- Alliance Environnement - Evropské hospodářské zájmové sdružení EVROPSKÁ KOMISE Generální ředitelství pro zemědělství Rámcová smlouva o posouzení dopadů opatření společné organizace trhů a přímých podpor ze SZP na životní prostředí Smlouva č. 30-CE-0067379/00-89 Posouzení dopadů na životní prostředí opatření společné zemědělské politiky týkajících se odvětví vepřového masa, drůbežího masa a vajec Krátké shrnutí Listopad 2010
Tuto práci provedlo EHZS Alliance Environnement tvořené společnostmi: Institute for European Environmental Policy (IEEP) OREADE BRECHE Sarl 28 Queen Anne s Gate - London - SW1H 9AB 64 chemin del prat - 31320 Auzeville FRANCE Tel: 44-(0)20-77 99 22 44 Fax: 44-(0)20-77 99 26 00 Tel.: + 33 5 61 73 62 62 Fax: + 33 5 61 73 62 90 E-mail: kparrot@ieep.eu E-mail: oreade-breche@oreade-breche.fr zastupovaný jeho ředitelem Davidem Baldockem zastupovaná jejím jednatelem Thierry Clémentem Tato zpráva byla financována Evropskou komisí. Názory v ní vyjádřené zavazují pouze její autory a neodrážejí nutně postoje Komise.
1 ÚVOD Posouzení se týká společných organizací trhů v odvětvích vepřového masa, drůbežího masa a vajec. Pro tyto společné organizace trhů existují nástroje na hranicích (dovozní clo a vývozní náhrady) a u vepřového masa podpory soukromého skladování, jakož i mimořádná opatření v případě, kdy tato odvětví musí čelit zásadním zdravotním krizím. Její součástí nejsou přímé platby producentům. Předmětem studie bylo posoudit důsledky uplatňování těchto nástrojů pro životní prostředí. Studie pokrývá období 1993 2009 a je zaměřena na EU-15 s údaji pro EU-27. Kromě použití tradičních nástrojů pro posouzení bylo provedeno 19 vnitrostátních a 10 případových studií. Hlavní omezení této zprávy spočívá zejména ve spolehlivosti některých údajů ze zjišťování o struktuře zemědělských podniků (FSS Farm Structure Survey), údajů o dovozu, vývozu, provádění atd. a v nedostatku konkrétních údajů o nakládání s chlévskou mrvou. 2 VLIV SPOLEČNÉ ORGANIZACE TRHŮ A DALŠÍCH FAKTORŮ NA CENY A PRODUKCI Posuzované společné organizace trhů lze považovat za spíše mírné a jejich důsledky se během období snižují. Modelování provedené na modelu CAPSIM ukazuje, že opatření na hranicích měla zřejmě mírný vliv na ceny, jenž se projevil zvýšením produkce odhadovaným u vepřového masa o 2,6 % v období 1990 1992 a o 1,4 % v období 2000 2002, o 11,8 % a 6,6 % u drůbeže a o 14,6 % a 4,3 % u vajec v porovnání s hypotetickou srovnávací situací bez nástrojů. Analýza doplňující modelování po roce 2002 ukazuje, že se tento vliv na konci období dále zmírňoval. V období od roku 1993 do roku 2008 lze pozorovat zvýšení produkce drůbežího masa o 28 %, vepřového masa o 26 % a stabilizaci produkce vajec. Tento nárůst značně přesahuje nárůst přisuzovaný působení nástrojů společné organizace trhů. Prokazuje také, že rozvoj těchto odvětví zřetelně překračoval dosah působení společné organizace trhů (kromě odvětví vajec) a že tento vývoj pokračoval, ačkoliv důsledky společné organizace trhů se silně zmírňovaly. Tento růst produkce lze vysvětlit také dalšími faktory, jako jsou uspokojivá ziskovost provozoven se stoupající tendencí během období, a to zejména u velkých provozoven, ačkoliv má tradičně cyklickou povahu, podstatné pokroky dosažené v technické a genetické oblasti a spotřeba. Spotřeba je ostatně důvodem výrazného rozvoje alternativních oborů, a to zejména v odvětví vajec, což dokládá očekávání jisté části spotřebitelů, kteří jsou ochotni platit za produkty více, pokud na oplátku obdrží určitou kvalitu a etiku produkce. 3 VLIV SPOLEČNÉ ORGANIZACE TRHŮ A DALŠÍCH FAKTORŮ NA RŮZNÉ VÝVOJE V ODVĚTVÍCH Vývoj produkce je spojen s vývojem počtu kusů. Počet prasat tak v EU-15 vzrostl ze 105 milionů kusů v roce 1990 na 121 milionů kusů v roce 2007, u drůbeže na porážku se počet kusů zvýšil ze 492 milionů na 621 milionů a počet nosnic zůstal stálý okolo 380 milionů kusů. Ve stejné době se průměrná velikost provozoven zvýšila o 164 % u prasat, o 177 % u drůbeže na maso a 153 % u nosnic. Pokročila také specializace. Podíl kusů ve velkých provozovnách tak prudce stoupá a většina produkce pochází ze zemědělských hospodářství, které se stále více zaměřují na tyto produkce. Tyto jevy jsou přímo spojeny s rozsáhlými úsporami, kterých dosahují velká specializovaná zemědělská hospodářství v porovnání s malými a které jim umožňují obstát v čase. Potvrzují to analýzy relativní ziskovosti, které jsme provedli na základě zemědělské účetní datové sítě FADN. Počet kusů je v těchto třech odvětvích navíc velmi soustředěn ze zeměpisného hlediska. Lze dokonce pozorovat regionální kumulaci mezi těmito odvětvími a dalšími, jako je např. chov dojnic. Hnací sílou tohoto regionálního soustředění jsou zejména hospodářské faktory. 4 TLAKY NA ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ VYVOLANÉ VÝVOJEM ODVĚTVÍ Jelikož jsou prasata a drůbež chována většinou v uzavřených prostorech, jsou tlaky na životní prostředí v zásadě spojeny s produkcí a nakládáním s chlévskou mrvou. Na základě obdržených údajů a odhadů jsme stanovili roční produkci chlévské mrvy ve zkoumaných členských státech na 190 milionů tun za rok u prasat a na 28 milionů tun za rok u drůbeže. Představuje to přibližně 920 000 tun dusičnanů, 435 000 tun oxidu fosforečného (P 2 O 5 ) a 575 000 tun oxidu draselného (K 2 O) u prasat a 530 000 tun dusičnanů, 290 000 tun oxidu fosforečného (P 2 O 5 ) a 440 000 tun oxidu draselného (K 2 O) u drůbeže. Nemáme k dispozici údaje o vývoji těchto množství, ale měl by být přirovnatelný k vývoji počtu kusů. Vzhledem k pokroku u krmiv a v genetice došlo ale ke zlepšení v jejich složení. 1
Z hlediska podílu chlévské mrvy ve zkoumaných členských státech představují tato tři odvětví 11 % ve Francii až 54 % v Dánsku. Téměř všude tvoří většinu odpadu chlévská mrva hovězího dobytka. Dodatečná část chlévské mrvy, kterou lze přisoudit nástrojům společné organizace trhů, je při zevšeobecnění výsledků modelování zřejmé nízká a v dotčeném období klesá. Souběžně lze pozorovat zlepšení u budov a v používání zdrojů (krmiva, voda, elektrická energie atd.) a všeobecné zvětšení kapacit pro ukládání chlévské mrvy, kterou lze skladovat v průměru 6 měsíců a v četných členských státech ještě déle. V některých členských státech ale není zřejmě zajištěna kontrola úniků mrvy, ačkoliv je ve všech členských státech povinná. Vedle toho dochází ke značnému pokroku v krmivech a genetice, což vede k omezení odpadu na zvíře o 5 až 35 % podle zkoumaných prvků a druhů zvířat. Uplatňování těchto metod mělo přínos jak hospodářský, tak z hlediska životního prostředí. Zpracování chlévské mrvy zůstává obecně ještě málo rozšířené. V odvětví chovu prasat převládá výrazně močůvka a v odvětví drůbeže trus, přičemž s rozvojem chovu ve voliérách na úkor chovu v klecích roste význam hnoje. Prasečí močůvka je většinou rozstříkávána pomocí cisterny (s výjimkou Dánska a Nizozemska, které vyžadují její zaorání), což je způsob nejméně šetrný k životnímu prostředí (největší emise čpavku a zápachu). Drůbeží mrva představuje menší problém, protože ji lze odvážet mimo oblasti vysoké koncentrace chovu vzhledem k její nízké hustotě a vyšší agronomické hodnotě. Nepodařilo se nám najít zveřejněný dokument, který by porovnával správu životního prostředí v malých a velkých zemědělských hospodářstvích, ale nezdá se, že by zvětšení provozoven vedlo nutně k horším vlivům na životní prostředí, a to zejména kvůli přísnějším kontrolám, jimž velké provozovny podléhají. Kritickým bodem těchto soustředění chovu je skutečnost, zda je provázejí či neprovázejí dostatečné pozemky k rozstříkávání mrvy. V tomto smyslu působí největší problémy regionální koncentrace zemědělských hospodářství, což je jasně prokázáno, pokud se překryjí mapy s počtem kusů v regionu a mapy udávající přebytek dusíku. V oblastech s příliš vysokým počtem kusů tak zemědělská hospodářství nedokáží řešit uspokojivým způsobem nakládání s mrvou, což se projevuje silnými tlaky na životní prostředí. 5 VLIVY TLAKŮ TŘECH ODVĚTVÍ NA STAV ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ Tyto tlaky je nutno chápat v souvislosti s četnými dalšími zdroji znečištění zapříčiněného zemědělstvím (chlévská mrva a emise z jiných chovů, používání minerálních hnojiv při pěstování atd.) a nezemědělskou činností (městské a průmyslové znečištění), které se na těchto tlacích podílejí zároveň. Důsledky těchto tlaků na stejná prostředí je tudíž nutno relativizovat a velmi často je nelze přičíst tomu či onomu zdroji (OECD 2008). Pokud jde o celkové přísuny hnojiv do zemědělské půdy, přestavují tři odvětví ve zkoumaných členských státech přísun 9 % všeho dusíku (organického a minerálního), 25 % minerálního fosforu a 28 % minerálního draslíku. Tyto průměrné vnitrostátní hodnoty nemusí samozřejmě odrážet mnohem vyšší relativní podíly v oblastech silného soustředění zvířat. Aniž bychom podceňovali důsledky zkoumaných chovů pro vodní prostředí, dokazuje to přesto, že stav vodních prostředí nezávisí v rozhodující míře na tlacích z těchto tří odvětví. Ukážeme, že v některých oblastech s vysokými přebytky chlévské mrvy se překvapivě nadále rozmetávají velmi značná množství minerálních dusíkatých hnojiv. Ať je tomu jakkoliv, přehnané rozstřikování chlévské mrvy má dopad na kvalitu vody a podílí se na zvyšování tvorby řas ve vodních prostředích (eutropizace). V oblastech s vysokou hustotou chovů tak přetrvávají četné problémy se znečišťováním vod. Některé oblasti nebo členské státy tak vykazují značnou nevyváženost mezi hustotou hospodářských zvířat a dostupnou zemědělsky využitou půdou pro rozstřikování. Přes výše doložený pokles tlaků na jedno zvíře nevykazuje přezkum vývoje kvality vody v oblastech, v nichž jsme provedli případové studie, za dotčené období výraznou změnu. Je ale známo, že obnova kvality vody (všechny znečišťující látky brány dohromady) se projevuje pomalu a spíše velmi pomalu. Důsledky chovu prasat a drůbeže pro půdu jsou především spojeny s nadměrným nebo nepřerušovaným přísunem hnojících či toxických látek a také dopadem NH 3, což vede k okyselení půdy. Tyto emise (z nichž 16 % zemědělských emisí připadá na chov prasat a 10 % na chov drůbeže) spadají ve formě dusíku na půdu, v oblastech s vysokou koncentrací chovu může depozice dosáhnout 50 až 60 jednotek N na hektar za rok (10 až 20 kg na hektar za rok na většině území). Obecně tyto emise klesají, ale bylo by je možno ještě snížit, jak ukazuje příklad některých členských států, které mají předpisy v oblasti ochrany životního prostředí přísnější než ostatní. Pokud jde o toxické látky, jež se z chovu dostávají do půdy, trus nosnic pravidelně rozmetávaný na stejné pozemky může vyvolat znečištění zinkem a mědí. Krmivo pro tyto zvířata má totiž zbytečně vysoký obsah těchto kovů. U emisí skleníkových plynů jsou v EU-15 jejich zdaleka nejdůležitějšími zdroji přežvýkavci, pokud jde o CH 4, a používání dusíkatých hnojiv, pokud jde o N 2 O. Přes značná metodologická omezení analýza prokazuje, že zkoumaná odvětví mají celkem malý dopad, pokud jde o globální oteplování. K těmto emisím bude navíc na globální úrovni docházet bez ohledu na to, zda jsou tato zvířata chována v EU či nikoliv. 2
Pokud jde o genetickou rozmanitost chovaných druhů, ve zkoumaném období lze pozorovat snížení počtu chovaných druhů při současném rozšíření škály hlavních druhů určených k produkci. Pokud jde o biologickou přírodní rozmanitost a rozmanitost biotopů, volně žijící pozemní nebo vodní živočichové mohou trpět znečištěním vody a vzduchu vyvolaným přehnaným rozstřikováním chlévské mrvy a emisemi plynů. Rozstřikování chlévské mrvy může být přitom pro biologickou rozmanitost a půdu přínosem, a to tím spíše, když půda potřebuje přísun organických látek. Chov prasat je někdy také spojován se zachováním rozmanitosti ekosystémů, jak je tomu v případě pasení prasat na obecních pastvinách ve Španělsku. Jeden z nejdůležitějších dopadů těchto tří odvětví na životní prostředí představuje výroba krmiv (jedná se hlavně o obiloviny a bílkovinné plodiny). Některé z těchto vlivů byly zkoumány v rámci posouzení vlivů společné organizace trhů v oblasti orné půdy na životní prostředí (Alliance Environnement 2007). Vlivy, ke kterým dochází mimo hranice EU, zkoumány nebyly, protože nebyly zahrnuty do našich výzkumných prací, přestože některé z nich mohou mít značný dopad, jako je například odlesňování tropických lesů kvůli pěstování sóji. 6 SOULAD TŘÍ SPOLEČNÝCH ORGANIZACÍ TRHŮ S POVINNOSTÍ ZAHRNOUT DO SPOLEČNÉ ZEMĚDĚLSKÉ POLITIKY OCHRANU ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ V případě takto omezených společných organizací trhů bez přímých plateb producentům je obtížné provádět jejich prostřednictvím opatření s významem pro ochranu životního prostředí. Ačkoliv zemědělská hospodářství chovající prasata a drůbež nepodléhají v rámci společné organizace trhů podmíněnosti, na většinu z nich se od reformy z roku 2003 tato podmíněnost přesto vztahuje, protože jsou příjemci přímých plateb odjinud. V těchto případech se podmíněnost vztahuje na celé zemědělské hospodářství, a to včetně provozoven pro chov prasat a drůbeže. Na základě tohoto mechanizmu lze prohlásit, že od reformy z roku 2003 jsou podpory určené těmto odvětvím v lepším souladu s povinností zahrnout do společné zemědělské politiky ochranu životního prostředí. Tento nedostatek ve značné míře mírnily jiné politiky v oblasti ochrany životního prostředí (např. směrnice o dusičnanech, směrnice o integrované prevenci a omezování znečištění atd.), a to zejména na počátku období, kdy podmíněnost neexistovala. 7 VLIV OPATŘENÍ JINÝCH DOTČENÝCH POLITIK NA ENVIRONMENTÁLNÍ VÝKONNOST TĚCHTO TŘÍ ODVĚTVÍ Tři zkoumaná odvětví musí čelit dodatečným nákladům způsobeným požadavky v oblasti ochrany životního prostředí a dobrých životních podmínek zvířat. Kvůli růstu produktivity tak byla tato odvětví u zrodu řady inovací. Zmíněné předpisy omezily růst produkce u prasat a v ještě větší míře u vajec a podpořily zlepšení technické výkonnosti při současném omezení růstu produktivity v těchto třech odvětví. Spíše přispěly k omezení koncentrace u produkce prasat a do určité míry také koncentrace v zemědělských hospodářstvích zaměřených na chov drůbeže a nosnic. V těchto třech odvětvích lze přesto pozorovat dvojí účinek, jenž vede zároveň:. ke koncentraci (sklon ke zvyšování velikosti, aby se daly unést náklady),. a jejímu omezení (účinek prahových a stropních hodnot). Dotčené předpisy obecně napomohly specializaci v odvětví chovu prasat ale už nikoliv ve dvou ostatních odvětvích. Jejich vliv na regionální distribuci se liší podle zemí a oblastí. Jako hlavní hnací síla zlepšování infrastruktur a nakládání s chlévskou mrvou se jeví předpisy a podpory. Omezení tlaků těchto odvětví na životní prostředí nakonec umožnila především směrnice o dusičnanech (omezení tlaků ze strany chlévské mrvy) a směrnice o integrované prevenci a omezování znečištění (monitorování a kontrola velkých hospodářství). Přínosem byla také podmíněnost (zahrnující provádění směrnic), směrnice o dobrých životních podmínkách zvířat (chov a ustájení v objektech), směrnice o národních emisních stropech pro některé látky znečišťující ovzduší (NH 3 ), některá AEM, zavedení osvědčených zemědělských postupů a některé vnitrostátní předpisy a opatření. Nelze zjistit jasný obecný vývoj v oblasti obsahu dusičnanů ve vodě (tedy účinku prováděných politik), protože migrační jevy se projevují pomalu. V oblastech s největší koncentrací chovu vede kombinace předpisů (směrnice o dusičnanech a směrnice o integrované prevenci a omezování znečištění) zřejmě ke snížení obsahu dusičnanů ve vodě. A naopak v oblastech nepodléhajících donucovacím předpisům se stav často horší (Ferrand, 2009 a vnitrostátní studie). Předpisy měly kladný vliv na omezení tlaků na ovzduší, a tedy na jeho kvalitu (pokud jde alespoň o její pomalejší zhoršování). Některé předpisy mohou vyvolat vedlejší účinky (rozvoj dopravy, spalování chlévské mrvy). Údaje o vlivu předpisů na přírodní prostředí a krajinu jsou velmi nedostatečné, a to zřejmě kvůli skutečnosti, že předpisy nejsou v těchto oblastech dostatečně závazné. 3
8 DOPORUČENÍ Jelikož uvedené společné organizace trhů mají slabý dopad na dotčená odvětví a jelikož neobsahují žádné přímé platby producentům, je celkem obtížné předložit doporučení, jež se jich přímo týkají. Ostatní doporučení se proto týkají jiných opatření, která regulují tyto produkce. Pro lepší účinnost, a to zejména směrnice o dusičnanech, by bylo třeba: - lépe informovat / zlepšit vědomí producentů o rozumnějším užívání hnojiv bez ohledu na to, zda se jedná o organická nebo minerální hnojiva; - podněcovat členské státy k zavedení předpisů, které omezují regionální koncentraci chovů; - lépe definovat především pojetí vyváženosti hnojení dusíkem v ohrožených oblastech; - podněcovat členské státy k zavedení donucovacích opatření ohledně užívání fosforu v zemědělství, jak již některé členské státy činí; - zlepšit zaběhlé postupy skladování a rozstříkávání chlévské mrvy; - podporovat výzkum a propagaci v oblasti zemědělských technických postupů, které snižují spotřebu vstupů, a v oblasti studií o nejlepších postupech při zpracování chlévské mrvy. Dále pokračovat v opatřeních, jež podněcují zemědělské podniky, které si to přejí, k přechodu na extenzivnější systémy hospodaření (např. ekologické hospodaření), a pomáhat malým hospodářstvím, jež mají stále větší potíže zajistit výdaje spojené s ochranou životního prostředí a dobrých životních podmínek zvířat, a to prostřednictvím programů rozvoje venkova nebo vnitrostátních programů, aby se zachovala rodinná hospodářství a snížila jejich škodlivost pro životní prostředí. 4