EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 27.1.2016 COM(2016) 40 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Bulharska v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování {SWD(2016) 15 final} CS CS
1. ÚVOD Mechanismus pro spolupráci a ověřování (MSO) byl zřízen při přistoupení Bulharska k Evropské unii v roce 2007. Bylo dohodnuto, že je nutné další úsilí v klíčových oblastech, aby se vyřešily nedostatky v reformě soudnictví a v boji proti korupci a organizované trestné činnosti. Od té doby dokumentují zprávy MSO pokrok Bulharska a zvláštními doporučeními se snaží pomoci zacílit úsilí bulharských orgánů. Zprávy Komise 1 a závěry Rady ministrů 2 mapují vývoj v Bulharsku a stanovují doporučení do budoucna. Tato zpráva obsahuje shrnutí kroků přijatých v uplynulém roce a doporučení pro kroky příští. Je výsledkem pečlivé analýzy Komise, která úzce spolupracovala s bulharskými orgány, občanskou společností a dalšími zúčastněnými stranami. Komise mohla rovněž využít zvláštní podpory odborníků z řad soudců a státních zástupců v jiných členských státech, kteří jí nabídli svůj pohled z praxe. Zpráva MSO z roku 2015 popsala pokrok v předchozím roce jako pomalý a v závěrech Rady bylo Bulharsko vyzváno, aby posílilo své politické odhodlání dosáhnout reforem a hmatatelného pokroku 3. Ve zprávě však byla uvedena také řada oblastí, v nichž byly uznány problémy a postupně se začínala nacházet řešení. Výsledkem bylo zahájení dvou komplexních reformních strategií zaměřených na reformu soudnictví a boj proti korupci. Tyto dvě strategie se staly východiskem pro mnoho zásadních momentů roku 2015 a zůstanou i nadále významným referenčním rámcem pro rok 2016. Klíčovou zkouškou pokroku bude, zda se závazky v těchto strategiích podaří přeměnit v konkrétní výsledky. Řešení obtížných případů a překážek na cestě reforem je rozhodujícím faktorem při budování důvěry bulharských občanů i partnerů EU a je rovněž klíčové pro určení míry, v níž se reformy začaly ujímat. To je nezbytným předpokladem dosažení udržitelné změny, jež je hlavním cílem procesu. Komise bude dále podporovat bulharské úsilí o dosažení cílů MSO. V řadě oblastí již zemi poskytuje pomoc v rámci evropských strukturálních a investičních fondů 4. Kromě toho zřídila v roce 2015 nový nástroj v podobě Útvaru na podporu strukturální reformy, který se věnuje poskytování technické pomoci členským státům EU usilujícím o reformy v široké škále oblastí. Další pomoc poskytují také členské státy a mezinárodní organizace, často ve spolupráci s bulharskou občanskou společností. Toto zapojení je součástí otevřené a demokratické společnosti a může významně přispět k podpoře bulharského reformního úsilí. Komise vítá, že Bulharsko projevilo zájem o čerpání další technické pomoci (podle prohlášení bulharského předsedy vlády) 5, a vyzývá jej, aby plně využívalo všech dostupných možností. 1 2 3 4 5 Minulé zprávy jsou k dispozici na adrese http://ec.europa.eu/cvm/progress_reports_en.htm. Nejnověji závěry Rady přijaté dne 17. března 2015. 7281/15, s. 3. http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm V programovém období 2007 2013 bylo v rámci operačního programu pro rozvoj správní kapacity přiděleno 51 milionů EUR na výzvy k podávání žádostí z oblasti soudnictví, avšak smlouvy byly uzavřeny pouze v hodnotě 25 milionů EUR kvůli nedostatečnému zájmu soudů a úřadů státního zastupitelství. V rámci nového programového období 2014 2020 byla začleněna prioritní osa pro soudnictví a přiděleno na ni bylo 30,1 milionu EUR. Prohlášení při příležitosti zasedání Evropské rady dne 17. prosince 2015. 2
2. STAV REFORMNÍHO PROCESU V BULHARSKU 2.1 Reforma soudnictví Nezávislost, odpovědnost a bezúhonnost soudnictví Již ve zprávě MSO z roku 2015 bylo uvedeno, že strategie reformy soudnictví představuje komplexní a podrobný plán pro nadcházející roky. Po schválení strategie bulharským Národním shromážděním v lednu 2015 zahájila vláda konkrétní kroky v řadě oblastí spadajících do přímé působnosti ministerstva spravedlnosti. Avšak v rámci veřejné diskuze v roce 2015 byla za nejvýznamnější zkoušku strategie označena reforma Nejvyšší soudní rady. Nejvyšší soudní rada je klíčovou institucí, která řídí bulharské soudnictví. Má rozsáhlé pravomoci, co se týče jmenování, osobního hodnocení, povyšování soudců a státních zástupců a disciplinárních řízení s nimi, jakož i správy rozpočtu soudnictví. Je rovněž mluvčím soudnictví ve vztahu k veřejnosti a hraje proto ústřední roli při formování veřejného mínění o soudním systému jako celku. Důvěra veřejnosti v soudnictví je i nadále nízká 6. Fungování Nejvyšší soudní rady má tedy zásadní význam. Konkrétním problémem spojeným se stávající strukturou je, že v případě soudců i státních zástupců se rozhodnutí v personálních i disciplinárních záležitostech činí v rámci stejné struktury. Ačkoli pro sestavování soudních rad neexistuje jednotný předepsaný model, ukázalo se, že soudci i státní zástupci považují za nevhodné, aby byla tato rozhodnutí přijímána smíšenými skupinami soudců a státních zástupců Nejvyšší soudní rady. V bulharském kontextu s velkým počtem politicky jmenovaných členů v Nejvyšší soudní radě vyvolává stávající model značné obavy, pokud jde o nezávislost soudů a možnost vyvíjet tlak na soudce. Z toho důvodu byl do reformní strategie zařazen návrh na zřízení dvou samostatných komor v rámci rady, jež by se zabývaly personálními otázkami soudců a státních zástupců odděleně. Po rozsáhlé diskuzi se na jaře dospělo k závěru, že některé z navrhovaných úprav vyžadují změny Ústavy. Tyto změny přijalo Národní shromáždění v prosinci 2015. Znění změn se sice v některých ohledech výrazně liší od znění původně navrhovaného vládou 7, avšak jejich přijetí je i tak významným krokem k reformě Nejvyšší soudní rady. Kromě vytvoření dvou samostatných komor s rozhodovací pravomocí v rámci rady budou posíleny pravomoci soudního inspektorátu k vyšetřování střetů zájmů a nezákonného obohacování soudců 8. Dalším krokem bude realizovat reformu prostřednictvím legislativních změn zákona o 6 7 8 Nízkou důvěru veřejnosti v soudnictví potvrzují průzkumy veřejného mínění. Velká většina Bulharů (96 % v roce 2014) se domnívá, že nedostatky v soudnictví představují vážný problém (bleskový průzkum Eurobarometr 406, leden 2015, s. 9); viz rovněž zpráva organizace World Justice Project (Projekt světové spravedlnosti) Rule of Law Index 2015 (Index právního státu 2015) (s. 70): http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/roli_2015_0.pdf a zpráva Světového ekonomického fóra o celosvětové konkurenceschopnosti (Global Competitiveness Report), s. 124 125 http://www.weforum.org/reports/global-competitiveness-report-2015-2016. Na poslední chvíli provedený přesun jednoho člena v rámci kvóty parlamentem jmenovaných kandidátů z komory státních zástupců do soudcovské komory vedl k rezignaci ministra spravedlnosti a protestům hlavního profesního sdružení soudců. Panovalo přesvědčení, že se tím posiluje politický vliv v komoře soudců Nejvyšší soudní rady a zároveň snižuje odpovědnost státního zastupitelství. Kromě toho byl zrušen požadavek tajného hlasování o personálních záležitostech v Nejvyšší soudní radě a bylo zavedeno pravidlo dvoutřetinové většiny pro volbu členů v rámci parlamentní kvóty. 3
soudním systému. Na jaře 2015 byl vládou připraven a k veřejné konzultaci předložen legislativní balíček, s nímž se však muselo počkat na výsledek jednání o Ústavě 9. V předchozích zprávách MSO se zmiňují přetrvávající obavy, pokud jde o schopnost Nejvyšší soudní rady plnit svou úlohu strážce nezávislosti a bezúhonnosti soudnictví. Jako kontroverzní se jevily otázky, jako jsou netransparentní postupy jmenování soudců, nejednotná praxe disciplinárních řízení a nedostatečná opatření s cílem rozptýlit obavy ohledně možné manipulace náhodného přidělování případů na soudech. Kromě toho vznikaly spory i v otázce politického vlivu v Nejvyšší soudní radě. V roce 2015 nebyla situace s ohledem na tyto otázky jednoznačná. Na začátku roku jmenovala Nejvyšší soudní rada nového předsedu Nejvyššího kasačního soudu. Nový předseda je připraven otevřeně podporovat reformu a zdá se, že ho soudci a státní zástupci respektují 10. Na jaře bylo jmenováno rovněž nové vedení Městského soudu v Sofii poté, co předchozí vedení muselo odstoupit po skandálech, které tento soud obklopovaly 11. Na druhou stranu jiná rozhodnutí Nejvyšší soudní rady týkající se jmenování dále vzbuzovala obavy kvůli nedostatku transparentnosti a možnému nepatřičnému vlivu. Místo předsedy Odvolacího soudu v Sofii není obsazeno již téměř dva roky: ačkoli se na toto místo přihlásil soudce, kterého výslovně podporovali ostatní soudci u tohoto soudu, Nejvyšší soudní rada nedosáhla potřebné většiny 12. Neexistují jasná kritéria pro hodnocení jmenování, což vede k pochybnostem o objektivitě jmenovacích řízení. Závažná obvinění z korupce a nepřímého úplatkářství v soudnictví se řešila až na základě vnitřního a vnějšího tlaku, jelikož bulharské orgány nebyly schopny nebo ochotny zahájit aktivní vyšetřování. Poslední zpráva MSO upozornila na nesrovnalosti zjištěné u Městského soudu v Sofii ke konci roku 2014, které se podle ní setkaly s prvotní reakcí Nejvyšší soudní rady, jež naznačovala, že tato záležitost pro ni představuje nízkou prioritu 13. Rada sice zahájila proces s cílem zlepšit praxi náhodného přidělování případů u bulharských soudů, když v říjnu 2015 zavedla nový centralizovaný informační systém pro celé soudnictví, který by měl pomoci řešit problém opakovaně zmiňovaný v předchozích zprávách MSO, avšak na obvinění ze závažného pochybení klíčových soudců Městského soudu v Sofii reagovala jen neochotně 14. Disciplinární řízení přišlo na řadu až mnohem později, poté, co na několik případů musel upozornit sám ministr spravedlnosti 15. Na podzim roku 2015 média informovala o údajné nahrávce rozhovoru mezi dvěma z hlavních aktérů nesrovnalostí zjištěných u Městského soudu v Sofii 16, čímž se stávající kontroverze dále prohloubila. Po opakovaných výzvách k nezávislému vyšetření celé 9 V důsledku toho se pozdržely také další významné změny (viz níže). 10 Když etická komise Nejvyšší soudní rady zvažovala zahájení disciplinárního řízení s předsedou Panovem po proslovu, v němž kritizoval nedostatečnou podporu reformy soudnictví, dopis na jeho podporu podepsalo více než 200 soudců. 11 Tento proces usnadnilo zapojení nového předsedy Nejvyššího kasačního soudu. 12 Nejnovější řízení v prosinci 2015 bylo poznamenáno intervencí bulharské soudcovské unie, která kritizovala veřejná prohlášení na adresu kandidáta na politické úrovni. Tento problém upozornil také na několik dalších nedávných rozhodnutí Nejvyšší soudní rady, jež byla podle nich problematická. 13 COM(2015) 36 final, s. 4. 14 Oba hlavní protagonisté již u soudu jako soudci nepracují. 15 Tyto události opět vyvolaly obavy, že pro disciplinární rozhodnutí Nejvyšší soudní rady neexistují jasné standardy. 16 Bývalý předseda Městského soudu v Sofii a jeden další soudce. Oba jsou v současnosti trestně stíháni. 4
záležitosti 17 oznámily Nejvyšší soudní rada i státní zastupitelství, že obsah nahrávek prošetří 18. Pro věrohodnost tohoto procesu bude důležité, aby se všemi možnými prostředky zajistilo, že vyšetřování proběhne transparentně a nestranně 19. Po několika letech zvolilo Národní shromáždění na jaře 2015 nového vrchního inspektora. Jednotlivé kroky tohoto postupu byly stanoveny transparentněji a zapojena byla i občanská společnost, jež byla vyzvána k navržení kandidátů. Stejně se přistupuje i k následné volbě nového kolegia inspektorů, jež byla zahájena na podzim a stále probíhá 20. Tato volba bude obzvláště důležitá vzhledem k výraznější budoucí úloze inspektorátu při řešení otázek bezúhonnosti a známek korupce v soudnictví. Aby mohl inspektorát plnit tuto úlohu efektivně, bude důležité zajistit, aby měl potřebné zdroje. Reforma právního rámce Probíhající reforma Nejvyšší soudní rady je pouze jedním třebaže významným prvkem bulharské nové strategie reformy soudnictví. Strategie je komplexní dokument, který obsahuje celou řadu cílů, z nichž mnohé vyžadují změny právních předpisů. Jak je uvedeno výše, byl připraven balíček změn zákona o soudním systému, který by nyní mělo být možné urychleně projednat v Národním shromáždění. Balíček obsahuje změny v řadě oblastí s cílem zlepšit různé aspekty řízení soudního systému. Mnohé z návrhů se v zájmu vyšší transparentnosti a nezávislosti zaměřují na posílení postavení řadových soudců. Cílem dalších změn je realizovat zlepšení v oblasti řízení kariérního postupu či pravidel týkajících se odborného vzdělávání pro soudce. Jiné návrhy se týkají změn nezbytných pro zavedení nových technologií ke zlepšení transparentnosti, kvality a účinnosti (e-justice). V průběhu roku byly již tyto návrhy předmětem rozsáhlé diskuze v justičním prostředí. Klíčovou zkouškou v roce 2016 bude to, zda Bulharsko dokáže pokročit v přijímání těchto změn 21. Další oblast, kde se připravují legislativní změny, se týká trestního zákoníku a trestního řádu. Minulé zprávy MSO poukazovaly na riziko, že důkladná diskuze k reformě trestního zákoníku a řádu v dlouhodobém výhledu pozdrží naléhavější a cílenější změny 22. O reformu trestního zákoníku se za posledních pět let pokoušely jednotlivé vlády opakovaně, avšak daného cíle se jim dosud nepodařilo dosáhnout 23. V roce 2015 vláda zahájila nový proces úvah o širší reformě politik v oblasti trestního práva 24. Cílem těchto úvah je komplexní reforma, která bude vyžadovat pečlivou analýzu a přípravu, včetně rozsáhlé konzultace v 17 18 19 20 21 22 23 24 Zahájení nezávislého vyšetřování žádali mimo jiné Unie soudců, ministr spravedlnosti a předseda Nejvyššího kasačního soudu. Dne 14. ledna však Nejvyšší soudní rada své šetření za kontroverzních okolností uzavřela. Její postup kritizovalo v otevřeném dopise sdružení soudců, které poukazovalo na nedostatek transparentnosti. Zvláštním problémem v této souvislosti jsou agresivní kampaně některých médií, jež jsou často zaměřeny na konkrétní soudce a rozdělují společnost. Kvůli nevyváženému mediálnímu pokrytí v průběhu disciplinárních či trestních vyšetřování čelí soudní orgány dalším výzvám. Na celkem deset míst bylo nominováno 20 kandidátů, přičemž několik z nich bylo navrženo z řad soudců a státních zástupců či ze strany profesních sdružení. Konečná volba v Národním shromáždění má teprve proběhnout. Nově vytvořená Rada pro realizaci strategie reformy soudnictví by měla představovat užitečné fórum, v rámci něhož bude možné zviditelnit tuto i jiné iniciativy a sledovat pokrok s ohledem na mnoho různých aspektů strategie reformy soudnictví. COM(2015) 36, s. 10. Předloha reformy trestního zákoníku připravená předchozí vládou v roce 2014 nebyla úspěšná, protože nesplňovala očekávání a Národní shromáždění bylo krátce po jejím předložení rozpuštěno. Vládní strategie reformy soudnictví předpokládá širší reformu politik v oblasti trestního práva a práce na ní probíhá pod vedením ministerstva spravedlnosti. 5
rámci soudnictví a právnických profesí. Bulharské orgány nicméně zatím uznaly nutnost rychleji pokročit s omezeným souborem cílených změn, zejména s cílem řešit problémy, jež vedou k průtahům v trestněprávních řízeních, a usnadnit stíhání trestných činů korupce. Některé změny již byly v zájmu odstranění hlavních nedostatků přijaty, avšak musí ještě prokázat svou účinnost v praxi 25. Kvalita a účinnost soudnictví Klíčovým faktorem určujícím kvalitu a účinnost soudnictví musí být to, do jaké míry systém jako celek zajišťuje spravedlnost zda se občané mohou spolehnout, že se soudní systém postará o spravedlivou nápravu, zda jsou pachatelé trestných činů účinně stíháni a zda je spravedlnosti v souladu s právními předpisy činěno zadost, a to viditelně 26. Na tyto otázky upozornil letos Evropský soud pro lidská práva, když uvedl, že již ve více než 45 rozsudcích proti Bulharsku dospěl k závěru, že bulharské orgány nesplnily svou povinnost provést řádné vyšetřování, a domnívá se, že opakující se nedostatky svědčí o existenci systémového problému 27. Ačkoli se jednoznačně jedná o otázku prosazování práva jako celku, je jasné, že problémy v případě státního zastupitelství i soudů přetrvávají. Běžné řízení soudnictví má na starosti Nejvyšší soudní rada, která se zabývá mimo jiné záležitostmi, jako jsou jmenování, osobní hodnocení, odborná příprava, disciplinární řízení a řízení relativní pracovní zátěže soudců a justičních orgánů. Minulé zprávy MSO uváděly, že problémem z hlediska kvality a účinnosti soudních řízení a zřejmě i nezávislosti soudců je nerovnoměrné pracovní zatížení soudů 28. Vysoké zatížení se týká především větších soudů, zejména v Sofii, zatímco zatížení na ostatních soudech je nízké. V roce 2015 se Nejvyšší soudní rada stejně jako v předchozích letech pokusila nevyvážené pracovní zatížení jednotlivých soudů řešit tím, že vytvořila nová pracovní místa na více vytížených soudech a zrušila místa na soudech s menším zatížením. Tento postup měl však dosud pouze okrajový vliv. V zájmu komplexnějšího řešení problému se čekalo na vypracování harmonizovaných standardů pracovního zatížení a širší socioekonomické analýzy regionálních soudů podvýborem Nejvyšší soudní rady. Tato analytická práce byla v roce 2015 dokončena a její výsledky by nyní měly poskytnout základ pro systematičtější řízení lidských zdrojů a případně také revizi organizace soudů. Záměrem Nejvyšší soudní rady je v první řadě předložit v roce 2016 k veřejným konzultacím návrhy ke struktuře regionálních soudů. Nové harmonizované standardy pracovního zatížení by měly radě poskytnout také údaje pro zefektivnění jiných částí systému, včetně okresních či odvolacích soudů a správních soudů. I bez těchto reforem by však standardy měly být již nyní lepším východiskem pro řízení distribuce lidských zdrojů v různých částech systému. Taková rozhodnutí, ač často citlivá, by měla pomoci zlepšit celkovou kvalitu a účinnost v kontextu nedostatečných zdrojů 29. 25 26 27 28 29 Viz informace o vyhýbání se spravedlnosti na straně 9 níže a technická zpráva, oddíly 3.2 a 6.2. Výmluvná je například skutečnost, že u některých přeshraničních trestněprávních případů se zdá být pokrok v Bulharsku mnohem pomalejší než v jiných členských státech. Systémový problém neúčinnosti vyšetřování v Bulharsku ECHR 070 (2015) Vysoké pracovní zatížení vystavuje soudce riziku disciplinárního řízení, pokud mají potíže s plněním stanovených termínů. V situaci, kdy jsou standardy pro disciplinární řízení někdy vnímány jako nejasné, to vyvolává obavy o nezávislost soudců. Tento problém vyneslo do popředí nedávné napětí ohledně velikosti rozpočtu pro soudnictví; ministerstvo financí souhlasilo s navýšením rozpočtu v roce 2016 až výměnou za příslib, že budou přijata opatření ke zlepšení rozpočtových výsledků v budoucích letech. 6
Obecněji bude nutné navázat na strategii reformy soudnictví přijetím řídicích rozhodnutí v řadě oblastí. Obzvláště významným příkladem oblasti, v níž musí jít legislativní rozhodnutí ruku v ruce s rozhodnutími řídicími, je zavedení e-justice. Bude zásadní vytvořit kapacitu pro řízení komplexních řídicích a technických procesů nezbytných pro zajištění řádného uplatňování e-justice, a to mimo jiné v oblastech, jako je ochrana a bezpečnost údajů. Další oblast, v níž by mohly být užitečné standardy pracovního zatížení, zejména jako prostředek ke stanovení objektivnějšího základu pro postihy v případech týkajících se nedodržení procesních lhůt, představují disciplinární řízení 30. Problémy v této oblasti jsou však hlouběji zakořeněné a mezi soudci panuje obecné přesvědčení, že rozhodnutí Nejvyšší soudní rady nejsou transparentní ani objektivní. Řešit tyto problémy by bylo možné zavedením jasných standardů pro disciplinární řízení a postihy a systematičtější komunikací s cílem objasnit, jak konkrétní rozhodnutí souvisí s obecnými standardy. To, že neexistují jasné standardy pro disciplinární řízení, je obzvláště problematické v případech, kdy se tato řízení týkají porušení etického kodexu nebo činů poškozujících pověst soudnictví 31, u nichž není jasný přesný rozsah disciplinární odpovědnosti. V takových případech existuje riziko svévolných rozhodnutí, jež budou mít odrazující účinek na soudce, kteří se veřejně vyjadřují k legitimním tématům. Ústřední úlohu v rámci celého soudního systému hraje státní zastupitelství. Vládní strategie reformy soudnictví stanoví cíl širší reformy státního zastupitelství na základě nezávislé analýzy. Mezi hlavní cíle patří zvýšit iniciativnost a odpovědnost prosazováním méně hierarchické kultury a posílit povinnost odpovídat se za své kroky i důvěru veřejnosti ve státní zastupitelství jako celek. Tato reforma by stavěla na opatřeních, která byla již přijata v nedávných letech, a na plánované reformě bulharské politiky v oblasti trestního práva. Nutnost hlubší reformy státního zastupitelství je podpořena skutečností, že Bulharsko stále nedosahuje dobrých výsledků u případů korupce a organizované trestné činnosti na vysoké úrovni 32, a zůstává rovněž často diskutovaným tématem nezávislých pozorovatelů v zemi. Zprávy MSO opakovaně obsahovaly doporučení, že nejlepší způsob, jak určit jasné kroky do budoucna, je provést objektivní analýzu konkrétních případů na vysoké úrovni, jež nebyly úspěšně dotaženy do konce. 2.2 Korupce Čtvrtý a pátý referenční cíl pro Bulharsko v rámci mechanismu pro spolupráci a ověřování se týkají nutnosti přijmout účinná opatření proti korupci, včetně korupce na vysoké úrovni a obecněji korupce ve veřejných institucích. Bulharsko se soustavně umisťuje mezi členskými státy EU s nejvyšší vnímanou mírou korupce, jež je zároveň považována za jednu z nejvýznamnějších překážek podnikání v této zemi 33. Předchozí zprávy MSO poukazovaly na nedostatky dřívějších pokusů o řešení v této oblasti 34. Instituce, jež byly zřízeny za účelem boje proti korupci, byly charakterizovány jako roztříštěné, nekoordinované a neschopné zvládnout jim svěřený úkol. 30 31 32 33 34 Mnoho řízení se týká prodlení při provádění povinných procesních kroků. Často zmiňovaný protiargument v těchto případech uvádí jako důvod prodlení vysokou pracovní zátěž. Jedná se o disciplinární pochybení podle článku 307 zákona o soudním systému. V některých případech (včetně případů spojených s fondy EU) se zdálo, jako by se státní zastupitelství zdráhalo vést vyšetřování. (Technická zpráva, s. 24 25.) Technická zpráva, s. 18. Na nedostatky v realizaci předchozí bulharské protikorupční strategie upozornilo hodnocení, jež provedly bulharské orgány a jež bylo dokončeno na počátku roku 2015. Viz COM(2015) 36, s. 7. 7
V roce 2015 byly tyto problémy konečně uznány bulharskými orgány, když vláda schválila novou komplexní národní strategii pro boj proti korupci. Strategie představuje významný krok kupředu, neboť obsahuje jasnou analýzu výzev, jimž země čelí, a navrhuje soubor konkrétních opatření k řešení zjištěných problémů. Nyní půjde o to zajistit realizaci strategie 35. Národní koordinační rada, jež byla zřízena, má za cíl koordinovat úsilí a sledovat pokrok. Zůstává nicméně institucí na politické úrovni, a aby byla úspěšná, bude potřebovat politickou podporu z nejvyšších míst a pomoc účinných operačních struktur. Úroveň politické podpory pro nový přístup byla zpochybněna v září 2015, když prvním čtením v Národním shromáždění neprošel vládní návrh nového protikorupčního zákona. Předloha zákona byla navržena tak, aby umožnila vytvořit pevný institucionální základ na podporu nového přístupu: podle jejích ustanovení mělo dojít ke zřízení jednotného protikorupčního orgánu, který by měl na starosti kontrolu střetů zájmů a majetkových prohlášení vysoce postavených úředníků, jakož i vyšetřování možné korupce a nezákonného obohacování 36. Kromě toho předloha zahrnovala reformu režimu pro kontrolu střetů zájmů a soukromého majetku veřejných činitelů. Zářijové odmítnutí této předlohy zákona vládu překvapilo a vedlo k dalšímu odložení hlavní vládní iniciativy zaměřené na korupci mezi vysokými veřejnými činiteli. Diskuze se z velké části soustředila na problém využívání anonymních podnětů, přičemž byly patrné určité nejasnosti, pokud jde o možnost přijímat anonymní podněty a nutnost zajistit jasné důkazy použitelné u soudu. Ačkoli vláda slíbila, že bude zákon v roce 2016 dále prosazovat, jeho prvotní neúspěch vyvolal obavy, že s ohledem na potřebu řešit korupci na vysoké úrovni a realizovat novou protikorupční strategii neexistuje dostatečný konsenzus. Opětovné předložení a přijetí tohoto zákona, jakož i následné zřízení nové instituce bude klíčovou zkouškou odhodlání Bulharska v roce 2016. V rámci své protikorupční strategie zahájila bulharská vláda řadu dalších iniciativ zaměřených obecněji na korupci v celé veřejné správě. Mezi tyto iniciativy patří reforma správních inspektorátů, opatření ke zlepšení systému zadávání veřejných zakázek a vypracování odvětvových protikorupčních plánů obsahujících preventivní opatření v řadě konkrétních odvětví, jež jsou považována za vysoce riziková z hlediska drobné korupce 37. Tato opatření bude nutné soustavně sledovat, především v případě, že je třeba provést změny právních předpisů 38. Bulharsko musí usilovat o to, aby se mu dařilo úspěšně vyšetřovat a stíhat případy korupce na vysoké úrovni až do dosažení pravomocného rozsudku u soudu. Státní zastupitelství postupuje pragmaticky a pro zvýšení kapacity využívá organizačních změn a užší spolupráce s jinými relevantními útvary. Nejnovějším krokem v rámci této strategie bylo dubnové zřízení posílené meziagenturní jednotky při státním zastupitelství města Sofie, která se věnuje 35 36 37 38 Jako jeden z problémů, jimiž v minulosti trpěla protikorupční politika, byla označena nedostatečná následná politická opatření a monitorování. Tato nová instituce by úzce spolupracovala s komisí pro konfiskaci majetku a se státním zastupitelstvím, ale měla by rovněž nezávislé správní vyšetřovací pravomoci. Kromě toho by byla schopna zajistit systematičtější reakci na obvinění z korupce, jelikož by jako jediná organizace v sobě sdružovala poslání tří stávajících institucí, komise pro předcházení střetům zájmů, protikorupčního centra (BORKOR) a útvarů Nejvyššího kontrolního úřadu odpovědných za kontrolu prohlášení týkajících se soukromého majetku. Tyto snahy postupují na ministerstvu vnitra, kde jsou příslušná opatření realizována v rámci obecnější reformy tohoto ministerstva. Údajně byl připraven návrh změn zákona o veřejné správě týkající se inspektorátů, ale dosud nebyl předložen Národnímu shromáždění ke schválení. 8
vyšetřování a stíhání korupce na vysoké úrovni 39. Zdá se, že tato užší spolupráce mezi útvary ve specializované struktuře začíná přinášet pozitivní výsledky. Řada případů byla postoupena soudu 40 a zvýšil se i počet případů, jež se vyšetřují. Posouzení úsilí Bulharska při řešení případů korupce na vysoké úrovni však bude záviset na pravomocných soudních rozhodnutích, jež se podaří přijmout a vykonat. Pokud jde o pravomocné rozsudky v případech korupce na vysoké úrovni, jsou dosavadní výsledky i nadále omezené 41. 2.3 Organizovaná trestná činnost Šestý referenční cíl MSO se týká boje proti organizované trestné činnosti. V roce 2012 zřídilo Bulharsko specializovaný soud a úřad státního zastupitelství pro oblast organizované trestné činnosti, což se nyní začíná pozitivně projevovat z hlediska případů postoupených soudu i počtu odsuzujících rozsudků. Vyšetřování případů závažné organizované trestné činnosti však i nadále maří složité právní předpisy a formalistická trestněprávní řízení 42. Podle všeho stále dochází i k vážnému zastrašování svědků, což má na šetření případů rovněž negativní vliv. Bulharsko musí dále usilovat o to, aby prokázalo, že se v případech závažné organizované trestné činnosti přijímají a vykonávají pravomocná soudní rozhodnutí. O tom, jak kritický je tento úkol, svědčí několik vražd z poslední doby, jež mají zřejmou spojitost s organizovanou trestnou činností. Velký počet nájemných vražd z posledních let zůstává nevyřešen 43. Bulharsko provedlo v roce 2015 úpravy trestního řádu s cílem řešit problémy uvedené v předchozích zprávách MSO, pokud jde o unikající zločince a zatížení specializovaného úřadu státního zastupitelství méně závažnými případy, jež nesouvisí s organizovanou trestnou činností. Na hodnocení dopadu těchto změn je příliš brzy. Co se týče otázky unikajících zločinců, byly zjištěny nové problémy, tentokrát více organizační povahy, a na řešení těchto problémů se již pracuje. V roce 2012 Bulharsko rovněž upravilo svůj zákon o konfiskaci majetku pocházejícího z trestné činnosti. Jak se postupně uzavírají případy podle dřívějšího znění zákona a objevují se případy nové, zkušenost s novým zákonem ukazuje, že existuje řada problémů, jež si žádají legislativní změnu. Komise pro konfiskaci majetku připravila podrobné návrhy k řešení těchto problémů, jež si zaslouží brzké posouzení Národním shromážděním. Speciální vyšetřovací útvar zabývající se organizovanou trestnou činností, jenž byl od roku 2013 umístěn při Státní agentuře pro národní bezpečnost (SANS), byl na začátku roku 2015 přesunut zpět na ministerstvo vnitra. Tentokrát byl přesun organizován lépe než v roce 2013, ale i tak vedl k jistému narušení činnosti. Nyní bude důležité, aby ředitelství pro boj proti organizované trestné činnosti získalo stabilitu a zdroje, jež potřebuje pro svou práci. V zákoně, kterým se přesun provedl, byla zjištěna řada právních otázek, zejména s ohledem na 39 40 41 42 43 Tato jednotka vychází z působení dvou dřívějších jednotek, jež byly zřízeny v letech 2013 a 2014 za účelem vyšetřování trestných činů páchaných soudci a korupce na místní úrovni. Včetně případů týkajících se poměrně vysoce postavených činitelů, např. soudců a starostů. U ostře sledovaných případů, v nichž jsou původně vznesena obvinění za závažného protiprávního jednání, byla zaznamenána tendence následně zrušit rozsudek či případ zdržovat u soudu nebo jej ukončit státním zastupitelstvím pro nedostatek důkazů či kvůli procesním záležitostem. V současnosti se hledají možná řešení těchto problémů, přičemž jedním z nich by mohla být legislativní změna. O této problematice pojednává oddíl 2.1 výše. Nedávná vražda podnikatele byla impulsem pro důrazný otevřený dopis Konfederace zaměstnavatelů a průmyslníků v Bulharsku: http://krib.bg/bg/news/otvoreno-pismo-na-krib-do-ministara-na-vatreshniteraboti/ 9
právní definici kompetencí ředitelství pro boj proti organizované trestné činnosti, které podle všeho činnost tohoto útvaru zbytečně omezují. 3. ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ Po období, kdy se zdálo, že kvůli politické nestabilitě se nedaří dosahovat pokroku, učinilo Bulharsko v roce 2015 některé důležité kroky, kterými se reforma opět dostala do popředí zájmu. Strategie pro reformu soudnictví i strategie pro boj proti korupci představují podrobný akční plán. Je však jasné, že proměnit tyto strategie v konkrétní a hmatatelný pokrok bude velkou výzvou na rok 2016. Byla přijata řada iniciativ a u některých z nich se podařilo dosáhnout určitého konkrétního pokroku. V prosinci provedlo Bulharsko změny Ústavy. Znění změn se sice v některých ohledech výrazně liší od původně navrhovaného textu, avšak jejich přijetí je i tak významným krokem k reformě Nejvyšší soudní rady. Nyní je třeba podniknout další kroky, aby se uzákonily všechny změny obsažené ve strategii reformy soudnictví. Jiné iniciativy narážely na obtíže: jednalo se především o protikorupční strategii, v souvislosti s níž byla v Národním shromáždění odmítnuta předloha zákona, kterým se měl zřídit nový jednotný protikorupční orgán. Vláda oznámila úmysl předložit návrh znovu v pozměněné podobě, ale odmítnutí ukázalo na nedostatek politického konsenzu v otázce reformního procesu. Pomalý pokrok v případech korupce na vysoké úrovni a organizované trestné činnosti a nejistá reakce a kroky v návaznosti na některé konkrétní kontroverzní případy, jako byl skandál týkající se Městského soudu v Sofii v roce 2014, dále narušují důvěru veřejnosti ve schopnost bulharských orgánů zajistit spravedlnost. Systémový problém, na který upozornil Evropský soud pro lidská práva, pokud jde o povinnost Bulharska účinně vyšetřovat protiprávní jednání, byl zmíněn již v řadě zpráv MSO, a v reakci bulharských orgánů na tyto nedostatky je stále patrná nízká míra odhodlání. Mnohá z doporučení ve zprávě MSO z roku 2015 zůstávají platná. Co se týče nezávislosti soudnictví, bylo povzbudivé vidět, že se bulharští soudci veřejně vyjadřují na podporu reformy soudnictví. Je to pozitivní známka rozvoje nové kultury mezi bulharskými soudci, kteří vystupují sebevědoměji. Určitý konkrétní pokrok byl dosažen rovněž s ohledem na řízení soudnictví. V klíčových oblastech správy soudnictví je však úsilí bulharských orgánů stále málo přesvědčivé. Komise se těší na pokračování úzké spolupráce s Bulharskem k dosažení cílů MSO a vyzývá Bulharsko, aby přijalo opatření v následujících oblastech: 1. Nezávislost, odpovědnost a bezúhonnost soudnictví Bulharsko otevřelo cestu k reformě Nejvyšší soudní rady a k posílení soudního inspektorátu. Nyní je tyto závazky třeba realizovat. Důležité bude rovněž stavět na opatřeních přijatých ke zlepšení důvěryhodnosti v souvislosti s náhodným přidělováním případů a jmenováním. Provést reformu Nejvyšší soudní rady prostřednictvím nezbytných změn zákona o soudním systému. 10
Bezodkladně vybavit soudní inspektorát zákonnou pravomocí a materiálními zdroji, aby mohl plnit svou novou úlohu při ochraně bezúhonnosti a boji proti korupci v soudním systému. Vytvořit v rámci Nejvyšší soudní rady a soudního inspektorátu kapacitu pro monitorování používání a bezpečnosti nového systému pro náhodné přidělování případů na soudech. Tyto instituce musí transparentně informovat o výsledcích kontrol a opatřeních přijatých v návaznosti na zjištěné problémy. Zajistit, aby se zlepšily výsledky Nejvyšší soudní rady, pokud jde o transparentnost a konzistentnost rozhodnutí v otázkách jmenování. Rada by při svém rozhodování měla vycházet z jasných standardů způsobilosti a bezúhonnosti a rozhodnutí by měla vydávat včas. Zajistit podmínky pro nestranné vyšetření různých obvinění z korupce na vysoké úrovni na Městském soudě v Sofii, zejména s ohledem na možné systémové dopady, včetně možných srovnatelných praktik na jiných soudech. 2. Reforma soudního systému V průběhu roku 2015 připravilo ministerstvo spravedlnosti komplexní balíček změn zákona o soudním systému s cílem provést vládní strategii reformy soudnictví, o němž proběhla rozsáhlá diskuze v justiční sféře. Relevantní zůstává rovněž dlouhodobé doporučení modernizovat bulharský trestní zákoník a trestní řád. Schválit změny zákona o soudním systému v souladu s vládní strategií reformy soudnictví (včetně reforem, jež mají dát větší slovo jednotlivým soudcům a státním zástupcům) a zajistit jejich provedení v úzké spolupráci se soudními orgány. Připravit soubor cílených změn k řešení hlavních problémů v trestněprávních řízeních, především problémů, jež se dotýkají složitých případů korupce či organizované trestné činnosti. Přijmout komplexní reformu politiky v oblasti trestního práva v souladu s body uvedenými ve strategii reformy soudnictví. 3. Standardy v soudnictví Bulharsko by mělo v roce 2016 pokračovat s reformami v klíčových částech soudnictví, včetně vhodných změn v územním uspořádání soudů za účelem zvýšení celkové kvality a účinnosti, zavedení e-justice, jasných standardů pro disciplinární řízení a pokračující reformy státního zastupitelství. Přijmout reformu územního uspořádání soudů pro regionální soudy a předložit plán obecnější racionalizace soudů na všech úrovních ke zvýšení celkové kvality a účinnosti, včetně případného přerozdělení zdrojů na základě celkové analýzy pracovního zatížení na soudech. Stanovit jasný časový plán pro zavedení e-justice a vytvořit nezbytnou kapacitu k monitorování a řízení jejího uplatňování. 11
Rozvinout praxi přijímání disciplinárních rozhodnutí v souladu s jasnými a objektivními standardy a zásadami. Provést nezávislé posouzení disciplinárních postupů stávající Nejvyšší soudní rady od roku 2012. Zahájit nezávislou analýzu státního zastupitelství stanovenou ve vládní strategii reformy soudnictví, přičemž je třeba přihlédnout k již uskutečněným reformním opatřením. 4. Korupce Iniciativy v této oblasti by se měly zaměřit na realizaci nové národní protikorupční strategie přijaté na jaře roku 2015. Jednou z hlavních priorit by mělo být, aby Národní shromáždění neprodleně znovu projednalo vládní návrhy nového protikorupčního zákona, přičemž se vezmou v úvahu případné konkrétní námitky, avšak hlavní prvky zákona v souladu s cíli stanovenými v protikorupční strategii zůstanou zachovány. Přijmout nový protikorupční zákon v souladu s protikorupční strategií, kterým se mimo jiné zřídí jednotný orgán se silným nezávislým mandátem pro boj proti korupci na vysoké úrovni. Zajistit rychlé zřízení této nové instituce a poskytnout jí nezbytné zdroje. Přijmout změny zákona o veřejné správě s cílem posílit pravomoci a nezávislost vnitřních inspektorátů a zavést jednotný soubor minimálních standardů pro veřejný sektor, pokud jde o posuzování rizik a oznamovací povinnosti. Vybavit úřad pro veřejné zakázky zákonnou pravomocí a organizační kapacitou k provádění hloubkových kontrol založených na analýze rizik u postupů zadávání veřejných zakázek. Pokračovat v úsilí o řešení drobné korupce na ministerstvu vnitra. Zahájit podobné úsilí v jiných rizikových sektorech ve veřejné správě. Monitorovat pokrok u trestněprávních případů údajné korupce na vysoké úrovni, včetně přípravného i soudního řízení, a realizovat opatření k řešení zjištěných problémů. 5. Organizovaná trestná činnost V souvislosti s případy závažné organizované trestné činnosti musí Bulharsko nadále usilovat o to, aby se mu dařilo dosahovat pravomocných rozsudků u soudu. Bude důležité zajistit, aby byly vytvořeny právní a institucionální podmínky, jež budou donucovacím orgánům a soudnictví umožňovat účinně pracovat. Monitorovat pokrok u trestněprávních případů závažné organizované trestné činnosti, včetně přípravného a soudního řízení a výkonu rozsudků, a realizovat opatření k řešení zjištěných problémů. Bezodkladně řešit právní problémy zjištěné s ohledem na pravomoc a fungování ředitelství pro boj proti organizované trestné činnosti v rámci ministerstva vnitra a poskytnout ředitelství organizační stabilitu, kterou potřebuje pro svou práci. Změnit zákon o konfiskaci majetku pocházejícího z trestné činnosti, aby mohla komise pro konfiskaci majetku pracovat efektivně. 12
13