Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 5. Úvod

Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 5 Úvod Veřejné podpory jsou jedním z nástrojů politiky životního. V České republice jsou v této oblasti využívány poměrně v hojné míře, a hrají tak mezi nástroji politiky životního významnou roli. Vzhledem k výši veřejných zdrojů, které jsou v rámci veřejných podpor vynakládány, je nutné usilovat o jejich maximálně efektivní alokaci. Tato publikace přispívá k diskusi o efektivní alokaci veřejných zdrojů v podobě veřejných podpor v ochraně životního. Cílem publikace je přiblížit veřejné podpory v ochraně životního z teoretického i praktického hlediska a představit různé metody hodnocení jejich efektivnosti. Efektivnost podpor je možné a zároveň podle názoru autorů i nutné, zkoumat jak ve fázi přípravy příslušných politik, tak i zpětně po ukončení poskytování podpory. Představujeme proto oba přístupy k hodnocení efektivnosti podpor. Publikace je určena zejména pro účely tvorby environmentálních politik na celostátní úrovni. Má sloužit především pracovníkům veřejné správy, kteří se zabývají návrhem a zpracováním těchto politik. Předpokládá se však také její využitelnost ostatními subjekty politiky životního, akademickými pracovníky či studenty. Publikace se skládá celkem z pěti kapitol. První kapitola představuje teoretický úvod do problematiky veřejných podpor. Uvádí definice podpor používané v environmentální praxi a členění veřejných podpor v ochraně životního. Diskutuje také mechanismus působení environmentálních podpor v ekonomickém systému. Jsou zmíněny teoretické důsledky aplikace veřejných podpor navržených jako příspěvek k nákladům na zamezení a podpor vyplácených na jednotku sníženého znečištění. Druhá kapitola se zabývá druhy a zdroji veřejných podpor a jejich využití v České republice. Nejprve definuje veřejnou podporu tak, jak ji chápe komunitární právo Evropské unie. Popisuje podmínky poskytování veřejných podpor v souladu s komunitárním právem a formální postupy, které implementaci předcházejí. Zabývá se detailněji i právní úpravou poskytování podpor v České republice a kompetencemi v oblasti administrace podpor. Na vymezení právního rámce poskytování veřejných podpor navazuje deskripce současného stavu poskytování veřejných podpor v České republice. Přehled největších dotačních programů směřujících do ochrany životního je doplněn o přehled podpor aktivních v ČR v roce 2010.

6 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 7 Ve třetí kapitole jsou uvedeny základní přístupy k hodnocení veřejných podpor z hlediska jejich efektivnosti. Jsou zde představeny metody hodnocení efektivnosti využívané v environmentální praxi. Důraz je kladen na ex-ante a ex-post přístupy k hodnocení veřejných podpor. Z těchto obecných postupů potom vychází metodiky prezentované v kapitolách 4 a 5. Na závěr kapitoly je zmíněno hodnocení environmentálně škodlivých podpor. Čtvrtá kapitola představuje návrh systému evidence a hodnocení návrhů na finanční podpory, který byl vytvořen v rámci projektu VaV SP/4i1/169/08,,Vytvoření podmínek pro efektivnější využívání ekonomických nástrojů. Cílem návrhu je vytvoření informační základny pro hodnocení efektivnosti připravovaných veřejných podpor na ochranu životního. Navrhovaný systém využívá ex-ante přístup k hodnocení efektivnosti podpor. Informační základna vytvořená v rámci navrhovaného hodnocení však může být také podkladem pro hodnocení ex-post. Kapitola popisuje dvě fáze navrhovaného systému evidence a hodnocení veřejných podpor. Přiloženy jsou také příslušné formuláře, na základě nichž je doporučeno hodnocení provádět. Poslední kapitola se zaměřuje na ex-post přístup k hodnocení efektivnosti. Obsahuje výsledky pilotního ověření postupu hodnocení efektivnosti implementace politik životního, navrženého v rámci projektu MŽP ČR VaV č. SP-4i1-63-07 Návrh metodiky posuzování efektivnosti implementace politik a legislativy v oblasti životního. Metodika byla vytvořena pro ex-post hodnocení politik životního jako celku. Na základě pilotního ověření je prokázáno, že metodika je dostatečně komplexní a funkční také pro hodnocení dílčích aspektů politik. Metodika je testována na hodnocení podpory odstraňování starých ekologických zátěží poskytované z Operačního programu Životní (Prioritní osa 4. 2.). Autorský kolektiv se podílel na zpracování kapitol následujícím způsobem: Kateřina Kaprová: 1., 3.1, 3.2, 5., celková editace, Pavla Kačmárová: 2.2, 4., Kateřina Kolská: 2.1, 3.1, Ludmila Petkovová: 4. a Petr Šauer: 1.2, 4., 5.1. Autoři chtějí poděkovat za cenné připomínky RNDr. Janu Práškovi a recenzentům knihy Doc. Ing. Antonínu Dvořákovi a Ing. Stanislavu Bartuskovi, Dr. Dále potom Základní umělecké škole Olešská v Praze 10 za poskytnutí kresby Rudolfa Knorra (10 let) a Kryštofa Knorra (7 let) pro obálku knihy. 1. Veřejné podpory jako nástroj politiky životního Tato kapitola uvádí teoreticko-metodologická východiska veřejných podpor jako nástroje politiky životního. Jsou zde uvedeny definice veřejných podpor používané v environmentální praxi. Dále je uvedeno několik členění podpor, z nichž publikace v dalším textu vychází. Kapitola se rovněž věnuje fungování veřejných podpor v ekonomickém systému. Na základě ekonomických modelů jsou znázorněny důsledky aplikace podpory definované jako příspěvek k nákladům na zamezení a podpory vyplácené na jednotku sníženého znečištění. 1.1 Pojetí podpor Environmentální podpory jsou podmnožinou všech veřejných podpor poskytovaných na nadnárodní, národní, regionální i místní úrovni. Existuje několik způsobů vymezení podpor jakožto nástroje environmentální politiky, a v návaznosti na to se různí i definice podpor na ochranu životního. Podpory se vymezují na základě různých pohledů, jako například fiskální hledisko či hledisko teoretické ekonomické analýzy. Další hlediska vymezení se využívají pro účely zavádění podpor do praxe na základě právních norem. 1.1.1 Definice podpory Existuje několik přístupů k definování podpor na ochranu životního. Jedním z hledisek pro odlišení environmentálních podpor od ostatních veřejných podpor je motiv zavedení podpory, tj. vytváření pobídek pro environmentálně příznivé chování. Tento pohled se využívá především pro reporting o objemu poskytovaných podpor. OECD/EEA (2010) pro účely vedení databáze ekonomických nástrojů definuje environmentálně motivované podpory (environmentally motivated subsidies). Stejné hledisko využívá i databáze podpor CENIA (2010a). Další hledisko vychází z komparace všech skutečných nebo předpokládaných dopadů podpory na všechny složky životního (v rozšířeném pojetí na všechny prvky udržitelného rozvoje). Jelikož každá

8 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 9 podpora s sebou může nést nezamýšlené následky, je nutné je bez ohledu na motiv zavedení podpory nejprve identifikovat a analyzovat z hlediska velikosti či důležitosti. Podpora je pak environmentálně příznivá pouze v tom případě, že její pozitivní environmentální efekty převažují nad negativními environmentálními efekty. Toto hledisko se využívá v případě tzv. hodnocení environmentální škodlivosti podpor (blíže viz kapitola 3.2). OECD (1996) uvádí definice podle účelu, jemuž má vymezení podpory sloužit. Rozlišuje tři způsoby vymezování podpor na základě ekonomických, fiskálních a environmentálních aspektů. První dvě definují podporu jako takovou, třetí se zabývá pouze environmentálními podporami. Ekonomická definice: Podpora je každá intervence řízená veřejnou autoritou, která způsobuje distorzi trhu snižováním výrobních nákladů daného statku či služby nebo zvyšováním jeho ceny. Podporou je na základě této definice pouze ta intervence, z níž vznikají přínosy pouze určité skupině subjektů, ne společnosti jako celku. Tj. fungování obecného vzdělávacího systému nelze podle této definice chápat jako podporu, zatímco jiné vládní výdaje, daně a přerozdělování přínosů na základě vládní moci ano (Ibid.). Fiskální definice: Podporou jsou všechny vládní výdaje, poskytování výjimek z obecných daní nebo převzetí zodpovědnosti, které snižuje výrobní cenu daného statku či služby nebo zvyšuje jeho cenu. Environmentální definice: Environmentální podpora sestává z hodnoty nekompenzované škody na životním spojené s jakýmkoli tokem zboží nebo služeb. Environmentální škody přitom zahrnují ztrátu jakéhokoli toku přínosů spojených s environmentálním statkem, ať už prochází či neprochází trhem. Například se jedná o těžbu dřeva bez následné obnovy lesa nebo bez zahrnutí neprodukčních funkcí lesa do ceny dřeva, jehož důsledkem je vyšší zisk výrobce, nižší cena pro spotřebitele a společenská ztráta ve formě degradovaného životního. Tato definice je relevantní např. pro koncept indikátorů v životním (HDP zelené ekonomiky green GDP, ekologická stopa apod.) (Ibid.). První dvě definice jsou dále využívány i v dalších dokumentech OECD (např. OECD, 2004). Zde OECD definuje dotaci jako takový nástroj, který udržuje spotřebitelské ceny pod tržní úrovní, nebo ceny pro výrobce nad tržní úrovní. Jak fiskální, tak také ekonomická definice podle OECD zahrnují přímé a nepřímé podpory, ale také tzv. skryté dotace. Skryté dotace v oblasti životního jsou regulace nevhodně diferencované pro jednotlivé sektory z hlediska dopadu na životní. Například se jedná o zvýhodnění uživatelů silniční infrastruktury, která je poskytována z prostředků veřejných rozpočtů, oproti environmentálně příznivější železniční přepravě, kde uživatelé platí za využívání železniční dopravní cesty (COŽP UK, 2006). Oproti tomu na základě environmentální definice lze v podstatě hovořit pouze o externích efektech na trhu (dále v textu jsou takové podpory zmiňovány také jako implicitní), zatímco první dvě definice v sobě obsahují také přímé a nepřímé podpory na ochranu životního dotace, úlevy z daní apod. Z obecného ekonomického pohledu Hecht (2005) chápe environmentální podporu jako negativní daň (poplatek). V tomto kontextu se jedná o platbu, která motivuje znečišťovatele neznečišťovat více, než je optimální z pohledu celé společnosti. Tento pohled je dále rozebrán v kapitole 1.2. Co se týče implementace podpor do praxe na základě právních norem, základním pramenem v České republice je Zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory. Veřejnou podporou se podle tohoto zákona rozumí každá podpora poskytnutá v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, která narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby a pokud ovlivňuje obchod mezi členskými státy. Podpory splňující tato kritéria jsou neslučitelné se společným trhem Evropského společenství, tedy jsou zakázané. Všechny podpory, které jsou uplatněny na úrovni České republiky nebo na úrovni jejích regionů či obcí, jsou výjimkami z obecného zákazu. Podmínky implementace podpor v České republice včetně návaznosti na komunitární právo Evropské unie v této oblasti jsou blíže specifikovány v kapitole 2. 1.1.2 Členění a typy podpor Podpory nabývají různých forem. Lze je členit například podle typu mechanismu, jakým jsou aplikovány. V nejužším vymezení lze pak podporami rozumět pouze přímé finanční podpory vázané na vstupy a na produkci (dotace a dotační programy). Obecnou praxí je však do podpor zahrnovat také podpory nepřímé, které nejsou založeny na přímé platbě finančních prostředků od veřejné autority příjemci podpory. Nepřímá podpora podle OECD (1996) nemá za cíl přímo ovlivnit úroveň nebo ceny produkce, nebo

10 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 11 výši renty z výrobních faktorů (např. jde o výjimky z placení daně). V širším vymezení podpor lze uvést následující typy veřejné podpory (COŽP UK, 2006; Ščasný, 2002): granty a dotace, úvěry a zvýhodněné půjčky, garance a záruky, kapitálové injekce, daňové úlevy, prominutí poplatků a veřejných plateb (např. sociálního a zdravotního pojištění), kapitalizace pohledávek, odkupy nebonitních pohledávek státem, navyšování základního kapitálu orgány veřejné moci, zvýhodněný prodej nemovitostí a podniků, zvýhodnění exportu, omezení importu, podpora výzkumu a vývoje státem, preferenční tarify za dodávky energií, poskytování logistické a poradenské podpory či reklamy za nižší než tržní cenu, zvýhodněné odpisování. V nejširším pojetí lze do podpor zahrnout také neinternalizované externality jako formu implicitní podpory. Implicitnost podpory spočívá v nedostatečném zajištění budoucích environmentálních závazků. OECD takové podpory nazývá virtuálními. Toto členění zmiňuje např. OECD (1996), která uvádí možnost diferencovat dva druhy podpor: přímé (explicitní) a implicitní, přičemž přímé zahrnují přímé transfery od vlády nebo výrobce spotřebiteli (ať už přes finanční dotace, nebo křížové podpory např. v oblasti plateb za energie); implicitní pak představují nezahrnutí externích nákladů do cen. Nejširší pojetí podpor se zahrnutím implicitní podpory používá také EEB (2004), který kromě výše uvedených typů podpor uvádí další tři skupiny podpor 1 a rozlišuje tak následující typy podpory: a) přímé a nepřímé dotace a granty, státní pobídky, snížené daňové sazby (tj. podpory v užším vymezení, jak jsou uvedeny výše), b) využívání přírodních zdrojů za suboptimální (příliš nízkou) cenu (užívání těchto zdrojů je v podstatě skrytě dotováno, jelikož jejich současná cena neodpovídá jejich skutečné hodnotě např. jde o těžbu nerostných surovin), c) neinternalizování externalit (jedná se o případ, kdy znečišťovatel přenáší náklady ze své činnosti na ostatní subjekty v ekonomice bez jejich souhlasu), d) statky poskytované z veřejných zdrojů, které jsou nebezpečné pro životní (např. odstraňování odpadu za dotované ceny, stavba dálnic) 2. Podpory je dále možné klasifikovat podle vazeb na veřejné rozpočty. Z tohoto hlediska lze rozlišovat rozpočtová podpůrná opatření, která mají přímou vazbu na veřejné rozpočty, a mimorozpočtová podpůrná opatření, která sice přímou vazbu na veřejné rozpočty nemají, ale mohou představovat křížové dotace určité části trhu nebo být placena spotřebiteli (cla, omezení dovozu, výjimky z environmentálních limitů). Rozpočtová opatření zahrnují především snížené sazby daní, podporu využívání vybraných typů vstupů, odpisy pohledávek, podporu výzkumu a vývoje apod. (Ščasný 2002). Oba typy podpůrných opatření je možné dále rozčlenit do kategorií podle oblasti jejich dopadu, jak uvádí tabulka 1. Dalším možným kritériem členění podpor je způsob dopadu podpory na základě dopadu podpor na ekonomiku. Z tohoto hlediska lze rozlišovat tři základní typy podpor (Ščasný, 2002). a) podpory vedoucí ke zvýšení cen výrobců, a) podpory vedoucí ke snížení výrobních nákladů, a) podpory vedoucí ke snížení cen placených spotřebiteli. Podpory vedoucí ke zvýšení cen výrobců zahrnují podpory tržních cen spojené se státním zaručením minimálních nákupů nebo omezením dovozu. Podpory tržních cen sestávají ze dvou současně aplikovaných nástrojů: vysokých fixních cen placených spotřebitelem za zboží a nástrojů zaručujících nákup určitého množství tuzemských výrobků za vyšší než tržní ceny. 1 Toto členění se využívá především pro identifikaci škodlivých podpor, avšak podle názoru autorů jej lze zobecnit na všechny veřejné podpory. 2 OECD (1996) naopak veřejně poskytované statky nezahrnuje mezi podpory.

12 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 13 Tabulka 1: Klasifikace podpůrných mechanismů podle dopadu a vazby na veřejné rozpočty Oblast dopadu/ typ mechanismu Výstup subjektu/ ekonomiky Suroviny a mezispotřeba Vstupy mzdové a kapitálové (příjem a zisk) Zdroj: OECD (1998), Ščasný (2002) Rozpočtové mechanismy (on-budget) prodejní prémie selektivní daňové sazby, vč. DPH nedostatečné platby podpora vstupů poskytnutí infrastruktury pod mezními náklady podpora nemateriálových a neenergetických vstupů selektivní zrychlené odpisy zvýhodněné daňové sazby úvěry odpisy dluhu podpory vědy a výzkumu Mimorozpočtové mechanismy (off-budget) podpora tržních cen ochrana domácího trhu (cla, množstevní dovozní kvóty) omezení vstupu na trh vládou vyjednané obchodní kontrakty požadavky na materiály a služby zvýhodněné úvěry povolení/oprávnění k provozu požadavek na nižší míru výnosů výjimky z environmentálních standardů neefektivně zajištěné budoucí environmentální závazky Vysoké fixní ceny jsou v podstatě transferem od spotřebitelů k výrobcům. Zaručené výkupy zboží státem představují neelastickou vertikální poptávkovou křivku, která vede k posunu doprava od tržní rovnováhy. Výsledkem (oproti původní tržní rovnováze bez státní intervence) je zvýšení nabízeného množství zboží a zvýšení ceny. Spotřebitelé jsou ovšem ochotni platit nižší cenu na základě jejich poptávkové křivky. Rozdíl nově vytvořené ceny na trhu po státní intervenci a ceny, kterou jsou maximálně ochotni platit spotřebitelé, představuje dotaci placenou státem výrobci za jednotku zboží. Zaručení minimálních nákupů či omezení dovozu je pak souběžně aplikováno z důvodu, aby nedošlo naopak ke snížení poptávaného množství pod původní úroveň (Ibid.) 3. Příkladem podpory vedoucí ke snížení výrobních nákladů jsou podpory daných výrobních vstupů, měkké půjčky, daňové výjimky na výrobní vstupy, nepříliš striktní požadavky na paliva, požadavky na nižší míru výnosnosti či investice do vědy a výzkumu. Nejčastěji se podporuje kupní cena výrobního vstupu, což vede ke snížení mezních nákladů výroby. Snížení ceny pak znamená zvýšení rovnovážného množství (oproti původní situaci bez podpory) a zvýšení užití vstupu spojeného s výrobou. Cílem podpory je pokrýt výrobci část nákladů, a umožnit mu tak nabízet zboží za nižší cenu. Ve skutečnosti dochází k přerozdělení prospěchu ze subvence, takže finálním příjemcem může být jak výrobce, tak spotřebitel. Spotřebitel může dokonce získávat přínosy ze snížené spotřebitelské ceny nebo zvýšení cen vstupů ve větší míře než výrobce. Rozdělení dopadu na výrobce a spotřebitele závisí na charakteristikách trhu, zejména zda subvencovaný výrobce může či nemůže ovlivnit tržní cenu (tj. zda se trh blíží spíše dokonalé či nedokonalé konkurenci) a také na tom, jaká je elasticita nabídky a poptávky po konečném výrobku (na relativní strmosti křivek nabídky a poptávky). Podpory vedoucí ke snížení spotřebitelských cen zahrnují především snížené sazby DPH na určité výrobky, daňové úlevy a ceny stanovené normativně pod výrobními náklady. Snížení ceny vede ke zvýšení spotřeby daného zboží nebo služby oproti původní situaci (bez zavedení podpory). Dochází k růstu spotřebitelského přebytku a přebytku výrobce, ale také ke ztrátě efektivity. Velikost podpory na jednotku zboží je rovna rozdílu mezi cenami výrobce a spotřebitele, které by byli ochotni akceptovat za zvýšené množství zboží. Velikost rozpočtového transferu je rovna součtu přebytku spotřebitele, výrobce a ztráty efektivity (Ibid.) 3. Tato publikace se zabývá pouze veřejnými podporami, tj. podporami financovanými z veřejných rozpočtů. Veřejné podpory mohou vést ke zvýšení cen výrobců, snížení výrobních nákladů i ke snížení spotřebitelských 3 Pokud je stanovena pouze minimální výkupní cena bez aplikace dalšího opatření, spotřebitelé naopak poptávají na základě jejich poptávkové křivky nižší než rovnovážné množství zboží. Není-li aplikováno další opatření zajišťující odbyt přebytku na trhu, který kvůli vysoké ceně spotřebitelé nepoptávají, nacházíme se vlevo od původní tržní rovnováhy. To v oblasti životního vede ke snížení využívání zdrojů včetně přírodních (tj. hypoteticky je v tomto případě nová rovnováha spojena s nižším zatěžováním životního odpady, těžbou nebo znečištěním).

14 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 15 cen. Pro účely publikace lze z předchozího textu jednoduše shrnout, že na základě mechanismu aplikace podpor můžeme v rámci veřejných podpor identifikovat následující hlavní typy podpor na ochranu životního : a) přímé (dotace a dotační programy), b) nepřímé (úlevy z daní, zvýhodněné úvěry, zvýhodnění exportu apod.), c) implicitní (neinternalizované environmentální externality, tj. např. nevybírání poplatku či daně za aktivitu způsobující negativní externality nebo stanovení poplatku na nižší než optimální úrovni). Podstatná část publikace je věnována přímým podporám. 1.2 Mechanismus působení podpor Podpory jsou ekonomickým nástrojem politiky ochrany životního, a jako takové působí na ekonomické subjekty prostřednictvím trhu. Obecně podle mechanismu působení na ekonomický subjekt rozlišujeme dvě skupiny ekonomických nástrojů (Šauer, 2007a): Nástroje typu internalizace negativních externalit do nákladů původců Do této skupiny nástrojů patří různé platby do veřejných fondů/rozpočtů, kam lze zahrnout například poplatky a daně za znečištění, nákup obchodovatelných práv v aukci organizované veřejnou autoritou, pokuty apod. Dále lze mezi nástroje internalizace negativních externalit zahrnout různé platby soukromým subjektům, jako například kompenzace za působenou škodu jako výsledek dobrovolného vyjednávání mezi tím, kdo poškozuje, a tím, kdo je poškozován (známé jako Coasův teorém; Coase, 1960), placené náhrady za způsobené škody na základě soudního rozhodnutí, platby za nákup obchodovatelných práv za znečištění apod. Působení tohoto typu nástrojů je naznačeno v obrázku 1 šipkou Ba jako posun křivky škod, které působí znehodnocováním životního subjekt sám sobě, doleva nahoru. Problematiku ekonomických nástrojů typu internalizace externích nákladů detailněji rozebírá Kaprová et al. (2009). Nástroje typu příspěvků k nákladům na zamezení subjektu znehodnocujícího životní (znečišťovatele) Jedná se o dotace poskytované nejčastěji z veřejných rozpočtů (státního rozpočtu, místních rozpočtů) nebo z účelových fondů (v České republice zejména Státní fond životního ). Do této skupiny nástrojů řadíme také státní záruky za úvěr, bezúročné úvěry nebo úvěry s výhodnou úvěrovou sazbou, snížení daní či odklad daňových plateb v případě realizace projektu na ochranu životního atp. Tyto příspěvky mohou být poskytovány veřejnými institucemi a/nebo soukromými subjekty. Od soukromých subjektů mohou příspěvky přicházet jako výsledek dobrovolného vyjednávání s poškozovanými (viz zmíněný Coasův teorém), z výnosu z prodeje obchodovatelných práv na znečištění apod. Jejich působení je naznačeno v obrázku 1 šipkou Bb jako posun křivky nákladů na zamezení doleva dolů. Z hlediska ekonomické analýzy existují dva koncepty pro určení výše podpory. Podpora je buď vyplácena ve výši odvozené od nákladů subjektu na zamezení znečištění životního, nebo je stanovena jako fixní částka za každou jednotku snížení znečištění (Sterner, 2003). Následující text se blíže věnuje jednotlivým konceptům. Podpory mohou být dále poskytovány k eliminaci pozitivních externalit. Tento koncept rozebírá např. Hackett (2006). 1.2.1 Podpory jako příspěvek k nákladům na zamezení Podpory odvozené od nákladů na zamezení znečištění životního vycházejí z optimalizačního modelu popsaného např. v Šauer (2007a). Cílem aplikace podpor je pak snížit znečišťování životního na společensky optimální úroveň, se kterou je spojena co nejmenší ekologická zátěž ekonomiky. Optimalizační model je znázorněn na obrázku 1. Ekologická zátěž ekonomiky je součtem ekonomických škod ze znečišťování životního (křivka EŠ SUBJ, respektive EŠ SPOL v obrázku 1) a nákladů na zamezení vzniku znečištění (křivka NZ SUBJ ). Náklady na zamezení zahrnují pouze náklady vynaložené na zamezení samotného vzniku znečištění (nikoli jeho důsledků). Ekonomické škody EŠ jsou tvořeny třemi složkami: snížením zisků a výnosů podniku a společnosti v důsledku

16 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 17 poškozování životního, náklady na odstranění vzniklého znečištění a náklady na předcházení negativním důsledkům znečištění. Klasický optimalizační model předpokládá, že z ekonomické činnosti znečišťovatele (může jím být podnik, ale také domácnost, spotřebitel či jiný ekonomický subjekt včetně vládních a nevládních organizací v případě, že se podílí na znehodnocování životního ) vznikají škody samotnému znečišťovateli (např. škody ze zvýšené hlučnosti nebo prašnosti na pracovišti z provozu jeho vlastních strojů). Celkové škody vznikající znečišťovateli z jeho vlastní ekonomické činnosti jsou v obrázku 1 značeny EŠ subj. Z činnosti znečišťovatele dále vznikají škody externí. Jedná se o škody způsobované ostatním subjektům v ekonomice, které neprochází trhem (např. zvýšená hlučnost a prašnost v kolem provozovny znečišťovatele negativně ovlivňuje ekonomickou výkonnost sousedního podniku) v obrázku 1 EŠ ext. Znečišťovatel při rozhodování o své ekonomické činnosti (kolik vyrábět a za jakou cenu) uvažuje pouze o škodách působených jemu samému (EŠ subj ). Celkové náklady z jeho činnosti vnímané celou společností jsou však vyšší o externě působené škody (EŠ spol = EŠ subj + EŠ ext ). Z celospolečenského hlediska je pak optimální, aby znečišťovatel produkoval méně znečištění (E optsoc ), než jaké optimum vnímá sám znečišťovatel na základě zohlednění pouze EŠ subj (E optsubj ). Podpory typu příspěvků k nákladům na zamezení jsou pak jedním z nástrojů, jak znečišťovatele motivovat, aby znečišťoval méně (tj. aby se posunul blíže ke společenskému optimu E optsoc ). Tyto podpory způsobí posun křivky NZ SUBJ doleva dolů (v obrázku 1 naznačeno křivkou NZ SUBJ ). Dále mohou být aplikovány podpory na rozvoj technologií spojených se snížením ekonomických škod, např. vývoj odolnějších nátěrových hmot nebo typičtěji investice do genetického šlechtění odolnějších odrůd zemědělských plodin. Tyto podpory se pak v dlouhém období projeví jako snížení křivky EŠ spol i EŠ subj směrem k ose x (v opačném směru šipky Ba). Při implementaci podpor na základě výše uvedeného modelu je však v praxi obtížné stanovit efektivní míru (výši) podpory, která by měla být vyplácena pro dosažení společensky optimální úrovně znečištění. Příliš nízká podpora nemotivuje k realizaci environmentálně příznivých projektů, na druhou stranu pokud je úroveň podpory nastavena příliš vysoko, dochází k plýtvání veřejnými prostředky, které by mohly být efektivněji využity pro dosažení jiných než environmentálních priorit rozvoje společnosti. Obrázek 1: Optimalizace kvality životního pomocí ekonomických nástrojů Peněžní jednotky EZE SPOL min EZE SUBJ min NZ SUBJ NZ NZ SUBJ Zdroj: upraveno z Šauer (2007a) EZE SPOL Bb EZE SUBJ E opt SPOL E opt SUBJ 1.2.2 Podpory placené za jednotku sníženého znečištění Druhým přístupem k aplikaci podpor je stanovení fixní výše podpory za každou jednotku sníženého znečištění. Podle Sternera (2003) a Huppese (1993) lze ekonomickou analýzu podpor založit na chápání podpor jako negativních daní, jelikož v mnoha ohledech jsou oba nástroje podobné. Poplatky stanovené na jednotku vypouštěného znečištění jsou spojeny s konceptem Pigouviánské daně, kdy je společensky optimálního množství znečištění dosaženo zavedením poplatku/daně ve výši externích nákladů (více viz Kaprová et al., 2009). Na druhou stranu mezi oběma ekonomickými nástroji existují podstatné rozdíly, především co se týče jejich efektů. Jelikož podpory jsou obvykle politicky populárnějším nástrojem než poplatky, má smysl zabývat se dále také otázkou, zda je možné stejného výsledku dosáhnout na základě zavedení podpory (dotace), poskytované znečišťovateli v případě, že sníží znečištění. Ba EŠ SPOL EŠ SUBJ ZN MAX EŠ EXT EXT Negativní vliv jednoho znečišťovatele na životní

18 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 19 Pokud bychom na problematiku porovnání efektů podpor (jako příspěvků do rozpočtu subjektu za omezení znečišťování aplikovaných v případě, že subjekt má právo znečišťovat) a poplatků (jako výdajů z rozpočtu subjektu za znečišťování v případě, že subjekt nemá právo znečišťovat) aplikovali Coasův teorém (Coase, 1960), měly by oba nástroje za předpokladu neexistence transakčních nákladů vést ke stejnému výsledku (stejnému objemu ekonomické aktivity a s ní spojeného znečištění životního ). Podle Kolstada (2000) je však stejný výsledek obou nástrojů dosažen pouze v případě, kdy na trhu existuje konkurenční, kde jsou navíc všichni výrobci identičtí, a to jen v krátkém období, jak dále ukazuje následující text. Následující text rozebírá efekty implementace environmentální podpory na snížení znečištění životního spojeného s výrobou tržních statků. Dopad podpory je vždy srovnán s dopadem aplikace environmentální platby typu Znečišťovatel platí (poplatek či daň). Separátně jsou uvedeny efekty podpory v podmínkách, kdy na trhu existuje konkurenční v krátkém a dlouhém období. K nastínění efektu podpory aplikované na nedokonalém trhu je pak vybrána situace monopolu. Konkurenční Konkurenční existuje v případě, kdy na trhu participuje mnoho výrobců. V konkurenčním lze na trhu rozlišovat efekty podpory v krátkém a dlouhém období, přičemž v krátkém období je trh obecně méně pružný než v dlouhém. Krátké období je v podstatě doba příliš krátká na přizpůsobení všech výrobních faktorů situaci na trhu. Alespoň jeden výrobní faktor je v krátkém období fixní a podniky se tedy rozhodují pouze, zda zastaví výrobu (nebudou krátkodobě vyrábět, pokud výnosy nepokrývají variabilní náklady). Až v dlouhém období, kdy podnik může upravit všechny výrobní faktory, se podniky rozhodují i o odchodu do jiného odvětví, pokud jejich výnosy z výroby nepokrývají ani fixní náklady. Vycházíme z nákladové funkce výrobců, která determinuje nabídku, a funkce mezního užitku spotřebitelů jakožto determinantu tržní poptávky. Nákladová funkce každého výrobce TC je složena z variabilních a fixních nákladů (VC, resp. FC) a výsledkem výroby je jednak tržní statek y (výstup z produkce) a jednak také nezamýšlený vedlejší efekt na životní ve formě znečištění e, takže platí: TC(y,e) = VC(y,e) + FC Přitom pro zjednodušení výpočtu předpokládáme, že vztah mezi produkovaným množstvím y a množstvím emitovaných škodlivin je lineární (vyjádřeno pomocí konstanty a 4 ): e = ay Optimální pigouviánský poplatek za znečištění je uvalen na úrovni, kde jsou mezní ekonomické škody ze znečištění působeného podnikem rovny mezním nákladům na zamezení vzniku škod (podrobněji viz Kaprová et al., 2009). Internalizace externích nákladů způsobených emisí škodlivin pomocí poplatku t za jednotku znečištění zvýší nákladovou funkci v každém jejím bodě o zaplacenou částku t*e = t*ay: TC(y) = VC(y) + tay + FC což znamená, že mezní výrobní náklady se zvýší o ta: MMCC yy = TTCC(yy) yy = MMVVCC yy + ttaa TTCC V případě yy, ee = VVCC implementace yy, ee + FFCC podpory ss(ee ii ee) s za jednotkové snížení znečištění je výrobci za snížení jeho emisí z původní úrovně e i na optimální úroveň e vyplacena TTCC yy částka = VVCC s(e yy + ssaayy + ( FFCC ssee ii ) i e). To sníží jeho náklady: TTCC(yy) TC(y, MMCC yy e) = VC(y, e) + = FC MMVVCC - s(eyy i - + e) ssaa yy Jelikož e = ay, TTCC(yy) MMCC yy = podporu = MMVVCC lze yy vyjádřit + ttaa jako kombinaci fixní podpory ve výši se i a variabilní yy daně ay (Sterner, 2003). Pak lze rovnici přepsat jako: TTCC TC(y) yy, ee = = VC(y) VVCC + yy, say ee + FFCC (FC - ss(ee se i ) ii ee) TTCC a mezní yy = náklady VVCC yy + jsou ssaayy pak + rovny ( FFCC ssee ii ) MMCC yy = TTCC(yy) yy = MMVVCC yy + ssaa což je stejný výsledek jako u environmentálního poplatku výše. Výstup identických podniků (tj. množství vyráběného statku y as tím spojené 4 Tzn. celkové náklady TC, stejně jako variabilní VC, jsou funkcí (y, e = ay). Jelikož a je konstanta, nadále můžeme zapsat TC i VC jako funkci pouze y. Zde uvedený postup platí i v případě použití komplexnějších funkčních vztahů mezi e a y.

20 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 21 množství emisí e) nacházejících se na konkurenčních trzích je v krátkém období stejný, ať je k internalizaci externích nákladů použit poplatek nebo podpora (Ibid.). Předpoklad identičnosti podniků na trhu je však velmi nerealistický. Různé podniky mívají různé křivky mezních nákladů, jsou na trhu různě dlouhou dobu a využívají k výrobě různé technologie. V případě uvolnění předpokladu o jejich identičnosti má pak použití podpory nebo poplatku různý dopad na množství výstupu a také na množství podniků, které na trhu budou za daných podmínek operovat. Na základě toho bude v každé ze situací také emitováno jiné množství znečištění (Ibid.). Obrázek 2 ukazuje situaci, kdy jsou na trhu dvě skupiny podniků. Podniky na obrázku 2 (a) jsou dlouhou dobu fungující podniky vybavené zastaralou technologií. Oproti tomu obrázek 2 (b) představuje nákladové funkce nových podniků, které mají vyšší fixní náklady na nákup technologií než podniky (a), ale nižší variabilní náklady. Stále se zabýváme krátkodobými efekty poplatků a podpor, tj. jsme v situaci, kdy žádné další nové podniky nevstupují na trh. V krátkém období se podniky o setrvání na trhu rozhodují podle toho, zda tržní cena (P) pokrývá průměrné variabilní náklady (AVC) 5. Pokud ano, bude podnik za danou tržní cenu vyrábět takové množství, při kterém se cena vyrovnává s mezními náklady (MC) (blíže viz Hořejší et al., 2010). Pokud cena AVC nepokrývá, podnik nebude vyrábět žádný výstup. S nulovým výstupem jsou (na základě předpokladu e = ay) spojeny nulové emise a nulový poplatek. Dále předpokládejme, že jednotková podpora je vyplácena pouze těm podnikům, které vyrábějí nějakou (nenulovou) produkci, tj. platíme podnikům pouze za snížení znečištění, nikoli za zastavení výroby. Poplatky i podpory zvyšují stejným způsobem mezní náklady jednotlivých výrobců, což jsme ukázali výše. Po implementaci poplatku či podpory se mezní náklady obou typů výrobců posunou nahoru, z MC u na MC t =MC s. Co se však týče průměrných variabilních nákladů AVC, oba nástroje mají jiný efekt. Poplatek zvyšuje AVC o ta. Jednotková podpora AVC naopak snižuje, jelikož je vyplácena pouze v případě výroby nenulového množství. Tím se člen (-se i ) stává příspěvkem k variabilním nákladům, který podnik ztratí, pokud nevyrábí. 5 Fixní náklady jsou v krátkém období považovány za utopené, tedy nevstupují do rozhodování podniků. Obrázek 2: Funkce nákladů v heterogenním odvětví, krátké období P(y), MC, AVC P t P s P u (a) AVC s t, s Zdroj: Kolstad, 2000 AVC t MC t, MC s AVC u MC u Q(y) Tržní cena je určena vztahy nabídky a poptávky na trhu (obrázek 3). Při implementaci podpory můžeme podle obrázku 4 vidět, že oba typy podniků, staré i nové, vyrábějí dále, jelikož tržní cena (P s ) pokryje jejich průměrné variabilní náklady (AVC s ). Pokud je však místo podpory zaveden poplatek, tržní cena P t je vyšší než AVC t pouze v případě nového podniku 1 (b). V tomto případě staré podniky s nemoderní technologií zavřou výrobu. Obrázek 2 navíc znázorňuje, jaké množství výstupu je vyráběno při jednotlivých cenách. Nejvíce je vyráběno při aplikaci podpory (Q s ), nejméně při aplikaci poplatku (Q t ). Pokud je na trhu několik skupin podniků, mají v krátkém období podpory a poplatky na ochranu životního různý dopad na počet a složení podniků na trhu a také na množství výstupu na trhu 6. 6 Ačkoli je tento příklad zjednodušen na existenci dvou typů podniků na trhu, lze si snadno představit jeho rozšíření na více skupin podniků s odlišnými charakteristikami v nákladových funkcích. P t P s P u AVC s (b) t, s AVC t MC t, MC s AVC u MC u Q(y)

22 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 23 Obrázek 3: Funkce nabídky a poptávky v krátkém období Obrázek 4: Funkce nákladů, nabídky a poptávky v dlouhém období P(y) S t S s S u P(y), MC, ATC MC t, MC s P t ATC t MC u P t P s S t P u ATC u P u S u D ATC s P s S s t, s D Zdroj: Kolstad, 2000 Q t Uvolníme-li následně také předpoklad omezeného vstupu nových podniků do odvětví a výstupu podniků z odvětví, dostáváme se k analýze dlouhodobých dopadů podpor. Srovnáváme-li podpory s poplatky, i v dlouhém období stále platí vše, co jsme ukázali výše. Podpory i poplatky vedou ke zvýšení mezních nákladů výroby, avšak zatímco poplatky zvyšují průměrné náklady, podpory je snižují. V dlouhém období podniky berou v úvahu také fixní náklady a o uzavření podniku (opuštění trhu) se rozhodují podle toho, jestli daná tržní cena pokrývá průměrné náklady (variabilní i fixní složku). V případě jednotkových nákladů v daném odvětví (tj. mezní náklady na každý další výrobek jsou konstantní, nabídka S je tedy horizontální) budou podniky v dlouhodobé rovnováze v minimu průměrných nákladů (ATC). Jelikož průměrné náklady se s daní zvyšují a se zavedením podpory snižují, nabídka zkoumaného odvětví bude vyšší v případě poplatku a nižší v případě podpory (obrázek 4 (b)). Po aplikaci podpory bude v dlouhém období rovnováhy trhu dosaženo při nižší ceně a vyšším množství (Ps, Qs). Navíc stejně jako v krátkém období podpora umožní existenci většího množství podniků na trhu, než by tomu bylo při aplikaci poplatku. Q s Q u Q(y) (a) Zdroj: Kolstad, 2000 Nedokonalá konkurence Q(y) Na nedokonale konkurenčním trhu je odvození vlivu ekonomických nástrojů na úroveň produktu analogické. Představme si situaci, kdy má podnik na daném trhu monopol, tj. je jediný na trhu, který produkuje určitý statek (blíže viz např. Holman, 2002). Příkladem monopolu na trhu České republiky může být železniční doprava. Kolstad (2000) uvádí jako příklad podnik na výrobu oceli. Zkoumaná situace je pak následující: na trhu je mnoho podniků, které znečišťují ovzduší, avšak pouze jeden výrobce oceli. Pokud podnik má na trhu dominantní sílu, ceny a výstup budou odlišné od úrovně, kterou by nabývaly v konkurenčním. Pak je problematické také využívání nástrojů navržených pro situaci konkurenčního, jako jsou právě podpory a poplatky. Aplikace ekonomického nástroje na monopolní situaci může naopak původní situaci ještě zhoršit, jak je vidět z obrázku 5. Obrázek 5 znázorňuje tvorbu ceny a množství výstupu na monopolním trhu. Monopol porovnává mezní příjmy (MR) s mezními náklady (MC priv ) (b) Q t Q u Q s Q(y)

24 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 25 na výrobu další jednotky oceli. Pro jednoduchost předpokládáme konstantní mezní náklady, tj. že každá dodatečná jednotka oceli je vyrobena za stejného přírůstku nákladů 7. Optimální množství je Q u, protože mezní příjem z tohoto množství je roven mezním nákladům na jeho výrobu. Při zvýšení množství výstupu z Q u směrem doprava by mezní náklady (MC priv ) již převyšovaly přínos ze zvýšení výroby (MR). Neefektivnost monopolu podle konvenční ekonomické analýzy (která nezohledňuje existenci znečištění) spočívá v tom, že při Q u na trhu stále existuje koupěschopná poptávka, která je vyšší než mezní náklady na výrobu dalšího množství. Neuspokojení této poptávky znamená mrtvou ztrátu (plochy 1 a 2 v obrázku 5). Cílem regulace monopolu je tedy snížit cenu a zvýšit vyráběné množství na společensky optimální úroveň Q u *. S výrobou oceli podnik emituje znečištění do ovzduší, přičemž předpokládáme lineární vztah mezi produkcí a emisemi stejně jako v předchozím případě. Emisemi způsobuje negativní externality, které však nebere v úvahu při rozhodování o velikosti produkce. Zatímco podnik se podle vztahu mezních přínosů a nákladů rozhodne vyrábět Q priv, společensky optimální množství (po zahrnutí externích efektů na ostatní subjekty) je Q soc. Společenské mezní náklady spojené s výrobou monopolu jsou tedy na úrovni MC soc, která je vyšší než MC priv. Pokud bychom chtěli ke snížení výroby podniku s monopolním postavením na trhu na společensky optimální úroveň Q soc použít pigouviánskou daň či podporu analogicky k případu konkurenčního na trhu, zvýší se mezní náklady na MC soc a sníží náklady průměrné. Jelikož se podnik o výrobě rozhoduje podle mezních, nikoli průměrných nákladů, povede to k dalšímu zvýšení ceny a snížení množství na Q soc. Zatímco v případě neregulovaného monopolu byla mrtvá ztráta rovna ploše 2 v obrázku 5, po aplikaci nástroje se její velikost zvýšila na 2 + 3. Podpory a poplatky založené na výši mezních nákladů nejsou tedy vhodné pro nedokonalý trh, ale pouze pro trh blížící se podmínkám dokonalé konkurence. Na trhu konkurenčního odvětví zavedení podpory umožňuje fungování i těm podnikům, které by při zavedení poplatku na základě principu Znečišťovatel platí odešly z trhu. Podle Kolstada (2000) je z tohoto hlediska vhodnější zavádět poplatky. Přesto se v praxi EU i USA častěji než s poplatky setkáváme s implementací podpor na ochranu životního, protože podpory jsou politicky populárnějším nástrojem. Obrázek 5: Dopad podpory a poplatku na výrobu monopolu P(y), MC, MR Zdroj: Kolstad, 2000 Q t,s 3 Q u 2 1 Na základě předchozí ilustrace fungování obou konceptů podpory je jasně patrné, že v případě, že výše podpory není odvozována od nákladů na zamezení, ale je stanovena jako fixní částka za snížení znečištění o jednotku, dochází na heterogenních trzích v krátkém i dlouhém období k alokační neefektivnosti. Celkové emise mohou být při poskytování takovéto podpory vyšší než za výchozí situace (bez aplikace ekonomického nástroje), protože podpora přispívá ke zvýšení zisků podniků v podporovaném odvětví, což motivuje další podniky ke vstupu do odvětví. Při aplikaci podpory je pak v dlouhém období na trhu tendence k existenci více podniků, výstupu a s ním spojeného znečištění, než při aplikaci poplatku či bez aplikace ekonomického nástroje (Field, 1994). Neefektivnost (v podobě mrtvé ztráty) vzniká také při aplikaci podpory na nedokonalý trh, např. trh monopolu. Pokud je podpora naopak odvozena od výše podnikových nákladů na zamezení znečištění životního, tyto problémy nenastávají. Další možností je nevázat podporu na produkci (ani na vstupy), ale realizovat spíše přímé podpory důchodu. Podle Ščasného (2002) a OECD 1 Q soc * MR Q priv * t, s Q(y) MC soc MC priv D 7 Situace by se však příliš nezměnila ani v případě rostoucích mezních nákladů.

26 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 27 (1998) jsou takovéto podpory z hlediska minimalizace dopadů na životní nejefektivnější. Efektivní formou podpory se autorům jeví také bezúročné půjčky jako alternativní nástroj k dotacím. Do budoucna se například uvažuje o přechodu Státního fondu životního na revolvingový fond, kdy by hlavním nástrojem aplikovaným fondem namísto současně aplikovaných dotací byly právě bezúročné půjčky na projekty k ochraně životního. Po ukončení hlavních programů, které SFŽP administruje a jejichž hlavním finančním zdrojem jsou evropské fondy, by tak Fond fungoval jako tzv.,,zelená banka. 2. Druhy a zdroje veřejných podpor v ochraně životního a jejich využití v České republice Právo Evropské unie řeší pouze přímé a nepřímé podpory v terminologii uvedené v kapitole 1. Implicitní podpory nejsou předmětem evropské ani české legislativy, z níž vychází poskytování veřejných podpor. EU v podstatě primárně zakazuje jakékoliv formy podpory, které mohou představovat hrozbu pro společný evropský trh. Přesto je definováno mnoho výjimek, kdy je poskytování veřejné podpory naopak žádoucí především z důvodu vyrovnávání rozdílů ve vývoji sektorů národního hospodářství. Tyto výjimky jsou v souladu s komunitárním právem EU a tedy také se Zákonem č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje, v platném znění, který upravuje veřejnou podporu v České republice. Z legislativy ČR a EU vyplývá, že mohou být poskytovány podpory pouze v oblastech, které jsou konzistentní s fungováním tržního, a jako takové jsou definovány též podpory na ochranu životního. Česká republika je jednou ze zemí, do které plynou četné evropské finanční prostředky na vyrovnání stavu životního s ostatními členskými zeměmi. Tyto finanční prostředky jsou čerpány ve velké míře především od roku 2004 v rámci Programu infrastruktury, který byl v roce 2007 nahrazen dosud nejrozsáhlejším programem na ochranu životního Operačním programem Životní. Tato kapitola uvádí, jaké podpory mohou být poskytovány v souladu s komunitárním právem EU a jaké náležitosti tyto podpory musí splňovat. Dále se zabývá koordinací a rozdělením kompetencí v oblasti administrace podpor mezi EU a členské země. Druhá část kapitoly je pak zaměřena na deskripci současného stavu v oblasti poskytování podpor na ochranu životního v České republice. Jsou uvedeny největší dotační programy v ČR směřující do ochrany životního. Text je doplněn grafickým přehledem podpor aktivních v ČR v roce 2010, jejichž hlavním účelem je zlepšení stavu životního. 2.1 Právní rámec poskytování veřejných podpor v EU a ČR Základem právní úpravy veřejné podpory v Evropské Unii je Smlouva o založení Evropského společenství (dále jen Smlouva o ES), která vešla v platnost v roce 1958. Problematika veřejných podpor je dále předmětem Smlouvy o fungování EU (články 107 až 109). Do České republiky jsou tyto právní prameny přeneseny v podobě zákona č. 251/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje. 2.1.1 Právní úprava poskytování veřejných podpor v EU Článek 87 Smlouvy o ES stanoví, že: Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li Smlouva o ES jinak. Z veřejných podpor, které nejsou podle Smlouvy o ES a Smlouvy o fungování EU se společným trhem slučitelné, existuje mnoho výjimek. Lze tak rozlišovat veřejné podpory zakázané, podmíněně povolené a povolené. Při zhodnocení, zda je daná navrhovaná podpora předmětem zákazu implementace z pohledu EU, je nejprve nutné určit, zda se jedná o veřejnou

28 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 29 podporu. To lze provést na základě definice uvedené ve Smlouvě o ES. Neslučitelnost podpory podle Smlouvy o ES spočívá v tom, že 8 : a) je poskytována státem nebo ze státních prostředků Při poskytování podpory dochází k přesunu státních prostředků, přičemž podpora nemusí být poskytnuta pouze státem samotným, ale i soukromým nebo veřejným zprostředkovatelem, který spravuje státní prostředky a je k poskytování podpory pověřen státem nebo subjektem, který byl státem založen, je jím kontrolován nebo na něj má stát rozhodující vliv (např. státní podnik). Jedná se o všechny formy veřejné podpory (jako dotace, slevy na dani atd.) a jejich poskytování na národní, regionální i obecní úrovni. b) zvýhodňuje určité podniky 9 nebo odvětví výroby, čímž může narušit hospodářskou soutěž Poskytnutím podpory dochází k zvýhodnění příjemce podpory oproti běžným tržním podmínkám na úkor ostatních subjektů na trhu. Podpora je poskytována selektivně a příjemce podpory navíc za zvýhodnění nemusí poskytovat protiplnění v náležité výši nebo kvalitě tak, jak je obvyklé na trhu. c) ovlivňuje obchod mezi členskými zeměmi Evropská komise chápe tuto podmínku poměrně široce. Pro vyvrácení této podmínky tedy nestačí pouze to, že je činnost příjemcem regionálně omezena nebo například vůbec neprobíhá v členských státech EU. Téměř vždy je nutné provést ex-ante analýzu vývoje trhu na základě poskytnutí prostředků ze sledovaného opatření. Smlouva o ES (1958) dále uvádí výčet veřejných podpor, které jsou se společným trhem vždy slučitelné a jsou tak z obecného zákazu automaticky vyňaty. Lze je tedy označit jako povolené veřejné podpory, které je z hlediska EU žádoucí implementovat. Mezi povolené veřejné podpory patří: a) podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům za podmínky, že se poskytují bez diskriminace na základě původu výrobků, 8 Uvedené znaky musí být splněny kumulativně. 9 Podnikem se v tomto kontextu rozumí subjekt, který provozuje výrobní činnost. Právní forma přitom nehraje roli, může jít například i o neziskovou organizaci, pokud je jí podpora poskytnuta v souvislosti s její ekonomickou činností. b) podpory určené k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi, c) podpory poskytované hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo postižených rozdělením Německa, pokud jsou potřebné k vyrovnání hospodářských znevýhodnění způsobených tímto rozdělením. Článek 73 Smlouvy o ES (1958) dále uvádí, že se Smlouvou jsou slučitelné podpory, které odpovídají potřebě koordinovat dopravu, nebo které představují náhradu za určitá plnění související s pojmem veřejné služby. Uvedené podpory je před jejich implementací nutné notifikovat Evropské komisi. Komise následně vydá rozhodnutí o tom, zda veřejná podpora skutečně náleží do skupiny povolených podpor a zda je tedy možné podporu uvést do praxe. Smlouva o ES (1958) vymezuje následující skupiny podpor, které mohou být považovány za slučitelné se společným trhem: a) podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, b) podpory, které mají napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu a/nebo napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu, c) podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem, d) podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže ve Společenství v míře odporující společnému zájmu, e) jiné kategorie podpor, které určí Rada na návrh Komise rozhodnutím přijatým kvalifikovanou většinou. Poskytování těchto podpor je podmíněné notifikací Komisi a získáním jejího souhlasu, přičemž předmětem přezkoumání Komise je v tomto případě účelnost a důvodnost navrhované podpory a její dopady na trh. Zakázané jsou všechny veřejné podpory podle článku 87 Smlouvy o ES (1958), které nespadají do předchozích dvou skupin. Každá navrhovaná veřejná podpora by tedy měla spadat pod některou z výjimek. V případě, že Komise návrh podpory neschválí, jedná se o podporu zakázanou.

30 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 31 Navrhované podpory musí být nejprve notifikovány (oznámeny) Evropské komisi. Článek 88 Smlouvy o ES (1958) říká, že: Komise musí být včas informována o záměrech poskytnout nebo upravit podpory, aby mohla podat svá vyjádření. Od doručení notifikace o záměru na poskytování veřejné podpory běží dvouměsíční lhůta na rozhodnutí Komise o tomto záměru. Komise může podávat doplňující dotazy k návrhu. Dvouměsíční lhůta začíná běžet vždy znovu od doručení odpovědi na tyto dotazy, což celý proces značně prodlužuje. Pokud Komise nedojde k rozhodnutí ve stanovené lhůtě, má se za to, že její stanovisko je kladné. Poskytovatele podpory čekají i v tomto případě další povinnosti: musí Komisi oznámit, že veřejná podpora bude poskytnuta. Podporu lze pak fyzicky poskytovat nejdříve 15 dní od doručení tohoto oznámení Komisi. Komise posuzuje notifikaci ve dvou krocích (Smlouva o ES, 1958). Prvním z nich je předběžné posouzení a druhým obsáhlejší formální šetření. Předběžné posouzení je zahájeno neprodleně po obdržení notifikace a končí vydáním rozhodnutí Komise. Rozhodnutí Komise může mít podle ÚOHS (2010a) v této fázi trojí podobu : oznamované opatření nepředstavuje podporu, oznamované opatření představuje podporu, ale neexistují žádné pochybnosti o jeho slučitelnosti s principy společného trhu (rozhodnutí o nevznesení námitek), rozhodnutí o zahájení formálního šetření (je aplikováno, pokud má Komise pochybnosti o slučitelnosti oznamovaného opatření s principy společného trhu). Notifikační proces vydáním rozhodnutí končí v případě, že Komise vydá první nebo druhý typ rozhodnutí. V případě třetího typu rozhodnutí vstupuje notifikační proces do druhé fáze, ve které probíhá formální šetření. Během formálního šetření jsou sporné body podrobněji zkoumány za účasti příslušného členského státu a na základě vyslechnutí názorů zainteresovaných stran, zejména potenciálních příjemců podpory. Výsledkem formálního šetření je jedno z následujících rozhodnutí (Smlouva o ES, 1958): nejde o veřejnou podporu - jde o případ, kdy Komise zjistí, že po vhodné úpravě ze strany příslušného členského státu oznamované opatření nepředstavuje veřejnou podporu, kladné rozhodnutí - jde o případ, kdy Komise zjistí, že pochybnosti (vzniklé na základě předběžného posouzení) o slučitelnosti oznamovaného opatření s principy společného trhu byly vhodnou úpravou na straně příslušného členského státu odstraněny a Komise rozhodne, že podpora je slučitelná s principy společného trhu, podmíněné rozhodnutí - Komise může kladné rozhodnutí doplnit podmínkami, za kterých lze podporu považovat za slučitelnou s principy společného trhu, a stanovit povinnosti, které umožní sledovat, zda je příslušné rozhodnutí naplňováno, záporné rozhodnutí - Komise může dojít k závěru, že oznamované opatření není slučitelné s principy společného trhu a že nepovolí jeho realizaci. Z povinnosti notifikace záměru jsou vyjmuty veřejné podpory, které patří do takzvaných blokových výjimek vydávaných Komisí ve formě nařízení ES v případě splnění všech podmínek obsažených v příslušném nařízení ES. Dosud byla Komisí vydána nařízení pro 5 oblastí blokových výjimek (Smlouva o ES, 1958): veřejná podpora malým a středním podnikům, veřejná podpora zaměstnanosti, veřejná podpora vzdělávání, veřejná podpora de minimis, veřejná regionální investiční podpora. I u blokových výjimek je povinností poskytovatele podpory zaslání informací Komisi o poskytování podpory na základě blokové výjimky. Blokové výjimky jsou podskupinou takzvaných horizontálních veřejných podpor. Jedná se o veřejné podpory slučitelné se společným trhem podle článku 87 Smlouvy o ES (1958), které mohou být poskytovány v různých odvětvích. Mezi horizontální podpory patří například podpora na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích, podpora v oblasti výzkumu a vývoje nebo podpora na ochranu životního. Kromě horizontálních podpor jsou jako výjimky uváděny také skupiny podpor regionálních a sektorálních. Celkové schéma postupu pro posuzování záměru veřejné podpory na evropské úrovni znázorňuje obrázek 6. Komise vydává k výše zmiňovaným skupinám podpor dokumenty právně závazné i nezávazné povahy. Dokumenty právně závazné povahy

32 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 33 se týkají například vymezení povinných podmínek pro blokové výjimky, kdežto dokumenty právně nezávazné, jako jsou sdělení, pokyny a rámce, mají spíše informační charakter. Právně nezávazné dokumenty vymezují, jakými úvahami se Komise při posuzování záměrů určitého typu podpor řídí a za jakých podmínek požaduje podporu za slučitelnou se společným trhem. Jedná se tedy o jakýsi (právně nevymahatelný) návod pro poskytovatele veřejné podpory, jak zvýšit pravděpodobnost odsouhlasení jeho záměru veřejné podpory Komisí (Ministerstvo dopravy, 2005). Obrázek 6: Schéma postupu pro posuzování záměru veřejné podpory 2.1.2 Právní úprava veřejných podpor v České republice Výchozím právním pramenem pro poskytování podpory je Zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje. Zákon vychází z komunitárního práva EU, jak je popsáno výše. Definuje povinnosti poskytovatelů podpor v oblasti poskytování dokumentů a jiných informací koordinačnímu orgánu. Dále uvádí přestupky a správní delikty, kterých se mohou fyzické, právnické nebo podnikající fyzické osoby - jakožto příjemci veřejné podpory - dopustit. Dále definuje povinnosti veřejné správy v oblasti veřejných podpor (ÚOHS, 2010a). Centrálním koordinačním, poradenským, konzultačním a monitorovacím orgánem v oblasti veřejných podpor je podle zákona č. 215/2004 Sb. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen ÚOHS), a jako takový má velmi významnou roli v poskytování veřejných podpor v České republice. Působnost ÚOHS, jako koordinačního orgánu v oblasti veřejných podpor, se vztahuje na všechna odvětví s výjimkou zemědělství a rybolovu, kde oblast veřejných podpor koordinuje Ministerstvo zemědělství. ÚOHS spolupracuje na jedné straně s poskytovateli podpor, na druhé straně přímo s Komisí. ÚOHS je tak angažován ve všech třech fázích procesu: před notifikací podpory Komisi, během procesu posuzování podpory i po dobu následného poskytování podpory, pokud je Komisí schválena (Zákon č. 215/2004). Spolupráce s poskytovateli podpor před notifikací Komisi obnáší zejména školení poskytovatelů, pomoc při rozhodování, zda se jedná o veřejnou podporu a jakou formou je potřeba podporu oznámit či notifikovat, zajištění neformálních dotazů a konzultací s Komisí, přípravu programů podpory a notifikačních formulářů a další. Poskytovatelé si před nebo během řízení před Komisí vyžádají stanovisko koordinačního orgánu. ÚOHS je prostředníkem mezi poskytovatelem podpory a Komisí při podání oznámení, které probíhá pouze elektronicky pomocí notifikačního formuláře. V průběhu procesu posuzování podpory se ÚOHS účastní jednání s Komisí a zodpovídá její doplňující dotazy (Ibid.). V případě, že je poskytování veřejné podpory Komisí schváleno, je dále poskytovatel podpory povinen vždy do 30. dubna předložit ÚOHS informace o poskytnutých veřejných podporách (podle vyhlášky o plnění informační Zdroj: upraveno podle - Evropská komise (2008a), Ministerstvo dopravy (2005)

34 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 35 povinnosti). ÚOHS vede evidenci poskytnutých veřejných podpor a předkládá Komisi výroční zprávy. ÚOHS dále vykonává kontrolu nad plněním pravomocných rozhodnutí o veřejné podpoře a rozhoduje o ukládání pokut podle zákona č. 215/2004, vydává stanoviska k podáním poskytovatele učiněným před zahájením řízení před Komisí a v jeho průběhu. ÚOHS je účastníkem řízení před Komisí, jejichž předmětem je oznámení veřejné podpory, protiprávní poskytování veřejné podpory nebo zneužití veřejné podpory či existujících režimů veřejné podpory. ÚOHS také zastupuje Českou republiku při projednávání a přípravě právních předpisů Evropských společenství týkajících se problematiky veřejné podpory (Ibid.). 2.1.3 Veřejná podpora na ochranu životního v právní úpravě EU a ČR Veřejné podpory poskytované za účelem ochrany životního patří mezi horizontální veřejné podpory. Pod pojmem ochrana životního se v evropském komunitárním právu rozumí každé opatření, které má za cíl zmírnit, odstranit nebo zabránit narušení životního a podpořit racionální využívání zdrojů, včetně opatření na úsporu energií a využívání obnovitelných zdrojů energií (Ministerstvo dopravy, 2005). Komise v oblasti poskytování veřejných podpor vydává nezávazný dokument Pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního, jejichž aktuální verze vyšla v Úředním věstníku Evropské unie v roce 2008 (2008/C 82/01). Revize Pokynů přispívá k cílům, které vyplývají z Akčního plánu pro státní podpory, a to především pokud jde o zajištění cílených státních podpor zároveň se snížením jejich počtu, lepší hospodářské analýzy a účinnějších postupů. Komise využívá pokyny při posuzování záměrů podpor na ochranu životního, čímž se zvyšuje právní jistota a transparentnost jejího rozhodování. Pokyny se týkají dvou typů posuzování záměru podpor (Smlouva o ES, 1958): 1) standardního posuzování záměrů podpor, které nedosahují stanovené prahové hodnoty nebo jsou poskytnuty zařízením s produkční kapacitou nedosahující stanovené prahové hodnoty, 2) podrobného posuzování záměrů, které prahové hodnoty přesahují a podpor poskytnutých novým zařízením vyrábějícím energii z obnovitelných zdrojů. Pokyny společenství ke státní podpoře na ochranu životního slouží Komisi při posuzování všech notifikovaných záměrů na poskytování podpor a také při posuzování podpor neoznámených. Při posuzování záměrů podpor provádí Komise tzv. ověření vyváženosti, při němž Komise staví pozitivní dopad opatření podpory spočívajících v dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům. Pozitivním účinkem je zlepšení stavu životního a negativním například možné narušení obchodu a hospodářské soutěže (Smlouva o ES, 1958). Ověření vyváženosti provádí Komise ve třech krocích, přičemž první dva zkoumají pozitivní účinky zamýšlené podpory a třetí se týká účinků negativních. Postup ověření vyváženosti podle Pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního spočívá v ověřování platnosti následujících tezí (Evropská komise, 2008a): 1) Je opatření podpory zaměřeno na dobře vymezený cíl společného zájmu (například růst, zaměstnanost, soudržnost, životní, zajištění energií)? v kontextu těchto pokynů je významným cílem společného zájmu ochrana životního. Ochrana životního jako společný cíl společného zájmu vychází z článku 2 Smlouvy o Evropské unii (1993), která stanovuje, že udržitelný rozvoj je jedním z cílů EU. Potřeba zahrnutí požadavků na ochranu životního do všech politik se objevuje již ve Smlouvě o ES (1958), která zároveň říká, že politika v oblasti životního musí být založena na zásadách obezřetnosti, prevence, odvrácení ohrožení životního u zdroje a na principu Znečišťovatel platí. 2) Je podpora zkonstruována tak, aby zajistila splnění cíle společného zájmu, tj. řeší navrhovaná podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Veřejná podpora, která představuje pobídku k dosažení vyšší úrovně ochrany životního, může mít podle zákona č. 215/2004 Sb. dvě základní podoby. V první řadě se jedná o individuální pobídky ke snížení negativních

36 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 37 vlivů na životní, resp. dosažení vyšší míry ochrany životního, než je úroveň upravená normami Společenství. Druhým typem je snížení zatížení podniků nejvíce dotčených zavedením vnitrostátní právní úpravy v oblasti ochrany životního, jejíž nároky jsou vyšší než v případě norem Společenství. a) Je státní podpora vhodným nástrojem politiky? Kromě příspěvku k naplnění společného cíle by veřejná podpora měla být vhodným nástrojem k naplňování daného cíle. Veřejná podpora není vhodným nástrojem například v situaci, kdy by byla použita v souvislosti se zásadou Znečišťovatel platí a znečišťovatel by tak byl zbaven povinnosti uhradit náklady za jím způsobené znečištění. b) Existuje motivační efekt, tj. má podpora efekt na chování podniků 10? Podpora poskytnutá za účelem ochrany životního má mít motivační účinek, který povede ke změně chování příjemce podpory tak, aby bylo dosaženo úrovně ochrany životního vyšší, než v případě neposkytnutí podpory. Motivační účinek se zjišťuje pomocí srovnávací analýzy stavu bez poskytování zamýšlené podpory a s ním (Zákon č. 215/2004 Sb.). c) Je opatření podpory přiměřené, bylo by především možné dosáhnout stejných změn chování s použitím menší podpory? Žádoucí vlastnosti veřejné podpory jsou také nezbytnost a přiměřenost. Podpora nesplňuje podmínky nezbytnosti například tehdy, je-li jejím cílem dosažení souladu s již platnými závaznými normami Společenství. Přiměřená je podpora pouze v případě, že stejného výsledku nemůže být dosaženo s podporou o nižším objemu poskytnutých prostředků (Ibid.). 3) Je narušení hospodářské soutěže a účinek na obchod omezený, takže celkově převažují příznivé účinky? Riziko narušení hospodářské soutěže se podle Smlouvy o ES (1958) považuje za omezené, pokud podpora představuje pouze protiváhu skutečných dodatečných nákladů potřebných k dosažení cílové úrovně ochrany životního. K narušení hospodářské soutěže dochází zejména tehdy, pokud poskytnutí veřejné podpory vede k (Evropská komise, 2008a): zachování činnosti neefektivních firem, narušení dynamických pobídek či vypuzení, vytvoření tržní síly nebo vylučujících praktik, umělým změnám tržního toku nebo umístění výroby. Komise definuje také skupiny opatření v ochraně životního, kde může být veřejná podpora za určitých podmínek slučitelná se společným trhem (Ibid.). Jedná se o záměry podpor, které patří mezi blokové výjimky, a o záměry podpor, které jsou předmětem Pokynů Společenství. Oblasti možné aplikace obecného nařízení č. 800/2008 o blokových výjimkách jsou podle ÚOHS (2010a) následující: 1) Investiční podpora, která podnikům umožní řídit se přísnějšími normami, než jsou normy Společenství v oblasti ochrany životního, nebo zvyšovat úroveň ochrany životního v případě, že norma Společenství neexistuje. 2) Podpora pro získání nových dopravních prostředků, které splňují přísnější normy, než jsou normy Společenství týkající se ochrany životního, nebo které zvýší úroveň ochrany životního v případě, že norma Společenství neexistuje. 3) Podpora na včasné přizpůsobení se malých a středních podniků budoucím normám Společenství. 4) Investiční podpora na ochranu životního pro opatření na úsporu energie. 5) Investiční podpora na ochranu životního na vysoce účinnou kombinovanou výrobu tepla a elektrické energie. 6) Investiční podpora na ochranu životního na podporu energie z obnovitelných zdrojů energie. 7) Podpora na ekologické studie. 8) Podpora v podobě úlev na ekologických daních. Oblasti možné aplikace Pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního (ÚOHS, 2010a): 10 Vymezení podniku v terminologii EK viz výše.

38 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 39 1. Investiční podpora pro podniky, které se řídí přísnějšími normami, než jsou normy Společenství, nebo které zvyšují úroveň ochrany životního v případě, že norma Společenství neexistuje. 2. Podpora pro získání nových dopravních vozidel, které splňují přísnější normy, než jsou normy společenství, nebo které zvyšují úroveň ochrany životního v případě, že norma Společenství neexistuje. 3. Podpora na včasné přizpůsobení se budoucím normám Společenství. 4. Podpora pro environmentální studie. 5. Podpora na úsporu energie. 6. Podpora na obnovitelné zdroje energie. 7. Podpora pro kombinovanou výrobu tepla a elektrické energie a podpora pro dálkové vytápění. 8. Podpora na nakládání s odpady. 9. Podpora na sanaci kontaminovaných lokalit. 10. Podpora na přemístění podniků. 11. Podpora obsažená v systémech obchodování s povolenkami. 12. Podpora ve formě snížení ekologických daní nebo osvobození od ekologických daní. 2.2 Zdroje a využití environmentálních podpor v České republice Zdrojem finančních prostředků pro poskytování podpor mohou být příjmy z poplatků a daní na ochranu životního, nebo obecně příjmy veřejných rozpočtů. Druhý přístup je podle Johnsona (2001) problematický, protože nemusí zajistit dostatečné zdroje na environmentálně příznivé projekty v konkurenci s ostatními dotačními oblastmi (vzdělávání apod.). Na druhou stranu, pokud by byly podpory vypláceny pouze z optimálně zavedených poplatků a daní na ochranu životního, v dlouhém období by neexistovaly žádné zdroje podpor, protože optimálně nastavený poplatek vede k dosažení společensky efektivní úrovně poškozování životního a eliminuje tak daňový základ. V České republice a Evropské unii jsou aplikovány souběžně oba přístupy, kdy některé výnosy z poplatků jsou účelově určeny pouze k akcím na ochranu životního, zároveň však některé environmentální programy jsou financovány z obecných výnosů veřejných rozpočtů (bez vazby na environmentální poplatky a daně). Ochrana životního je v současné době v České republice financována (co do objemu finančních prostředků) především z mezinárodních zdrojů, tj. veřejného rozpočtu Evropské unie. Ve významné míře jsou však využívány také národní zdroje, do nichž lze zahrnout státní rozpočet (společně se Státním fondem životního a Fondem národního majetku 11 ) a územní rozpočty (krajské a obecní). V poslední době získávají na významu také finanční zdroje podnikové sféry, kdy jsou výdaje na ochranu životního hrazeny buď přímo ze zisků firem, nebo prostřednictvím půjček (resp. úvěrů). Dalším zdrojem financování ochrany životního jsou dotační programy nevládních neziskových organizací. Česká republika se od začátku 90. let 20. století vyznačuje velmi vysokým podílem investičních výdajů podnikového i veřejného sektoru na ochranu životního na HDP v běžných cenách (viz obrázek 7). Ochrana životního byla mezi léty 1990-1995 začleněna do hospodářských politik a získala tak na významu. Podobný proces následoval i ve všech ostatních zemích bývalého sovětského bloku, zatímco hospodářsky rozvinuté země západní Evropy převzaly garanci za nastolení směru v ochraně životního. Výdaje na ochranu životního jsou financovány buď ze soukromých zdrojů (jedná se o tzv. investiční výdaje a neinvestiční náklady), nebo jsou jejich zdrojem dotace na základě různých finančních mechanismů, především prostřednictvím evropských fondů. Podpory ochrany životního jsou poskytovány na investiční a neinvestiční projekty, které zajišťují plnění závazků České republiky vůči Evropské unii a také plnění národních cílů stanovených Státní politikou životního. Po celá 90. léta minulého století byla většina finančních dotací vynakládána za účelem odstranění starých ekologických zátěží (tj. zátěží vzniklých před rokem 1989). Od začátku nového století se priority přesunuly zejména k přípravě vstupu do Evropské unie, kdy bylo nutné splnit kritéria EU v oblasti životního. Nejvýznamnější byly v té době zejména investice do ochrany vod. Po vstupu ČR do EU v květnu 2004 bylo ČR umožněno kofinancování projektů směřujících do ochrany životního z rozpočtu EU. Následující tabulka poskytuje přehled o předpokládané finanční alokaci 11 Fond národního majetku je v současnosti zrušen, avšak stále dobíhají programy na odstranění starých ekologických zátěží, o nichž bylo rozhodnuto v době fungování fondu.

40 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 41 prostředků z fondů EU na ochranu životního v ČR v letech 2004 až 2013. Celková suma, která bude ČR poskytnuta, činí přibližně 5,7 mld. EUR a 30 mil. CHF (cca 23,5 mil. EUR), z toho pak většina (tj. 4,9 mld. EUR) představuje částku určenou na financování projektů z Operačního programu životního. Jak je z grafu patrné, hlavní zdroje představují Operační program Infrastruktura (OPI, 2004-2006), Fond soudržnosti (2004-2010), Finanční mechanismy EHP a Norska (2004-2009), Program švýcarsko-české spolupráce (2007-2011) a objemově nejvýznamnější Operační program životního (OPŽP, 2007-2013), který tematicky navazuje na OPI. V roce 2013 budou programy ukončeny. Obrázek 8: Předpokládaná alokace finančních prostředků z fondů EU na projekty v oblasti životního [EUR], 2000 2013 Obrázek 7: Vývoj podílu investičních výdajů podnikového a veřejného sektoru na ochranu životního na HDP, mezinárodní srovnání [% HDP], 1995, 2000, 2008 (resp. nejbližší dostupné roky) 12 Zdroj: CENIA, 2010b Obrázek 9: Veřejné výdaje na ochranu životního v ČR dle typu zdroje [mld. Kč, b.c.], 2000 2009 Zdroj: Eurostat, 2010 Obrázek 9 podává přehled o vývoji celkových veřejných výdajů na ochranu životního v ČR v letech 2000 až 2009. Veřejné výdaje představují sumu výdajů územních rozpočtů na ochranu životního a centrálních zdrojů na ochranu životního (tj. státního rozpočtu, SFŽP a FNM). Je patrné, že k výraznému navýšení výdajů došlo zejména mezi roky 2005 a 2006, kdy byly zapojeny do financování ochrany životního prostředky z evropských fondů. 12 V případě Slovinska, Francie a EU25 nebyla data pro vybrané roky částečně nebo zcela dostupná. Zdroj: CENIA, 2010b Z dlouhodobého pohledu je žádoucí snižovat výši podílu veřejných podpor na ochranu životního na HDP pomocí jejich substituce soukromými zdroji. Za tímto účelem je nutné zajistit větší zainteresovanost soukromých subjektů. Stejně tak je nutné dodržovat princip subsidiarity, kdy je dlouhodobým cílem převádět rozhodování o financování ochrany životního z centrální úrovně na územní celky.

42 Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P. Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 43 2.2.1 Dotační programy na ochranu životního aplikované v ČR Cílem této subkapitoly je představení institucionálního zajištění poskytování finančních podpor na ochranu životního v ČR a dále nejvýznamnějších programů podpor, které jsou aplikovány v současnosti. Jedná se o vybrané dotační programy financované národními veřejnými rozpočty a finančními prostředky z fondů EU. Podpory jsou členěné podle jednotlivých administrátorů programů. Institucionální zajištění dotačních programů Centrální úroveň výkonné moci v oblasti poskytování veřejných podpor je představována jednotlivými ministerstvy ČR. V oblasti ochrany životního působí zejména Ministerstvo životního, Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo dopravy, Ministerstvo zemědělství, Ministerstvo zahraničí a Ministerstvo financí. Tyto instituce vypisují národní programy, rozdělují finanční prostředky ze státních fondů či z rozpočtu ČR a vykonávají dohled nad čerpáním prostředků z programů EU na ochranu životního (Hadrabová, 2008). Ostatní ministerstva, jako např. Ministerstvo kultury, Ministerstvo vnitra a Ministerstvo obrany, spravují ve většině případů dotační programy zaměřené primárně na jiné cíle, než je ochrana životního. Tyto programy se tedy ochrany životního dotýkají jen implicitně. Dále v oblasti správy dotačních programů figuruje řada institucí, které spadají pod jednotlivá ministerstva. Jedná se především o Státní fond životního (SFŽP), Státní fond dopravní infrastruktury (SFDI) a Státní zemědělský intervenční fond. Tyto organizace administrují jedny z hlavních dotačních programů, jež jsou financovány evropskými fondy. Dalšími institucemi, které spravují dotační programy ochrany životního, jsou např. Akademie věd (AV) a Státní úřad pro jadernou bezpečnost České republiky (SÚJB ČR). Ministerstvo životního (MŽP) MŽP je ústředním orgánem státní správy pro ochranu přirozené akumulace vod, ochranu vodních zdrojů a ochranu podzemních a povrchových vod, ochranu ovzduší, ochranu přírody a krajiny, ochranu zemědělského půdního fondu, výkon státní geologické služby, ochranu horninového (včetně ochrany nerostných zdrojů a podzemních vod), geologické práce a ekologický dohled nad těžbou, odpadové hospodářství, posuzování vlivů činností a jejich důsledků na životní, a to včetně těch, které přesahují hranice státu, myslivost, rybářství a lesní hospodářství v národních parcích a státní ekologickou politiku. Specificky zaměřenou organizací MŽP, která administruje většinu podpor ochrany životního, je Státní fond životního. Státní fond životního Státní fond životního (SFŽP) je specificky zaměřenou organizací MŽP, která byla legislativně zřízena zákonem č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního České republiky. Představuje jednu z nejvýznamnějších komponent veřejných centrálních výdajů do oblasti životního (společně s dnes již zrušeným Fondem národního majetku 13, v jehož kompetenci stále dobíhají programy na odstranění starých ekologických zátěží a veřejným rozpočtem). SFŽP je významným finančním zdrojem pro podporu realizace opatření k ochraně a zlepšování stavu životního v jeho jednotlivých složkách. Úkolem SFŽP je přerozdělování, správa a výběr environmentálních poplatků a jiných plateb a jejich následné přerozdělování na dotační programy. SFŽP je dále administrátorem dotačních programů financovaných evropskými fondy. Příjmy SFŽP jsou tvořeny především z plateb za znečišťování nebo poškozování jednotlivých složek životního, ze splátek poskytnutých půjček a jejich úroků a výnosů z uložených disponibilních prostředků na termínovaných vkladech. Nejvýznamnější dotační programy, které SFŽP v současnosti administruje, jsou Zelená úsporám a Operační program životního. SFŽP dále administruje například program švýcarsko-české spolupráce (tzv. Švýcarské fondy). Zelená úsporám je program, který je vyhlášen na období 2009-2012. Podle MŽP (2009b) jsou cíle dotačního programu následující: snížení emisí CO 2 o 1,1 mil. tun, tj. 1 % celkových emisí ČR, 13 Fond národního majetku byl zrušen k 1.1.2006.