Rozsudek KS v Hradci Králové ze dne , čj. 52 Ca 15/

Transkript

1 ČÁST ČTVRTÁ STAVEBNÍ ŘÁD souhlasu. Pokud tedy žalobce v době, kdy ohlásil stavbu, územní souhlas neměl, nemohl stavební úřad postupovat jinak, než dle 107 odst. 2 téhož zákona stavbu zakázat. (pozn.: s účinností od bylo citované ustanovení změněno novelizačním zákonem č. 350/2012 Sb.) Rozsudek KS v Hradci Králové ze dne , čj. 52 Ca 15/ Jednoduché stavby uvedené v 104 odst. 2 písm. a) až d) stavebního zákona z roku 2006 posuzuje stavební úřad z hlediska jejich souladu s územně plánovací dokumentací ex officio. Proto skutečnost, že stavebník před ohlášením jednoduché stavby ( 104 odst. 1 citovaného zákona) nepožádal o poskytnutí územně plánovací informace ( 21 citovaného zákona), není důvodem pro vydání rozhodnutí o zákazu provedení ohlášené stavby ve smyslu 107 odst. 1 citovaného zákona. Pokud podání obsahující ohlášení jednoduché stavby nemá náležitosti podle 105 odst. 1 až 3 stavebního zákona z roku 2006 a 3 vyhlášky č. 526/2006 Sb., není ohlášením podle tohoto zákona a stavební úřad jej usnesením bez dalšího odloží, přičemž spolu s usnesením o odložení věci je povinen zaslat stavebníkovi poučení o správném postupu při ohlašování staveb ( 105 odst. 4 citovaného zákona). Stavební úřad není povinen před vydáním tohoto usnesení poučovat stavebníka o správném postupu při ohlašování staveb a vyzývat jej k odstranění vad podání. Vadou podání obsahujícího ohlášení jednoduché stavby uvedené v 104 odst. 2 písm. a) až d) stavebního zákona z roku 2006, pro kterou jej stavební úřad usnesením vydaným podle 105 odst. 4 citovaného zákona odloží, je i chybějící doklad o prokazatelném informování vlastníků sousedních pozemků a staveb na nich ( 104 odst. 1 věta druhá citovaného zákona a 3 vyhlášky č. 526/2006 Sb.). Informace o stavebním záměru (pokud nedošlo k osobnímu jednání) musí být zaslána těmto osobám doporučeně na dodejku, tedy nikoliv pouze doporučeně. V informaci o stavebním záměru je třeba stavební záměr popsat slovy a připojit k ní klíčové výkresy (situace, půdorysy, řezy, pohledy). Stavební řízení 108 (1) Stavební povolení se vyžaduje u staveb všeho druhu bez zřetele na jejich stavebně technické provedení, účel a dobu trvání, nestanoví-li tento zákon nebo zvláštní právní předpis jinak. (2) Stavební povolení vyžadují změny staveb uvedených v 104, jejichž provedení by mělo za následek překročení jejich parametrů. (3) Stavební řízení se vede také tehdy, jestliže stavební úřad rozhodl usnesením podle 107, že ohlášený stavební záměr projedná ve stavebním řízení. Stavební řízení se 460

2 108 nevede, je-li podána žádost o stavební povolení u stavebních záměrů podle 103. Takovou žádost stavební úřad odloží a poučí stavebníka o oprávnění provést stavební záměr. Je-li stavebníkem u stavebních záměrů podle 104 namísto ohlášení podaná žádost o stavební povolení, stavební úřad ji posoudí jako ohlášení a postupuje podle 105 až 107, což stavebníkovi sdělí. Související ustanovení 15 odst. 1, 94a, Související právní předpisy Správní řád: 9, 43 Důvodová zpráva 1) k zák. č. 350/2012 Sb.: Samostatné ustanovení o výrobcích plnících funkci stavby bylo vypuštěno, neboť jsou posuzovány shodně jako stavby (viz důvodová zpráva k 2 odst. 3). Dosavadní úprava nestanoví výslovně případy, ve kterých je třeba pro realizaci stavebního záměru stavební povolení. Vychází se z toho, že je to vždy, když nejde o stavby uvedené v 103 nebo 104 odst. 2 stavebního zákona. Pro zvýšení právní jistoty stavebníků a praxi stavebních úřadů je účelné záměry vyžadující stavební povolení přesně vymezit. Nezměněno zůstává, že lze stavební povolení nahradit jinými instituty. Stavební zákon umožňuje více forem povolení provádění stavby, nejenom stavební povolení vydané stavebním úřadem. U stavby, která vyžaduje stavební povolení, může stavebník podat žádost o stavební povolení na stavební úřad, nebo může podat návrh na uzavření veřejnoprávní smlouvy podle 116, nebo může uzavřít s autorizovaným inspektorem smlouvu o posouzení stavby autorizovaným inspektorem ( 117). Které stavební záměry vyžadují ohlášení je stanoveno v 104. Návrh předpokládá, že také u ohlašovaných záměrů stavební úřad může usnesením rozhodnout o tom, že ohlášený stavební záměr projedná ve stavebním řízení a vydá rozhodnutí. Podle 107 takto může postupovat, nejsou-li splněny zákonné podmínky pro vydání souhlasu s ohlášením. Komentář Stavební řízení představuje jeden z procesů, jimiž musí osoba zamýšlející provedení určité stavby projít, chce-li svůj záměr uskutečnit v souladu s právními předpisy. Stejně jako v případě řízení územního, je i řízení stavební jedním z druhů správních řízení. Jeho účelem je vydání rozhodnutí, jímž se zakládá právo realizovat stavební činnost, vedoucí ke vzniku stavby ( 9 správního řádu). 461

3 ČÁST ČTVRTÁ STAVEBNÍ ŘÁD Vyžaduje-li zákon, aby byla stavba projednána jak v územním, tak ve stavebním řízení, nemůže být stavební povolení vydáno dříve než územní rozhodnutí. Nebylo by totiž možné posoudit jednu z podmínek pro vydání stavebního povolení, kterou je soulad projektové dokumentace stavby s územním rozhodnutím či jiným opatřením, jímž je územní rozhodnutí nahrazeno [ 111 odst. 1 písm. a) stavebního zákona]. Projednání stavby ve stavebním řízení následuje tedy až poté, co je umístění stavby projednáno a odsouhlaseno v řízení územním, případně v některém z procesů, jejichž cílem je územní řízení nahradit; může se jednat buď o územní souhlas ( 96), veřejnoprávní smlouvu ( 78a), nebo regulační plán ( 61 75). Stavební zákon však nabízí i možnost vydat obě rozhodnutí územní rozhodnutí a stavební povolení současně, v rámci společného řízení ( 94a). Stavební řízení se od řízení územního svým předmětem odlišuje. Zatímco v územním řízení posuzuje stavební úřad stavbu z hledisek, uvedených v 90, ve stavebním řízení jsou tato hlediska uvedená v 111 odst. 1 a 2 stavebního zákona. Z toho plyne i odlišný rozsah a předmět námitek, které mohou účastníci v územním a stavebním řízení proti stavbě uplatnit (viz komentář k 89 a 114 stavebního zákona). Na rozdíl od územního řízení, které v případě staveb všeho druhu vede obecný stavební úřad, rozhodují o vydání stavebního povolení v případě staveb drah a na dráze, staveb dálnic, silnic, místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací, staveb leteckých a staveb vodních děl speciální stavební úřady ( 15 odst. 1 stavebního zákona). V 108 odst. 1 stavebního zákona je uvedena obecná zásada, podle níž mohou být stavby provedeny pouze na základě stavebního povolení, není-li stavebním zákonem nebo jiným právním předpisem připuštěna jiná možnost. Pokud je tedy výsledkem zamýšlené činnosti stavba ve smyslu stavebního zákona, tedy stavební dílo, které vzniká stavební nebo montážní technologií, bez zřetele na jeho stavebně technické provedení, použité stavební výrobky, materiály a konstrukce, na účel využití a dobu trvání, a tuto stavbu nelze podle stavebního zákona ani jiného právního předpisu zrealizovat jinak než na základě stavebního povolení, musí si jej stavebník ještě před zahájením výstavby opatřit. Z této obecné zásady však existují četné výjimky, uvedené přímo ve stavebním zákoně. Samo stavební povolení může být nahrazeno uzavřením veřejnoprávní smlouvy ( 116) nebo oznámením záměru, jehož přílohou je certifikát autorizovaného inspektora ( 117). Některé záměry mohou být provedeny bez jakéhokoli přivolení stavebního úřadu ( 103). Další záměry, uvedené v 104, mohou být provedeny, jsou-li ohlášeny a stavební úřad vysloví s provedením ohlášeného stavebního záměru svůj souhlas (od není již možné, aby stavební úřad vyslovil svůj souhlas mlčky, tedy tím, že provedení ohlášeného stavebního záměru nezakáže). Veřejnoprávní smlouva, oznámení záměru s certifikátem autorizovaného inspektora i souhlas s provedením ohlášeného stavebního záměru vyvolávají vznik práva provést stavbu, jejich účinky jsou tak s účinky stavebního povolení totožné. 462

4 108 Další výjimky z povinnosti provádět stavbu na základě stavebního povolení jsou stanoveny právními předpisy, jimiž se řídí povolování staveb speciálních. Tak například podle 16 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích ve spojení s 14 vyhlášky č. 104/1997 Sb. mohou být na základě ohlášení provedeny některé stavební úpravy staveb dálnic, silnic a místních komunikací. Další druhy stavebních úprav a činností na stavbách dálnic, silnic a místních komunikací pak nevyžadují vůbec žádné povolení či souhlas speciálního stavebního úřadu ( 15 vyhlášky č. 104/1997 Sb.). Rovněž některá vodní díla, jejich obnova, udržovací práce či změny terénu mohou být podle 15a vodního zákona uskutečněny buď na základě ohlášení speciálnímu stavebnímu úřadu, nebo případně i bez ohlášení. Stavební zákon obsahuje pravidla pro řešení situací, v nichž žadatelé usilují o vydání stavebního povolení nadbytečně. Je-li podána žádost o vydání stavebního povolení v případě stavby, kterou lze zařadit pod ustanovení 103 stavebního zákona, stavební úřad žádost odloží. O odložení rozhodne formou usnesení ( 43 správního řádu), které doručí pouze žadateli. Toho také poučí, že je oprávněn provést zamýšlenou stavební činnost bez jakéhokoli opatření stavebního úřadu. Je-li podána žádost o vydání stavebního povolení v případě stavby, kterou lze zrealizovat na základě souhlasu stavebního úřadu s provedením ohlášeného záměru ( 104 stavebního zákona), je žádost považována za ohlášení a projednána v režimu Tuto skutečnost stavební úřad žadateli sdělí. Nečiní tak rozhodnutím ani usnesením, nýbrž úkonem podle části čtvrté správního řádu, proti němuž není přípustné podat odvolání. Je však třeba upozornit, že osoby usilující o vydání stavebního povolení pro stavbu, u níž by jinak postačovalo ohlášení, tak často činí nikoliv z neznalosti právní úpravy, nýbrž úmyslně, neboť jsou si vědomy, že se jim nepodaří splnit podmínky pro vydání souhlasu s provedením ohlášeného záměru [např. proto, že sousedé s jejich stavbou nevyslovili souhlas 105 odst. 1 písm. f) stavebního zákona]. Podáním žádosti o vydání stavebního povolení mohou tedy ve skutečnosti usilovat o přeskočení procesu ohlášení, který by musel nezbytně vyústit v usnesení stavebního úřadu o provedení stavebního řízení. Jediný důsledek postupu podle 108 odst. 3 stavebního zákona by tak spočíval v prodloužení procesu, předcházejícího zahájení výstavby. Možné východisko z této situace lze spatřovat v oboustranné dohodě stavebního úřadu a žadatele o tom, že postup dle 108 odst. 3 nebude v daném případě uplatněn a stavební úřad bude ve stavebním řízení pokračovat bez projednání stavebního záměru v režimu podle Judikatura Rozsudek NSS ze dne , čj. 5 As 21/ Stavební zákon z roku 2006 výslovně stanoví, v jakých případech a u jakých staveb je vyžadováno stavební povolení, resp. ohlášení, resp. které stavby a stavební úpravy je 463

5 ČÁST ČTVRTÁ STAVEBNÍ ŘÁD nevyžadují. Nelze proto vydávat stavební povolení i tam, kde je zákon nevyžaduje, a to zcela účelově dle potřeby stavebníka; je nutno vždy zkoumat zákonné podmínky, nikoli individuální potřebu žadatele. Rozsudek NSS ze dne , čj. 5 A 23/ Jestliže původní stavba umístěná na určitém pozemku byla odstraněna (zanikla), je třeba k postavení nové stavby nové stavební povolení, a to i za situace, že se jedná o stavbu z hlediska jejího umístění, stavebně technických požadavků i jiných hledisek zcela shodnou se stavbou původní. Pro účely požadovaného stavebního povolení je pak nerozhodné, že původní stavba byla odstraněna v důsledku protiprávního jednání jiné osoby, než je vlastník stavby, a že k odstranění stavby došlo bez povolení příslušného stavebního úřadu (případně jiného orgánu, který působnost stavebního úřadu vykonává). Stanoviska ochránce Sdělení ze dne , sp. zn. 3909/2015/VOP Veřejné stavební právo je založeno na principu tzv. řetězení správních aktů. Jeho podstatou je to, že územní rozhodnutí, stavební povolení a kolaudační souhlas jsou na sebe navazujícími správními akty. Princip řetězení správních aktů se odráží v ustanovení 76 odst. 1, 108 a 119 stavebního zákona. Územní řízení je s odkazem na 57 správního řádu předběžnou otázkou pro stavební řízení, resp. stavební povolení. Předběžnost spočívá v tom, že pokud stavba ke své realizaci vyžaduje územní rozhodnutí o umístění stavby, pak takovou stavbu není možné pravomocně povolit, aniž by předtím stavební úřad pravomocně rozhodl o jejím umístění. Obdobně není možné uvést do trvalého užívání stavbu, která nebyla provedena v souladu se stavebním povolením a projektovou dokumentací ověřenou stavebním úřadem. 109 Účastníkem stavebního řízení je pouze a) stavebník, b) vlastník stavby, na níž má být provedena změna, není-li stavebníkem, c) vlastník pozemku, na kterém má být stavba prováděna, není-li stavebníkem, může-li být jeho vlastnické právo k pozemku prováděním stavby přímo dotčeno, d) vlastník stavby na pozemku, na kterém má být stavba prováděna, a ten, kdo má k tomuto pozemku nebo stavbě právo odpovídající věcnému břemenu, mohou-li být jejich práva prováděním stavby přímo dotčena, e) vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li být jeho vlastnické právo prováděním stavby přímo dotčeno, 464

6 109 f) ten, kdo má k sousednímu pozemku právo odpovídající věcnému břemenu, může-li být toto právo prováděním stavby přímo dotčeno, g) osoba, o které tak stanoví zvláštní právní předpis, pokud mohou být stavebním povolením dotčeny veřejné zájmy chráněné podle zvláštních právních předpisů a o těchto věcech nebylo rozhodnuto v územním rozhodnutí. Související ustanovení 2 odst. 2 písm. c), 113 odst. 3, 115 odst. 5, 129 odst. 2 Související právní předpisy Správní řád: 27, 28, 68 odst. 2, 84 odst. 1, 144 Zákon o ochraně přírody a krajiny: 2, 70 odst. 2 a 3 Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí: 3 písm. i) bod 2., 9c odst. 3 a 4 Občanský zákoník: Důvodová zpráva 1) k zák. č. 350/2012 Sb.: V 109 jsou vymezeni účastníci stavebního řízení. To znamená pouze toho správního řízení, které je zahájeno dnem, kdy žádost o vydání stavebního povolení dojde stavebnímu úřadu. Ve stavebním řízení se neřeší věci, o kterých bylo pravomocně rozhodnuto v územním řízení, v územním souhlasu, v uzavřené a účinné veřejnoprávní smlouvě upravující umístění stavby, nebo v regulačním plánu nahrazujícím územní rozhodnutí. Umístění stavby na pozemku, její odstupy od hranic pozemku, od dalších staveb navrhovaných či stávajících a v souvislosti s tím i umístění oken, orientace stavby vzhledem ke světovým stranám, výška stavby, tvar střechy tím i zastínění sousedních staveb nebo pozemků, přístup ke stavbě, zajištění parkovacích stání pro vozidla a v neposlední řadě účel, kterému má stavba sloužit, jsou při podání žádosti o vydání stavebního povolení již vyřešené. Tomu odpovídá vymezení okruhu účastníků stavebního řízení. Budou jimi osoby, jejichž vlastnické právo či právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo ke stavbě, může být přímo dotčeno prováděním stavby. Upřesňuje se, že účastníkem stavebního řízení se stává také osoba, o které tak stanoví zvláštní právní předpis. Nejčastěji se jedná o občanské sdružení, kterým toto postavení za určitých podmínek přiznává 70 zákona o ochraně přírody a krajiny a 23 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Podmínkou účastenství podle stavebního zákona je dotčení veřejných zájmů podle zvláštních právních předpisů, pokud nebylo o dotčení v plném rozsahu rozhodnuto v územním rozhodnutí. Praxe ukázala, že samostatné vymezování společenství vlastníků jednotek jako účastníka stavebního řízení je nejen nadbytečné, ale i zavádějící. Postavení společenství vlastníků jednotek ani vlastníků jednotlivých jednotek jako účastníků řízení tím není omezeno. Společenství nebo vlastníci jednotek mohou být účastníky řízení jako 465

7 ČÁST ČTVRTÁ STAVEBNÍ ŘÁD stavebníci, vlastníci jednotek jsou účastníky jako vlastníci stavby nebo jako sousedé. Případnou administrativní náročnost při doručování velkému počtu účastníků řízení u domů s mnoha jednotkami lze řešit s použitím 144 správního řádu o řízení s velkým počtem účastníků. Komentář Stavební zákon určuje, kdo bude účastníkem stavebního řízení. Výčet účastníků, uvedený v 109, je konečný (uzavřený, taxativní) a není možné rozšiřovat jej aplikací obecného pravidla, obsaženého v 27 správního řádu (k tomu srov. rozsudek NSS ze dne , čj. 1 As 6/ ). Obecná právní úprava účastenství, uvedená ve správním řádu, má význam pouze pro rozlišení jednotlivých kategorií účastníků a určení práv, která jsou s těmito kategoriemi spojená. Při vymezování okruhu účastníků je třeba vyjít z předmětu a cíle stavebního řízení. Tím je vyřešení podmínek pro provedení a případně i užívání stavby, zatímco podmínky samotného umístění stavby do území již byly vyřešeny v rámci územního řízení. Stojí za zmínku, že okruh účastníků stavebního řízení je stanoven úžeji než v případě řízení územního. Například nebude-li vlastník pozemku, na němž má být stavba provedena, současně stavebníkem, bude účastníkem stavebního řízení jen tehdy, mohou- -li být jeho práva prováděním stavby přímo dotčena. Oproti tomu podle 85 odst. 2 písm. a) stavebního zákona bude tato osoba v územním řízení účastníkem vždy a stavební úřad nebude otázku dotčenosti jejích práv zkoumat. Tam, kde se v 85 odst. 2 stavebního zákona hovoří o jiných věcných právech, se v 109 hovoří pouze o právu odpovídajícím věcnému břemenu. Zatímco ve stavebním řízení se tedy počítá pouze s účastenstvím osob, které jsou vlastníky dotčených pozemků a staveb nebo k nim mají právo odpovídající věcnému břemenu, za které lze podle občanského zákoníku považovat služebnosti či reálná břemena, v územním řízení mohou být kromě nich účastníky i osoby, které mají k dotčenému pozemku či stavbě právo zástavní, podzástavní, právo stavby, předkupní právo atd. Stavební úřad musí v průběhu stavebního řízení jednat se všemi účastníky, splňujícími požadavky 109, jakkoliv vysoký by jejich počet mohl být. Administrativní náročnost řízení spojená se stanovením širokého okruhu účastníků není totiž důvodem k tomu, aby stavební úřad s některými účastníky nejednal a jejich okruh zúžil (k tomu srov. rozsudek NSS ze dne , čj. 5 As 67/ ). Náročnost, spojenou se zasíláním písemností velkému počtu účastníků, lze řešit doručováním pomocí veřejné vyhlášky, jak to v případě stavebního řízení s více než 30 účastníky připouští 144 správního řádu. Povinnost řádně stanovit okruh účastníků je uložena stavebnímu úřadu, který stavební řízení vede. Nesprávný postup při určení okruhu účastníků pak nelze zhojit poukazem na to, že v průběhu stavebního řízení nebyla námitka nesprávně určeného účastenství vznesena (k tomu srov. rozsudek VS v Praze ze dne , sp. zn. 7 A 28/94). 466

8 109 Nositeli nejvýznamnějších práv jsou účastníci vymezení v 27 odst. 1 správního řádu. V jejich případě se jedná o tzv. účastníky přímé (esenciální). Ve stavebním řízení půjde o stavebníka a vlastníka stavby, na níž má být provedena změna, není-li vlastník této stavby zároveň stavebníkem (k tomu srov. rozsudek NSS ze dne , čj. 5 As 5/ ). Stavebníkem je osoba, uvedená v 2 odst. 2 písm. c) stavebního zákona, přičemž v průběhu stavebního řízení se může jednat buď o žadatele, tj. osobu, která žádost o povolení stavby podala, nebo o jeho právního nástupce, pokud původní žadatel v průběhu stavebního řízení zemřel nebo zanikl (k tomu srov. rozsudek NSS ze dne , čj. 6 As 196/ ). Privilegované postavení stavebníka a vlastníka stavby, na níž má být provedena změna, se projevuje např. tím, že podle 84 odst. 1 správního řádu nemůže stavební povolení nabýt právní moci, není-li to těmto účastníkům oznámeno. Rovněž se jedná o účastníky, kteří musí být vymezeni ve výrokové části rozhodnutí ( 68 odst. 2 správního řádu; k tomu srov. závěr poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu č. 35, ze dne ). Ve stavebním řízení s více než 30 účastníky ( 144 správního řádu) musí být těmto osobám oznámení o zahájení stavebního řízení a stavební povolení doručeno do vlastních rukou ( 113 odst. 3 a 115 odst. 5 stavebního zákona), i kdyby se stavební úřad rozhodl doručovat obě písemnosti veřejnou vyhláškou. Ostatní účastníci stavebního řízení jsou podle 27 odst. 2 a 3 správního řádu tzv. účastníci nepřímí (vedlejší) nebo účastníci, jejichž postavení plyne ze zvláštních zákonů. Jejich práva nejsou tak významná jako v případě účastníků přímých (esenciálních). Ve stavebním řízení s více než 30 účastníky jim proto oznámení o zahájení řízení může být doručeno veřejnou vyhláškou; pokud stavební úřad této možnosti využije, musí jim veřejnou vyhláškou doručit i stavební povolení. Stavební povolení nabyde právní moci i v případě, že nebylo vedlejším účastníkům oznámeno; stane se tak po uplynutí lhůty k podání odvolání, uvedené v ustanovení 84 odst. 1 správního řádu. Vedlejšími účastníky stavebního řízení budou podle 109 písm. e) a f) osoby, jejichž vlastnické právo k sousednímu pozemku nebo sousední stavbě může být prováděním stavby přímo dotčeno, jakož i osoby, jejichž právo odpovídající věcnému břemenu k sousednímu pozemku může být prováděním stavby přímo dotčeno. Sousedé jsou množinou účastníků stavebního řízení, která v praxi vyvolává časté interpretační problémy. Mnohé z nich již vyložila judikatura, jiné jsou věcí individuální správní úvahy stavebního úřadu v konkrétním případě. Zásadní byl v tomto směru nález ze dne , sp. zn. Pl. ÚS 19/99, jímž ÚS zrušil definici obsaženou v ustanovení 139 písm. c) stavebního zákona z roku 1976, vykládající pojem sousední pozemky a stavby na nich příliš úzce, podmínkou společné hranice s pozemkem, který je předmětem řízení. ÚS odmítl možnost omezovat účastenství pouze na tzv. mezujícího souseda a naznačil povinnost širšího výkladu. Zdůraznil úlohu správního orgánu posuzovat jednotlivé věci individuálně a vždy pečlivě zkoumat, kam až hranice sousedství sahá. Stejnou cestu sledoval ÚS také v Nálezu ze dne , sp. zn. III. ÚS 609/04, když 467

9 ČÁST ČTVRTÁ STAVEBNÍ ŘÁD doplnil, že mezujícího souseda rozhodně nemínil z okruhu účastníků správního řízení vyloučit, možné dotčení jeho práv více méně předpokládal a v podstatě naznačil nutnost extenzivního výkladu. Při úvaze o okruhu účastníků stavebního řízení musí stavební úřad posoudit konkrétní okolnosti, které plynou ze způsobu, jakým má být stavba prováděna, a jeho dopadech na okolí. Musí přitom vždy upřednostnit širší výklad neurčitého právního pojmu přímé dotčení prováděním stavby, neboť jen takový výklad lze považovat za souladný s ústavním pořádkem (nálezy ÚS ze dne , sp. zn. Pl. ÚS 19/99, a ze dne , sp. zn. III. ÚS 609/04, dále rozsudky NSS ze dne , čj. 5 As 67/ , a ze dne , čj. 8 As 27/ ). Okruh účastníků stavebního řízení nelze proto omezit pouze na vlastníky těch pozemků, které se stavebním pozemkem bezprostředně hraničí, pokud může být při provádění stavby přímo dotčeno vlastnické právo nebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemkům vzdálenějším. Do spojoval stavební zákon v ustanovení 109 přímé dotčení s navrhovanou stavbou, tedy nejen s jejím prováděním, ale rovněž s důsledky její existence a s jejím užíváním. V rozsudku ze dne , čj. 6 As 10/ , k tomu NSS uvedl, že do mohli být vlastníci sousedního pozemku účastníky stavebního řízení nejen kvůli dotčení svých práv hlukem a prachem z výstavby komunikace, ale rovněž kvůli hluku a prachu, pocházejícímu až z následného užívání dokončené stavby. Rovněž MS v Praze v rozsudku ze dne , čj. 9 Ca 348/ , ve vztahu k právní úpravě, účinné do , uvedl, že účastníkem stavebního řízení bude vždy a bez dalších podmínek každý subjekt, na jehož pozemku má být stavba provedena a který není současně stavebníkem. Od však došlo v ustanovení 109 odst. 1 písm. c), d), e) a f) k podstatné změně, neboť stavební zákon hovoří nově o osobách, jejichž vlastnické právo či právo odpovídajícího věcnému břemenu může být přímo dotčeno prováděním stavby. Důvodem pro přiznání účastenství je tak nyní pouze možnost přímého dotčení pocházejícího například ze zřízení staveniště či provádění stavebních prací, z hluku a prašnosti, které jsou s nimi spojeny atd. I nadále se objevují určité tendence překonat tuto změnu stavebního zákona výkladem, podle něhož by měl stavební úřad i ve stavebním řízení hodnotit účastenství s ohledem na dopady stavby jako takové, nikoliv jen s ohledem na dopady stavební činnosti vedoucí ke vzniku stavby. Podle rozsudku KS v Hradci Králové ze dne , čj. 30 A 67/ , by stavební úřad neměl vyvozovat okruh účastníků stavebního řízení jen z přímého dotčení vlastnických práv sousedů, plynoucího z vlastní (faktické) realizace stavební činnosti, nýbrž by měl okruh účastníků stanovit i s ohledem na otázky, jež jsou ve stavebním řízení podle 111 stavebního zákona přezkoumávány. Veřejný ochránce práv dospěl k závěru, že oproti právní úpravě, platné do , došlo k zúžení rozsahu, v jakém jsou sousedi oprávnění účastnit se stavebního řízení. Účast je nyní omezena na ty případy, kdy sousedé budou 468

10 109 dotčeni nikoliv budoucím provozem stavby, ale samotnou její výstavbou (k tomu srov. sdělení veřejného ochránce práv ze dne , sp. zn. 2786/2014/VOP). Poslední kategorií účastníků stavebního řízení jsou osoby, o nichž to stanoví zvláštní zákon. Půjde buď o spolky, jimž toto postavení přiznává 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, nebo o obec a dotčenou veřejnost, jimž toto postavení přiznává 9c odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Podmínkou jejich účastenství je dotčení veřejných zájmů podle zvláštních právních předpisů, pokud nebylo o dotčení v plném rozsahu rozhodnuto již v územním rozhodnutí. Dle ustanovení 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny jsou spolky nebo jejich organizační jednotky, které mají právní subjektivitu a jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, oprávněny požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby byly předem informovány o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Pokud se pak ve lhůtě 8 dnů od tohoto oznámení do řízení přihlásí, stávají se jeho účastníky. Pro založení účastenství spolku ve stavebním řízení musí být kumulativně splněny tři podmínky. Jednak musí jít o spolek, který hájí zájmy ochrany přírody a krajiny, dále se musí ve stavebním řízení projednávat stavba s možným dopadem do těchto zájmů a konečně nesmělo být o takových dopadech stavby zcela rozhodnuto již v územním řízení. Vyhodnocení podmínek pro účast spolků je věcí správního uvážení stavebního úřadu, který není povinen vyrozumívat spolky o všech zahajovaných řízeních, ale pouze o těch, v nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Co mezi tyto zájmy patří, vymezuje 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Ani po splnění všech těchto podmínek se přitom ještě spolek nestává účastníkem stavebního řízení. K tomu je třeba, aby se do řízení v souladu s 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny přihlásil. Je na něm, aby se rozhodl, zda tak učiní. Žádost být informován o všech zahajovaných řízeních podle 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny může spolek podat i v době probíhajícího stavebního řízení. V tom případě nesmí být vyloučen z účastenství, ale stavební úřad jej musí o probíhajícím řízení informovat, a pokud se do něj spolek podle 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny přihlásí, musí jej stavební úřad do okruhu účastníků probíhajícího řízení zahrnout (k tomu srov. rozsudek NSS ze dne , čj. 6 As 19/ ). V případě záměrů, které podléhají posouzení vlivů na životní prostředí, je stavební řízení tzv. navazujícím řízením. Podle 9c odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí se účastníkem stavebního řízení může stát obec dotčená záměrem nebo také dotčená veřejnost, pokud se stavebnímu úřadu písemně přihlásí ve lhůtě 30 dnů ode dne zveřejnění informace o zahájení řízení. Dotčenou veřejností, která se může stát účastníkem stavebního řízení, se přitom podle 3 písm. i) bod 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí rozumí právnická osoba soukromého práva, jejímž předmětem činnosti je podle zakladatelského právního jednání ochrana životního prostředí nebo veřejného zdraví a jejíž hlavní činností není podnikání nebo jiná výdělečná čin- 469

11 ČÁST ČTVRTÁ STAVEBNÍ ŘÁD nost, která vznikla alespoň 3 roky před dnem zveřejnění informací o navazujícím řízení podle 9b odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, případně před dnem vydání rozhodnutí podle 7 odst. 6 tohoto zákona, nebo kterou podporuje svými podpisy nejméně 200 osob. Není vyloučeno, aby dotčená veřejnost vstoupila do stavebního řízení až po vydání stavebního povolení, neboť platí, že je oprávněna podat odvolání i v případě, že nebyla účastníkem stavebního řízení v prvním stupni ( 9c odst. 4 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí). Je-li v případě některé osoby sporné, zda je účastníkem stavebního řízení, uplatní se pro řešení takové situace obecná pravidla správního řízení. Osoby, které se domnívají, že by s nimi stavební úřad měl jednat jako s účastníky, se mohou do probíhajícího stavebního řízení přihlásit podle 28 odst. 1 správního řádu. Za přihlášení se do řízení lze považovat i podání námitek podle 114 odst. 1 stavebního zákona. Platí přitom zásada v pochybnostech ve prospěch účastenství ( 28 odst. 1 správního řádu), podle níž osoba, která se do řízení přihlásí, je považována za účastníka a je s ní tak jednáno do okamžiku, než se prokáže opak. O tom, zda tato osoba účastníkem stavebního řízení je či není, vydá stavební úřad usnesení, které se oznamuje pouze tomu, o jehož účastenství bylo rozhodováno; ostatní účastníci se o tomto usnesení vyrozumí ( 28 odst. 1 správního řádu). Podání odvolání proti tomuto usnesení nemá odkladný účinek a nebrání vydání rozhodnutí ve věci samé. Pokud bude stavební úřad jednat v průběhu stavebního řízení s určitou osobou jako s účastníkem, avšak ještě v průběhu řízení zjistí, že této osobě postavení účastníka nesvědčí, musí o jejím účastenství rozhodnout postupem podle 28 odst. 1 správního řádu a usnesením deklarovat, že se o účastníka stavebního řízení nejedná. Usnesení o účastenství podle 28 odst. 1 správního řádu nelze vydat poté, co je vydáno rozhodnutí ve věci samé. Je-li tedy stavební řízení vydáním rozhodnutí ukončeno, mohou opomenutí účastníci stavebního řízení uplatňovat svá práva a námitky podáním odvolání podle 84 správního řádu. Osoba, která byla účastníkem řízení, ale rozhodnutí jí nebylo oznámeno, může podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí dozvěděla, nejpozději však do 1 roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků. Je třeba rozlišit případy, kdy s opomenutým účastníkem bylo v průběhu stavebního řízení jednáno, rozhodnutí stavebního úřadu mu však nebylo doručeno, a situace, kdy určitá osoba nebyla vůbec do okruhu účastníků stavebního řízení zahrnuta, nebylo s ní v průběhu řízení jednáno a nemohla tedy uplatňovat své oprávněné zájmy. Vada, popsaná v druhém případě, bude mít zpravidla vliv na zákonnost rozhodnutí stavebního úřadu a nepostačí ji zhojit v odvolacím řízení, nýbrž povede obvykle ke zrušení rozhodnutí prvního stupně. Nelze však vyloučit, že v konkrétních případech bude na místě dát přednost dobré víře účastníků, kteří spoléhali na pravomocnost rozhodnutí stavebního úřadu ( 84 odst. 3 správního řádu), a odvolání opomenutého účastníka zamítnout (k tomu srov. rozsudek NSS ze dne , čj. 1 As 29/ ). 470

12 109 Konkrétní situací, kdy bylo odvolání zamítnuto, přestože jej podal účastník, který byl předtím ve stavebním řízení opomenut, se NSS zabýval v rozsudku ze dne , čj. 1 As 147/ Uvedl, že situace, kdy posouzení námitek v odvolacím řízení bude postačovat, představuje výjimku z pravidla. Lze o ní však uvažovat v případě, že námitky opomenutého účastníka jsou zjevně nedůvodné a jeho účast v řízení u správního orgánu prvního stupně by neměla vliv na výsledek celého řízení, či pokud bude postup opomenutého účastníka zjevně šikanózního charakteru, představující zneužití práva. Dále pak v rozsudku ze dne , čj. 4 As 126/ , NSS akceptoval postup, kdy bylo zamítnuto odvolání, které sice podal opomenutý účastník řízení, které však zároveň obsahovalo námitky, jež by musel stavební úřad v případě zrušení svého rozhodnutí a vrácení věci k novému projednání zamítnout a vydat rozhodnutí se stejným obsahem jako rozhodnutí rušené. Nebylo proto pochybením odvolacího správního orgánu, pokud námitky proti stavbě, uvedené v odvolání, sám vypořádal a odvolání zamítl. Judikatura Rozsudek NSS ze dne , čj. 6 As 196/ Žadatel o stavební povolení, resp. ten, kdo ohlašuje stavbu, se stává stavebníkem pro účely daného řízení, resp. procesu. Stavební zákon oproti 27 odst. 1 písm. a) správního řádu pouze doplňuje podmínku, že stavebník musí žádat vydání stavebního povolení pro sebe. To znamená, že žádá-li o vydání stavebního povolení stavební podnikatel pro objednatele stavby v rámci inženýrské činnosti, měl by být vybaven plnou mocí, žádost podat objednatelovým jménem a jako stavebník by v žádosti měl být označen objednatel. ( ) Nezanikne-li žadatel jako osoba, zůstává stavebníkem i po skončení daného procesu, a to v rozsahu povolení k provedení stavby. ( ) V průběhu řízení, stejně jako po jeho skončení, může ke změně osoby stavebníka dojít právním nástupnictvím. Rozsudek NSS ze dne , čj. 10 As 84/ Ve stavebním řízení o změně způsobu vytápění vedeném podle 77 odst. 5 zákona č. 458/200 Sb. o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích, ve spojení s 16 odst. 7 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, není provozovatel soustavy zásobování tepelnou energií účastníkem řízení na základě posuzování ekonomické přijatelnosti změny způsobu vytápění pro stavebníka. Rozsudek NSS ze dne , čj. 7 As 162/ Má-li stavba spočívající ve změně způsobu vytápění a ohřevu teplé užitkové vody zasáhnout do rozvodů, na které je stále napojena soustava zásobování tepelnou energií, může být její provozovatel stavbou přímo dotčen ve svých právech k této soustavě ve smyslu 471

13 ČÁST ČTVRTÁ STAVEBNÍ ŘÁD 109 písm. d) či e) stavebního zákona z roku Tento provozovatel by tudíž byl účastníkem stavebního řízení, pokud by bylo vedeno. Je-li namísto stavebního řízení vydán certifikát autorizovaného inspektora, musí být v takovém případě opatřen souhlas tohoto provozovatele s ohlášeným stavebním záměrem, a to bez ohledu na to, zda aktuálně vůbec něco vůči stavebnímu záměru namítá. Rozsudek NSS ze dne , čj. 6 As 10/ Podle 109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona z roku 2006 účinného do mohlo dojít k dotčení práv vlastníka sousedního pozemku či stavby na něm nejen samotnou výstavbou, nýbrž i následným užíváním stavby. Rozsudek NSS ze dne , čj. 4 As 126/ Stavebník není odpovědný za správné vymezení účastníků řízení o dodatečné povolení stavby a nemohl tedy předpokládat, že stavební úřad některé osoby, jimž právo účastenství svědčilo, v řízení opomenul. Žalovaný nepochybil, pokud na základě poměření oprávněného zájmu stavebníka vyplývajícího z dobré víry v právní moc rozhodnutí o dodatečném povolení změny stavby a práv stěžovatele přistoupil výjimečně k tomu, že rozhodnutí stavebního úřadu nezrušil, nýbrž sám odstranil zjištěné procesní pochybení spočívající v opomenutí stěžovatele v řízení před stavebním úřadem. ( ) V řešeném případě by totiž bylo projevem přepjatého formalismu, pokud by žalovaný zrušil rozhodnutí stavebního úřadu a věc mu vrátil k novému projednání zjevně nedůvodných námitek stěžovatele, když bylo zřejmé, že by stavební úřad opětovně vydal rozhodnutí o dodatečném povolení předmětné změny stavby. Rozsudek NSS ze dne , čj. 1 As 147/ Situace, kdy posouzení námitek v odvolacím řízení bude postačovat, představuje výjimku z pravidla, nicméně lze o ní uvažovat v případě, že námitky opomenutého účastníka jsou zjevně nedůvodné a jeho účast již v řízení u prvostupňového orgánu by neměla vliv na výsledek celého řízení, či postup opomenutého účastníka bude zjevně šikanózního charakteru, představující zneužití práva. Rozsudek NSS ze dne , čj. 1 As 29/ Při aplikaci 84 odst. 3 správního řádu z roku 2004 je třeba rozlišovat případy, kdy s účastníkem správní orgán prvního stupně v řízení jednal, ale pak mu z nějakého důvodu (např. v důsledku opomenutí) rozhodnutí neoznámil, a účastníkem, se kterým správní orgán vůbec nejednal, neboť jej za účastníka řízení nepokládal. Zatímco v prvém případě měl daný účastník možnost hájit svá práva v řízení před správním orgánem prvního stupně, v druhém případě trpí rozhodnutí prvního stupně závažnou vadou již jen proto, že bylo určitému subjektu zcela znemožněno se správního řízení 472

14 109 účastnit. Takovou vadu lze zpravidla jen stěží napravit v odvolacím řízení a bude sama o sobě důvodem ke zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci k novému projednání správnímu orgánu prvního stupně. Nelze ale vyloučit, že v konkrétních případech bude na místě i v takových situacích dát přednost dobré víře účastníků v pravomocné rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a odvolání opomenutého účastníka zamítnout. Rozsudek NSS ze dne , čj. 9 As 78/ Pokud může navrhovaná stavba studny ovlivnit kvalitu a množství vody v již zbudované studni náležící sousedovi, může jít o důvod účastenství tohoto souseda v řízení o stavebním povolení takto navrhované studny, a to dle 109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona z roku 2006 ve spojení s 115 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách. Rozsudek NSS ze dne , čj. 6 As 19/ Podmínky pro účast občanských sdružení ve správním řízení podle 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, jsou dodrženy i v případě, kdy žádost o informace o zahajovaných správních řízeních podle 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny byla podána správnímu orgánu až po zahájení tohoto řízení. Bylo by v rozporu s účelem právní úpravy, kdyby bylo předmětné ustanovení vykládáno tak, že podmínky pro účast občanského sdružení ve správním řízení mohou být splněny pouze tehdy, když žádost o informace předchází zahájení správního řízení, ve kterém mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Rozsudek NSS ze dne , čj. 1 As 6/ Taxativní výčet účastníků stavebního řízení obsažený v 109 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 má za následek vyloučení obecné definice účastníků řízení obsažené v 27 správního řádu z roku Rozsudek NSS ze dne , čj. 5 As 5/ Stavební zákon vymezuje účastníky řízení v 109 odst. 1 odchylně od obecné právní úpravy ve správním řádu. Kromě stavebníka jsou jimi pouze osoby mající k dotčeným pozemkům a stavbám, včetně sousedících pozemků a staveb, právo vlastnické nebo právo odpovídající věcnému břemenu. Z hlediska kategorizace účastníků stavebního řízení je účastníkem ve smyslu ust. 27 odst. 1 správního řádu nepochybně stavebník (žadatel) a vlastník stavby, na které má být provedena změna, není-li sám stavebníkem. Rozsudek NSS ze dne , čj. 5 As 67/ Při stanovení určitého kritéria pro vymezení okruhu účastníků v případě stavby, která může mít vliv na široké okolí, nelze takové kritérium měřit pouze hlediskem hospodárnosti a okruh účastníků limitovat stanovením odstupové hranice vyjádřené v metrech 473

15 ČÁST ČTVRTÁ STAVEBNÍ ŘÁD bez přihlédnutí k ostatním vlivům. Samotná náročnost takového posuzování nemůže být dostatečným ospravedlněním pro vyloučení osob z okruhu možných účastníků řízení a nemůže obstát zásada hospodárnosti či procesní ekonomie. Poměřuje-li stavební úřad práva dotčených osob a administrativní náročnost řízení, nemůže se přiklonit k variantě druhé. Lze-li možné přímé dotčení na právech shledat u širokého okruhu osob, nutno zvolit i tomu odpovídající formu vedení takového řízení, nemůže však být zužován prostor pro ochranu ústavně zaručených práv. Rozsudek NSS ze dne , čj. 8 As 27/ Pojem sousedních pozemků je nutné vykládat v rámci stavebního řízení extenzivně a není možné omezit jej na nemovitosti, které bezprostředně hraničí se stavebním pozemkem. Rozsudek KS v Hradci Králové ze dne , čj. 30 A 67/ Účastenství podle 109 písm. e) stavebního zákona z roku 2006, ve znění účinném od , nelze vyvozovat pouze z přímého dotčení vlastnických práv sousedů ve spojitosti s vlastním (faktickým) prováděním stavby, nýbrž i s otázkami, jež jsou ve stavebním řízení stavebním úřadem ze zákona přezkoumávány (viz 111 citovaného zákona). Při interpretaci uvedeného zákonného ustanovení se tak nelze omezit jen na jeho jazykový výklad. Rozsudek MS v Praze ze dne , čj. 9 Ca 348/ Každý subjekt, na jehož pozemku má být povolovaná stavba prováděna a který není stavebníkem, musí být vždy bez dalšího vzat za účastníka stavebního řízení týkajícího se takové stavby. Vlastník pozemku musí mít právo účastnit se řízení ohledně stavby, která má být postavena na jeho pozemku, aby se mohl k takové stavbě vyjádřit a aby mohl v řízení uplatňovat další práva, která účastníkům řízení zákon přiznává. Stanoviska ochránce Sdělení ze dne , sp. zn. 2786/2014/VOP Oproti předchozí právní úpravě došlo tedy k zúžení rozsahu oprávnění sousedů účastnit se stavebního řízení pouze na ty případy, kdy sousedé budou dotčeni nikoliv budoucím provozem stavby, ale samotnou výstavbou (zejména jde o přímé dotčení probíhajícími stavebními pracemi, zřízením staveniště apod.). Argumentace obce týkající se jejího opomenutí ve stavebním řízení by tedy měla být založena na tom, že bude přímo dotčena nikoliv budoucím provozem rozšířeného skladu LPG, ale jeho výstavbou. 474

16 Závěry poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu 109 Závěr č. 35 ze dne Označení účastníků podle 27 odst. 1 musí být vždy součástí výrokové části rozhodnutí. Ve výjimečných případech je možné ve výrokové části odkázat na zvláštní přílohu, ve které budou účastníci označeni podle 68 odst. 2. Tuto přílohu je třeba považovat za nedílnou součást výrokové části rozhodnutí. Za označením účastníků je vhodné uvádět též označení jejich zástupců. 110 (1) Žádost o stavební povolení obsahuje identifikační údaje o stavebníkovi, o pozemku, základní údaje o požadovaném záměru, jeho rozsahu a účelu, způsobu a době provádění, údaj o tom, kdo bude stavební záměr provádět, a vyjádření vlastníka sousední nemovitosti, je-li třeba, aby umožnil provedení stavebního záměru ze své nemovitosti; u dočasné stavby rovněž dobu jejího trvání a návrh úpravy pozemku po jejím odstranění. (2) K žádosti stavebník připojí a) doklady prokazující jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření anebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě, pokud nelze tato práva ověřit v katastru nemovitostí dálkovým přístupem, a je-li stavebníkem společenství vlastníků jednotek, také smlouvu o výstavbě nebo rozhodnutí shromáždění vlastníků jednotek přijaté podle zvláštního právního předpisu (dále jen doklad o právu ), b) projektovou dokumentaci zpracovanou projektantem, která obsahuje průvodní zprávu, souhrnnou technickou zprávu, situaci stavby, dokladovou část, zásady organizace výstavby a dokumentaci objektů, c) plán kontrolních prohlídek stavby a případně plán provedení kontroly spolehlivosti konstrukcí stavby z hlediska jejich budoucího využití zpracovaný nezávislým expertem na náklady stavebníka, d) závazná stanoviska, popřípadě rozhodnutí dotčených orgánů nebo jiné doklady vyžadované zvláštními právními předpisy 4), e) stanoviska vlastníků veřejné dopravní a technické infrastruktury k možnosti a způsobu napojení nebo k podmínkám dotčených ochranných a bezpečnostních pásem. (3) Projektová dokumentace se předkládá ve dvojím vyhotovení, a není-li obecní úřad v místě stavby stavebním úřadem, vyjma staveb v působnosti vojenských a jiných stavebních úřadů, předkládá se trojmo. Pokud stavebník není vlastníkem stavby, připojuje se jedno další vyhotovení. 475