CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI. Zvláštní zpráva č. 12/2009

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TAL-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN Zvláštní zpráva č. 12/2009 (podle čl. 248 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o ES) Účelnost projektů Komise v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí pro západní Balkán spolu s odpověďmi Komise 12, RUE ALCIDE DE GASPERI TÉLÉPHONE (+352) 43 98 1 E-MAIL: euraud@eca.europa.eu L - 1615 LUXEMBOURG TÉLÉFAX (+352) 43 93 42 INTERNET: www.eca.europa.eu

2 OBSAH Body Seznam zkratek Shrnutí I - V Úvod 1-5 Rozsah a koncepce auditu 6-10 Připomínky 11-55 Investice EU byly většinou úspěšné, ale jejich udržitelnost je ohrožená 11-28 Reálná nutnost investic vyplývá ze standardů EU a velmi špatného stavu infrastruktury 12-15 Smíšené výsledky u hlavní kategorie investičních projektů, kterou je správa a bezpečnost hranic 16-19 Sladění priorit EU a jednotlivých států je nezbytným předpokladem úspěchu 20-23 Dopad a udržitelnost investičních projektů jsou ohroženy 24-26 Investice nejsou v souladu s potřebnými institucionálními kapacitami 27-28 Výrazné potřeby v oblasti budování institucí, ale jen malé změny, kterých bylo dosaženo financováním EU 29-49 Řízení změn a budování institucí mají omezený rozsah a jsou špatně měřeny 30-35 Udržitelnost projektů na budování institucí je ohrožena v důsledku obměny klíčových pracovníků a korupce 36-39 Školicí programy výstupy převažovaly nad výsledky 40-45 Vlastnická odpovědnost na místní úrovni je klíčovým faktorem pro upevňování právního státu 46-49 Koncepce řízení a koordinace dárců 50-55

3 Mezi oběma koncepcemi řízení není výrazný rozdíl 51-52 Nedošlo k posílení koordinace mezi dárci řízené příjemcem 53-55 Závěry a doporučení 56-58 Příloha I Auditované projekty v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí v rámci programu CARDS a posouzení jejich účelnosti Příloha II Metodika auditu a auditní vzorek Příloha III Celková grantová podpora v období 2006 2008, 4 240 milionů eur podle jednotlivých zdrojů Příloha IV Úroveň vnímané korupce západní Balkán Příloha V Řídící struktura Komise na západním Balkáně Příloha VI Celkový objem grantů a půjček v období 2006 2008, 10 488 milionů eur podle jednotlivých zdrojů Odpovědi Komise

4 SEZNAM ZKRATEK CARDS EAR EBRD EIB EU EUPOL-Proxima PAMECA Pomoc Společenství pro obnovu, rozvoj a stabilizaci (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation) Evropská agentura pro obnovu Evropská banka pro obnovu a rozvoj Evropská investiční banka Evropská unie Policejní mise Evropské unie v Bývalé jugoslávské republice Makedonii Mise Evropského společenství na pomoc policii v Albánii (Police Assistance Mission of the European Community to Albania)

5 SHRNUTÍ I. Strategickým zájmem Evropské unie na západním Balkáně je nastolení demokracie, bezpečnosti a dlouhodobé stability v tomto regionu. V minulosti byl Balkán postižen nejistotou a násilím. Polické a ekonomické prostředí je stále křehké. Pro EU je tudíž význam sektoru spravedlnosti a vnitřních věcí v tomto regionu vysoký. Motivace členstvím v EU přispěla k tomu, že se EU stala na západním Balkáně největší a nejvlivnější zainteresovanou stranou. V období 2001 2006 věnovala Komise na projekty v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí na západním Balkáně téměř 500 milionů EUR. Cílem pomoci Komise bylo sladit standardy západobalkánských států se standardy EU pomocí příslušných správních, soudních struktur a struktur prosazování práva. II. Audit Účetního dvora posuzoval, do jaké míry: a) byly potřeby v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí řádně zjištěny a do jaké míry projekty odpovídaly těmto zjištěným potřebám; b) byly realizovány zamýšlené výstupy a bylo dosaženo očekávaných výsledků a tyto výsledky byly udržitelné. III. Audit Účetního dvora se týkal jak investičních projektů, tak projektů na budování institucí, a to v následujících podoblastech sektoru spravedlnosti a vnitřních věcí: azylu a migrace, integrované správy hranic, spravedlnosti a policie. Účetní dvůr zjistil, že 1 : a) na rozdíl od dřívějších předstupních programů Komise zvolila jako prioritu oblast spravedlnosti a vnitřních věcí a snažila se o vyřešení důležitých strukturálních reforem již v rané fázi procesu rozšíření; b) na pozadí obtížného politického a organizačního prostředí bylo řízení projektů v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí Komisí z velké částí účelné, 1 Zjištění týkající se projektů jsou shrnuty v grafu 1.

6 ačkoli Účetní dvůr zjistil některé nedostatky, týkající se zejména udržitelnosti výsledků; c) analýzy potřeb byly v některých případech nedostatečné a mezi dárci nebyla dostatečná koordinace; d) ačkoli ne všechny investiční projekty dosáhly plně uspokojivých výsledků a jejich udržitelnost je ohrožena, investiční pomoc financovaná Komisí představovala významný a užitečný příspěvek pro vnitrostátní infrastrukturu a instituce; e) naopak výsledky projektů na budování institucí byly uspokojivé jen částečně a jejich udržitelnost není pravděpodobná. Způsobuje to přetrvávající politická slabost a nedostatečná angažovanost (vlastnická odpovědnost) na straně příjemců, neboť většina reformních iniciativ nevychází z tohoto regionu, ale od Evropské komise či od dalších externích zainteresovaných stran; f) v míře úspěšnosti projektů řízených delegacemi ve srovnání s projekty řízenými Evropskou agenturou pro obnovu nebyl žádný významnější rozdíl. IV. Na základě těchto připomínek předkládá Účetní dvůr doporučení, jež mohou Komisi pomoci při poskytování efektivnější a účelnější pomoci. Projektové výsledky by se mohly zlepšit, kdyby: a) při přípravě projektů v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí byla podpora Společenství v souladu s cíli ročních programů (prioritu by například měly mít plánované společné hraniční přechody, neboť by to podpořilo spolupráci v regionu); b) investiční projekty byly těsněji spojeny s projekty na budování institucí; c) existovala lepší koordinace mezi všemi dárci působícími regionu, tedy včetně Komise coby hlavního dárce (jeden dárce by například mohl financovat nebo spolufinancovat projekt připravený jiným dárcem);

7 d) společenství dárců přehodnotilo proces zadávání veřejných zakázek na vybavení. Všude tam, kde je to možné, by se měla zvážit možnost společných investičních sdružení, jež by byla řízena přijímajícími státy. V. Udržitelnost projektů by se mohla zlepšit, kdyby: a) se zvýšilo zapojení příjemců; b) žádné projekty nebyly zahajovány bez toho, aby pro ně existoval plán údržby; c) podrobněji monitorovala rozdělování vybavení a infrastruktury financovaných z prostředků EU a vyhodnocovala jejich využívání; d) poskytování technické pomoci bylo adekvátně doplněno aktivním podporováním institucionálních změn.

8 Graf 1 Shrnutí zjištění o auditovaných projektech 100% 80% 60% 40% 20% 0% potřeby: relevance potřeby: posouzení výsledky: dosažení výsledky: udržitelnost potřeby: relevance potřeby: posouzení výsledky: dosažení výsledky: udržitelnost Investice Budování institucí Uspokojivé Částečně uspokojivé Neuspokojivé Mapa západního Balkánu Zdroj: Evropská komise.

9 ÚVOD 1. Rozšíření slouží strategickým zájmům EU v oblasti stability, bezpečnosti a předcházení konfliktům. Stávající program rozšiřování se týká států západního Balkánu, které získaly perspektivu, že jakmile splní nezbytné podmínky, stanou se členy EU. 2. Audit sektoru spravedlnosti a vnitřních věcí pro západní Balkán se týkal oblasti, jež má značný politický význam. Sektor spravedlnosti a vnitřních věcí patří k nejdůležitějším oblastem spolupráce mezi Evropskou unií a státy západního Balkánu. Tuto spolupráci lze rozdělit do čtyř podoblastí: azylu a migrace, integrované správy hranic, spravedlnosti a policie. Hodnota zakázek uzavřených v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí v rámci programu Komise pro západní Balkán (CARDS 2 ) dosáhla v období 2001 2006 přibližně 470 milionů EUR 3. 3. Před zahájením auditu byla vymezena tato hlavní rizika pro řádné finanční řízení: a) projekty v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí jsou prováděny v křehkém politickém a ekonomickém prostředí. Znamená to, že pomoc Komise nemusí dosáhnout zamýšlených cílů politik a nemusí být udržitelná; b) role přijímajícího státu a konečných příjemců má pro úspěch projektů zásadní důležitost, neboť pravomoci Komise pro posílení kompetence, profesionality a nezávislosti místních institucí v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí jsou omezené; 2 3 CARDS je zkratka pro program pomoci Společenství pro obnovu, rozvoj a stabilizaci (z angl. Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation). Tento program probíhal v období 2000 2006. To představovalo přibližně 10 % celkového rozpočtu programu CARDS. Většina výdajů v rámci CARDS se realizovala během prvních let tohoto programu v rámci řešení naléhavých potřeb obyvatelstva západního Balkánu po ukončení konfliktu v tomto regionu.

10 c) Společenství je pod tlakem, aby dosahovalo velkého objemu udílení zakázek, což ale může vést k tomu, že se neberou v úvahu rozpočtová, procesní i politická omezení na straně příjemců a recipientů. Účelnost výstupů tak může být omezena, a to zejména tehdy, když je cílem zlepšení administrativních kapacit; d) z předchozích zkušeností vyplývá, že při rozšiřování je soulad s kritérii v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí jednou z nejobtížnějších otázek u rozšiřování, ne-li otázkou úplně nejobtížnější 4. 4. Programy Komise měly za cíl: a) posílit právní stát, lidská práva a vztahy s občanskou společností; b) podpořit reformu oblasti spravedlnosti a sladění vnitrostátních právních předpisů s požadavky EU; c) provést reformu policie obecně, a konkrétně pak pohraniční policie, a zajistit veřejný pořádek; d) bojovat proti korupci, ilegální migraci, organizovanému zločinu a terorismu; e) napomáhat rozvoji a podporovat obchodní vztahy a pohyb zboží a osob; f) posílit institucionální a provozní kapacity, například v oblasti azylu a migrace, víz a integrované správy hranic. 5. Pomoc Společenství v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí se provádí prostřednictvím finančních investic do infrastruktury a vybavení či projekty na budování institucí. Investice mají podobu buď smluv o stavebních pracích, 4 Co se týče posledního rozšíření v roce 2007, u Bulharska a Rumunska je stále prostor ke zlepšení v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí. EU se proto rozhodla zřídit zvláštní mechanismus spolupráce a ověřování, aby těmto nejnovějším členským státům pomohla s nedostatky, které ještě nejsou vyřešené.

11 nebo smluv o dodávkách. Budování institucí cestou technické pomoci 5 nebo formou twinningu 6 zavádí normy a základní pravidla pro státní službu, například zákony a strategie spolu s nezbytným školením. ROZSAH A KONCEPCE AUDITU 6. Evropská unie pomáhá zemím západního Balkánu zejména prostřednictvím specifických programů a pomoci při projektech. Audit Účetního dvora měl za cíl posoudit účelnost programů Evropské komise v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí pro západní Balkán. Součástí auditu byla kontrola vzorku 33 projektů v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí, z toho 30 celostátních a tří regionálních, probíhajících v rámci ročních programů pro období 2001 2005 7. Ve vzorku byly stejnou měrou zastoupeny oba typy pomoci: investiční projekty i projekty na budování institucí. Seznam auditovaných projektů spolu s výsledky a zjištěními Účetního dvora je uveden v příloze I. Podrobnosti týkající se metodiky auditu a auditním vzorku jsou uvedeny v příloze II. 7. Hlavními cíli auditu bylo posoudit, do jaké míry: 5 6 7 Technická pomoc představuje zdroj používaný v mnoha rozvojových projektech a programech různých typů a lze ji definovat jako odborníky, konzultanty, školitele, poradce apod., kteří jsou najímáni, aby předávali know-how a dovednosti a budovali a posilovali instituce. Odkazuje se zde na zvláštní zprávu Účetního dvora č. 6/2007 o účelnosti technické pomoci v rámci rozvoje kapacit (Úř. věst. C 312, 21.12.2007, s. 3). Twinning, jež byl poprvé použit v roce 1998 jako nástroj předvstupní pomoci, poskytuje rámec pro administrativu a poloveřejné organizace v přijímajících státech za účelem spolupráce s jejich protějšky v členských státech. Podle nařízení CARDS má roční program, sestavovaný pro každou zemi, která přijímá pomoc Společenství, obsahovat seznam projektů, které budou financovány, spolu se specifikací příslušných částek. Stanovisko k ročním rozpočtovým prostředkům vyjadřuje řídící výbor, jež je složen ze zástupců členských států a jemuž předsedá Komise.

12 a) byly náležitě zjištěny potřeby v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí a do jaké míry projekty těmto zjištěným potřebám odpovídaly 8 ; b) byly realizovány zamýšlené výstupy a bylo dosaženo očekávaných výsledků a do jaké míry byly tyto očekávané výsledky udržitelné 9. 8. Na západním Balkáně použila Komise dvě základní koncepce řízení: převedené řízení a nepřímé centralizované řízení. V případě převedeného řízení jsou v Albánii, Bosně a Hercegovině a v Chorvatsku odpovědné za přípravu projektů, zadávání zakázek a finanční a technické provádění delegace Komise. Nepřímé centralizované řízení bylo pak použito v Bývalé jugoslávské republice Makedonii, Kosovu (na základě rezoluce Rady bezpečnosti Organizace spojených národů 1244/99), Černé Hoře a Srbsku, kde program do konce roku 2008 řídila Evropská agentura pro obnovu (EAR). Účetní dvůr zkoumal, jestli existují důkazní informace, že jedna z těchto koncepcí řízení je u projektů v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí účelnější 10. 9. Evropská komise je z finančního hlediska na západním Balkáně nejdůležitějším dárcem. Více než polovina grantů udělovaných tomuto regionu přichází z rozpočtu EU (příloha III). V této souvislosti audit posuzoval, jak vláda přijímající země využila výhody plynoucí z koordinace mezi dárci. 8 9 10 Audit posuzoval, do jaké míry byly projekty v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí oprávněné ve světle rozsahu a specifikací potřeb, a dále to, zdali byly zváženy a řádně analyzovány alternativní přístupy. Audit rovněž zkoumal, zdali byly cíle v souladu s prioritami definovanými v dokumentech Komise, Rady a dokumentech národní strategie. Audit posuzoval, do jaké míry příjemci účelně využili pomoc financovanou EU (například vybavení, infrastrukturu a odbornou přípravu) a zdali byly výsledky projektů finančně a provozně udržitelné. Tento dodatečný prvek byl do auditu přidán na základě žádosti Evropského parlamentu. Odkazuje se zde na rozhodnutí Evropského parlamentu ze dne 22. dubna 2008, obsahující připomínky, které jsou nedílnou součástí rozhodnutí o udělení absolutoria za plnění souhrnného rozpočtu Evropské unie na rozpočtový rok 2006, oddíl III Komise.

13 10. Tato zpráva je strukturována podle typů pomoci, tedy investičních projektů a projektů na budování institucí, a posuzuje jejich relativní silné a slabé stránky. Třetí oddíl zprávy se potom zabývá horizontálními otázkami koncepce řízení a koordinace dárců. PŘIPOMÍNKY Investice EU byly většinou úspěšné, ale jejich udržitelnost je ohrožená 11. Tento oddíl zprávy se nejprve zabývá relevancí investičních projektů a posouzením potřeb, z něhož tyto projekty vycházely. Překládá dále zjištění týkající se dosahování výsledků a nezbytného sladění priorit EU s vnitrostátními prioritami. Následně je pojednána otázka udržitelnosti, jež je rozdělena do dvou částí: části o důležitosti údržby a části o potřebě dostatečných institucionálních kapacit pro zajištění udržitelnosti. Reálná nutnost investic, která vyplývá ze standardů EU a velmi špatného stavu infrastruktury 12. V důsledku dlouholetých nedostatečných investic a také geopolitických změn 11 jsou na západním Balkáně potřeby investic na modernizaci infrastruktury pro dosažení úrovně EU výrazné a ve většině případů přesahují kapacity státních rozpočtů příslušných zemí. Tyto investiční požadavky vyplývají ze dvou hlavních faktorů: a) U zcela nových institucí 12 je nutné, aby byly splněny normy EU. Z norem EU například vyplývá požadavek na profesionální ostrahu hranic. To představuje náročný úkol, neboť až donedávna byly hranice střeženy 11 12 Vznik šesti nových států v důsledku rozpadu bývalé Jugoslávie vedl k vytvoření více než 5 000 kilometrů nových mezinárodních hranic v tomto regionu, jež je třeba kontrolovat. Například v Bosně a Hercegovině je pohraniční policie nejstarší ze složek na státní úrovni, nicméně v roce 2009 nemá ještě ani desetiletou historii.

14 hlavně vojáky základní služby 13. Nové hranice by navíc měly být otevřené pro legitimní pohyb zboží a osob, měly by být ale zároveň bezpečné a střežené. b) Velmi špatná infrastruktura v sektoru spravedlnosti a vnitřních věcí. Stávající infrastruktura na západním Balkáně je špatná a nedostatečná. Například když v období 2004 2005 navštívili externí hodnotitelé 14 38 soudních budov v Albánii, nebyli většinou schopni rozeznat soudce od obžalovaných či osob z publika případně žalobců; případy byly projednávány na chodbách. 13. Audit zjistil, že u zhruba 70 % případů se projekty investic držely v široce definovaných mezích strategických cílů 15, tedy vytváření stability a bezpečnosti a prohlubování spojení s EU. Zbývající projekty nebyly s cíli stanovenými v ročním programu v souladu nebo s nimi byly v souladu jen částečně (rámeček 1). Rámeček 1 Příklady strategických a nestrategických investičních projektů Případ 1: Projekt, který byl v souladu se strategickými cíli Úroveň vězeňského systému v Albánii je pod mezinárodními standardy. Vězení a vazební zařízení jsou silně přeplněná. V době auditu se v albánských věznicích nacházelo celkem 3 049 vězňů, ačkoli kapacita těchto věznic je pouze 1 510 vězňů. To znamená, že ve věznicích je o 102 % více vězňů, než pro kolik jsou jejich kapacity určené. Výstavbu věznice ve Fushe Kruje, jež bude schopna pojmout 312 vězněných osob, lze proto považovat za klíčovou a důležitou prioritu. 13 14 15 Například v Srbsku prováděla do roku 2007 ostrahu hranic armáda. Rámcový plán pro soudní infrastrukturu (Master plan for judicial infrastructure) studie provedená externími konzultanty v období leden 2004 až duben 2005. Zvláštní zpráva Účetního dvora č. 5/2007 o řízení programu CARDS Komisí (Úř. věst. C 285, 27.11.2007, s. 1) ve svých závěrech uvádí, že strategické obecné pokyny Komise byly velmi obecné, což bylo přiměřené pro fázi obnovy, nikoli však pro náročnější cíle budování institucí.

15 Případ 2: Projekt, který se neřídil ročním programem V Bývalé jugoslávské republice Makedonii byl na azylový projekt, schválený v ročním programu, přidělen rozpočet dva miliony EUR, a to na činnosti v oblasti budování institucí, jako např. přípravu návrhů legislativy, strategií a národního akčního plánu. K realizaci těchto činností však nedošlo. Namísto toho bylo vybudováno přijímací středisko pro žadatele o azyl. 14. Audit zjistil, že byla pomoc spuštěna bez odpovídajících studií proveditelnosti, které by definovaly rozsah projektů a specifikovaly by je. Příprava studií je náročný úkol vzhledem k tomu, že přijímajícím institucím chyběly řádně formulované národní strategie nebo akční plány, které by stanovovaly priority. Ze 17 auditovaných investičních projektů jen dva projekty disponovaly vysoce uspokojivými studiemi, které dopředu popisovaly důležitost vybraného projektu (rámeček 2). Rámeček 2 Příklad vysoce uspokojivé analýzy potřeb Výstavba dvou odvolacích soudů v Korce a ve Vloře v Albánii představovala dvě nejhlavnější priority studie Rámcový plán pro soudní infrastrukturu". Studie analyzovala situaci a vyhlídky všech okresních a odvolacích soudů v Albánii. Rámcový plán byl připraven dobře a podrobně. 15. Nedostatky ve fázi plánování jak na straně přijímající země, tak v některých případech i Komise vedly k neefektivnímu a neúčelnému rozdělování a využívání vybavení financovaného EU (rámeček 3). Rámeček 3 Příklady neefektivního a neúčelného rozdělování a využívání vybavení financovaného EU V Bývalé jugoslávské republice Makedonii nebyly některé z motocyklů, jež byly poskytnuty pohraniční policii v létě 2005 na základě financování EU, prvních 18 měsíců téměř vůbec používány, neboť vláda policii neposkytla dohodnutou nezbytnou ochrannou výstroj. Ještě v roce 2007 chyběly některé části tohoto vybavení. Vláda na chybějící vybavení vypsala v září 2008 výběrové řízení a v prvním čtvrtletí roku 2009 by mělo dojít k podpisu smlouvy.

16 O rok se ve stejné zemi opozdilo rovněž otevření azylového centra, neboť vláda nedodala potřebné vybavení. Počítače, jež byly poskytnuty albánské policii, byly i osm měsíců po podpisu smlouvy stále v papírových krabicích, neboť se čekalo na rozhodnutí orgánů o přidělení těchto počítačů konečným příjemcům. Smíšené výsledky u důležité kategorie investičních projektů: správy a bezpečnosti hranic 16. Na summitu EU západní Balkán, který se konal v Soluni v červnu 2003, bylo zdůrazněno, že nedostatečná bezpečnost hranic je jednou překážek pro nastolení právního státu a že pro Unii představuje hlavní prioritu. Komise se v sektoru integrované správy hranic, kam směřovala velká část finančních prostředků určených pro oblast spravedlnosti a vnitřních věcí (37 %), velmi silně angažovala. Tento sektor má dvě složky: správu hranic a bezpečnost hranic. Audit Účetního dvora prověřoval osm investičních projektů týkajících se integrované správy hranic, včetně projektů výstavby několika hraničních přechodů. Výsledky těchto investic byly většinou uspokojivější v případě, kdy byly spojeny s opatřeními na podporu budování institucí, například s přípravou národních strategií pro integrovanou správu hranic 16. Účelný systém správy hranic vyžaduje rovnováhu mezi otevřenými, avšak zabezpečenými hranicemi 17. Takovéto rovnováhy se například podařilo dosáhnout v Srbsku (rámeček 4). 16 17 Vnitrostátní strategie integrované správy hranic byla přijata v Albánii v listopadu 2006, v Bosně a Hercegovině v červenci 2005, v Bývalé jugoslávské republice Makedonii v říjnu 2005, v Černé Hoře v únoru 2006 a v Srbsku v lednu 2006. Je třeba poznamenat, že acquis communautaire EU, schengenské standardy ani Celní kodex Společenství neposkytují žádný univerzální a jednotný model pro správu hranic. Tyto standardy nicméně vyžadují, aby byl systém účelný a přizpůsobený možným rizikům.

17 Rámeček 4 Příklad toho, jak využívání moderního vybavení posiluje kontrolu hranic a zároveň snižuje čekací dobu cestujících V Srbsku na hraničním přechodu Batrovci přinesla nová infrastruktura a vybavení rozdíl oproti minulosti (fotografie 1). Díky projektu se zvýšil počet odbavených cestujících a zároveň se zkrátila čekací doba. U nákladních automobilů se čekací doba snížila z několika hodin na 30 minut. Čekací doba u osobní přepravy se v plné sezóně snížila z 12 hodin na asi 20 minut. Tento hraniční přechod rovněž dostal moderní vybavení, jež pohraniční stráži umožňuje rozpoznat padělané dokumenty, a to i kvalitně padělané. Zařízení docubox bylo průměrně použito 100krát denně a od jeho uvedení do provozu orgány díky němu odhalují průměrně jeden padělaný dokument denně. Fotografie 1: Hraniční přechod Batrovci na dálnici Bělehrad Záhřeb, financovaný EU, vedl k podstatnému zkrácení čekací doby cestujících. Zdroj: Účetní dvůr.

18 17. Bezpečnost na hranicích se v současné době zakládá na čtyřech prvcích: mobilitě, komunikaci, zpravodajských informacích a palebné síle. Podpora Komise směřovala ke všem těmto prvkům kromě zbraní. V albánské Shkodře je pohraniční policie schopna v terénních vozidlech samozřejmě lépe střežit severní pozemní hranici, než když se dříve její příslušníci pohybovali pěšky. Také pozemní hranice mezi Bývalou jugoslávskou republikou Makedonií a Řeckem a mořská hranice mezi Albánií a Itálií jsou nyní lépe střeženy (viz fotografie 2 a 3). Množství pokusů o ilegální překročení hranice do a z Bývalé jugoslávské republiky Makedonie od roku 2005, kdy byla poskytnuta vozidla, do roku 2008 výrazně pokleslo. Fotografie 2: Všechny projekty kromě jednoho byly auditovány na místě. Na obrázku je terénní vozidlo, které bylo financováno EU a které právě kontrolují zaměstnanci Účetního dvora v Gevgeliji na hranici Bývalé jugoslávské republiky Makedonie s Řeckem. Zdroj: Účetní dvůr.

19 Fotografie 3: Výsledek posílené kontroly námořní hranice v Albánii. Zabavený rychlý motorový člun, který byl používán organizovaným zločinem k pašování osob do EU. Zdroj: Účetní dvůr. 18. Ačkoli je celkový obrázek spíše pozitivní, byly v této oblasti zjištěny určité nedostatky, související jednak s nedostatkem politické vůle a právních prostředků na straně přijímajících států (viz body 36 až 39), ale také s určitými specifickými nedostatky v řízení Komise (rámeček 5). Rámeček 5 Příklad nerealizovaného projektu hraničního přechodu Hraniční přechod Gorica v Bosně a Hercegovině se nachází na rušné mezinárodní silnici z Mostaru (Bosna a Hercegovina) do Splitu. Chorvatské orgány již vybudovaly svůj vlastní hraniční přechod, na bosenské straně však chyběla příslušná infrastruktura. Komise podepsala zakázku na stavební práce v hodnotě 3 miliony EUR, aniž předtím ověřila, jestli byl ukončen proces vyvlastnění pozemků. V důsledku sporu o ocenění pozemků projekt nebyl nikdy zahájen a platnost smlouvy v prosinci 2006 18 vypršela. 18 Vzhledem k tomu, že Komise nemohla smlouvu splnit, vznesl dodavatel nárok na náhradu škod ve výši více než 550 000 EUR; v době auditu probíhala jednání o mimosoudním smírném narovnání.

20 Důsledkem je, že na bosenské straně provozuje celní terminál soukromý subjekt, který si ponechává 70 % poplatků vybíraných za vjezd do celního terminálu (které činí přibližně 20 EUR za jeden nákladní vůz). Vláda nemá na převzetí této infrastruktury žádný plán. 19. Rozpad bývalé Jugoslávie vedl k vytvoření více než 5 000 kilometrů nových mezinárodních hranic v regionu. Z hlediska nákladů nejúčelnějším způsobem, jak tyto hranice kontrolovat, by byla výstavba společných hraničních přechodů. Komise však nadále financuje projekty hraničních přechodů z prostředků přidělených jednotlivým státům namísto z prostředků přidělených regionu. Tato koncepce nepodporuje rozvoj regionální spolupráce. Sladění priorit EU a jednotlivých států je nezbytným předpokladem úspěchu 20. Reformy v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí, ať už se týkají investic nebo budování institucí, jsou velmi rozsáhlým a složitým podnikem. Národní rozpočty jednotlivých států však na priority v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí nedisponují dostatečnými prostředky, což platí zejména v ekonomicky méně rozvinutých státech západního Balkánu 19. 21. I když je Komise na západním Balkánu hlavním dárcem, prostředky z EU nepostačují na pokrytí všech investičních potřeb. Komise proto zpravidla financovala pilotní projekty, které měly příjemcům ukázat výhody spojené s modernizovanou infrastrukturou. Příkladem tohoto typu pomoci je Evropskou unií financovaná budova soudu ve Vloře postavená v souladu s nejmodernějšími standardy, která zlepšila transparentnost soudnictví (rámeček 6). 19 V Bývalé jugoslávské republice Makedonii je akademie pro odbornou přípravu soudců a státních zástupců na základě zvláštního zákona částečně financována ze státního rozpočtu. To zajišťuje její vzdělávací nezávislost. Nicméně 63 % celkového financování této akademie v roce 2008 pocházelo od mezinárodních dárců. K zajištění provozní nezávislosti této instituce je zapotřebí vyváženější finanční rámec.

21 Rámeček 6 Příklad investice, která posílila právní stát Výstavba odvolacího soudu ve Vloře v Albánii Komise investovala 770 000 EUR do výstavby budovy odvolacího soudu v albánské Vloře. Krátkodobé výsledky tohoto projektu byly pozitivní. Průměrný počet projednávaných případů se v této budově v prvním roce jejího provozu (2007) více než zdvojnásobil v porovnání s množstvím případů projednaných v původních prostorách. Odvolací soud měl také poprvé řádné zasedací místnosti. To zvýšilo transparentnost řízení a všeobecně zlepšilo fungující spravedlnost". V době auditu však nebyla k dispozici elektřina z vnitrostátní rozvodné sítě, přičemž roční rozpočet na naftu pro generátory byl vyčerpán čtyři měsíce před koncem roku. Z tohoto důvodu nemohly být používány počítače. Tím se snížil počet případů, které mohly být soudem projednány, a snížila se celková účelnost investice. Fotografie 4: Nová a bezpečnější budova odvolacího soudu v albánské Vloře, která byla financována Evropskou unií. Stavba byla dokončena v roce 2006. Zdroj: delegace ES v Tiraně.

22 22. Úroveň financování z vnitrostátních zdrojů se mezi jednotlivými zeměmi výrazně lišila. Audit zjistil případ, kdy už neexistovala závislost na dárci. V Srbsku přestavovaly náklady na projekty rekonstrukce soudních budov asi 5 % celkového rozpočtu pro oblast spravedlnosti a vnitřních věcí v Srbsku na období 2003 2007 (rámeček 7). Rámeček 7 - Příklad dostačujícího zapojení státního rozpočtu Rekonstrukce největší soudní budovy v Srbsku Po zavraždění srbského premiéra Zorana Djindjiče v březnu 2003 zadržely orgány velký počet podezřelých. Srbské orgány však neměly vhodná zařízení na to, aby mohly projednávat tyto vysoce důležité případy v bezpečném a důstojném prostředí. Rekonstrukční práce, které byly financovány z rozpočtu EU, poskytly okresnímu soudu v Bělehradě například moderní soudní síň. Tato soudní síň byla od svého otevření v červnu 2006 použita pro 35 procesů v roce 2006 a 40 procesů během roku 2007, přičemž většina z nich se týkala velmi důležitých případů organizovaného zločinu nebo válečných zločinů. Srbská vláda od té doby přidělila na rekonstrukci soudních budov v celé zemi rozsáhlé prostředky. 23. V případě, že nejsou sladěny priority EU a jednotlivých států, je výsledkem neúčelná pomoc. Například prostřednictvím dohod o stabilizaci a přidružení Komise zavazuje západobalkánské státy provádět ustanovení o zpětném přebírání osob 20. K úspěšné aplikaci těchto ustanovení však nedošlo, protože přijímající státy na to ve svých vnitrostátních rozpočtech nevyčlenily dostatečné prostředky. Například v Albánii ohrozil nedostatek pracovníků na policejním ředitelství pro ochranu hranic a migraci schopnost tohoto státu splnit své 20 Státy západního Balkánu a Evropská unie podepsaly dohodu o zpětném přebírání osob jako součást dohody o stabilizaci a přidružení. Tato dohoda nařizuje státům západního Balkánu a členským státům EU zpětně přebírat osoby, které nelegálně vstoupily nebo nelegálně pobývaly na území kteréhokoli z ostatních států a zpětně přebírat nelegální migranty, kteří jsou občané třetích zemí nebo kteří jsou osobami bez státní příslušnosti a kteří vstoupili na území některého ze států dohody přes území druhého státu. Tato dohoda v zásadě zavazuje státy západního Balkánu, aby s Evropskou unií sdílely odpovědnost za bezpečnost EU.

23 závazky z dohody o stabilizaci a přidružení. I když Komise financovala národní strategii pro migraci a zpětné přebírání v Albánii a zdůrazňovala na zasedání výboru na vysoké úrovni podmínky dohody, byl pokrok pomalý. Dopad a udržitelnost investičních projektů jsou ohroženy 24. Šest z 16 auditovaných investičních projektů mělo potíže týkající se jejich udržitelnosti. Ačkoli navštívené země prováděly určitou údržbu dodané infrastruktury a vybavení, úroveň této údržby nebyla dostatečná na to, aby se zajistila udržitelnost investic. V době auditu nebyli příjemci povinni před obdržením financování z EU dokládat existenci řádného plánu a rozpočtu na údržbu. 25. Delegace neměly vždy přehled o situaci v terénu, neboť používání infrastruktury a vybavení se nesleduje. Komise tudíž dopad a udržitelnost investičních projektů nemůže zajistit (rámeček 8). Rámeček 8 Případ infrastrukturního projektu s nedostatečným dopadem Komise investovala více než 3 miliony EUR na modernizaci hraničního přechodu v Kamensku v Bosně a Hercegovině na úroveň hraničního přechodu první kategorie, tzn. přechodu, kterým smějí do země vstupovat a zemi opouštět všechny druhy zboží. Po dokončení tohoto projektu EU však vláda přehodnotila své rozhodnutí a hraničnímu přechodu Kamensko snížila status. V důsledku toho nelze na tomto hraničním přechodu již proclívat některé druhy zboží (např. benzín). Objem dopravy klesl, ačkoli je tato silnice nepraktičtějším spojením mezi chorvatským Splitem a středozápadní a severní Bosnou a Hercegovinou. Komise o této změně nevěděla. 26. Ačkoli pravidla pro zadávání veřejných zakázek umožňují, aby do procesu zadávání veřejné zakázky byl začleněn i poprodejní servis, toto ustanovení se dostatečně nevyužívá. V Albánii poskytla delegace formou veřejné zakázky terénní vozidla pohraniční policii, ačkoliv věděla, že budou s údržbou tohoto vybavení problémy 21. Přijímající instituce, které mají na starosti údržbu, také 21 Vlastní terénní vozidlo delegace nejezdí do servisu v Tiraně, ale v sousední zemi.

24 nejsou systematicky zvány jako hlasující členové do komisí hodnotících výběrová řízení a nebyly ani zapojeny do raných fází výběrových řízení. Investicím neodpovídají potřebné institucionální kapacity 27. V mnoha případech došlo díky pomoci EU s vybavením či infrastrukturou ke zlepšení situace v terénu. Tyto investice samy o sobě však dosažení celkových cílů pro danou instituci nezajistí. Nestačí například vybudovat moderní hraniční přechod: musí se přiměřeně tomu změnit i pracovní metody pohraniční policie. 28. Dalšími příklady investic, kterým neodpovídaly potřebné institucionální kapacity, byly auditované projekty v oblasti IT. I když bylo dodané vybavení pro práci policie či soudu relevantní a pomáhalo řešit současné i budoucí potřeby, potenciální účelnost projektu nemohla být dosud přiměřeně využita vzhledem k tomu, protože: a) počet stanic pohraniční policie a soudních budov, které byly napojené na sítě, je nízký. Například v Černé Hoře byly propojené jen tři z celkových 26 hraničních přechodů; b) projekty týkající se informačních systémů pro veřejné orgány vyžadují, mají-li být udržitelné, solidní legislativní rámec a přiměřené bezpečnostní politiky, neboť tyto informační systémy zprostředkovávají výměnu důvěrných informací. V době auditu neměla žádná ze zemí tohoto regionu zákon na ochranu informací, který by byl plně v souladu s acquis communautaire. V Bosně a Hercegovině vstoupil v roce 2006 v platnost zákon na ochranu informací, který ale bude muset být novelizován, aby odpovídal požadavkům Společenství; c) žádný ze tří auditovaných projektů v oblasti softwaru pro IT neobsahoval písemné pokyny týkající se kontroly přístupu. Kontrola přístupu je klíčovým procesem, který kontroluje a omezuje přístup ke zdrojům počítačového systému; měla by být navržena tak, aby chránila před neoprávněným vstupem do systém či jeho použitím.

25 Potřeby v oblasti budování institucí jsou výrazné, ale změny, kterých bylo dosaženo financováním EU, jsou jen malé 29. Tento oddíl zprávy nejprve popisuje důvody omezené úspěšnosti v oblasti budování institucí a také nedostatečné měření u dosahování cílů. Rozhodujícími faktory, které jsou uvedeny v následujících pododdílech, jsou: stabilita klíčových pracovníků a prostředí nezasažené korupcí, specifické faktory související s projekty v oblasti odborné přípravy a vlastnická odpovědnost na úrovni příjemců. Řízení změn a budování institucí mají omezený rozsah a jsou špatně měřeny 30. Potenciálně účelný program v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí lze definovat jako program, který řeší zjištěné potřeby a nedostatky, vytváří očekávané přínosy, je podporován vůlí k udržitelnosti na straně příjemce a je součástí koordinované strategie v oblasti budování institucí. 31. Výsledky projektů Komise vedly ke zlepšení situace příjemců. To bylo nejpatrnější u smluv o dodávkách a smluv o stavebních pracích. Nejobtížnější otázkou zůstávala naopak udržitelnost projektů na budování institucí. 32. U případů, kdy projekty v oblasti budování institucí nesplnily své cíle, zjistil Účetní dvůr tři hlavní důvody: a) administrativní nestabilita v regionu, např. výrazná fluktuace pracovníků po volbách; b) odborná příprava neměla takové výsledky, jak se očekávalo; c) nedostatečná vlastnická odpovědnost za reformu na straně příslušného státu. 33. Audit také zaznamenal opačné případy: když ve státní službě existuje stabilita, odborná příprava je dobře zacílená a když vrcholné vedení příjemce

26 změnu podporuje, pokroku se dosáhne. Například v Albánii je vláda odhodlána dokončit odminování, v Bosně a Hercegovině se ústavnímu soudu podařilo vyřešit dlouho otevřené případy týkající se lidských práv a soud v Sremské Mitrovici v Srbsku se stal vzorem v používání softwaru pro správu případů. 34. Komise v této oblasti zavedla jen málo konkrétních ukazatelů řízení, které by byly založeny na činnostech. Komise v různých svých výkazech o činnosti uvádí, že došlo k pokroku v oblasti spravedlnosti, svobody a bezpečnosti, neboť proběhla odborná příprava pro soudce a zlepšila se spolupráce mezi státními zástupci a policií. Není ale jasné, jakým způsobem Komise dopady těchto činností měří. 35. Komise v minulosti měřila úspěšnost své pomoci pouze prostřednictvím objemu zakázek a výplat. V roce 2002 se ale začala zaměřovat na udržitelný rozvoj kapacity institucí, který lze ovšem měřit obtížněji. Státy západního Balkánu se nyní připravují na decentralizovaný systém provádění pomoci, což je pozitivním znamením, neboť přenesení řízení ukazuje, že v těchto státech je dostatečná úroveň řídících kapacit. Komise však dosud plně nezabudovala měření rozvoje kapacit do procesu akreditace přijímajících orgánů 22. Udržitelnost projektů na budování institucí je ohrožena v důsledku obměny klíčových pracovníků a korupce 36. Pouze dva z celkem 15 projektů v oblasti budování institucí dosáhly uspokojivé udržitelnosti. Společným rysem auditovaných projektů na budování institucí byl rušivý vliv obměny personálu u příjemce. Pozitivní výsledky vzdělávacích projektů v oblasti budování institucí byly téměř vždy oslabeny obměnami personálu na klíčových pozicích (rámeček 9). 22 Prvním krokem v procesu decentralizace poskytování pomoci je akreditování orgánů příjemce na národní úrovni na základě posouzení kapacit. Dalším krokem je přenesení řízení z Komise na přijímající stát.

27 Rámeček 9 Nestabilní personální situace ve státní správě v Albánii a v Bývalé jugoslávské republice Makedonii V Albánii byla součástí tří z celkem osmi auditovaných projektů v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí odborná příprava. Vedla k určitým pozitivním výsledkům, ale fluktuace pracovníků, například ve složkách odpovědných za migraci, byla i nadále překážkou pro rozvoj kapacit a zpožďovala rozhodovací procesy. Okamžitě po parlamentních volbách v roce 2005 v Albánii odešlo z regionálních úřadů práce všech 20 osob, které měly na starosti otázku migrace. U policie Bývalé jugoslávské republiky Makedonie bylo identifikováno 30 klíčových řídících pozic. Na 28 z těchto pozic ale došlo po volbách v roce 2006 během několika měsíců k personální změně, což znamená 93 % fluktuaci pracovníků. 37. Při auditu bylo rovněž zaznamenáno několik pozitivních příkladů zvýšení kapacit. Ty vedly ke zlepšení na provozní úrovni (rámeček 10). Ačkoli byla fluktuace pracovníků velká, strategických cílů tedy zajištění bezpečnosti a stability a udržení veřejného pořádku se podařilo dosáhnout. To bylo možné pouze díky nepřetržitému poskytování pomoci ze strany EU. Rámeček 10 Příklad zvýšení provozních kapacit V Bývalé jugoslávské republice Makedonii proběhla v listopadu 2007 operace Horská bouře, kterou naplánovaly, realizovaly a dokončily specializované policejní jednotky. V rámci této operace byl objeven úkryt zbraní (včetně protiletadlových), které by postačovaly k vyzbrojení 650 vojáků. Později se zjistilo, že tyto zbraně patří teroristické buňce; první předpoklad přitom byl, že se jedná organizovanou zločineckou skupinu. Operace byla provedena bez jakýchkoli civilních obětí. Podle mezinárodních pozorovatelů, kterých se Účetní dvůr dotazoval, by před několika lety operace podobně velkého rozsahu nebyla možná. V červenci 2008 bylo potom v soudním procesu souvisejícím s operací Horská bouře odsouzeno 17 osob k celkem 192 letům odnětí svobody. Podle rozsudku bylo úmyslem skupiny pachatelů šířit nejistotu mezi občany a narušovat ústavní pořádek v zemi.

28 V Albánii od roku 1997 EU pomáhá policii zvýšit vymahatelnost zákona. Tato pomoc policii bude pokračovat nejméně do roku 2011. 38. Při auditu byla zaznamenána nedostatečná spolupráce mezi orgány prosazování práva, která má vliv na udržitelnost projektů. Ačkoli například policejní sledovací zařízení a systém pro identifikaci otisků prstů byly pro bosenskou policii relevantní a měly by umožnit větší objasněnost trestné činnosti, jejich potenciál nebyl kvůli nedostatku spolupráce policejních složek plně využit 23. 39. Integritu institucí v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí lze posílit bojem proti korupci. Existují určité náznaky, že se situace v auditovaných zemích v tomto ohledu mírně zlepšila, ačkoli pokrok je stále křehký. Jedním z možných celkových ukazatelů účelnosti financování ze strany EU je index vnímání korupce publikovaný organizací Transparency International. Příloha IV ukazuje, jak se hodnocení (pořadí země a celková známka) od roku 2004 mírně zlepšilo. Odborná příprava výstupy převažovaly nad výsledky 40. Klíčovým prvkem v procesu zavádění reforem je poskytování odborné přípravy zaměstnancům státní správy (rámeček 11). Pro Komisi to byla důležitá priorita. Všechny tři regionální projekty 24 s celkovým rozpočtem deset milionů EUR tak například zahrnovaly odbornou přípravu. Výstupy odborné přípravy 23 24 Je třeba uznat, že v Bosně a Hercegovině působí celkem 13 různých policejních složek. Dvě na státní úrovni, deset na kantonální úrovni a navíc jedna autonomní policie v okresu Brčko. Vzhledem ke konfliktům v minulosti je regionální spolupráce na západním Balkáně náročným úkolem. Regionální program Komise se proto zaměřil na budování vztahů mezi západobalkánskými státy. EU dala jasně najevo, že regionální spolupráce je předpokladem pro pokrok na cestě k přistoupení. Přibližně 10 % z financování v rámci programu CARDS bylo určeno na podporu tohoto cíle a regionální program se vždy zaměřoval na posilování právního státu a na oblast spravedlnosti a vnitřních věcí.

29 (semináře, workshopy a přednášky) byly uspokojivé, ale jejich dopad byl omezený (rámeček 11). Rámeček 11 Příklady školicích středisek pro oblast spravedlnosti Účetní dvůr auditoval dvě školicí instituce v oblasti spravedlnosti. Obecný cíl obou školicích středisek byl stejný: stát se plnohodnotnou školicí institucí používající osvědčenou evropskou praxi a nabízející vysoce kvalitní a cílené vzdělávání pro soudce, státní žalobce, soudní zaměstnance a advokáty. V Bývalé jugoslávské republice Makedonii se však při zřizování příslušné instituce k radám odborníků EU nepřihlíželo. Ministerstvo k přípravě zákona o školicím středisku pro oblast spravedlnosti nepřizvalo žádné mezinárodní odborníky. Návrh zákona byl pak dárci silně kritizován, jelikož nebyl v souladu s evropskými standardy. Studijní plán pro úvodní odbornou přípravu byl dále zkrácen z původních 24 měsíců na 15 měsíců s rizikem, že se jeho dopad sníží. V Srbsku chybělo vzdělávací instituci pro soudce řízení a také jasný právní základ. Program školení školitelů také počítal s využitím moderních výukových metod, tedy s malými skupinami účastníků s vysokou mírou interakce. Ve skutečnosti probíhalo toto školení jen formou přednášky. 41. Vzhledem k dějinám tohoto regionu je jako cíl samozřejmě cenné samo o sobě už to, že se k jednomu stolu na školení podaří dostat zaměstnance státní správy z různých západobalkánských zemí. Specifické cíle projektů Komise měly ale větší ambice, např. vytvoření regionálních strategií pro oblast azylu, migrace a víz, jež by vycházely ze souboru obecně přijímaných technických standardů a principů EU. 42. Pro regionální školicí projekty je z jejich podstaty obtížné stanovit společné cíle, a to vzhledem k tomu, že v jednotlivých státech bylo dosaženo různého stupně pokroku. Situace v Chorvatsku se například zpravidla vyznačovala větším stupněm pokročilosti než v ostatních státech. Názor Komise, že je třeba využít regionální rozměr a poskytnout znalosti z nejrozvinutějšího národního systému k dispozici ostatním přijímajícím státům, byl správný. Komise však jen

30 velmi zřídka měřila, jak odborná příprava změnila politiky nebo pracovní metody, ačkoli by to pro účel sladění se standardy EU byl vhodný praktický přístup. 43. Komise nezavedla žádný systém na měření výkonnosti projektu regionální spolupráce v oblasti soudnictví, a to ani poté, co za to byla kritizována svými vlastními kontrolory 25. Ukazatele měření dopadu neumožňovaly, protože byly formální a byl založené na kvantitě činností spíš než na jejich vyhodnocování, například sledovaly počet schůzek a konferencí. Také cíle byly nekonkrétní a nejasné například rozšíření regionálního dialogu či podpora spolupráce na provozní úrovni. Dosažení cílů tedy nešlo měřit, neboť cíle nebyly přímo spojené s činnostmi. 44. Ani na národní úrovni nedosáhly projekty Komise v oblasti odborné přípravy plně svých cílů, neboť jim chyběla podpora vrcholného vedení v daných státech. Zde lze zmínit dva speciální školicí kurzy pořádané v rámci projektu na pomoc albánské policii (PAMECA II). Pro celkem 60 policejních důstojníků střední a vyšší hodnosti byly uspořádány kurzy strategického velení. Když se tito policejní důstojníci vrátili po proškolení do služby a chtěli poznatky uplatnit v praxi, narazili na odpor svých nadřízených. Aby se tento nedostatečný dopad zmírnil, musel se následně pro 34 nejvýše postavených důstojníků policie uspořádat školicí program pro vrcholné vedoucí pracovníky. Ačkoli lze Komisi za toto nápravné opatření pochválit, bylo by bývalo lepší před konáním kurzu pro důstojníky střední hodnosti zajistit si podporu vrcholného vedení. 45. Účelným způsobem na vytvoření moderní a efektivní správy je systém učení v praxi a školení na pracovišti. K předání administrativní odpovědnosti může dojít za předpokladu, že fluktuace pracovníků není příliš velká (rámeček 12). Od doby, kdy se zaměření programu CARDS přesunulo 25 Komise uzavřela smlouvy s externími kontrolory na posuzování provádění projektů.

31 z obnovy na reformy, se v této oblasti více používají twinningové projekty s členskými státy a grantové smlouvy s mezinárodními organizacemi. Rámeček 12 Příklady projektů učení v praxi v Bosně a Hercegovině Případ 1: Úplné předání odpovědnosti příjemci Komise pro lidská práva V roce 2004 podepsala Komise s Ústavním soudem Bosny a Hercegoviny grantovou smlouvu, jejímž účelem bylo zřízení speciálního soudního orgánu v rámci tohoto ústavního soudu Komise pro lidská práva. Úkolem této komise mělo být vyřešení téměř 9 000 stále otevřených případů porušování lidských práv 26. Během prvního roku svého působení se Komisi pro lidská práva podařilo vyřešit přes 3 000 případů. Komise pro lidská práva zahájila svou činnost s mezinárodními pracovníky, ale od roku 2005 ji tvořili pouze pracovníci z Bosny a Hercegoviny. V průběhu projektu aplikovali pracovníci z tohoto státu každodenně Evropskou úmluvu o lidských právech a další mezinárodní dokumenty. Tento projekt byl úspěšný, neboť devět z deseti klíčových pracovníků pak zůstalo u ústavního soudu. V červnu 2007 byly všechny otevřené případy vyřešené. Jak uvedl příjemce, tento projekt výrazným způsobem přispěl k povědomí o lidských právech v Bosně a Hercegovině. Rámeček 2: Neúplné předání odpovědnosti příjemci Senát pro válečné zločiny Senát pro válečné zločiny je v Bosně a Hercegovině prvním stálým a specializovaným orgánem na úrovni státu, který má za úkol vyšetřovat případy hrubého porušování mezinárodního humanitárního práva jako součást strategie dokončení činnosti Mezinárodního trestního tribunálu pro bývalou Jugoslávii 27. Počet osob v Bosně a Hercegovině podezřelých ze spáchání válečných zločinů se odhaduje na několik tisíc. V době auditu mělo předání odpovědností od mezinárodních expertů národním expertům zpoždění. Skutečný počet otevřených procesů je vyšší než odhadované 26 27 V Bosně a Hercegovině existují čtyři hlavní typy případů porušování lidských práv: porušování rovnosti před zákonem, porušování majetkových práv, porušování práva na práci a vzdělání a dále případy pohřešovaných osob čili případy ze Srebrenice. Odkazuje se zde na rezoluci Rady bezpečnosti OSN 1503.

32 číslo, což je pozitivní, ale pracovní zátěž soudu značně přesahuje jeho kapacity. Tato situace se ještě zhoršila obměnou zahraničních soudců. Vlastnická odpovědnost na místní úrovni je klíčovým faktorem pro upevňování právního státu 46. Jedním z nejčastějších cílů auditovaných projektů bylo upevnit právní stát na západním Balkáně. Západoevropský koncept právního státu je v zásadě založen na principu, že nikdo nestojí nad zákonem. Upevňování právního státu na západním Balkáně má zásadní význam pro stabilitu a bezpečnost Evropy. Navzdory určitému pokroku je právní stát na západním Balkáně stále ještě slabý (rámeček 13). Rámeček 13 Koncept právního státu je na západním Balkáně slabý V regionu je koncept právního státu slabý a důvěra ve vládu a instituce je zde nízká. Občané právnímu systému nevěří a myslí si, že zvýhodňuje určité privilegované skupiny. Na dotaz, zdali někteří lidé v této zemi stojí nad zákonem, byl procentní podíl kladných odpovědí v některých zemích regionu tento 28 : Černá Hora: 69 % Srbsko: 81 % Bývalá jugoslávská republika Makedonie: 85 %. Je potřeba uvést, že respondenty, kteří byli nejsilněji přesvědčeni o tom, že je společnost nespravedlivá a že si lidé nejsou před zákonem rovni, byly osoby s nejvyšším vzděláním a nejlepší informovaností o politice. 47. V mnoha svých zprávách o pokroku vyjádřila Komise nespokojenost s pomalým postupem reforem. Projektová koncepce přijatá Komisí má svá omezení. Není univerzálním lékem. Úspěch programů Komise v oblasti 28 Viz výzkumná studie: Mungui-Pippidi, Alina: Deconstructing Balkan Particularism, The Ambiguous Social Capital of South Eastern Europe (Dekonstrukce partikularismu na Balkáně: nejednoznačnost sociálního kapitálu v jihovýchodní Evropě), 2005.