UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE

Transkript

1 UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE Právnická fakulta Katedra správního práva Zadostiučinění za nemajetkovou újmu podle zákona č. 82/1998 Sb. Diplomová práce Eva Suková Vedoucí diplomové práce: Doc. JUDr. Vladimír Mikule Praha, červen 2009

2 Prohlášení Prohlašuji, že jsem tuto diplomovou práci zpracovala samostatně a že jsem v ní vyznačila všechny prameny, z nichž jsem čerpala, způsobem ve vědecké práci obvyklým. V Praze 18. června 2009 Eva Suková

3 Poděkování Děkuji panu doc. JUDr. Vladimíru Mikule, vedoucímu mé diplomové práce za ochotu a čas věnovaný konzultacím této práce, poskytl mi tím mnoho cenných připomínek a účinnou pomoc při zpracování.

4 Obsah: Obsah:... 1 Úvod Vývoj úpravy odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci na území České republiky Nástin vývoje úpravy odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci na našem území v období po vzniku Československa K zákonu č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem Právní úprava odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci po vzniku samostatné České republiky Úprava podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem K předběžnému projednání nároků v případech odpovědnosti státu Odpovědnost územních celků v samostatné působnosti za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb Náhrada nemajetkové újmy dle zákona č. 160/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 82/1998 Sb Obecný úvod K Evropské úmluvě o lidských právech a základních svobodách a jejím vlivu na vnitrostátní právní úpravu odpovědnosti veřejné moci v evropských státech Významná judikatura Evropského soudu pro lidská práva v oblasti přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou porušením Úmluvy Postoje Výboru ministrů Rady Evropy k problematice účinného prostředku nápravy Vývoj situace směřující k nové úpravě náhrady nemajetkové újmy v případech odpovědnosti za výkon veřejné moci a příprava této úpravy v České republice Porušení práva na osobní svobodu podle zákona č. 160/2006 Sb K odpovědnosti v případě nesprávného úředního postupu a jeho vymezení v zákoně č. 160/2006 Sb. a v judikatuře K odpovědnosti v případě nezákonného rozhodnutí Zadostiučinění za nemajetkovou újmu K postoji Ústavního soudu České republiky a Evropského soudu pro lidská práva k nové úpravě náhrady nemajetkové újmy jako prostředku nápravy porušení práva Postup ústředních správních úřadů při předběžném projednávání nároků a poskytování náhrady za nemajetkovou újmu v penězích Úvahy o některých dalších možných případech uplatnění nároků na náhradu nemajetkové újmy Institut nemajetkové újmy v širším kontextu právního řádu- návrh nového občanského zákoníku

5 5. Úprava náhrady nemajetkové újmy dle právní úpravy na Slovensku Obecně Ústavní stížnost podle článku 127 Ústavy Slovenské republiky Zákon č. 514/2003 o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci Závěr Seznam použité literatury Seznam použité judikatury: Seznam použitých právních předpisů: Summary:

6 Zadostiučinění za nemajetkovou újmu podle zákona č. 82/1998 Sb. Úvod Ve své diplomové práci se zabývám novou úpravou náhrady za nemajetkovou újmu v oblasti odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci. O tuto problematiku jsem se začala podrobněji zajímat, když jsem měla možnost krátkodobě pracovat jako studentská výpomoc na Odboru odškodňování Ministerstva spravedlnosti České republiky. Zkušenosti, které jsem zde získala se týkaly především praktického způsobu a průběhu předběžného projednávání nároku na náhradu nemajetkové újmy, a to především z důvodů průtahů v soudních řízeních. Novela, která náhradu nemajetkové újmy včlenila do zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci, nabyla účinnosti poměrně nedávno, přesněji na jaře roku K uvedení do předmětné problematiky a k pochopení širších souvislostí a důvodů, které vedly naše zákonodárce v roce 2006 právě k včlenění tohoto institutu do našeho právního řádu, je dle mého názoru vhodné se blíže seznámit s obecnou úpravou odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci na území České republiky a dále především s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva ve věcech stížností na porušení Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva sehrála v této oblasti bezesporu značný vliv. V části mé práce věnované těmto aspektům se sice jedná v drtivé většině o případy odpovědnosti státu za škodu vzniklou nepřiměřenou délkou soudních řízení, ovšem co se týče vlivu na úpravu institutu nemajetkové újmy v našem právním řádu, mám za to, že tento výklad byl potřebný. V další části své práce jsem se zabývám určitými konkrétními aspekty dané problematiky. Věnuji se zde například různým pohledům na pojem nesprávného úředního postupu, existenci či neexistenci odpovědnosti státu za škodu (či nemajetkovou újmu) způsobenou činností moci zákonodárné a některým dalším sporným otázkám. V následující kapitole jsem se snažila nastínit některé možné, i když zatím třeba jen hypotetické, případy, ve kterých by mohlo dojít ke vzniku nemajetkové újmy a tedy k následnému uplatňování náhrady za ni. Snažila jsem se tedy poskytnout i 3

7 jiný úhel pohledu na tento institut a možnost jeho využití, než jen v současné době převažující využívání v případech průtahů soudních řízení. Myslím si, že je také velmi zajímavé porovnat současnou českou právní úpravu této oblasti se slovenskou. Slovensko vycházelo ze stejných právních základů a zkušeností, ale jeho současná právní úprava poskytování přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu se od té české v mnohém liší. Z tohoto důvodu jsem na závěr své diplomové práce zařadila kapitolu týkající se právě současné slovenské úpravy. Tato diplomová práce je dokončena dle právního stavu k 31. květnu

8 1. Vývoj úpravy odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci na území České republiky 1.1. Nástin vývoje úpravy odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci na našem území v období po vzniku Československa V období po vzniku samostatného Československa v roce 1918 nepatřila oblast odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci mezi podrobněji upravené a propracované instituty. V období Rakouska- Uherska právní řád spíše vycházel z koncepce osobní odpovědnosti jednotlivých úředníků a ne tedy přímo státu. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci ve smyslu, jak ji známe dnes, je tak poměrně mladou a stále se rozvíjející právní oblastí. V Ústavě z roku 1920 se otázky odpovědnosti státu za škodu týkalo ustanovení 92, v němž bylo uvedeno: Pokud stát ručí za škodu způsobenou nezákonným výkonem veřejné moci, určuje zákon., ustanovení 104 dále uvádí: Jak ručí stát a soudcové za náhradu škody, kterou tito způsobili tím, že porušili právo u konání svého úřadu, stanoví zvláštní zákon. Oblast odpovědnosti soudců dle ustanovení 104 Ústavy z roku 1920 byla provedena recipovaným rakouskouherským takzvaným syndikátním zákonem č. 112/1872 ř. z. Zde bylo upraveno ručení státu za škodu způsobenou soudcem nebo jiným úředníkem a zřízencem, pokud škoda nemohla být nahrazena prostřednictvím využití opravných prostředků. V době první republiky nebyl ovšem předvídaný speciální zákon týkající se odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci přijat. Dle názoru převážné části odborné právní veřejnosti bylo z tohoto důvodu ručení státu za škodu vyloučeno. Z tohoto názoru vycházely i soudy při rozhodování o nárocích na náhradu škody. 1 Výjimkou mohly být jen nemnohé případy, kdy byla povinnost státu nahradit škodu zakotvena ve speciálních zákonech. Jednalo se například o případy náhrady škody 1 Typickou ukázkou je například rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn /25 z 25. května 1925, jednalo se o případ, kdy bylo stěžovateli zabaveno určité zboží z důvodu podezření z lichvy, která se následně neprokázala. Stěžovatel následně se svou stížností na náhradu škody neuspěl ani před Ministerstvem vnitra ani před soudem. Soud k tomu v odůvodnění uvedl, že o stížnosti do rozhodnutí nepřiznalo ministerstvo vnitra v dohodě s ministerským zástupcem stěžovateli náhradu škody a to právem. Není všeobecného předpisu, jenž by stát zavazoval hraditi třetím osobám majetkové škody způsobené jim státními orgány u výkonu jejich funkcí. Možno tedy takového ručení státu uznati jen tam, kde speciální zákon stát k takovému ručení výslovně zavazuje, jako například při škodách způsobených nevinně odsouzeným apod. zdroj ASPI ID: JUD17455CZ, obdobný názor vyjádřil Nejvyšší správní soud také v rozhodnutí sp. zn /23 z 8. ledna 1924, ASPI ID: JUD16984CZ. 5

9 způsobené nevinně odsouzeným, či škody způsobené nezákonným zabavením tiskopisů a podobně. 2 V období po 2. světové válce nebyla situace v oblasti právní úpravy odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci o nic lepší, spíše naopak. V Ústavě z roku 1948 a ani v Ústavě z roku 1960 nebyla zakotvena úprava odpovědnosti v těchto případech. Pouhým předpisem, který se dané problematiky dotýkal, byl zákon č. 141/1950 Sb., občanský zákoník. Ten v ustanovení 346 uváděl, že Zdali a kdo odpovídá za škodu způsobenou nesprávným postupem v úředním výkonu, stanoví zvláštní zákony. Tento právní předpis byl nahrazen dne 1. dubna 1964, kdy nabyl účinnosti nový zákon č. 40/1964 Sb. (dále jen občanský zákoník). V ustanovení 426 nazvaném Odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím bylo uvedeno, že Státní orgán nebo orgán, na který přešly úkoly státního orgánu, odpovídá též za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle úpravy ve zvláštních předpisech. 3 V případech odpovědnosti státu za škodu způsobenou porušením právní povinnosti bylo případně možné postupovat i podle úpravy tohoto zákona o obecné odpovědnosti za škodu. K takovým případům ale v praxi docházelo velmi zřídka K zákonu č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem Prvním zákonem, který se výslovně týkal odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci na našem území byl zákon č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem. Tento předpis byl po několikaletých přípravách přijat v období určitého uvolnění poměrů ve společnosti, ale následně vlivem změny politické situace a významnému upevnění režimu byl v praxi využíván mnohem méně než jeho tvůrci zřejmě zamýšleli. 2 J.; Matějka: Náhrada škody ve veřejném právu. in E.; Hácha, J.; Hoetzel, F.; Weyr, K.; Laštovka, Slovník veřejného práva československého, Svazek II., Nakladatelství Polygrafia- Rudolf M. Bohrer- Brno Zákon č. 40/1964 Sb., Sbírka zákonů Československé socialistické republiky, Ročník 1964, částka 1-91, Knihtisk 1, Národní podnik v Praze 1, 828 s. 4 V.; Knapp: Poznámky o tom, za co stát odpovídá a za co neodpovídá (meditace o odpovědnosti za nesprávný úřední postup a také o jiných věcech). in Právnické štúdie 1969, s , Vydavatelstvo Slovenskej akadémie vied Bratislava

10 Tato právní úprava byla založena na principu jediného odpovědného subjektu, státu. Zákon byl rozdělen do tří částí, první se týkala odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím, druhá upravovala odpovědnost v případech nesprávného úředního postupu a třetí tvořila společná, přechodná a závěrečná ustanovení. Stát odpovídal za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, které vydal státní orgán v občanském soudním řízení, v řízení před státním notářstvím, v řízení správním, v řízení před místním lidovým soudem a v řízení trestním. Odpovědnost státu se vztahovala i na rozhodnutí orgánu společenské organizace, pokud bylo vydáno při plnění úkolů státního orgánu. Nároky z odpovědnosti za škodu v tomto případě bylo možné uplatnit, jen pokud bylo příslušné rozhodnutí pro nezákonnost zrušeno příslušným orgánem. Výjimkou ovšem byly případy předběžně vykonatelných rozhodnutí, tam postačovalo, pokud byla následně změněna či zrušena v důsledku podání řádného opravného prostředku. Dále zde byla upravena odpovědnost státu za škodu způsobenou rozhodnutím o vazbě nebo trestu a odpovědnost za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. V případě odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím o trestu zde bylo také upraveno právo pozůstalých na výživu v případě, kdy byl na odsouzeném vykonán trest smrti. Samozřejmě se jednalo pouze o případy, kdy bylo v případném pozdějším řízení rozhodnuto o zproštění obžaloby či zastavení trestního stíhání. Co se týče pojmu nesprávného úředního postupu nebyla v tomto zákoně podána přesnější definice. V ustanovení 18 bylo pouze uvedeno: Stát odpovídá za škodu způsobenou v rámci plnění úkolů státních orgánů a orgánů společenské organizace uvedených v 1 odst. 1 nesprávným úředním postupem těch, kteří tyto úkoly plní. Předběžné projednání nároku vzniklého z důvodu nezákonného rozhodnutí (či rozhodnutí o vazbě nebo trestu) v soudním řízení příslušelo ministerstvu spravedlnosti státu, na jehož území měl sídlo orgán, který ve věci rozhodl v prvním stupni. V případech rozhodnutí vojenských soudů byl k předběžnému projednání nároku příslušný orgán správy vojenských soudů. V ostatních případech nároků z nezákonných rozhodnutí bylo směrodatné, zda se jednalo o věc, která spadala do působnosti celé Československé socialistické republiky nebo do působnosti České nebo Slovenské socialistické republiky. Příslušným byl vždy ústřední orgán dle daného odvětví státní správy, a to buď federální nebo republikový. V případech, kdy nebylo možné příslušný 7

11 orgán určit, spadala věc opět do působnosti ministerstva spravedlnosti. Pokud nebyl nárok uspokojen u příslušného orgánu do šesti měsíců od podání žádosti, mohl se poškozený obrátit na soud. Předběžné projednání bylo tedy procesní podmínkou uplatnění nároku u soudu. V tomto zákoně bylo také upraveno regresní právo státu vůči konkrétnímu orgánu a dále regresní právo tohoto orgánu vůči tomu, kdo se na vydání nezákonného rozhodnutí podílel nebo kdo při plnění úkolů státních orgánů způsobil nesprávným úředním postupem škodu. Bylo zde také upraveno moderační právo soudu v případech regresního nároku. Tento institut mohl být podle dikce zákona uplatněn v případech, kdy se nejednalo o škodu způsobenou úmyslně a současně šlo o případy hodného zvláštního zřetele. Při rozhodnutí o snížení regresní úhrady měl být především brán zřetel na společenský význam škody a osobní i majetkové poměry toho, po němž je regresní úhrada požadována. Odpovědnost podle tohoto zákona byla objektivní, bez možnosti liberace. Nezbytnými předpoklady jejího vzniku byla existence škody (materiální újma, vyjádřitelná v penězích), dále nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup a příčinná souvislost mezi nimi. Podmínkou přiznání nároku z důvodů nezákonného rozhodnutí bylo vyčerpání opravných prostředků, které měl oprávněný subjekt v řízení k dispozici. Podpůrně se na právní vztahy vyplývající z odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem aplikoval občanský zákoník. Významné zde bylo zejména ustanovení 442 nazvané Způsob a rozsah náhrady škody. Dle této úpravy se hradila jen skutečná škoda (míněno tedy majetková). Přednostní nápravou bylo uvedení v předešlý stav, teprve v případech, kdy to nebylo možné, hradila se skutečná škoda v penězích. Tato úprava ve svém původním znění ještě neobsahovala ustanovení o náhradě ušlého zisku. V ustanovení 442 odst. 2 bylo naopak uvedeno, že Jde-li o škodu způsobenou úmyslně, může soud přiznat náhradu i jiné škody, jestliže by nepřiznání této další náhrady odporovalo pravidlům socialistického soužití. 5 Podle tohoto zákona se tak bylo možné domáhat jen náhrady majetkové škody, například v případě odškodnění za vazbu se nahrazoval jen ušlý výdělek za dobu vazby, nikoliv 5 Zákon č. 40/1964 Sb., Sbírka zákonů Československé socialistické republiky, Ročník 1964, částka 1-91, Knihtisk 1, Národní podnik v Praze 1, 828 s. 8

12 ještě náhrada za omezení osobní svobody. Bylo možné se domáhat i náhrady nutné obhajoby, ovšem jen za podmínky existence příčinné souvislosti rozhodnutí o vazbě a majetkové újmy vzešlé z nákladů vynaložených na nutnou obhajobu. 2. Právní úprava odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci po vzniku samostatné České republiky Dle článku 1 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky (dále jen Ústava) je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Ústava dále vymezuje základní demokratické principy a zásady výkonu veřejné moci. V oblasti odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci je důležitý zejména princip sebelimitace státní moci vyjádřený v článku 2 odst. 3., který uvádí: Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Pro oblast odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci je dále klíčový zejména článek 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina), který praví, že Každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. V následujícím odstavci je odkázáno na podrobnější úpravu příslušným zákonem. Po vzniku České republiky k 1. lednu 1993 v souladu s principem právní kontinuity na našem území nadále platily právní předpisy československé. Vyplývalo to z článku 1 ústavního zákona České národní rady č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky. 6 Problematiku odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci tedy nadále upravoval výše popsaný zákon č. 58/1969 Sb. Nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím či rozhodnutím o vazbě nebo trestu bylo tedy nutné předběžně projednat s příslušným ústředním orgánem. Tento postup naopak nebylo nutné uplatnit v případě škody způsobené nesprávným úředním postupem. Jak jsem již 6 Článek 1 ústavního zákona ČNR č. 4/1993 Sb. uvádí, že ústavní zákony, zákony a ostatní právní předpisy České a Slovenské Federativní Republiky na území České republiky zůstávají nadále v platnosti. Nelze však použít ustanovení podmíněná toliko existencí České a Slovenské Federativní Republiky a příslušností České republiky k ní.. 9

13 uvedla výše, v tomto zákoně nebyla podána přesnější definice nesprávného úředního postupu. Značným nedostatkem této právní úpravy byl zejména fakt, že nepočítala s existencí od státu odlišné a de lege ferenda i samostatně odpovědné územní samosprávy. S ohledem na tuto a další skutečnosti bylo proto nutné vypracovat novou úpravu, která by lépe odpovídala změněným společenským a politickým poměrům. 3. Úprava podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem K přijetí nového zákona došlo na jaře roku 1998, účinnosti nabyl třicátým dnem po vyhlášení, tedy 15. května Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci se nyní řídí zákonem č. 82/1998 Sb. 8 Určité oblasti odpovědnosti státu jako nositele veřejné moci se ovšem touto úpravou neřídí. 9 Odpovědnost podle tohoto zákona se týká jen případů škody způsobené rozhodnutím (nezákonným) a nesprávným úředním postupem. Co se týče rozhodnutí, dle dikce zákona se jedná o rozhodnutí vydaná v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního a dále v řízení trestním. V souvislosti s rozhodnutími vydanými ve správním řízení je důležité zmínit, že se tento zákon netýká jen rozhodnutí vydaných podle zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen správní řád), ale i podle jiných předpisů, například podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. 7 Proces schvalování tohoto zákona probíhal takto: návrh zákona byl předložen vládou, Poslaneckou sněmovnou byl schválen dne 12. února 1998 (z přítomných 167 poslanců pro něj hlasovalo 149 a nikdo nebyl proti), dne 16. února 1998 byl postoupen Senátu, dne 17. března 1998 uběhla Senátu lhůta k vyjádření, zákon byl následně podepsán ústavními činiteli a vyhlášen pod č. 82/1998 Sb. v částce 31/1998 Sb., která byla rozeslána dne 15. dubna 1998 (zdroj: nález Pl. ÚS č. 234/2002 Sb.). 8 Celý název tohoto předpisu zní: Zákon č. 82/1998 Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění zák. 120/2001 Sb., nálezu Ústavního soudu č. 234/2002 Sb., zák. č. 539/2004 Sb. a zák. č. 160/2006 Sb. 9 Jedná se například o otázky odpovědnosti za škodu způsobenou porušením práva Evropských společenství, otázky odpovědnosti za škodu způsobenou vybranými zvláště chráněnými živočichy dle zákona č. 115/2000 Sb., případy odpovědnosti za škodu způsobenou právním předpisem apod. Problematice odpovědnosti státu za škodu způsobenou nevydáním právního předpisu se dále podrobněji věnuji ve výkladu k pojmu nesprávný úřední postup. 10

14 Lze říci, že tento zákon svou systematikou do značné míry vychází z předchozí právní úpravy dle zákona č. 58/1969 Sb. Jedná se například o diferenciaci odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím na případy nezákonného rozhodnutí a na případy rozhodnutí o vazbě a trestu. V současné právní úpravě je ovšem ještě upravena odpovědnost státu za škodu způsobenou rozhodnutím o ochranném opatření. 10 Reformou veřejné správy, která přinesla do našeho právního řádu větší uplatnění principu samosprávy, byla vyvolána nutnost změnit i dřívější nevyhovující úpravu odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci. Nejzásadnější změnou proti předešlé úpravě bylo tedy prolomení systému jediného odpovědného subjektu, státu. Zákon se tedy systematicky dělí na dva díly, první se zabývá odpovědností státu a druhý upravuje odpovědnost územních celků v samostatné působnosti za škodu. I když se změnami v našem právním řádu začaly rozvíjet i jiné formy samosprávy, například profesní či zájmová, tento zákon kromě odpovědnosti státu upravuje jen odpovědnost územních samosprávných celků. Jistě, například Exekutorská komora ČR je příkladem profesní samosprávy, ale odpovědnost podle zákona č. 82/1998 Sb. se týká jen činnosti exekutorů, která je považována za přenesený výkon státní správy a v těchto případech tedy odpovídá stát. Odpovědnost podle tohoto zákona je, stejně jako v předchozí úpravě, objektivní a nelze se jí zprostit a nelze ji ani nijak omezit. Podmínky vzniku jsou také totožné (nezákonné rozhodnutí či nesprávný úřední postup, škoda, příčinná souvislost mezi předešlými). Podmínkou vzniku tohoto typu odpovědnosti také není zavinění. Stát dokonce odpovídá i v případě, že se prokáže, že škoda vznikla úmyslným jednáním konkrétní osoby. Stát odpovídá za škodu způsobenou státními orgány, dále právnickými a fyzickými osobami pokud jim byl svěřen výkon státní správy (jedná se například o lesní stráž, ředitele školských zařízení apod.) a orgány územních samosprávných celků, pokud ke škodě došlo při výkonu přenesené působnosti. Stát dále odpovídá i za škodu způsobenou činností notářů či soudních exekutorů, pokud je považována za výkon státní správy. Co se týče soudních exekutorů, tato profese vznikla až později (přesněji 10 Podle ustanovení 71 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, jsou ochrannými opatřeními ochranné léčení, ochranná výchova a zabrání věci. 11

15 v roce 2001) 11, zákon o odpovědnosti za škodu byl tedy v návaznosti na tuto situaci novelizován. Činnost notářů a exekutorů, která je považována za výkon státní správy (sepisování veřejných listin, exekutorských zápisů, postup při výkonu exekuce) je pro účely tohoto zákona považována za úřední postup. To tedy znamená, že nároku na náhradu škody v těchto případech se lze domáhat z důvodu odpovědnosti za nesprávný úřední postup (nikoliv tedy za nezákonné rozhodnutí). Vedle první změny tohoto zákona související se zahrnutím činnosti soudních exekutorů přinesl další změnu nález Ústavního soudu Pl. ÚS 18/01 z 30. dubna 2002 (vyhlášený ve Sbírce zákonů pod č. 234/2002 Sb.). Tímto nálezem došlo ke zrušení ustanovení 31 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb. Předmětné ustanovení totiž obsahovalo podmínku, že náklady řízení mohou být nahrazeny jen pokud nepředstavují jedinou škodu, která byla nezákonným rozhodnutím způsobena. Důvodová zpráva k tomuto ustanovení výslovně uváděla, že náklady řízení lze hradit v rámci náhrady škody způsobené rozhodnutím, nesmí však jít o škodu jedinou. Ústavní soud toto ustanovení zrušil z důvodu jeho rozporu s článkem 36 odst. 3 ve spojení s články 1, 3 a 4 odst. 4 Listiny. 12 Ústavní soud v odůvodnění výše zmíněného nálezu mimo jiné uvedl, že má-li každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem, přičemž podmínky a podrobnosti realizace tohoto práva stanoví zákon, pak takový zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, nemůže nárok na náhradu škody, v důsledku zmíněného jednání vzniklé, zcela anulovat (negovat), a tím tedy ústavně zaručené základní právo, byť toliko v určitých případech, popřít. V případě osob, kterým vznikla škoda spočívající pouze v nákladech řízení, tak došlo postupem zákonodárce promítnutým v napadeném ustanovení k naprostému vyloučení této kategorie subjektů z práva náhrady škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy. Takový postup je v příkrém rozporu s ústavním pořádkem České republiky a nerespektuje princip minimalizace zásahu do základních práv v podobě jejich případného omezení a maximalizace obsahové podstaty základního práva. 13 Další, v pořadí již třetí, změnou tohoto zákona byla úprava provedená zákonem č. 539/2004 Sb. Jednalo se o úpravu případů výjimek z poskytování náhrady škody 11 Zákon č. 120/2001 Sb. o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů nabyl účinnosti k 1. květnu 2001 (a v části k 1. září 2001). 12 Zrušené ustanovení 31 odst. 3 znělo: nárok na náhradu nákladů řízení v rámci náhrady škody vznikne pouze tehdy, pokud rozhodnutím vznikla škoda a pokud náhrada nákladů již nebyla přiznána podle procesních předpisů. 13 K této otázce se Ústavní soud vyjádřil i v Nálezu II. ÚS 429/01 z 17. července

16 v případě vazby. Vedle případů vazby vydávací sem byla nově zahrnuta i vazba předávací. 14 Nejzásadnější odlišností od předešlé úpravy podle zákona č. 58/1969 Sb. je bezesporu nově upravená odpovědnost územních samosprávných celků za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci v rámci jejich samostatné působnosti. Subjektem odpovědnosti již tedy není jen stát, jak tomu bylo dříve, ale nově i obce a kraje. 15 Tato změna je zřejmá i z názvu nového zákona, který deklaruje, že jde o odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci. V předchozí úpravě se jednalo jen o odpovědnost státu a bylo to již patrné z názvu předmětného předpisu. 16 Pojem veřejná moc v názvu zákona také deklaruje, že se tento právní předpis nevztahuje na vystupování státu (či územních samosprávných celků) v oblasti soukromoprávních vztahů. V určitých případech ovšem může docházet ke sporům, zda lze či nelze určitou činnost zahrnout pod pojem výkon veřejné moci. V této souvislosti je zajímavý například rozsudek Nejvyššího soudu z 30. ledna 2008, sp. zn. 25 Cdo 214/2006. Žalobce se v této věci domáhal na státu náhrady škody z důvodu nesprávného úředního postupu Pozemkového fondu České republiky. Tento nesprávný úřední postup měl spočívat v tom, že Pozemkový fond pronajal žalobci pozemky na stavbu obchodního centra, u nichž se později ukázalo, že nejsou ve vlastnictví České republiky. Nejvyšší soud ovšem v tomto případě vyjádřil právní názor, že o výkon státní moci nejde a stát podle zákona č. 58/1969 Sb. (respektive zákona č. 82/1998 Sb.) neodpovídá za činnost takového subjektu, který nevystupuje ve vrchnostenském postavení, nýbrž do právních vztahů vstupuje jako rovný s účastníky ostatními, tedy jako subjekt občanskoprávních vztahů. Za škodu způsobenou porušením právní povinnosti vyplývající z těchto vztahů proto subjekty odpovídají podle obecných občanskoprávních předpisů o náhradě škody. Nakládání se státním majetkem tedy není výkonem veřejné moci. 14 Předmětný text zákona č. 539/2004 Sb. zní: V 9 odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), se za slovo "vydání" vkládají slova "nebo předání". 15 Dle článku 8 Ústavy České republiky se zaručuje samospráva územních samosprávných celků. Samosprávě je dále věnována Hlava VII. Ústavy, podrobnější úprava je především v zákoně č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení),v zákoně č. 129/2000 Sb. o krajích (krajské zřízení) a v zákoně č. 131/2000 Sb. o hlavním městě Praze. Obec i kraj si své záležitosti spravují samostatně a rozsah této samostatné působnosti může být omezen jen zákonem. 16 Viz výše výklad o zákonu č. 58/1969 Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem. 13

17 Z výše uvedeného je zřejmé, že dělení práva na veřejné a soukromé je významné i v této oblasti. V obecné rovině jsou odpovědnostní vztahy v drtivé většině považovány za soukromoprávní. Nejinak je tomu pravděpodobně i v případě odpovědnostních vztahů vzniklých v oblasti odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci. Ovšem na druhou stranu, prostředí, z něhož tato odpovědnost vzniká je prostředím veřejnoprávním, primární práva a povinnosti jsou tedy veřejnoprávní povahy a teprve jejich porušením dochází ke vzniku sekundárních odpovědnostních právních vztahů. Právní vztahy upravené tímto zákonem se stejně jako podle předchozí úpravy podpůrně řídí občanským zákoníkem. V otázce způsobu a rozsahu náhrady škody se jedná zejména o ustanovení 442 odst. 1, který stanoví, že se hradí skutečná škoda a ušlý zisk. Jedná se tedy o majetkovou (materiální) škodu. Toto ustanovení bylo do občanského zákoníku vtěleno novelou provedenou zákonem č. 509/1991 Sb. V původním znění toto ustanovení uvádělo, že se hradí jen skutečná škoda, a to uvedením v předešlý stav; není-li to dobře možné nebo účelné, hradí se v penězích. Toto ustanovení tedy ještě neupravovalo náhradu ušlého zisku. K promlčení nároků na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím podle tohoto zákona dochází ve lhůtě tří let od doručení (či oznámení) zrušovacího rozhodnutí. Nárok se nejpozději promlčí po deseti letech od doručení rozhodnutí, kterým byla poškozenému způsobena škoda. Toto omezení neplatí, pokud jde o škodu na zdraví. Nárok na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem se promlčí za tři roky ode dne, kdy se poškozený dozvěděl o škodě a o tom, kdo za ni odpovídá. V případě nároku na náhradu škody způsobené rozhodnutím o vazbě, trestu nebo ochranném opatření dojde k promlčení dle ustanovení 33 zákona č. 82/1998 Sb. za dva roky ode dne, kdy nabylo právní moci zprošťující rozhodnutí, rozhodnutí, jímž bylo trestní řízení zastaveno, zrušující rozhodnutí, rozhodnutí, jímž byla věc postoupena jinému orgánu, nebo rozhodnutí odsuzující k mírnějšímu trestu. V zákoně č. 82/1998 Sb. je také upravena možnost vymáhat v určitých případech po odpovědných subjektech regresní úhradu. Jedná se zvláště o dvě možné situace. V prvé řadě může stát vymáhat regresní úhradu, pokud poskytl náhradu škody či zadostiučinění za nemajetkovou újmu z důvodu nezákonného rozhodnutí či 14

18 nesprávného úředního postupu územních samosprávných celků v přenesené působnosti či úředních osob. K takovýmto případům ovšem v praxi dochází poměrně zřídka. 17 Druhou variantou je případ, kdy stát či územní samosprávný celek v samostatné působnosti nahradil škodu či nemajetkovou újmu, která vznikla buď při činnosti státního orgánu či při činnosti územního samosprávného celku v samostatné působnosti. V takových případech může daný subjekt požadovat regresní náhradu od těch, kdo se podíleli na vydání nezákonného rozhodnutí nebo na nesprávném úředním postupu. V těchto případech se také nejedná o povinnost, ale pouze možnost příslušného orgánu se takové náhrady domáhat. Podstatné je, že právo na regresní úhradu vznikne pouze v případě, že škoda (či nemajetková) újma byla způsobena zaviněným porušením povinnosti ze strany konkrétní osoby. Zákon dále uvádí, že důkazní břemeno v těchto případech leží na bedrech toho, kdo nárok na regresní úhradu uplatňuje. Nárok státu či územního samosprávného celku na regresní úhradu se promlčí za rok ode dne, kdy byla zaplacena náhrada škody. V případě uplatnění nároku na náhradu škody před příslušným orgánem dochází ke stavení promlčecí doby. Promlčecí doba tedy v takovém případě neběží, ovšem nejdéle po dobu šesti měsíců. Úprava regresní úhrady v tomto zákoně má především povahu preventivní, k jejímu skutečnému využívání v praxi dochází poměrně zřídka. V současné době probíhají přípravy nového občanského zákoníku (k dispozici již je návrh zákona vzešlý z připomínkového řízení a důvodová zpráva). 18 Otázkám týkajícím se možných změn právní úpravy institutu škody a nemajetkové újmy dle této navrhované úpravy se podrobněji věnuji v kapitole nazvané Institut nemajetkové újmy v širším kontextu právního řádu- návrh nového občanského zákoníku K předběžnému projednání nároků v případech odpovědnosti státu Podmínkou uplatnění nároku na náhradu škody v případě odpovědnosti státu u obecného soudu je jeho předchozí projednání u příslušného orgánu. Tento postup je z jistého pohledu poměrně problematický, neboť toto projednání a tedy i případné 17 Například v oblasti spadající pod rezort Ministerstva pro místní rozvoj došlo zatím pouze k jednomu případu vymáhání regresní úhrady na obci, v případě kraje takový případ zatím nebyl. Informaci poskytla JUDr. Bucharová z Odboru stavebního řízení Ministerstva pro místní rozvoj. 18 Viz například D.; Elisher: Náhrada nemateriální újmy de lege ferenda s ohledem na současné trendy, Právník 10/2008, s

19 rozhodnutí o přiznání náhrady škody či nemajetkové újmy přísluší státním úředníkům zaměstnaným v příslušných úřadech. Na ministerstvech je tato problematika buď svěřena samostatným odborům (například Odboru odškodňování na Ministerstvu spravedlnosti) nebo zpravidla odborům právním (Právní odbor Ministerstva zemědělství apod.). U státních úředníků není na rozdíl od soudců zaručena jejich nestrannost a nezávislost. Naopak, spíše se počítá s jejich loajalitou vůči svému zaměstnavateli, státu. V občanskoprávních soudních řízeních (a tedy i případném v řízení o žalobě na náhradu škody dle zákona č. 82/1998 Sb.) se uplatňuje ústavně zaručený princip rovnosti procesních stran, existuje zde tedy trojstranný procesní vztah, přičemž žalobce a žalovaný jsou si rovni. Naproti tomu, v předběžném projednání nároku před ústředním orgánem veřejné moci takové zásady z povahy věci uplatněny nejsou. Předběžné projednání nároků v této oblasti není řízením podle správního řádu. V praxi to především znamená, že zde neplatí lhůty pro vydání rozhodnutí podle správního řádu a také nelze podat odvolání. Jedná se vlastně do určité míry téměř o neformální proces, ve kterém existuje poměrně široký prostor pro uvážení úředníka, jak rozhodne a jak své rozhodnutí odůvodní. Jistě, ministerstva jako ústřední správní orgány mohou tuto oblast upravit svými interními akty, ale ani tyto akty neposkytují dostatečné záruky transparentnosti, vyváženosti a tedy spravedlivosti posuzování předložených žádostí. Výsledek předběžného projednání nároku zde sice nazývám rozhodnutím, ale v tomto případě nejde o rozhodnutí ve formálním smyslu, které musí splňovat stanovené náležitosti, například poučení o opravném prostředku apod. Jedná se spíše o určitý výstup předběžného projednání. Dle některých názorů také způsob předběžného projednání nároků na náhradu škody (či nemajetkové újmy) poskytuje široké pole pro možnost případné korupce. Příslušný úředník totiž rozhoduje samostatně, v interních pokynech příslušných ústředních správních úřadu je samozřejmě uvedeno, že nelze v průběhu řízení komunikovat s žadatelem s ohledem na obsah následného rozhodnutí (například na výši částky přiznané jako náhrada nemajetkové újmy), ovšem kontrola v těchto případech z povahy věci nemůže efektivně fungovat. Dovedeno do extrému, příslušný úředník má možnost se s případným žadatelem například telefonicky spojit a domluvit se na 16

20 způsobu vypořádání nároku, který by přinesl výhody oběma stranám. Osobně si nemyslím, že v praxi k takovým situacím dochází, ale pravdou je, že záruky spravedlnosti a transparentnosti tohoto řízení rozhodně nejsou srovnatelné s řízením soudním. Před účinností zákona č. 160/2006 Sb. se předběžné projednání nevyžadovalo při uplatňování nároků na náhradu škody způsobenou nesprávným úředním postupem (obdobně tomu bylo i v době platnosti zákona č. 58/1969 Sb.). V současné právní úpravě je předběžné projednání naopak nutné jak v případě škody způsobené nezákonným rozhodnutím, tak v případě škody z důvodu nesprávného úředního postupu. Tato změna je poměrně zásadní, neboť znamená například nezbytnost předběžného projednání nároků na náhradu škody (či nemajetkové újmy) vzniklé z důvodů průtahů v soudních či jiných řízeních před příslušnými orgány státní správy. K předběžnému projednání nároků podle tohoto zákona jsou věcně příslušná ministerstva a jiné ústřední správní úřady. Ministerstvo spravedlnosti je příslušné, pokud se nárok na náhradu škody (či nemajetkové újmy) týká občanského soudního řízení, trestního řízení nebo činnosti notáře či soudního exekutora, která je považována za výkon státní správy. V nárocích vznikajících z oblasti správního soudnictví je Ministerstvo spravedlnosti příslušné pouze pokud se jedná o nezákonné rozhodnutí správního soudu o žalobě proti rozhodnutí územního celku v samostatné působnosti. V ostatních případech je příslušný ústřední správní úřad, do jehož působnosti spadá odvětví státní správy, v němž ke škodě došlo. V případě nezákonného rozhodnutí správního soudu o žalobě proti rozhodnutí vydanému v určitém odvětví státní správy, je tedy příslušný ústřední správní úřad podle daného odvětví. Pokud nelze příslušný úřad určit, je k projednání nároku příslušné Ministerstvo financí. To je poměrně významná změna, neboť podle dřívější právní úpravy podle zákona č. 58/1969 Sb. bylo v takových případech příslušné Ministerstvo spravedlnosti. Ministerstvo financí bude zejména příslušné v případech odpovědnosti za škodu vzniklou z činnosti správních úřadů, které stojí mimo soustavu ústředních správních úřadů, mohlo by jít například o Radu pro rozhlasové a televizní vysílání nebo také přímo o vládu České republiky. V dalším textu se zmiňuji také o jistých sporných případech odpovědnosti z důvodu činnosti orgánů moci zákonodárné, i v těchto 17

21 případech by tedy bylo k předběžnému projednání takových nároků příslušné právě Ministerstvo financí. V určitých případech je k projednání nároku příslušná i Česká národní banka nebo Nejvyšší kontrolní úřad. Ministerstvo či jiný ústřední správní úřad, který je příslušný k projednání nároku, je také příslušný k jednání za stát v případném následném soudním řízení. 19 Zákon dále uvádí, že domáhat se nároku na náhradu škody (či nemajetkové újmy) v případě odpovědnosti státu lze soudně pouze pokud nebyl nárok do šesti měsíců od podání žádosti příslušnému orgánu státní správy plně uspokojen. Toto ustanovení ovšem nelze vykládat tak, že se jedná o lhůtu, ve které je daný orgán povinen rozhodnout. Spíše to lze chápat tak, že je jistě v zájmu příslušného orgánu, aby žádost v této lhůtě projednal. Co se týče dalšího vývoje jednotlivých případů vznesených nároků, jsou zde dvě možné varianty vzniklých situací. První je, že příslušný orgán danou žádost ve lhůtě do šesti měsíců nestihne projednat. Pak je zajisté žádoucí, že se oprávněný subjekt může se svým nárokem obrátit bez dalšího čekání na soud. Další variantou je ovšem případ, kdy příslušný orgán žádost v dané lhůtě projednal, případně i rozhodl o poskytnutí nějaké finanční náhrady, ale původní nárok žadatele (i když třeba zjevně nepřiměřený) v plné výši neuspokojil. I v takovém případě se tedy žadatel může následně obrátit na soud. Žalovaným je v případech odpovědnosti státu přímo Česká republika, jedná za ni příslušný úřad, u něhož byl nárok předběžné projednán. Věcně příslušným soudem je v daných případech okresní soud (v Praze tedy obvodní soudy). Místně příslušným je obecný soud žalovaného, jde tedy o soud, v jehož obvodu má sídlo příslušná organizační složka státu, která za něj v daném případě jedná Odpovědnost územních celků v samostatné působnosti za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. Novým subjektem odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci jsou podle tohoto zákona tedy i územní samosprávné celky. Jedná se o případy, kdy ke škodě došlo 19 Podle ustanovení 6 odst. 1 zákona č. 201/2002 Sb. o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových se ovšem příslušná organizační složka může s Úřadem dohodnout, že bude v soudním řízení jednat za stát místo ní. 20 Způsob určení obecného soudu státu je uveden v 85 odst. 4 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád. 18

22 při výkonu veřejné správy v rámci jejich samostatné působnosti. V případech škody způsobené při výkonu přenesené působnosti je odpovědným subjektem nadále stát. Vymezení samostatné působnosti obcí je například v ustanovení 35 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích provedeno takto: Do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Škoda může vzniknout v podstatě ze stejných důvodů jako v případě odpovědnosti státu, tedy nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Jistá odlišnost zde ovšem je. Stát totiž podle dikce zákona odpovídá za škodu způsobenou rozhodnutím. Vedle případů nezákonných rozhodnutí se zde jedná se o případy škody způsobené rozhodnutím o vazbě, trestu nebo ochranném opatření. Tyto typy rozhodnutí jsou v zákoně upraveny odděleně. Pro uplatňování práva na náhradu škody v těchto případech není výslovně stanovena podmínka zrušení předmětného rozhodnutí pro nezákonnost. Jsou zde vymezeny jiné podmínky, které vyplývají z určitého specifika těchto řízení. Naopak tedy, v případě odpovědnosti územních celků v rámci samostatné působnosti zákon stanoví pouze odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím. Zákon uvádí, že odpovědnost územního celku za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím se týká jak rozhodnutí vydaných podle předpisů o správním řízení, tak i rozhodnutí vydaných postupem, který se těmito předpisy neřídí. V těchto případech je odlišně vymezen okruh oprávněných subjektů. V prvém případě se jedná o účastníky řízení, případně o toho, s kým nebylo jednáno jako s účastníkem, ačkoliv být mělo. V případě, že se jedná o rozhodnutí nevydaná podle předpisů o správním řízení, jsou oprávněnými subjekty ti, jimž tímto rozhodnutím vznikla škoda. V případě odpovědnosti za škodu způsobenou územním samosprávným celkem při výkonu veřejné moci v samostatné působnosti nedochází k předběžnému projednání nároku, jako je tomu v případě odpovědnosti státu. S nárokem se tedy žadatel (poškozený) může obrátit přímo na soud. Od tohoto případu je nutné odlišovat situaci, kdy se jednalo o výkon přenesené působnosti územním samosprávným celkem a za 19

23 škodu tedy odpovídá stát. V takových případech dochází k předběžnému projednání nároku dle postupu popsaného výše. 4. Náhrada nemajetkové újmy dle zákona č. 160/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 82/1998 Sb Obecný úvod Zákonem č. 160/2006 Sb., který byl přijat 16. března 2006 a účinnosti nabyl dne 27. dubna 2006, došlo k významné změně úpravy odpovědnosti státu a územních samosprávných celků při výkonu veřejné moci na území České republiky. Vedle práva na náhradu škody je nyní na vnitrostátní úrovni možné se za splnění stanovených podmínek domáhat také zadostiučinění za nemajetkovou újmu. Jelikož se v této oblasti jedná o nový prvek, je zřejmé, že přesnější výklad tohoto pojmu a určitější měřítko pro způsob určování výše náhrady nemajetkové újmy nastolí až praxe. Nemajetková (tedy nehmotná, imateriální, morální) újma se v našem právním řádu objevuje například v oblasti práva na ochranu osobnosti (takzvaná všeobecná osobnostní práva). Základem této úpravy jsou ustanovení 11 až 13 občanského zákoníku. Ustanovení 13 poskytuje fyzickým osobám možnost domáhat se v případě porušení práv týkajících se ochrany osobnosti přiměřeného zadostiučinění (například ve formě veřejné omluvy) a pokud se toto nejeví dostatečným, tak možnost domáhat se náhrady nemajetkové újmy v penězích (takzvaná materiální satisfakce). O případné možnosti využití těchto ustanovení i v oblasti odpovědnosti v oblasti výkonu veřejné moci se zmiňuji níže. O morální újmě (škodě) se zmiňuje i zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád) a to v ustanovení 43, který vymezuje postavení poškozeného a uplatnění jeho nároku na náhradu škody. Poškozeným je tedy pro účely trestního řízení ten, komu bylo trestným činem ublíženo na zdraví, způsobena majetková, morální nebo jiná škoda. Institut nemateriální újmy se tedy v našem právu vyskytuje v několika podobách. V oblasti odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci se v současné době vznik nemajetkové újmy spojuje především s porušením povinnosti projednat spory či rozhodnout o jiných nárocích subjektů od státu odlišných v přiměřené době či bez 20

24 zbytečných průtahů. Tato zásada je pro oblast soudnictví vyjádřena především v článku 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen Úmluva) a v článku 38 odst. 2 Listiny. V obou těchto ustanoveních je upraveno právo na spravedlivý proces. V Listině je použita formulace bez zbytečných průtahů. Z toho lze usuzovat, že toto ustanovení směřuje především proti delším obdobím nečinnosti při projednávání konkrétního případu (tedy průtahům). Naopak v Úmluvě je použita formulace v přiměřené době, což naopak spíše směřuje k posouzení celkové délky daného řízení, nikoliv tedy jen k existenci jednotlivých průtahů. Obdobnou úpravu také obsahuje zákon č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, který v ustanovení 5 odst. 1 uvádí, že každý má právo, aby jeho věc byla soudem projednána a rozhodnuta bez zbytečných průtahů. V ustanovení 164 tohoto zákona je také upravena možnost obrátit se na předsedu soudu (případně na Ministerstvo spravedlnosti) se stížností na průtahy. S účinností od 1. července 2004 lze také podle ustanovení 174a podat návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu. Pro oblast správního práva je obdobná zásada především vtělena do ustanovení 6 odst. 1 správního řádu, který stanoví povinnost správního orgánu vyřizovat věci bez zbytečných průtahů. Jde tedy o zakotvení zásady rychlosti řízení ve správním právu. Obdobně jako v soudnictví nelze ani průtahy v oblasti správního řízení ospravedlnit personální nedostatečností daných správních úřadů. V ustanovení 71 správního řádu je dále uvedeno, že správní orgán je povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu. V následujících odstavcích jsou uvedeny na kalendářní dny počítané lhůty pro vydání rozhodnutí. Dále je zde uvedeno, že tyto zákonné lhůty neběží po dobu nezbytnou k opatření údajů nutných pro vydání rozhodnutí (údaje z úředních evidencí apod.) Zde je významné slovní spojení po dobu nezbytnou k, neboť toto upřesnění značně omezuje možnost libovůle konkrétního správního úřadu. Z výše uvedeného zřetelně vyplývá, že správní řízení je v tomto směru podstatnou měrou odlišné od řízení soudního, kde na dny počítané lhůty pro vydání rozhodnutí samozřejmě stanoveny být nemohou. Konkrétní lhůta je také stanovena pro případ rozhodnutí o žádosti účastníka o vydání předběžného opatření, jedná se o ustanovení 61 odst. 2 správního řádu. Úprava správního řízení podle nového správního řádu také přinesla možnost bránit se proti nečinnosti správních orgánů. V ustanovení 80 je uvedeno, že nevydá-li 21

25 správní orgán rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě, nadřízený správní orgán učiní z moci úřední opatření proti nečinnosti, jakmile se o tom dozví.. V tomto případě se vlastně jedná o preventivní prostředek nápravy, nedochází tedy ke kompenzaci jako v případě náhrady škody (či nemajetkové újmy) podle zákona č. 82/1998 Sb., ale využití tohoto prostředku by mělo vést k napravení samotné podstaty problému, tedy k vydání žádaného rozhodnutí. Není tím samozřejmě myšleno vydání rozhodnutí svým obsahem vyhovující žádosti účastníka, ale pouze o vydání rozhodnutí jako takového (tedy ať už je jeho obsah jakýkoliv). Možnými způsoby ochrany před nečinností podle správního řádu je tedy buď příkaz nadřízeného správního orgánu k vydání předmětného rozhodnutí adresovaný podřízenému správnímu orgánu, dále možnost atrakce (tedy převzetí věci nadřízeným správním orgánem a rozhodnutí namísto podřízeného), dále možnost delegace (pověření jiného správního orgánu) a nakonec i možnost přiměřeně prodloužit zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí. 21 Na vnitrostátní úrovni je jedním z možných prostředků ochrany práv jednotlivců institut ústavní stížnosti, který je upraven v ustanovení 72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. 22 Pokud Ústavní soud stížnosti vyhoví, napadené rozhodnutí orgánu veřejné moci zruší nebo v případě jiného zásahu než rozhodnutí dle okolností zakáže příslušnému státnímu orgánu, aby v porušování práva a svobody pokračoval, a přikáže mu, aby, pokud je to možné, obnovil stav před porušením. Ústavní soud ovšem není oprávněn přiznat náhradu za případnou nemajetkovou (morální) újmu. 23 Ústavní stížnost je přípustná v případě, kdy stěžovatel vyčerpal všechny procesní prostředky ochrany jeho práv, které mu právní řád poskytuje. Dle ustálené judikatury Ústavní soud za takovýto prostředek nepovažuje takzvanou hierarchickou stížnost (tedy stížnost na průtahy v soudním řízení). 24 V tomto případě vyjádřil Ústavní soud stejný názor jako Evropský soud pro lidská práva. 21 L.; Jemelka, K.; Pondělíčková, D.; Bohadlo, Správní řád, komentář. 1 vydání, Praha C. H. Beck, 2008, s Ústavní stížnost může podat fyzická či právnická osoba, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem. 23 Nález Ústavního soudu IV ÚS 215/96 z 12. února Nález Ústavního soudu I. ÚS 319/04 z 27. dubna