Některé otázky správního trestání podle nového přestupkového práva Ministerstvo vnitra, odbor bezpečnostní politiky a prevence kriminality obdržel dotazy týkající se problematiky správního trestání podle právní úpravy účinné od 1. července 2017. Vzhledem k tomu, že úsek správního trestání spadá do věcné působnosti odboru legislativy a koordinace předpisů ministerstva vnitra, je k odpovědi na bod 1. Vašeho dotazu použit výtah ze stanoviska zmíněného specializovaného útvaru ministerstva vnitra zpracovaného k dotazu jiného žadatele. V případě bodu 2. Vašeho dotazu jsme požádali odbor legislativy a koordinace předpisů ministerstva vnitra o zpracování stanoviska, jehož obsah je uveden v naší odpovědi. 1) 124 odst. 11 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích v kontextu s 125c odst. 7 cit. zák. (druh správního trestu) Stanovisko ministerstva vnitra:... lze především konstatovat, že zákon o silničním provozu výslovně nevylučuje uložení napomenutí za přestupky v něm upravené. Stávající znění sankčních ustanovení v zákoně o silničním provozu přitom vychází ve značné míře z úpravy v 22 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Novelou zákona o přestupcích - zákonem č. 411/2005 Sb. 1 došlo ke zpřísnění sankcí ukládaných za přestupky proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. V souvislosti s tímto zpřísněním došlo i ke změně dikce lze uložit pokutu na dikci uloží se pokuta. Důvodem byla zřejmě skutečnost, že nově bylo v 22 odst. 12 zákona o přestupcích stanoveno, že od uložení sankce podle odstavců 4 až 11, s výjimkou odstavce 10 bodu 1, nelze v rozhodnutí o přestupku upustit. V 22 odst. 10 bodu 1 byla zachována dikce lze uložit pokutu. 2 Z provedených změn však nelze dovodit, že by jejich cílem bylo vyloučit napomenutí [tehdy možnost ukládat napomenutí upravoval 11 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích]. 1 Zákon č. 411/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. 2 Nejvyšší správní soud nicméně v rozsudku ze dne 1. února 2012, č. j. 3 Ads 53/2011 68, uvedl ohledně dikce lze uložit pokutu toto: Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje s právním názorem vysloveným krajským soudem, že uvedený výraz znamená jednak kompetenci správního orgánu k určitému jednání a při naplnění zákonných předpokladů daného chování současně také povinnost správního orgánu, že tak učinit musí. Výraz lze se tedy vztahuje nikoli k možnosti uložit či neuložit pokutu za spáchaný správní delikt, ale toliko k možnosti uložit pokutu do určité výše.. 1
V důvodové zprávě k zákonu č. 411/2005 Sb. se uvádělo: Nově se upravuje také výše sankcí za přestupky. Horní hranice pokuty se u nejzávažnějších přestupků zvyšuje až na 50 000 Kč, horní hranice sankce zákazu činnosti zůstává zachována na dvou letech, zvyšuje se i výměra pokut v blokovém řízení. Zcela nově se pak zavádí spodní hranice sankcí, a to pokut i zákazu činnosti. Důsledkem je tak značné zpřísnění sankcí, které se ovšem vzhledem k situaci v provozu jeví jako nezbytné. Nejnižší sankcí, kterou bude možno za přestupek proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích uložit, kromě obecně přípustného napomenutí, tak bude pokuta minimálně ve výši 1 500 Kč.. Ani z důvodové zprávy tedy nevyplývalo, že by navržené změny měly znamenat vyloučení možnosti ukládat za uvedené přestupky napomenutí, ba naopak, předkladatel tuto možnost nadále předpokládal. Zákonem č. 133/2011 Sb. 3 byly skutkové podstaty upravené v 22 zákona č. 200/1990 Sb. převedeny do 125c zákona o silničním provozu. Zákon č. 183/2017 Sb. pak víceméně pouze nahradil pojem blokové řízení pojmem příkaz na místě. Avšak zatímco podle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, mohla být v blokovém řízení uložena pouze pokuta (srov. 84), tak příkazem na místě podle 91 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich lze uložit nejen pokutu, ale též napomenutí. Jak je uvedeno výše, samotná dikce se uloží pokuta přitom uložení napomenutí nevylučuje. Pro úplnost je třeba uvést, že rozdílem mezi dikcí uloží se pokuta a dikcí lze uložit pokutu se zabýval instruktážní materiál Ministerstva vnitra Zásady právní úpravy přestupků a jiných správních deliktů v zákonech upravujících výkon veřejné správy. V tomto materiálu bylo uvedeno: Na přestupky se vztahuje zákon č. 200/1990 Sb. V 67 odst. 1 tohoto zákona je vyjádřena zásada oficiality (přestupky se projednávají z úřední povinnosti, pokud nejde o přestupky, které se projednávají jen na návrh). Právní řád však neobsahuje speciální ustanovení o povinnosti správního orgánu zahájit z úřední povinnosti řízení o správním deliktu právnické osoby. Tato zásada by proto měla být vyjádřena alespoň ve skutkové podstatě správního deliktu, a to tak, že sankce za správní delikt se stanoví s použitím slov uloží se pokuta. Domníváme se, že výkladem slov uloží se pokuta použitých v normativním textu sankčního ustanovení lze dospět k závěru, že správní delikt právnické osoby musí být projednán z úřední povinnosti a za jeho spáchání musí být uložena sankce (pokuta), pokud ovšem nebude ve zvláštním právním předpise stanoveno něco jiného. Ve sféře správního uvážení příslušného správního orgánu tak zůstane jen otázka výměry pokuty.. K citované pasáži je nicméně třeba dodat, že v zákoně o silničním provozu se nejednalo o správní delikty právnických osob, ale o přestupky fyzických osob, 3 Zákon č. 133/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. 2
na které se zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, vztahoval, a nebylo tedy nutné zdůrazňovat zásadu oficiality. Rovněž je třeba zdůraznit, že v případě právnických osob nebylo možné bez úpravy ve zvláštním zákoně ukládat napomenutí, a to ani na základě analogického použití zákona č. 200/1990 Sb., což výslovně potvrdila i judikatura správních soudů 4. Obdobně nebylo možné na základě analogického použití zákona č. 200/1990 Sb. upustit od uložení správní sankce. Citovaná pasáž byla s těmito východisky v souladu, nicméně ji nelze bez dalšího vztáhnout na přestupky fyzických osob v zákoně o silničním provozu, a to právě z toho důvodu, že zákon č. 200/1990 Sb. se na tyto přestupky vztahoval. Po nabytí účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich navíc citovaný materiál již neodpovídá aktuální právní úpravě, neboť základním důvodem pro odlišnou dikci u fyzických osob na jedné straně a právnických osob a podnikajících fyzických osob na straně druhé byla skutečnost, že tyto osoby podléhaly rozdílnému obecnému režimu. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich je však obecnou normou, vztahující se jak na fyzické osoby, tak na právnické osoby a podnikající fyzické osoby, a proto důvod pro odlišnou dikci nabytím účinnosti tohoto zákona odpadl. Konečně považujeme za vhodné vyjádřit se k 36 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, který stanoví, že správní trest lze uložit samostatně nebo spolu s jinými správními tresty, avšak napomenutí nelze uložit spolu s pokutou. Toto pravidlo se týká ukládání správního trestu v konkrétním případě a nelze z něho dovozovat, že stanoví-li zákon pokutu, kterou lze za přestupek uložit, tak to vylučuje možnost uložení napomenutí, a to ani v případě, že by zákon stanovil dolní hranici pokuty. V této souvislosti je totiž třeba rozlišovat druh správního trestu, který lze za přestupek uložit, a výměru správního trestu. Stanoví-li tedy zákon spodní hranici sazby pokuty, kterou lze za přestupek uložit, jde o omezení správního uvážení, pokud jde o stanovení výměry pokuty. Přichází-li v úvahu několik druhů správního trestu, správní orgán nejprve volí odpovídající druh správního trestu s ohledem na druh a závažnost protiprávního jednání, a teprve následně volí konkrétní výměru toho kterého správního trestu. Zákonem stanovená spodní hranice sazby pokuty se tak uplatní až v případě, že správní orgán přistoupí k ukládání pokuty v konkrétním případě. Pokud však neshledá důvod pro uložení pokuty, přichází v úvahu uložení napomenutí, není-li zákonem výslovně tento správní trest vyloučen. V případě ukládání příkazem podle 125c odst. 7 zákona o silničním provozu navíc není 4 Například v rozsudku ze dne 1. února 2012, č. j. 3 Ads 53/2011 68, Nejvyšší správní soud k námitce žalobce, že správní orgán měl uložit napomenutí za pomoci analogie zákona o přestupcích, uvedl: Ani tento žalobcův názor není správný. Jak správně konstatoval krajský soud, analogii práva nebo zákona lze v oblasti správního trestání použít jen v omezeném rozsahu a to pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší. Zákon o inspekci práce obsahuje ucelenou úpravu správních deliktů na úseku ochrany pracovních vtahů a pracovních podmínek a na této skutečnosti nemůže nic změnit žalobcova námitka, že na rozdíl od zákona o přestupcích neumožňuje uložení jiné sankce za spáchání správního deliktu, než uložení pokuty. Aplikace ustanovení 11 až 13 zákona o přestupcích v řízení o správním deliktu dle zákona o inspekci práce tak nepřichází v úvahu.. 3
stanovena spodní hranice pokuty tak, jak je tomu při ukládání pokuty v klasickém správním řízení (viz 125c odst. 5 zákona o silničním provozu). Shrneme-li výše uvedené, domníváme se, že vzhledem k tomu, že zákon o silničním provozu výslovně nevylučuje uložení napomenutí za přestupky v něm upravené, přichází tato možnost v úvahu na základě 91 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Nicméně vzhledem k tomu, že dikci uloží se pokuta může být v praxi přikládán různý význam, doporučujeme tuto problematiku konzultovat též s Ministerstvem dopravy, které jako gestor zákona o silničním provozu sjednocuje výkon přestupkové agendy na tomto úseku.. 2) Ukládání správního trestu napomenutí v případě recidivy přestupku Stanovisko ministerstva vnitra: Úvodem je třeba především zdůraznit rozdíl mezi rozhodováním o přestupku příkazem na místě a rozhodováním o přestupku v klasickém řízení zakončeném vydáním rozhodnutí podle 93 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen zákon č. 250/2016 Sb. ). Vedle zjevných odlišností z hlediska procesního postupu se příkaz na místě odlišuje od klasického rozhodnutí o přestupku i tím, jaký správní trest a v jaké výměře lze za spáchaný přestupek uložit. Horní hranice sazby pokuty za přestupek proti veřejnému pořádku, přestupek proti občanskému soužití a přestupek proti majetku i horní hranice sazby pokuty za opakované spáchání těchto přestupků stanovená zákonem č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, se použije v případech, kdy není zákonem stanoveno jinak, tj. zejména při ukládání pokuty rozhodnutím podle 93 zákona č. 250/2016 Sb. V případě rozhodování o přestupku příkazem na místě se uplatní speciální ustanovení v 91 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., a proto bude moci být příkazem na místě za tyto přestupky uloženo napomenutí nebo pokuta do 10 000 Kč. Ustanovení 91 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb. se uplatní v plném rozsahu i v případě opakovaného spáchání přestupku. Je-li tedy některý z vyjmenovaných přestupků spáchán opakovaně, lze za něj příkazem na místě na základě 91 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb. uložit napomenutí nebo pokutu do 10 000 Kč. Aby byla vyloučena aplikace 91 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., musel by zákon o některých přestupcích výslovně stanovit odlišnou horní hranici sazby pokuty pro případ rozhodování příkazem na místě o přestupku, který byl spáchán opakovaně, případně obecně vyloučit ukládání napomenutí za daný přestupek. To však zákon o některých přestupcích nečiní a ani z ustanovení upravujících zpřísněný 4
postih recidivy nelze dovodit, že by při rozhodování příkazem na místě neměl být 91 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb. aplikován v plném rozsahu. Bez ohledu na výše uvedené je však nutno přihlédnout k tomu, že opakované spáchání přestupku je zpravidla společensky natolik škodlivé, že nebude postačovat uložení napomenutí. Proto se ztotožňujeme s Vaším právním názorem, že v případě opakovaného spáchání přestupku bude z důvodů zvýšeného zájmu státu na potrestání pachatele a preventivně-represivní funkce správního trestu zpravidla na místě uložení pokuty. Nicméně vždy je třeba hodnotit okolnosti konkrétního případu, zejména individuální závažnost spáchaného činu a osobu pachatele.. 3) Přestupek neoprávněného stání na vyhrazeném parkovišti pro vozidlo označené parkovacím průkazem pro osoby se zdravotním postižením podle zákona o silničním provozu oprávnění obecní policie projednat uvedené protiprávní jednání příkazem na místě Po zhodnocení všech právních a věcných aspektů a zejména s přihlédnutím k dikci 124 odst. 11 věty první zákona o silničním provozu, která je podle našeho názoru speciálním ustanovením ve vztahu k 124 odst. 11 písm. b) cit. zák., zastáváme právní názor, že obecní policie není oprávněna tyto přestupky projednávat příkazem na místě a v případě jejich zjištění je povinna oznamovat podezření z jejich spáchání v souladu s 10 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností. 5