vyloučení (prostorové segregace) je omezená sociální mobilita na vertikální i horizontální úrovni, tj. nemožnost postoupit na sociálním žebříčku a zároveň tak i nemožnost se přestěhovat mimo vyloučenou lokalitu, často z důvodu nízkých příjmů nebo diskriminace na trhu práce a bydlení (Vignal 2006, Coutard et al. 2002). Extrémním projevem sociálního vyloučení v souvislostí s bydlením je pak bezdomovství. Bezdomovci ztrácejí vazby se svými rodinami a postrádají také vazby administrativní, vazby k obci svého trvalého bydliště. Sami, bez zaměstnání, bez vztahu k rodině, příbuzným, kumulují časté handicapy, bloudí městy i venkovem, hledají finanční pomoc nebo potravinový balíček, staré a obnošené šatstvo (Hradecký 1996). Existuje korelace mezi ztrátou ubytování, zaměstnání a občanského průkazu. 3 Bezdomovci se většinou propadají do spirály sociálního vyloučení a ztrácí důvěru v sebe. Proces reintegrace je dlouhý a nejistý; ze zkušeností neziskových organizací vyplývá, že pro úspěšnou reintegraci je zapotřebí enormního úsilí (Hradecký, Hradecká 1996). Mezi faktory způsobující extrémní formu sociálního vyloučení, bezdomovství, hraje dostupnost bydlení důležitou roli, ovšem zdaleka ne jedinou. V některých zemích (Anglie, Irsko) jsou častěji vyzdvihovány jako primární faktory rodinné vztahy (rozpad rodiny, manželské problémy, násilí a sexuální zneužití), následované nesnázemi materiálními (FEANTSA 2008). Alkoholismus a toxikomanie nejsou primárními a (podle všeobecného mínění) nejsilnějšími spouštěcími vlivy; základními elementy počátku vyloučení jsou spíše osamělost a izolace (Hradecký, Hradecká 1996). Mezi příčiny bezdomovství lze zařadit faktory objektivní i subjektivní. Faktory objektivní jsou ovlivněny sociální politikou státu, sociálním zákonodárstvím; faktory subjektivní jsou pak formovány jednotlivci, rodinami, společenskými skupinami - jejich schopnostmi, rysy, temperamentem, charakterem, věkem. Subjektivní faktory lze uspořádat do čtyř kategorií (Hradecký, Hradecká 1996): 1. faktory materiální (ztráta bydlení, nejisté bydlení, ztráta zaměstnání, dlouhodobá nezaměstnanost, nedostatečné příjmy, zadluženost, neschopnost obhospodařovat vlastní rozpočet, tragická událost ve formě ztráty živitele, majetku apod.); 2. faktory vztahové (změny struktury rodiny, rodinné nebo manželské problémy, diskriminace ženy, narušené vztahy mezi partnery či mezi rodiči a dětmi, rozdělení nebo rozpad rodiny, násilí v rodině, sexuální zneužívání a znásilnění, osamělost); 3. faktory osobní (mentální retardace, duševní či tělesná choroba, nesamostatnost, osamělost, invalidita, alkoholismus a další závislosti, hráčství, sociální nezralost); 4. faktory institucionální (odchod z ústavní péče, z vězení, opuštění dětského domova). Existuje mnoho rizikových faktorů bezdomovství, nicméně ztráta bydlení je jejich společným důsledkem; faktor fyzické a finanční dostupnosti vhodného bydlení tak ostatní faktory překračuje. Bezdomovcem není pouze ten, kdo ztratil nebo opustil svůj domov, svůj byt, své ubytování; v širším smyslu lze také hovořit o bezdomovství skrytém a potencionálním. Bezdomovci jsou na jedné straně lidé bez střechy nad hlavou, kteří spí na ulici, v parku nebo jiných veřejných místech, nebo bydlí v nabouraných bytech, sklepích, výměnících. Na druhé straně lze za bezdomovce také považovat ty, kteří sice nějaký byt mají, ale jejich ubytování je nejisté (nevyhovující kvalita bydlení, neplacení nájemného); někde uprostřed existují rovněž lidé v nouzovém (azylovém, dočasném) ubytování. Podle typologie ETHOS vyvinuté Evropskou federací národních sdružení pracujících s bezdomovci (FEANT- SA) 4 existují čtyři formy bezdomovství: bez střechy, bez bytu, nejisté bydlení a nevyhovující bydlení. 3 Občanský průkaz se pro mnohé bezdomovce, kteří se vyskytnou ve finanční krizi, stává výhodným prodejním artiklem. V mnohých případech bezdomovci prodávají nový občanský průkaz ihned po opětovném vyřízení průkazu. 4 FEANTSA (la Fédération Européenne des Associations Nationales Travaillant avec les Sans-Abri) byla založena v roce 1989 jako evropská nevládní organizace, jejímž cílem je odstraňovat a zmírňovat chudobu a sociální vyloučení osob ohrožených bezdomovstvím nebo osob již pociťujících bezdomovství. 12

14 Tyto koncepční kategorie se dále člení na 13 operačních kategorií a v rámci realizovaného národního projektu Strategie sociální inkluze bezdomovců v ČR byl vytvořen soubor národních subkategorií v ČR uvedený v tabulce 1. Tabulka 1: Typologie ETHOS přizpůsobená na české prostředí Koncepční kategorie Bez střechy Bez bytu Operační kategorie Osoby přežívající venku Osoby v noclehárně Osoby v ubytovnách pro bezdomovce Osoby v pobytových zařízeních pro ženy Osoby v ubytovnách pro imigranty Osoby před opuštěním instituce Druhová definice Životní situace Národní subkategorie Veřejné prostory nebo venku (na ulici) Noclehárna Azylový dům pro bezdomovce Přechodná ubytovna Přechodné podporované ubytování Pobytové zařízení pro ženy Přechodné bydlení (azylová zařízení pro žadatele o azyl) Ubytovny pro migrující pracovníky Osoby přežívající na ulici nebo ve veřejně přístupných prostorách bez možnosti ubytování Osoby bez obvyklého bydliště, které využívají nízkoprahové noclehárny Osoby v azylových domech s krátkodobým ubytováním Osoby ve veřejných ubytovnách s krátkodobým ubytováním, které nemají vlastní bydlení Bezdomovci v přechodném bydlení se sociální podporou Ženy ubytované krátkodobě v zařízení z důvodu ohrožení domácím násilím Imigranti v přechodných ubytovnách z důvodu imigrace Osoby v ubytovnách pro migrující pracovníky Osoby spící venku (např. ulice, pod mostem, nádraží, letiště, veřejné dopravní prostředky, kanály, jeskyně, odstavené vagony, stany, garáže, prádelny, sklepy a půdy domů,vraky aut) Osoby v nízkoprahové noclehárně Osoby sezónně užívající k přenocování prostory zařízení bez lůžek Muži v azylovém domě Ženy v azylovém domě Matky s dětmi v azylovém domě Otcové s dětmi v azylovém domě Úplné rodiny v azylovém domě Osoby v domě na půli cesty Osoby ve veřejné komerční ubytovně (nemají jinou možnost bydlení) Osoby v přístřeší po vystěhování z bytu Bydlení s podporou výslovně určené pro bezdomovce neexistuje Ženy ohrožené domácím násilím pobývající na skryté adrese Ženy ohrožené domácím násilím pobývající v azylovém domě Žadatelé o azyl v azylových zařízeních Migrující pracovníci cizinci ve veřejné komerční ubytovně (nemají jinou možnost bydlení) Věznice a vazební věznice Bez možnosti bydlení po propuštění Osoby před opuštěním věznice Zdravotnická zařízení Zůstává déle z důvodu absence bydlení Osoby před opuštěním zdravotnického zařízení Zařízení pro děti Bez možnosti bydlení Osoby před opuštěním dětské instituce Osoby před opuštěním pěstounské péče Nejisté bydlení Nevyhovující bydlení Uživatelé dlouhodobější podpory Osoby žijící v nejistém bydlení Osoby ohrožené vystěhováním Osoby ohrožené domácím násilím Osoby žijící v provizorních a neobvyklých stavbách Osoby žijící v nevhodném bydlení Osoby žijící v přelidněném bytě Pobytová péče pro starší bezdomovce Podporované bydlení pro bývalé bezdomovce Přechodné bydlení u příbuzných nebo přátel Bydlení bez právního nároku Senioři a osoby invalidní dlouhodobě ubytované v azylovém domě Dlouhodobé bydlení s podporou pro bývalé bezdomovce Přechodné bydlení u příbuzných nebo přátel Bydlení bez právního nároku, nezákonné obsazení budovy Muži a ženy v seniorském věku nebo invalidé dlouhodobě ubytované v azylovém domě Bydlení s podporou výslovně určené pro bezdomovce neexistuje Osoby přechodně bydlící u příbuzných nebo přátel (nemají jinou možnost bydlení) Osoby v podnájmu (nemají jinou možnost bydlení) Osoby bydlící v bytě bez právního důvodu Osoby v nezákonně obsazené budově Nezákonné obsazení pozemkhrádkářské kolonie, zemnice) Osoby na nezákonně obsazeném pozemku (za- Nezákonné obsazení pozemku Výpověď z nájemního bytu Výpověď z nájemního bytu Osoby, které dostaly výpověď z nájemního bytu Ztráta vlastnictví bytu Ztráta vlastnictví bytu Osoby ohrožené vystěhováním z vlastního bytu Policejně zaznamenané domácí násilí Mobilní obydlí Neobvyklá stavba Provizorní stavba Obydlené neobyvatelné byty Nejvyšší národní norma definující přelidnění Případy, kdy policie zasáhla k zajištění bezpečí oběti domácího násilí Mobilní obydlí, které není určené pro obvyklé bydlení Nouzový přístřešek, bouda, chatrč, barák Provizorní stavba Bydlení v objektu označeném podle národní legislativy jako nevhodné k bydlení Definované jako překračující nejvyšší normu podle rozměru nebo počtu místností Osoby ohrožené domácím násilím policejně zaznamenané případy oběti Osoby žijící v mobilním obydlí, např. maringotka, karavan, hausbót (nemají jinou možnost bydlení) Osoby žijící v budově, která není určena k bydlení, např. osoby žijící na pracovišti, v zahradních chatkách se souhlasem majitele Osoby žijící v provizorních stavbách nebo v budovách např. bez kolaudace Osoby žijící v nevhodném objektu obydlí se stalo nezpůsobilým k obývání (dříve mohlo být obyvatelné) Osoby žijící v přelidněných bytech Zdroj: FEANTSA Výše uvedená kategorizace bezdomovství oproti ustálené definici (pouze lidé bez přístřeší) zahrnuje i domácnosti, které disponují určitou formou, byť nejistého a prostorově vyloučeného, bydlení. Z hledis- 13

15 ka zacílení konceptu sociálního (podporovaného) bydlení na domácnosti ohrožené sociálním vyloučením, tedy z perspektivy hlavního cíle této studie, však ani toto širší vymezení bezdomovstsví v rámci kategorie ETHOS není pro definici cílové populace dostatečné. Vedle výše uvedených domácností v akutní bytové nouzi tvoří podstatnou část lidí ohrožených prostorovým vyloučením také domácnosti, které jsou na trhu bydlení diskriminovány, a to z důvodu jejich etnického původu či z důvodu náležitosti do rizikové skupiny domácností. Často se jedná o domácnosti, které si z důvodu nízkých příjmů za standardních podmínek nemohou dovolit bydlení na volném trhu, ale mají dostatek kompetencí k bezproblémovému využívání nájemního bydlení; tyto domácnosti mohou čelit diskriminaci i přes to, že jejich členové mají zaměstnání a díky veřejné pomoci by pro ně přiměřené nájemní bydlení bylo finančně dostupné. Mezi tyto domácnosti patří v ČR velká část domácností romské menšiny a imigrantů, ale obecněji (bez rozlišení etnického či národnostního původu) mladé rodiny s dětmi, neúplné rodiny (matky s dětmi) či vícedětné rodiny tyto skupiny domácností jsou pronajímateli vnímány jako rizikové, zejména pak pokud je z jejich strany čerpán příspěvek na bydlení. Je-li jim vůbec volným trhem (a často i obcemi) nabídnuto nájemní bydlení, pak nezřídka v lokalitách ohrožených sociálním a prostorovým vyloučením, resp. v lokalitách sociálně a prostorově již vyloučených, a téměř vždy pouze na krátké období s nejistým výhledem vývoje nájemného v budoucích letech (u obecních bytů na 2-5 let, u soukromých pronajímatelů zpravidla maximálně jen na jeden rok). Vzhledem k rozmanitosti domácností ohrožených prostorovým a sociálním vyloučením a jejich potřeb je proto důležité, aby i jakýkoliv navrhovaný koncept státní pomoci tuto rozmanitost reflektoval; zejména pak aby reflektoval, a to z důvodu zajištění skutečné efektivity výpomoci, rozdělení cílových domácností do dvou základních kategorií: 1. domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení; 2. domácnosti, pro něž je trhem nabízené bydlení bez veřejné pomoci finančně nedostupné a které jsou na trhu bydlení z tohoto i jiných důvodů diskriminovány, avšak mají dostatečnou kompetenci k udržení dlouhodobého nájemního bydlení. Proto je také logické, že není možné využít/navrhnout pouze jeden, ale spíše více flexibilně se proměňujících nástrojů bytové politiky v oblasti sociálního (podporovaného) bydlení. 14

16 Obecné nástroje pro zvýšení finanční dostupnosti nájemního bydlení mezinárodní perspektiva Výše jsme uvedli, že rozdělujeme veřejnou podporu v oblasti bydlení (resp. nájemního bydlení) do dvou základních podskupin: podporu nabídky (též podporu na cihlu) spočívající v přímé finanční podpoře výstavby nových bytů a podporu poptávky (též podporu na hlavu) spočívající ve zvýšení příjmů a koupěschopnosti občanů (poptávajících). Podporu nabídky v oblasti nájemního bydlení tvoří zejména podpora směřující k výstavbě veřejně podporovaných nájemních bytů, v mnoha zemích nazývaných sociální bydlení. Sociálním bydlením rozumíme neziskové nájemní bydlení, kde se uplatňovaná výše nájemného díky veřejné podpoře nachází pod úrovní tržního nájemného (je tedy určitým způsobem regulována, zpravidla na nákladové úrovni), a které je přidělováno přednostně domácnostem, jež by si nemohly z důvodu své příjmové, sociální či zdravotní situace pořídit bydlení na volném trhu (Lux 2002, Lux et al. 2004). Provozovatelem sociálních bytů může být veřejný sektor (obce, stát), neziskové organizace (bytové asociace, bytová družstva) nebo výjimečně za splnění určitých podmínek též soukromí pronajímatelé (Boelhouwer, van der Heijden 1992, Priemus 1997, Donner 2000 a další). Do segmentu sociálního bydlení se tak, teoreticky, řadí státní a obecní nájemní byty, byty ve vlastnictví neziskových organizací a, za určitých okolností, též byty bytových družstev či vybrané byty soukromých pronajímatelů; vždy se jedná o byty určené k dlouhodobému pronájmu. V posledních dekádách v oblasti provozování sociálního nájemního bydlení roste význam neziskových organizací a naopak klesá význam obcí (Nizozemí, Irsko, Velká Británie, Rakousko); tento trend je dán zejména nespokojeností obyvatel obecních bytů, byrokratickou a neefektivní bytovou správou ze strany obcí, zneužíváním přidělování obecního bydlení pro získání politických bodů (případně existencí přímé korupce či klientelismu), často nezájmem nebo neschopností obcí zajistit inkluzivní charakter sociálního bydlení. Neziskové organizace kombinují bytovou správu se zajišťováním sociálních služeb, pokud je tomu zapotřebí; jako privátní, byť neziskové, subjekty mají zájem na efektivním využití svého bytového fondu, uplatnění moderních a flexibilních forem správy bytů a včasném řešení případných sociálních problémů, jako jsou neplatičství nájemného nebo problémové soužití. Ztráta z neplacení nájemného nebo prázdných bytů jim není, na rozdíl od obcí, kompenzována daňovými příjmy. Jako subjekty pohybující se mimo politickou soutěž jsou do velké míry (nikoliv však zcela) oproštěny od politického populismu a jejich činnost tak může být více vedena zájmy cílové populace (klientů) a nikoliv zájmy většinové populace v obci. Ve Velké Británii, například, došlo v posledních několika letech k převodu podstatné části bytového fondu obcí do vlastnictví neziskových organizací, které také jako jediné mají nyní právo žádat o granty na výstavbu nových sociálních bytů. Jakkoliv hodnocení není ani v tomto případě přímočaré, neziskové organizace kombinující privátní právní formu své existence se zajišťováním sociálních cílů, a přitom kooperující s příslušnou obcí (bez této spolupráce by nebylo možné, například, zajistit obecní pozemky pro další výstavbu sociálních bytů), se ukazují jako vhodnější pronajímatelé sociálních bytů než obce. Mimo to se dnes do segmentu sociálního bydlení stále více zapojuje i soukromý nájemní bytový fond (viz níže). Sektor sociálního nájemního bydlení bychom našli v téměř všech starých členských zemích Evropské unie (mimo Řecko), přičemž zastoupení sociálního bydlení na bytovém fondu stejně jako systém jeho fungování se významně mezi jednotlivými zeměmi liší (podrobnější popis lze nalézt v Lux 2002, ale také v mnoha jiných studiích, ze kterých autoři zmíněné reference čerpali). V některých zemích tvoří velmi významnou část bytového fondu (Nizozemí 35 % bytového fondu), v jiných, zejména jihoevropských, tvoří jen marginální část bytů (v Itálii 5 % bytového fondu). Veřejná podpora má ponejvíce charakter přímé kapitálové podpory při výstavbě sociálních bytů, a to formou úrokových dotací, kvalifikovaných úvěrů nebo nevratných grantů rozdělovaných provozovatelům sociálních bytů; méně často též formu podpory provozu sociálního bydlení, tedy provozních dotací vypočítaných jako rozdíl od vybraného nájemného a provozních nákladů - tato forma podpory se vyskytuje zejména v zemích, kde je výše nájemného v sociálním bydlení odvislá od výše příjmu nájemníka a nikoliv od nákladů, jako například v Portugalsku, Irsku či Belgii. Je velmi časté, že veřejná podpora kryje pouze část celkových nákladů výstavby sociálního bytu a že se kombinují různé formy veřejné podpory (například doplnění o podporu ze strany obce, která zpravidla nabídne pozemek pro výstavbu bytů zdarma). Nájemné v sociálních bytech je regulováno zákonem či dle konkrétní projektové dohody mezi státem a provozovatelem sociálního bydlení; zpravidla je určeno ve výši tzv. nákladového nájemného, tj. nájemného kryjícího náklady na výstavbu (pořízení) i provoz sociálního bydlení po odečtu případných veřejných subvencí a podpor, nebo je určeno ve vztahu k příjmu domácnosti (tzv. k příjmu vztažené nájemné). Vývoj nákladového nájemného v čase je zpravidla indexován k vývoji nákladů (inflace, index cen stavebních prací) nebo může, jako v případě originálního systému přechodného sociálního bydlení v Německu, být zvyšováno razantněji s cílem po určité době (například po 10 letech) dosáhnout tržního 15

17 nájemného a plynule přestoupit ze segmentu sociálního bydlení do segmentu soukromého nájemního bydlení (podrobněji v Lux 2002). Byty jsou alokovány prioritně mezi potřebné skupiny domácností, zejména pak v závislosti na výši příjmu domácnosti; v některých zemích jsou tyto skupiny explicitně definovány nebo je definována maximální výše příjmu domácnosti pro možnost žádat o přidělení bytu (Velká Británie, Francie, Německo a jiné), v jiných žádná centrální omezení alokace bytů neexistují, jakkoliv jsou implicitně pomocí různých bodovacích systémů uplatňovány priority v praxi přímo lokálními správci a vlastníky sociálních bytů (neziskovými organizacemi či obcemi; Švédsko, Nizozemí). Prioritní skupinu při přidělování sociálních bytů tvoří domácnosti s nízkými příjmy; zejména pak bezdomovci, mladé rodiny s dětmi (úplné i neúplné), domácnosti s handicapovanými členy, domácnosti imigrantů a domácnosti starobních důchodců. Podporu poptávky v oblasti nájemního bydlení představuje zejména příspěvek na bydlení (na nájemné), který minimálně od 90. let minulého století přestal být nahlížen pouze jako jedna z dávek státní sociální podpory, ale jako jeden z pilířů bytové politiky; z toho důvodu je nastavení příspěvku v některých zemích v kompetenci resortů odpovědných za bytovou a nikoliv sociální politiku (Francie, Velká Británie). Příspěvek na bydlení je příjmově testovanou dávkou, jejíž cílem je zvýšit finanční dostupnost bydlení prostřednictvím zvýšení příjmů a koupěschopnosti domácností, přičemž využití není omezeno pouze na sociální bydlení, ale je také, či především, poskytován domácnostem, které žijí v soukromém nájemním bydlení. Ve starých členských zemích EU byl příspěvek zaváděn postupně od 60. let minulého století (Německo), ponejvíce pak v 70. letech minulého století (Velká Británie, Francie a jiní). Z terminologického hlediska lze rozlišit příspěvky na bydlení a příspěvky na nájemné; v mnohých zemích totiž je příspěvek poskytován pouze domácnostem žijícím v nájemním bydlení a nikoliv domácnostem žijícím ve vlastním bydlení. Principem nástroje je zpravidla poskytnout oprávněné domácnosti příspěvek kryjící rozdíl mezi skutečným zatížením výdaji na bydlení (podílem výdajů na bydlení na příjmu domácnosti) a normativně určeným maximálním zatížením výdaji na bydlení, přičemž i skutečné výdaje na bydlení započítávané do výše příspěvku podléhají určitým normativům přiměřenosti (velikost bytu by měla být odpovídající velikosti domácnosti a nájemné by mělo odpovídat výši nájemného v průměrně atraktivním bydlení v dané obci). Příspěvek na bydlení je poskytován buď výhradně ze státního rozpočtu nebo je spolufinancován z obecních rozpočtů. Při výpočtu výše příspěvku na bydlení v zemích EU se zohledňují zpravidla tři základní faktory (v některých zemích pouze některé z nich): příjmy, výdaje na nájemné/bydlení a počet osob domácnosti (někdy též celková obytná plocha bytu nebo počet obytných místností bytu nebo domu, v němž domácnost žije). Příjmy vstupující do výpočtu příspěvku jsou často očišťovány o nejrůznější odčitatelné položky. V německém modelu se od celkových příjmů odčítají, například, přídavky na děti, nezdanitelné částky určené specifickým skupinám osob, v určitém rozsahu náklady na zajištění zákonné vyživovací povinnosti; příjmy jsou dále sníženy o paušální částku, jejíž základní výše činí 6 %, maximální 30 %, z příjmů. Ve Finsku jsou do základu pro výpočet příspěvku zahrnuty všechny příjmy domácnosti včetně transferů, ve Velké Británii celkové týdenní příjmy včetně všech sociálních transferů snížené o odčitatelné položky zohledňující složení a velikost domácnosti. Rovněž do výdajů se v různých systémech zahrnují různé položky. Například v Německu je to čistý nájem a náklady na spotřebu studené vody, na odpad a společné osvětlení. Ve Finsku se do výdajů na bydlení vedle čistého nájemného započítávají i výdaje na topení a spotřebu vody pro domácnosti; naopak ve Velké Británii se do výdajů domácností na bydlení započítává pouze čisté nájemné, většina výdajů za služby je vyloučena. Některé modely příspěvku berou v úvahu i výši majetku domácnosti, kvalitu a stáří bytového fondu, typ rodiny (úplná, neúplná, s dětmi, bezdětná) nebo fázi životního cyklu (důchodce, student). Z hlediska logiky fungování příspěvku lze odlišit kontinentální a britský model. Kontinentální model se vztahuje k zemím jako Finsko, Německo, Holandsko, tj. zemím kontinentální Evropy, v jejichž systémech lze nalézt určité společné principy, které se výrazněji odlišují od zásad, na kterých je postaven britský příspěvek na nájemné. Kontinentální model příspěvku na bydlení (nájemné) je postaven na následujících třech principech: a) princip minimálních nákladů neznamená v zásadě nic jiného než to, že příspěvek nikdy nepokrývá výdaje domácnosti na bydlení v plné výši, ale část z nich si domácnost hradí z vlastních zdrojů. V případě, že nemá žádný vlastní příjem, ze kterého by tak mohla činit, je odkázána na dávky sociální pomoci. b) princip marginálních nákladů říká, že s růstem výše výdajů domácností na bydlení roste 16

18 také míra participace domácností na úhradě těchto nákladů. Jinými slovy, přestěhuje-li se domácnost do kvalitnějšího či většího bytu, za který platí vyšší nájemné, není jí toto zvýšení nájemného plně hrazeno příspěvkem, ale sama si hradí stále větší část takto rostoucích nákladů na bydlení. Domácnosti by tak měly být motivovány k vyhledávání jejich možnostem přiměřenějšího bydlení. K naplnění principu marginálních nákladů slouží institut tzv. maximálního nájemného, což je s ohledem na velikost domácnosti a lokalitu, ve které domácnost žije, tarifně stanovená maximální výše nájemného. Rozdíl mezi výší skutečně placeného a tarifně stanoveného maximálního nájemného vůbec nevstupuje do výpočtu výše příspěvku, hradí jej plně samotná domácnost. c) princip normativní míry zatížení normativní míra zatížení udává, jakou minimální část ze svých příjmů musí domácnost vynaložit na úhradu svých výdajů na bydlení (zpravidla se uvádí v procentech). Je obvykle stanovena s ohledem na výši příjmů, velikost domácnosti a výši výdajů na bydlení (s růstem příjmů obvykle roste nebo zůstává na stejné úrovni, s růstem výdajů roste, s rostoucím počtem členů naopak obvykle klesá). Britský model příspěvku na nájemné má oproti kontinentálnímu některá specifika. Prvním z nich je absence principu minimálních nákladů. Pokud příjem britské domácnosti nedosahuje minimální úrovně (životního minima), jsou její výdaje na nájemné plně hrazeny příspěvkem. V kontinentálních modelech si domácnost vždy určitou minimální část výdajů na bydlení hradí sama. Do roku 1996 v britském systému neplatil ani princip marginálních nákladů. Znamenalo to, že každé zvýšení nájemného bylo při konstantních příjmech domácnosti plně kryto zvýšením příspěvku. I dnes se však omezení dotýká pouze nájemného v soukromém nájemním sektoru (nikoliv sektoru sociálního bydlení, kde je růst nájemného zpravidla stále plně kompenzován růstem příspěvku). Logika britského modelu je následující: pokud je domácnost bez jakýchkoliv příjmů (resp. má příjmy do výše životního minima), pak příspěvek hradí celé nájemné a domácnost na nájemné neplatí nic; jakmile se však příjem zvýší nad hranici životního minima, byť jen o malou část, výše příspěvku prudce klesá vysokou mírou regrese (65 %). Jinými slovy, jakmile příjmy domácnosti překročí úroveň životního minima, z každé další vydělané libry musí domácnost vynaložit 65 pencí na úhradu výdajů na nájemné. Takto rychlý pokles výše příspěvku může vést k tomu, že domácnosti nejsou dostatečně motivovány usilovat o dosažení vyššího příjmu (situace známá jako tzv. past chudoby, poverty trap). Další podrobnosti k různým systémům příspěvků na bydlení lze nalézt v Lux (2002) a Kemp (2007). Obecně se uvádí, že veřejná podpora nabídky (výstavba a provoz sociálních nájemních bytů) má v relaci k veřejné podpoře poptávky (příspěvek na nájemné) v oblasti nájemního bydlení tyto komparativní výhody: v některých případech může stát (obec) reagovat na očekávané změny v budoucnu nebo i aktuální náhlý deficit v oblasti bydlení formou podpory nabídky flexibilněji než trh, a to jednoduše proto, že budoucí rizika lze obtížně odhadnout a v případě dlouhodobé bytové výstavby v oblasti nájemního bydlení jsou rizika soukromých investorů relativně vysoká; v některých případech může být nabídka nájemního bydlení omezená a rozdíl mezi koupěschopností populace a náklady bytové výstavby tak výrazný (například z důvodu ekonomických krizí či regionálně vymezených ekonomických problémů na straně jedné a světových cen stavebních materiálů na straně druhé), že bez podpory nabídky by nedošlo ani k bytové výstavbě ani k zajištění bydlení pro příjmově či sociálně slabé domácnosti; stát (obec) má možnost relativně rychle zajistit nízké náklady bytové výstavby, například v podobě poskytnutí pozemku pro výstavbu zdarma či pomocí dotačních titulů z oblasti podpory nabídky; přímá podpora bytové výstavby přímým způsobem zvyšuje nabídku bydlení na trhu a tak přímo vytváří tlak na snížení (stagnaci) nájemného v soukromém sektoru; jestliže cenová elasticita nabídky na trhu bydlení je nízká (přičemž je prokazatelně nízká minimálně v krátkém období), pak volný trh odpoví na náhlé poptávkové šoky v podobě zvýšení nájemného; na rozdíl od soukromých pronajímatelů však provozovatelé sociálních bytů (tedy bytů postavených s veřejnou podporou v oblasti nájemního bydlení) této neefektivity nezneužijí k náhlému zvýšení nájemného, tedy k realizaci ekonomického (tedy vyššího než normálního) zisku plynoucího z krátkodobého nedostatku; často uváděný efekt vytěsnění ( crowding out effect) soukromých investic investicemi veřejnými je zřejmě v oblasti poskytování bydlení pro příjmově slabší a sociálně potřebné domácnosti velmi slabý, protože soukromý sektor nemá velký zájem o pronajímání kvalitativně standardního (tedy zdravotně nezávadného, sociálně nevyloučeného a hygienickým normám odpovídajícího) bydlení rizikové skupině uživatelů, a to často ani v případě, že by tyto domácnosti mohly využít podporu poptávky (příspěvek na bydlení). Podpora nabídky v oblasti nájemního bydlení je naopak často spojována s následujícími komparativními nevýhodami: 17

19 vysoká pravděpodobnost nízké efektivnosti při přidělování veřejně podporovaných nájemních (dále sociálních) bytů, zejména z důvodů, že provozovatelé sociálních bytů (například obce řízené politickou reprezentací) mohou upřednostňovat určitou skupinu obyvatel a přidělování samotné může být svázáno s korupcí či klientelismem; nebezpečí nízké efektivnosti programů sociálního bydlení v dlouhém období, jelikož zpravidla dochází k situaci, že domácnost v průběhu času zvýší svou životní úroveň, ale jednou přidělený sociální byt (včetně nízkého nájemného) není nucena opustit; v případě výstavby celých bytových domů pro účel sociálního bydlení akutní nebezpečí sociálního vyloučení (ghettizace) příjmově slabších a sociálně slabých domácností; výrazné omezení výběru bydlení, jelikož příjemce této formy podpory může využít jen zpravidla velmi omezený počet nabídnutých sociálních bytů a nenaplní tak plně své preference v oblasti bydlení; vysoká pravděpodobnost nízké efektivity výstavby sociálních bytů z důvodu chybějícího konkurenčního prostředí, zneužívání veřejných zakázek, předražování výstavby hrazené z veřejných zdrojů; snížení mobility domácností (včetně pracovní mobility) z důvodu uvěznění domácnosti v přiděleném sociálním bytě a nemožnosti získat snadno podobný sociální byt v jiném místě; nebezpečí vytvoření umělého nedostatku bytů, jelikož se většina domácností snaží získat výhodné sociální bydlení, a to i v případě, kdy by si mohla dovolit pořídit bydlení na volném trhu; nebezpečí vzniku černého trhu se sociálním bydlením, a to zejména v případech, kdy je rozdíl mezi tržím a sociálním nájemným vysoký. Podpora poptávky je v oblasti nájemního bydlení spojována zejména s následujícími komparativními výhodami: vzhledem k tomu, že se jedná o příjmově testovanou dávku, jedná se, minimálně v krátkém období, o efektivní nástroj bytové politiky, který by měl za určitých okolností vést k veřejným úsporám; na rozdíl od administrativního přidělování sociálních bytů poskytování příspěvku na bydlení neomezuje příjemci výběr bydlení (lokality i typu bydlení) a tímto způsobem zvyšuje jeho užitek ze spotřeby bydlení; vysoká efektivnost podpory (příspěvek je poskytován v závislosti na výši potřeby) a vysoká flexibilita ve výši podpory v případě, že se změní situace domácnosti; příspěvek na bydlení přispívá k mobilitě domácností (včetně mobility pracovní), jelikož se jedná o přenosnou dávku, o kterou lze žádat kdekoliv; správně nastavený příspěvek na bydlení stimuluje domácnosti k vyhledání přiměřeného bydlení a tak zabraňuje situaci známé jako nadspotřeba bydlení (tj. bydlení malé domácnosti v příliš prostorném bytě). Nejčastěji uváděné komparativní nevýhody podpory poptávky jsou následující: stimulace poptávky po bydlení prostřednictvím příspěvku na bydlení může vést ke zvýšení nájemného, inflačním tlakům, a to z důvodu nízké cenové elasticity nabídky minimálně v krátkém období; standardní nevýhody všech příjmově testovaných dávek jako stigmatizace, osobní deprivace z nutnosti žádat o dávku v pravidelných intervalech, často též byrokracie při vyřizování žádostí; nikoliv nevýznamné veřejné administrativní náklady (přímé i nepřímé) spojené s výplatou příspěvku; je-li příspěvek na bydlení vyplácen přímo oprávněné domácnosti (a nikoliv pronajímateli), existuje nebezpečí, že bude, byť jen částečně, využit i pro jiné formy spotřeby, včetně například pro spotřebu alkoholu či užívání drog; podobně jako jiné dávky státní sociální podpory může i příspěvek na bydlení mít anti-stimulační efekt na pracovní trh a vést k situaci pasti chudoby ; výhradní orientace na podporu poptávky často vede k akceleraci procesu sociálního vyloučení příjmově slabších domácností v méně kvalitním a periferním bytovém fondu. Již od druhé poloviny 80. let minulého století probíhá v mnoha evropských zemích reforma veřejných podpor v oblasti nájemního bydlení projevující se zejména odklonem od podpory nabídky ve prospěch podpory poptávky. Hlavním explicitně uváděným důvodem těchto změn je snaha o dosažení úspor na straně veřejných výdajů; vedle toho též nespokojenost s výsledky podpory nabídky (zneužití přidělování sociálních bytů, vznik sociálně vyloučených ghett sociálního bydlení). Je nutné však zmínit, že tato reforma, jakkoliv na výjimky ve vyspělých zemích téměř univerzální, však dosud neprošla hloubkovým finančním auditem a dosud prováděné cost-benefit analýzy veřejných výdajů nebo jejich 18

20 efektivnosti opomíjí dodatečné nezamýšlené, ale z hlediska veřejných rozpočtů rovněž velmi nákladné, konsekvence. Jakkoliv reforma bytové politiky ve prospěch podpory poptávky může vést k veřejným úsporám, tyto úspory mohou být realizovány pouze v omezené oblasti (bytové politiky), zatímco v jiných oblastech (sociální politiky) si naopak taková reforma může vyžádat výrazné navýšení výdajů. Jak ukazuje i výše zmíněné srovnání, ani jedna z možných orientací podpory (na poptávku či nabídku) není bezproblémová, ideální, optimální; každá z nich má své určité výhody i nevýhody a proto se jeví jako nejvhodnější účelová kombinace obou přístupů (jen masová výstavba sociálních bytů je dnes, zdá se, již zcela opuštěna; a to i z toho důvodu, že je jednou z příčin sociální a prostorové segregace). I v oblasti soukromého nájemního bydlení dochází v posledních dekádách k rychlé a výrazné strukturální změně poptávky. Soukromí pronajímatelé se dnes více než dříve zaměřují i na nižší segment trhu, tedy domácnosti dříve bydlící v sektoru sociálního nájemního bydlení. Toto jejich zaměření je podpořeno jednak rostoucím významem příspěvku na nájemné (který se v mnoha vyspělých zemích stal po výše popsaných reformách hlavním nástrojem bytové politiky a umožnil tak příjmově slabším domácnostem hradit tržní nájemné), ale také inovativními a relativně efektivními neziskovými modely pomoci příjmově slabším domácnostem formou tzv. prostřednictví. Tyto modely, kdy nezisková (či veřejná) organizace zprostředkovává pronájem bytu pro cílovou potřebnou domácnost se soukromým pronajímatelem (za dlouhodobý nájemní poměr získává soukromý pronajímatel zpravidla od dané organizace garanci na platbu nájemného) nebo kdy si tato organizace od soukromých pronajímatelů byty najímá a dále je podnajímá cílovým potřebným domácnostem (a garance platby nájemného je tak implicitní), se rozšířily zejména ve Francii či Belgii (viz dále). 19