Posouzení opatření SZP v odvětví chovu koz a ovcí

Transkript

1 10 Boulevard de Bonne Nouvelle Paris Posouzení opatření SZP v odvětví chovu koz a ovcí NABÍDKOVÉ ŘÍZENÍ č. AGRI 2010 EVAL 02 Pro GŘ Agri Evropská komise Krátké shrnutí Listopad 2011

2

3 1 1 CÍL, RÁMEC A METODIKA Cílem studie je posoudit dopad opatření společné zemědělské politiky na odvětví chovu ovcí a koz od vstupu v platnost reformy z roku Posouzení je zaměřeno na: integraci vázaných podpor do režimu jednotné platby a možnost částečného zpětného spojení (nařízení č. 1782/2003); režim jednotné platby na plochu a dodatečné vnitrostátní přímé platby zavedené v zemích EU12; možnosti, jež nabízí článek 69 (nařízení č. 1782/2003) a článek 68 (nařízení č. 73/2009); tržní opatření, a to zejména celní poplatky a dovozní celní kvóty. Analýzy zahrnují období a týkají se Španělska, Itálie, Řecka, Francie, Spojeného království, Irska a Rumunska, pokud jde o odvětví chovu ovcí, a Španělska, Francie a Řecka, pokud jde o odvětví chovu koz. Těchto sedm členských států vlastní 87 % stád ovcí a koz v EU27. Metodika studie vychází ze statistických analýz (údaje GŘ Agri, Eurostat, FADN, vnitrostátní a regionální údaje, údaje technických institutů) a z případových studií provedených v sedmi regionech (Andalusie, Sardinie, Epir, Midi-Pyrénées, Highlands a Islands, irský region Mid-East a region Střední Rumunsko). Hlavní omezení jsou spojena s dostupností údajů (FADN až do roku 2008 a s proměnlivou dostupností na regionální úrovni). 2 POPIS ODVĚTVÍ 2.1 PRODUKCE OVCÍ A KOZ V EU Chov ovcí a koz sice přestavuje na evropské úrovni zemědělskou činnost menšího významu (3,6 % celkové živočišné produkce), ale v některých členských státech (Spojené království, Irsko, Španělsko, Rumunsko a Itálie) zabírá značnou část plochy zemědělské půdy. Chov ovcí se vyznačuje snižováním stavů ovcí bez tržní produkce mléka a zvyšování stavů ovcí s tržní produkcí mléka. Celkové stavy od devadesátých let minulého století pomalu klesají a toto snižování se urychluje po roce 2005 (-3 % za rok). Stavy koz se v období od roku 1990 do roku 2009 snížily o 11 %. Toto snižování je vyvažováno přírůstky produktivity, které umožnily růst produkce mléka. Trh s ovčím masem se vyznačuje stálým poklesem spotřeby, kolísáním výrobních cen a stabilním dovozem (Nový Zéland, Austrálie). Produkce ovčího a kozího mléka od roku 1995 roste (přibližné o 10 %). 2.2 ODVĚTVÍ CHOVU OVCÍ A KOZ V SEDMI ANALYZOVANÝCH ČLENSKÝCH STÁTECH Hlavní příznačné rysy systémů produkce jsou tyto: Řecko: největší evropský producent ovčího mléka ( t v roce 2009); nejvyšší stavy koz (4,8 milionu kusů); vývoj vykazující nahrazování koz ovcemi; Španělsko: druhé nejvyšší stavy ovcí a koz; stavy ovcí bez tržní produkce mléka se snižují a roste stádo ovcí s tržní produkcí mléka; Francie: největší producent kozího mléka ( t) se stoupající produkcí, klesajícím stavem kusů bez tržní produkce mléka, klesající porážkou ovcí a stabilními stavy ovcí s tržní produkcí mléka; Itálie: chov ovcí s převládající tržní produkcí mléka (2. největší evropský producent); Irsko: produkce ovčího masa zaměřená na vývoz, na ústupu; Spojené království: největší stavy ovcí (21,3 milionu kusů) a největší producent masa ( t) s klesajícím trendem; Rumunsko: převládají stáda s tržní produkcí mléka, produkce se rozvíjí.

4 2 3 OPATŘENÍ SZP V ODVĚTVÍ CHOVU OVCÍ A KOZ 3.1 LOGIKA ZÁSAHU Od roku 2001 jsou k dispozici 3 nástroje: přímé platby (pevná prémie za kus), intervenční opatření (soukromé skladování a mimořádná opatření, která od té doby nebyla nikdy použita) a režim obchodu se třetími zeměmi. Reforma z roku 2003 zavádí oddělení plateb od produkce, odlišení a podmíněnost, čímž vedle sebe působí několik logik: nevázané podpory, které se vyznačují nepřítomností vazby mezi produkcí a vyplácením podpory příjmů; možnost zachovat zbytkové vázané podpory (50 % prémie na bahnice a kozy); zvláštní podpora zemědělským činnostem, které jsou důležité pro ochranu životního prostředí nebo zlepšování kvality (článek 69 využívaný pro odvětví chovu ovcí v Itálii, Řecku a Portugalsku); zachování tržních nástrojů. Členské státy se rozhodly pro dva typy opatření: úplné oddělení plateb (Řecko, Irsko, Spojené království, Itálie) nebo částečné oddělení plateb (Španělsko, Francie). Režim jednotné platby na plochu je zaveden v zemích EU12, kde je někdy je doplňován dodatečnými vnitrostátními přímými platbami. Kontrola stavu (nařízení č. 73/2009) obnovuje možnost částečného opětovného vázání podpor na produkci v oblasti chovu ovcí a koz, prodlužuje možnost používání režimu jednotné platby na plochu a zmírňuje způsoby použití článku 69, který se stává článkem 68. Sedm analyzovaných členských států se rozhodlo pro úplné oddělení plateb. 3.2 ROZPOČTOVÉ PROSTŘEDKY Chov ovcí a koz byl před reformou příjemcem výrazné vázané podpory (1 836 milionů EUR v roce 2004, což představovalo 22 % hodnoty produkce). Odvětvové podpory se po reformě snížily na 436 milionů EUR (průměr za období a méně než 4 % hodnoty produkce). Prémie na bahnice a kozy představuje 3/4 celkové částky a dodatečné platby (doplněk v znevýhodněných oblastech) více než 20 %. Použití článku 69 ve třech členských státech (Řecko, Itálie, Portugalsko) představovalo v roce 2008 uvolnění prostředků ve výši 20,8 milionů EUR. Hlavními příjemci (70 % přímých plateb) jsou systémy produkce ovčího masa, jimž následují systémy chovu ovcí s tržní produkcí mléka (22 %) a chovu koz (9 %).

5 3 4 VNĚJŠÍ FAKTORY, ROZVOJ VENKOVA Odvětví chovu ovcí bylo po dané období vystaveno vlivu celého souboru faktorů: Zdravotní krize: slintavka a kulhavka ve Spojeném království a od roku 2006 do roku 2008 katarální horečka ovcí ve Francii, Španělsku a Spojeném království. Trh s obilovinami a pícninami s prudkým růstem cen v období a Pokles spotřeby jehněčího masa (kromě Rumunska). Stabilní (Rumunsko) nebo stoupající (ostatní země) spotřeba sýrů. Produkce na Novém Zélandu (80 % celkových stavů), která se vyznačovala snižováním stád ovcí a růstem cen počínaje rokem Produkce v odvětví chovu ovcí a koz je úzce závislá na politice rozvoje venkova, protože 70 % stád se nachází ve znevýhodněné oblasti. 5 DŮSLEDKY REFORMY PRO ODVĚTVÍ 5.1 OVCE CHOVANÉ NA MASO Produkce Na úrovni EU došlo ke snížení stavů, a to zejména v členských státech zaměřených na produkci masa. Oddělení plateb urychlilo vývoj, který již existoval předtím, a reforma tak představuje faktor, který se připojil k negativním vnějším faktorům. V důsledku snížení stavů bahnic klesla produkce masa. Oddělení plateb vedlo k rychlejšímu snižování stavů v hospodářsky zranitelných oblastech. Přistoupení členských států EU2 přispělo k rozvoji produkce v těchto zemích. U struktur zemědělských hospodářství nedošlo k výraznému vývoji, s výjimkou Francie (zvětšení hospodářství bez spojení s reformou) a Rumunska (snížení počtu hospodářství a jejich zvětšení následkem přistoupení k EU). Nepřímý důsledek reformy se projevil v extenzifikaci produkce v Irsku. Zásobování jatek Nepřímým důsledkem reformy je omezení možností zásobování provázené snížením produkce jehňat ve čtyřech členských státech. Dochází k průmyslovým restrukturalizacím ve Skotsku a Francii a jsou zaznamenány potíže s nákupem či rozvojem ve Španělsku a Irsku. Usměrňování pomocí trhu, konkurenceschopnost a ceny Výrobní náklady u jehňat závisejí především na ceně pícnin a podle jednotlivých členských států vykazují proměnlivou závislost na vnějších nákupech. Došlo rovněž ke zvýšení všech ostatních výrobních nákladů. Produkce nedosáhla zlepšení poměru mezi konkurenceschopností a cenou. Režim obchodu vedl až do roku 2009 k omezení levných dovozů. Ziskovost zemědělských hospodářství zaměřených na produkci jehněčího masa zůstala zachována v Irsku, zatímco v ostatních členských státech se snížila. Reforma tomuto vývoji nezabránila. Příjmy Přímé podpory umožnily zachovat výši příjmů chovatelů nebo omezit jejich pokles. Obecně je výše podpor po reformě vyšší než před ní. 5.2 OVCE S TRŽNÍ PRODUKCÍ MLÉKA Produkce

6 Stavy bahnic s tržní produkcí mléka se zachovaly na stejné úrovní ve všech členských státech a stouply v Rumunsku. Reforma přímých podpor neměla na stavy bahnic s tržní produkcí mléka žádný podstatný vliv. Objem vyprodukovaného mléka kolísá bez ohledu na členské státy a výrobní oblasti v závislosti na obchodních výsledcích dosahovaných u vyráběných sýrů a ceně pícnin. Tyto trendy nemají s reformou žádné spojení. V Rumunsku podpory umožnily zlepšit vybavení a genetiku, což bylo provázeno rychlým spojováním zemědělských hospodářství a zvyšováním produkce. Zásobování mlékáren Míra sběru mléka se liší podle členských států a kolísá. Produkce se řídí zpracováním, jež reguluje své objemy nákupu podle prodeje. Reforma neměla na zásobování mlékáren žádný dopad. Usměrňování pomocí trhu, konkurenceschopnost a ceny Reforma nezměnila dynamiku usměrňování produkce, jež závisí na schopnosti průmyslu výroby sýrů zvyšovat objemy prodeje. Konkurenceschopnost kolísá v závislosti na cenách pícnin a v pěti analyzovaných členských státech výrobní náklady stouply. Vývoj produktivity nelze spojovat s prováděním reformy. Ceny a objemy nevykazují žádný zevšeobecňující vývoj. U ziskovosti došlo k nevýraznému vývoji a podle jednotlivých členských států různě kolísá. Příjmy S výjimkou Francie, kde klesají, jsou průměrné příjmy v důsledku obecně vyšších částek podpory po reformě vyšší než před ní. Příjmy rumunských producentů mezi rokem 2007 a 2008 stoupají, zůstávají ale stále mnohem nižší než u producentů EU KOZY Produkce Stavy koz, a to převážně koz s tržní produkcí mléka, vykazovaly kolísání směrem ke snižování počtu kusů v Řecku a ve Španělsku, zatímco ve Francii rostly. Žádný z těchto vývojů nelze přiřknout reformě: jedná se o trendy nebo o kolísání vyvolané trhem. Ceny a výnosy kolísají a odpovídají vnitrostátní situaci, jež zůstává poměrně uzavřená. Reforma zde neměla žádný vliv. Ve třech členských státech se mezi rokem 2003 a 2007 výrazně snížil počet zemědělských hospodářství, a to za souběžného zvětšení jejich velikosti a bez spojení s reformou. U rozmístění hospodářství nedošlo k žádnému výraznému vývoji, kromě zeměpisného soustřeďování v nejdůležitějších oblastech (Francie), což byl opět vývoj, k němuž došlo v důsledku dynamiky průmyslu výroby sýrů a ne ve spojení s reformou. Zásobování mlékáren Sběr mléka je nižší než produkce a průmysl reguluje objemy sběru podle prodeje.

7 5 Usměrňování pomocí trhu, konkurenceschopnost a ceny Produkce kozího mléka a masa kůzlat je usměrňována trhem. Dopad podpor a reformy je zanedbatelný. Ceny kozího mléka kolísaly ve třech členských státech. Výrobní náklady závisejí ve značné míře na ceně pícnin. Ziskovost zemědělských hospodářství zaměřených na produkci kozího mléka se ve třech členských státech zlepšila z důvodu vývoje cen, ke kterému došlo nezávisle na reformě. Hospodářská ziskovost této činnosti je reformou ovlivněna jen velmi slabě (úroveň podpory je nižší než v odvětví chovu ovcí). Příjmy Příjmy chovatelů koz vzrostly v důsledku stability hospodářských výsledků a zvýšení přímých podpor ve spojení s jejich oddělením.

8 6 6 ÚČINNOST, SOUDRŽNOST A PROVÁZANOST 6.1 PRŮŘEZOVÉ ÚČINKY Rozvoj venkova Oddělení plateb přispělo k urychlení poklesu stavů ovcí v oblastech s obtížnými podmínkami pro výkon zemědělské činnosti. Na stáda koz má zřejmě větší vliv trh. Vzhledem k nízkým počtům kusů neměl článek 69 sám o sobě na zachování produkce dopad. V případech, kdy podpory druhého pilíře jsou výrazné (Spojené království, Irsko a Francie), jsou pro zachování činnosti nezbytné. Elektronická identifikace Náklady na její provádění jsou pro některé kategorie chovů vysoké a jdou na úkor konkurenceschopnosti. V provádění byly zaznamenány výrazné rozdíly podle jednotlivých členských států. Podpory na propagaci a vnitrostátní podpory Programy podpory na propagaci umožňují chovatelům zlepšit konkurenceschopnost a zhodnocení certifikovaných produktů. Státní podpory a vnitrostátní plány (genetická vylepšení, propagace, zdravotní programy, investice, průmyslová restrukturalizace) zaměřené na zlepšení konkurenceschopnosti odvětví jsou v souladu s cíli reformy. 6.2 ÚČINNOST Účinnost přímých podpor vzhledem k cíli zachování příjmů se po reformě téměř ve všech případech snížila: váha přímých podpor v příjmech výrazně roste. Správní zatížení oddělením podpor se při jejich správě snížilo, zatímco podmíněnost naopak zvýšila kontrolní zatížení. 6.3 SOULAD S OBECNÝMI CÍLI SZP A EU Konkurenceschopnost a nepřítomnost narušení hospodářské soutěže Reforma nevedla ke zlepšení konkurenceschopnosti chovatelství ovcí a koz. Přizpůsobení, provedená v některých případech chovateli a usnadněná oddělením podpor, nevyrovnala zvýšení výrobních nákladů. Rozdíly v konkurenceschopnosti mezi členskými státy jsou spojena s různými tržními podmínkami, a to jak na úrovni chovatelství, tak na úrovni průmyslu. Odlišné provedení reformy zřejmě nevedlo k narušení hospodářské soutěže. Životní prostředí Dopad chovatelství ovcí a koz na životní prostředí je zřejmě více spojen s prováděním opatření druhého pilíře a podmíněnosti (maximální intenzita, povinnost minimální produkce) než s prováděním oddělených podpor. Regionální soudržnost

9 V znevýhodněných oblastech je pokles stavů obecný v Andalusii, Epiru a skotských Highlands, ale také v regionu Mid-East v Irsku, který je tradiční chovatelskou oblastí a k znevýhodněným oblastem nepatří. Reforma zřejmě urychlila ukončení činnosti nejméně výkonných zemědělských hospodářství. Na Sardinii nemělo oddělení podpor výrazný dopad kvůli zaměření na tržní produkci mléka a neexistenci jiných možností. V regionu Midi-Pyrénées přispěly k zachování chovatelství ziskové výroby (sýr Roquefort). Na většině analyzovaných území zřetelně klesl počet pracovních míst v hospodářstvích zaměřených na chov ovcí a koz. 6.4 PROVÁZANOST Vzhledem k cíli přiměřených příjmů obyvatel venkova byla podstatná a stoupající podpora příjmů chovatelů důležitá. Zrychlené snižování produkce jehňat v důsledku reformy vyvolalo restrukturalizace nebo potíže v odvětví jatek. Zvýšení cen na konci období neusnadňuje zachování poptávky. Vyvolané důsledky jsou v rozporu s cíli zajistit zásobování průmyslu. Prodejní cena jehněčího masa na úrovni maloobchodu rostla rychleji než obecný index spotřebních cen (ve spojení s růstem výrobních nákladů a zemědělských cen na konci období). Prováděná politika proto nedosáhla plně cíle uspokojení spotřebitelů. V odvětví tržní produkce mléka reforma k podobným důsledkům nevedla. 7

10 8 6.5 DOPORUČENÍ 1. Doporučujeme úplné oddělení prémie Společenství na bahnici od produkce. Zvláštní podpora produkci v hospodářsky zranitelných oblastech nebo u určitých způsobů produkce (kvalita atd.) je přesto jediným dlouhodobým prostředkem, jak zachovat zemědělskou činnost, a tím usadit obyvatelstvo spojené s těmito druhy chovatelství. Tyto záležitosti spadají do druhého pilíře (rozvoj venkova) nebo do rámce určité formy vázané přímé podpory. Vzhledem k nedostatečným tržním prostředkům musí být tato podpora v odpovídající výši. V zájmu zachování tržní logiky je nutno, aby se jednalo o kontrolovaný rozsah, a to už jak ze zeměpisného hlediska nebo z hlediska zvláštností produkce, kterou je nutno podpořit. 2. Protože elektronická identifikace představuje výrazný náklad vzhledem k hodnotě zvířat a ziskovým rozpětím dosahovaným chovateli a protože vyvolává potíže při svém zavádění, a to zejména v členských státech, které ji finančně neprovázejí, je nutno posoudit účinnost tohoto opatření vzhledem k cíli zvládání zdravotních rizik. 3. Podpora na propagaci je prostředkem ke zvýšení spotřeby, prosazování rentabilních cen a/nebo uznání vysokých nákladů trhem. Jehněčí maso je stejně jako ovčí a/nebo kozí sýry ve skutečnosti luxusní potravina. V poměru k přímým podpůrným prostředkům se jedná o málo nákladné postupy, u nichž je nutno, aby je členské státy ve spojení s Evropskou unií zintenzívnily. Seznam produktů, které mohou být předmětem podpory v rámci propagační kampaně (nařízení č. 3/2008), zahrnuje ovšem čerstvé nebo zmrazené maso pouze v rámci produktů, které jsou v souladu s vnitrostátním režimem kvality či režimem kvality Společenství. Doporučujeme rozšířit rámec podpory na všechny produkty pocházející z chovu ovcí a koz.