KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ V Bruselu dne 19.7.2006 KOM(2006) 404 v konečném znění SDĚLENÍ KOMISE RADĚ v souladu s čl. 27 odst. 3 směrnice č. 77/388/EHS CS CS
1. SOUVISLOSTI V souladu s čl. 27 odst. 1 šesté směrnice Rady 77/388/EHS ze dne 17. května 1997 o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu Společný systém daně z přidané hodnoty: jednotný základ daně 1 může Rada jednomyslně na návrh Komise povolit kterémukoli členskému státu, aby zavedl zvláštní opatření odchylující se od ustanovení uvedené směrnice, jejichž cílem je zjednodušit postup vyměřování daně nebo zabránit určitým druhům daňových úniků nebo vyhýbání se daňovým povinnostem. Protože tento postup umožňuje odchylky od všeobecných harmonizovaných zásad DPH v souladu s odpovídajícími rozhodnutími Evropského soudního dvora, musí být tyto odchylky omezené a přiměřené. Dopisem, který generální sekretariát Komise zaevidoval dne 27. října 2005, požádala Rakouská republika o povolení zavést opatření odchylující se od článku 21 směrnice 77/388 EHS. V souladu s čl. 27 odst. 2 směrnice 77/388/EHS informovala Komise ostatní členské státy o žádosti Rakouska dopisem ze dne 8. června 2006. Dopisem ze dne 9. června 2006 Komise oznámila Rakousku, že má veškeré informace, jež považuje za nezbytné pro vyhodnocení této žádosti. Dopisem, který generální sekretariát Komise zaevidoval dne 18. dubna 2006, požádala Německá spolková republika o povolení zavést opatření odchylující se od článku 21 směrnice 77/388/EHS. V souladu s čl. 27 odst. 2 směrnice 77/388/EHS, informovala Komise ostatní členské státy o žádosti Německa dopisem ze dne 7. června 2006. Dopisem ze dne 8. června 2006 Komise oznámila Německu, že má veškeré informace, jež považuje za nezbytné pro vyhodnocení této žádosti. 2. OBSAH ŽÁDOSTÍ 2.1. 2.1. Rakouská žádost Austria Rakousko by rádo zavedlo přenesení daňové povinnosti, pokud jde o veškeré dodávky zboží nebo služeb mezi podniky (Business to Business, B2B), jestliže výše faktury přesahuje 10 000 eur. Pokud hodnota jednotlivé faktury nepřesáhne 10 000 eur, přenesení daňových povinností by platilo v případě, kdy dodávky zákazníkovi v účetním období přesáhnou 40 000 eur. Důvod uvedený Rakouskem pro předložení této žádosti spočívá v tvrzení, že přenesení daňové povinnosti je nástrojem řešení daňových podvodů typu kolotoč nebo chybějící obchodník, a v tom, že Rakousko získalo pozitivní zkušenosti se zavedením přenesení daňové povinnosti v odvětví stavebnictví. Rakousko se domnívá, že podvodům s DPH, zvláště podvodům typu kolotoč a podvodům prostřednictvím fiktivních faktur již není možno bránit za použití tradičních metod. Domnívá se, že toto opatření by bránilo určitým typům daňových úniků a vyhýbání se daňovým povinnostem, například částečnému placení nebo neplacení DPH 1 Úř. věst. L 145, 13.6.1977, s.l. Směrnice ve znění směrnice 2006/18/ES (Úř. věst. L 51, 22.2.2006, s. 12) CS 2 CS
uvedené na faktuře osobami povinnými k dani, které zmizí, aniž by svůj závazek vůči státní pokladně uhradily. Rakousko se rovněž domnívá, že uplatnění mechanismu přenesení daňové povinnosti sníží zatížení daňových orgánů, jež by jinak musely sledovat splatné daně neplatících osob povinných k dani nebo provádět kontroly před vrácením DPH. Rakousko má za to, že z hlediska podniků by přenesení daňové povinnosti bylo prospěšné, protože by již nemusely předplácet DPH 2. S cílem čelit možným novým typům podvodů, si Rakousko přeje stanovit pro podniky povinnost poskytovat měsíční údaje o celkovém obratu za jednotlivé obchodní zákazníky. 2.2. Německá žádost Německo by rádo zavedlo přenesení daňové povinnosti, pokud jde o veškeré dodávky zboží nebo služeb mezi podniky (B2B), jestliže výše faktury přesahuje 5 000 eur. Osoba povinná k dani, která provádí tuto dodávku, by před přenesením daňové povinnosti potvrdila platnost zvláštního identifikačního čísla zákazníka pro účely DPH. Toto potvrzení platnosti by se provádělo elektronicky a on-line. Jakmile by bylo zákaznické číslo ověřeno jako platné, dodavatel by při dodání nevyměřoval DPH, ale kupující by příslušným orgánům přiznal DPH, za kterou odpovídá a již může za normálních okolností rovněž přiznat jako odečitatelnou vstupní DPH. Kromě ověření čísla zákazníka by osoba povinná k dani, která provádí dodávku s přenesením daňové povinnosti, elektronicky daňové orgány vyrozuměla vždy, když by nezdaněnou dodávku provedla, a uvedla by hodnotu této dodávky. Zákazník by musel ve svém daňovém přiznání samostatně uvést, které zásilky přijal v rámci přenesení daňové povinnosti. Daňový orgán by provedl křížovou kontrolu informací obdržených elektronicky od dodavatele a informací přiznaných kupujícím. Tímto způsobem se Německo chce chránit proti novým možnostem podvodů na základě systému přenesení daňové povinnosti. Důvod, který Německo uvádí pro předložení této žádosti, je podobný důvodu Rakouska, avšak na rozdíl od rakouského návrhu předpokládá německý systém značné další vykazování ze strany osob povinných k dani. 3. SOUVISLOSTI ŽÁDOSTÍ PROBLÉM PODVODŮ S DPH Komise se dlouhou dobu zabývala problémem podvodů s DPH v souvislosti se zajištěním, aby členské státy přijaly veškerá nezbytná opatření vůči podvodníkům s cílem zabránit narušování hospodářské soutěže na jednotném trhu. Podvody s DPH se z důvodu nedávných rozpočtových problémů dostaly do popředí zájmu některých členských států. Komise vítá skutečnost, že Německo a Rakousko znepokojuje konkrétní typ podvodu s DPH známý jako kolotoč nebo chybějící obchodník. Tento typ podvodu má dopad na příjmy z DPH, neboť osoby povinné k dani postoupí dobropis na DPH jiné osobě povinné k dani a poté původní osoba povinná k dani zmizí, aniž by tuto daň odvedla. Německo a Rakousko se domnívají, že tento problém by mohl být vyřešen přenesením daňové povinnosti mezi osobami povinnými k dani, pokud jde o domácí 2 V závislosti na úvěrových podmínkách udělovaných zákazníkům a periodicity přiznání k DPH osoby povinné k dani často musí platit DPH do státní poklady předtím, než ji inkasují od svých zákazníků. CS 3 CS
dodávky v členských státech. To by vedlo k eliminaci tohoto podvodu, protože potenciální chybějící obchodník by neměl závazek v souvislosti s DPH. Avšak pravidlem ve všech členských státech je, že 80 % DPH odvádí méně než 10 % osob povinných k dani. To znamená, že daňové orgány členských států musí vynaložit velmi malé kontrolní úsilí, aby měly zaručenu většinu svých příjmů z DPH. Velmi málo členských států zveřejňuje čísla o ztrátách z DPH v důsledku podvodů. Rakousko odhaduje, že celkové ztráty v důsledku podvodů v souvislosti s DPH tvoří 4,4 % celkových příjmů z DPH, avšak nemá přesný odhad, jakou část tohoto procenta lze připisovat podvodům typu MTIC (Missing Trader Intra-Community, chybějící obchodník v rámci Společenství). Německo odhaduje, že v důsledku podvodů typu chybějící obchodník v tomto regionu přichází o 2 % svých příjmů z DPH. Tato čísla nejsou nevýznamná a jasně dokazují důležitost, jakou je třeba připisovat podvodům s DPH, zvláště podvodům typu MTIC. Komise si význam daňových podvodů také uvědomuje. Snižování daňových podvodů je proto důležitým cílem v rámci Lisabonské strategie, protože daňové podvody nejen snižují příjmy nezbytné pro členské státy k zavádění veřejných služeb na vnitrostátní úrovni, nýbrž rovněž vytvářejí mezi obchodníky nekalou hospodářskou soutěž. V této souvislosti Komise hodlá předložit koncem tohoto roku sdělení Radě a Evropskému parlamentu s cílem vytvoření nové strategie boje proti podvodům na evropské úrovni. Hlavním tématem tohoto sdělení budou podvody s DPH, zvláště podvody typu MTIC. Nicméně čísla týkající se podvodu typu chybějící obchodník musí být analyzována v souvislostech, zvláště pokud navrhovaná změna systému zdanění ovlivňuje řádné obchodníky i podvodníky, kteří využívají neschopnosti daňových orgánů rychle a trvale tento problém řešit. Lze očekávat, že po zavedení obecnějšího systému přenesení daňové povinnosti vzniknou nové formy a typy podvodů. V důsledku postoupení daňového závazku bude pro poslední podnik dodavatelského řetězce zánik přitažlivější varianta. Je rovněž třeba zdůraznit, že mechanismus přenesení daňové povinnosti není odpovědí na prodej načerno (tj. prodeje bez dokladů), jenž zůstává mimo oblast oficiálního zájmu. Pro osobu povinnou k dani, jež musí na konci dodavatelského řetězce vyměřit DPH, se stimul pro získání dodávek načerno zvýší, protože musí vyměřit celkovou částku DPH, a nikoli již jen poměrnou část odpovídající její přidané hodnotě. 4. KONCEPCE PŘENESENÍ DAŇOVÉ POVINNOSTI Všeobecně vzato, pokud jde o dodávky zboží a služeb v rámci členského státu, je DPH vyměřována dodavatelem. Pokud je zákazník osoba povinná k dani, může vyměřenou DPH získat zpět přiznáním vstupní daně ve svém pravidelném přiznání DPH. Tento odečet je okamžitý, tj. nezávisí na tom, jestli dodavatel nejprve odvedl DPH do státní pokladny. Problém spočívá v tom, že pokud osoba, jež vydává fakturu, nejdřív neodvede DPH do státní pokladny, státní pokladna umožní dobropis na vstupní DPH, kterou nikdy neobdržela. Kromě problémů likvidací/ konkursů podniků se členské státy setkávají s problémem obchodníků, kteří obchodují krátkou dobu, účtují DPH a poté zmizí, aniž by tuto DPH odvedli, avšak ve velké většině případů (90 % až 95 %, v závislosti na členském státu) je daňovým orgánům ve správnou dobu zaplacena správná výše DPH. CS 4 CS
V současné době je velká část DPH vybírané každým členským státem odváděna velmi malou skupinou velkých osob povinných k dani. Uplatnění všeobecného přenesení daňové povinnosti by znamenalo, že daň by se vybírala od mnohem větší skupiny osob povinných k dani, což by poměrně ztížilo kontrolu. Uplatnění typu přenesení daňové povinnosti, o němž uvažuje Německo a Rakousko, by vyžadovalo, aby dodavatel kontroloval statut zákazníka za účelem zjištění, zda tento zákazník je nebo není osoba povinná k dani, a tudíž zda musí být vyměřena DPH, či nikoli. Současný systém DPH provádění této kontroly nevyžaduje, protože DPH je všeobecně vyměřována nezávisle na statutu zákazníka. Podobně by požadavky uvádět měsíční výši celkového obratu za jednotlivé obchodní zákazníky (v případě Rakouska) a elektronicky je oznamovat daňovým orgánům a přiznávat hodnotu každého nezdanitelného plnění (v případě Německa) znamenaly nové další požadavky. 5. STANOVISKO KOMISE K VÝŠE UVEDENÝM ŽÁDOSTEM Jakmile Komise obdrží žádosti v souladu s článkem 27, přezkoumá tyto žádosti s cílem zajistit, že jsou splněny základní podmínky pro vyhovění těmto žádostem, tj. zda navrhované zvláštní opatření zjednodušuje postupy pro osoby povinné k dani a/nebo daňové orgány, nebo zda tento návrh brání určitým typům daňových úniků nebo vyhýbání se daňovým povinnostem. V této souvislosti Komise vždy zaujímala omezený, opatrný přístup, aby zajistila, že odchylky nenaruší fungování všeobecného systému DPH. V této souvislosti v roce 2005 Komise předložila návrh 3 pro účely změny směrnice 77/388/EHS, pokud jde o určitá opatření ke zjednodušení postupu vyměřování daně z přidané hodnoty a pomoci v boji proti daňovým únikům a vyhýbání se daňovým povinnostem, a zrušila některá rozhodnutí udělující odchylky, jež by umožnily všem členským státům uplatnit odchylky, které se ukázaly jako užitečné a účinné. Zatímco zvláštní režim pro zlato uvedený v článku 26b šesté směrnice o DPH by mohl být popsán jako zavedený mechanismus přenesení daňové povinnosti, použití těchto ustanovení je pečlivě cílené a omezené co do oblasti působnosti a velikosti, a tudíž nemůže být se současnými žádostmi srovnáváno. 5.1. Německá a rakouská žádost Podle názoru Komise se žádosti obdržené od Německa a Rakouska snaží použít článek 27 šesté směrnice o DPH za účelem provedení zásadní změny systému DPH, a zároveň tak vyloučit jednu z jeho charakteristik, jíž je platba po částech. Tyto žádosti zřejmě souvisejí s nedostatečnými kapacitami Německa a Rakouska ke kontrole podniků provádějících podvody typu chybějící obchodník, jež vedou k odhadovaným ztrátám v Německu a Rakousku dosahujícím výše až 2 % celkových příjmů z DPH. Německo a Rakousko se domnívají, že pokud podniku v první řadě nepovolí vyměřovat DPH, stimul k mizení přestane existovat. 3 KOM(2005) 89 ze dne 16.3.2005. CS 5 CS
Rakousko odhaduje, že výsledky uplatnění omezeného všeobecného mechanismu přenesení daňové povinnosti na rakouské osoby povinné k dani bude mít vliv na 7 miliónů faktur vydávaných v Rakousku, zatímco Německo odhaduje, že jeho návrh bude mít vliv na 0,5 % všech faktur vydávaných v Německu, což nicméně představuje přibližně 130 miliónů faktur. Nicméně tímto uplatněním bude pravděpodobně ovlivněna každá osoba povinná k dani, která bude povinna provádět přenesení daňové povinnosti paralelně s běžnými pravidly týkajícími se DPH. 6. ZÁVĚR Žádosti Německa a Rakouska se snaží použít článek 27 za účelem provedení zásadní změny systému DPH ve smyslu všeobecného přenesení daňové povinnosti, jímž bude možno vyloučit jednu z charakteristik DPH, jíž je platba po částech. To by rovněž znamenalo, že osoby povinné k dani by se ve skutečnosti musely zabývat třemi různými typy daňového režimu, a to jsou: klasický systém DPH; systém přenesení daňové povinnosti pro dodávky mezi podniky (B2B), pokud budou splněna určitá kritéria; systém v rámci Společenství. To by znamenalo další zvýšení účetní zátěže, které v současné době podniky čelí. Podobně by byla vytvořena další zátěž týkající se souladu (ověřování povahy zákazníků a vykazování transakcí) pro čestné obchodníky, kteří provádějí své aktivity v oblastech, kde daňové podvody nepřevládají. Kromě toho by německé a rakouské daňové orgány musely investovat podstatně více zdrojů do kontroly DPH, protože počet osob povinných k dani, kteří platí většinu DPH, se z menšiny osob povinných k dani změní na většinu. Komise se domnívá, že tyto žádosti nevyhovují kritériím článku 27, protože situaci nezjednoduší, ale naopak komplikují, a to jak pro osoby povinné k dani, tak pro daňové orgány, přičemž poskytují spíše více než méně prostoru pro vyhýbání se daňovým povinnostem. Komise se domnívá, že článek 27 není správným právním základem pro návrh typu všeobecného přenesení daňové povinnosti předložený Německem a Rakouskem. Komise již dříve Radě navrhla, aby členské státy byly oprávněny použít přenesení daňové povinnosti, avšak předchozí použití byla všeobecně jiná v tom, že se vztahovala na konkrétní odvětví (stavebnictví, odpad, dřevo atd.) a že přenesení daňové povinnosti vždy postupovalo vzhůru dodavatelským řetězcem (což vyloučilo pouze slabý článek za začátku tohoto řetězce), takže rizikovější malé a účelové podniky nevyměřovaly DPH, jež vyměřovaly větší, snadněji kontrolovatelné podniky. Jediným příkladem komodit je zlato, jež však zůstává jedinou komoditou a nepředstavuje celý sortiment zboží týkajícího se různých odvětví. Kromě toho by opatření plánovaná Německem a Rakouskem ovlivnila transakce ve všech odvětvích národního hospodářství, včetně odvětví, ve kterých nikdy neexistovalo podezření z podvodu typu chybějící obchodník nebo kolotoč. Komise se domnívá, že takové CS 6 CS
odchylky, jaké požaduje Německo a Rakousko, nerespektují zásadu proporcionality stanovenou v několika soudních případech. Kromě toho povolení jednotlivým členským státům uplatnit zvláštní opatření tohoto rozsahu a s takovým dopadem na podniky by vedlo k rozpadu vnitřního trhu pro účely DPH. V závislosti na hodnotě dodávky, typu produktu nebo jakýchkoli jiných předvídatelných kritérií by se podniky potýkaly s různými pravidly a postupy platnými pro domácí dodávky v různých členských státech. Z tohoto důvodu tato opatření přesahují oblast působnosti článku 27 šesté směrnice o DPH. Kromě toho je při systému přenesení daňové povinnosti finanční riziko vznikající na základě neplacení DPH převedeno z finančního úřadu na podniky. Podniky nesou riziko, když se rozhodují, zda vyměřit či nevyměřit DPH na základě ověření statutu svého zákazníka jako skutečné osoby povinné k dani. Tento přenos odpovědnosti z daňového orgánu na podnik s potenciálními náklady pro podnik odporuje lisabonským cílům. Kromě toho systém přenesení daňové povinnosti značně oslabuje kontrolu na konci dodavatelského řetězce. Proto by daňové orgány musely podstatným způsobem zvýšit počet kontrolních úředníků, kteří se zabývali zvýšeným rizikem z rozložení daňového dluhu mezi větší počet osob povinných k dani. Navíc výsledek rozšíření přenesení daňové povinnosti navrhovaného Německem a Rakouskem ve skutečnosti zavádí alternativní systém, který je složitější než běžný systém DPH. Žádosti obdržené od Německa a Rakouska se snaží využít článku 27 za účelem provedení zásadní změny systému DPH a zároveň vyloučení jedné z jeho charakteristik, jíž je platba po částech. Tyto žádosti vycházejí z předpokladu, že pokud podniku není v první řadě povoleno vyměřit DPH, stimul k mizení přestává existovat, což vede k dalším příjmům z DPH. Avšak ačkoli se Komise i nadále domnívá, že řešení podvodu typu chybějící obchodník lze nalézt ve zvýšení kontroly DPH na základě analýzy rizik spíše než změnou základních daňových pravidel, není proti přezkoumání doplňkových nebo dokonce alternativních nástrojů. Vzhledem ke skutečnosti, že se Rakousko a Německo domnívají, že současný systém DPH skutečně má slabé stránky, vynaloží Komise další úsilí, aby zjistila, zda je nezbytné v rámci šesté směrnice o DPH uskutečnit všeobecnější opatření. Na základě výše uvedeného se Komise domnívá, že správným právním základem, jenž umožní členským státům zavedení velmi široce pojatých opatření s cílem bojovat proti vyhýbání se daňovým povinnostem DPH, je článek 93 Smlouvy. Proto Komise dospěla k závěru, že žádosti předložené Německem a Rakouskem nespadají do oblasti působnosti článku 27 šesté směrnice o DPH, a z tohoto důvodu Komise s požadovanými odchylkami nesouhlasí. CS 7 CS