ODŮVODNĚNÍ Vyhlášky, kterou se mění vyhláška č. 141/2011 Sb., o výkonu činnosti platebních institucí, institucí elektronických peněz, poskytovatelů platebních služeb malého rozsahu a vydavatelů elektronických peněz malého rozsahu, ve znění vyhlášky č. 31/2014 Sb. A. OBECNÁ ČÁST 1. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy, odůvodnění jejích hlavních principů Vyhláška č. 141/2011 Sb., o výkonu činnosti platebních institucí, institucí elektronických peněz, poskytovatelů platebních služeb malého rozsahu a vydavatelů elektronických peněz malého rozsahu, ve znění vyhlášky č. 31/2014 Sb., stanoví podle zákona o platebním styku (zákon č. 284/2009 Sb.) vzory tiskopisů a obsah žádostí a oznámení a dále způsob plnění požadavků na řídicí a kontrolní systém platební instituce a instituce elektronických peněz, pravidla pro výpočet výše kapitálu a pro výpočet kapitálové přiměřenosti platební instituce a instituce elektronických peněz včetně jednotlivých přístupů, které se mohou při výpočtu kapitálové přiměřenosti uplatňovat, a aktiva, do kterých může platební instituce, instituce elektronických peněz, poskytovatel platebních služeb malého rozsahu a vydavatel elektronických peněz malého rozsahu investovat peněžní prostředky svěřené k provedení platební transakce (dále jen investiční omezení ). Předkládaná novela vyhlášky a) odráží získané zkušenosti z aplikace vyhlášky v praxi, které si vynucují některé úpravy textu vyhlášky směřující k jeho zpřesnění a tudíž k jeho lepšímu pochopení potenciálními uživateli, např. jde o zpřesnění definice obchodního plánu, zajištění větší provázanosti vyhlášky a zákona v oblasti řídícího a kontrolního systému, podrobnější vymezení požadavku na postupy týkající se ochrany peněžních prostředků svěřených k provedení transakce; cílem těchto úprav je především snaha zamezit či alespoň snížit předkládání neúplných nebo nepřesných informací, které sice věcně odpovídají požadavkům zákona a vyhlášky, avšak obsahově jsou nedostatečné pro posouzení žádosti z hlediska splnění zákonných požadavků pro udělení povolení či provedení registrace. Předkládání neúplných žádostí bylo časté obzvláště v případě žadatelů o poskytování platebních služeb malého rozsahu a vydavatelů elektronických peněz malého rozsahu. Neúplné žádosti následně vedly ke zbytečnému prodlužování řízení či zamítnutí žádosti, b) sjednocuje terminologicky a věcně text vyhlášky se zákonem č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích (zrušení pojmu ovládací smlouva, neboť tento zákon již nerozlišuje tzv. faktický a smluvní koncern a nepoužívá pojem ovládací smlouva), c) upravuje přístup pro výpočet kapitálového požadavku ke krytí rizik na základě objemu plateb (přístup B). Stávající text 41 vyhlášky vychází z čl. 8 směrnice 2007/64/EU, která možnost využití objemu plánovaných plateb pro výpočet kapitálového požadavku explicitně neuvádí. Z odpovědi Komise k tomuto článku směrnice 1) však vyplývá, že pro účely tohoto výpočtu lze použít předpokládaný objem provedených platebních transakcí a přístup B lze aplikovat i u nově vznikajících společností, 1) http://ec.europa.eu/internal_market/payments/docs/framework/transposition/faq_en.pdf (question No. 409)
d) sjednocuje informace požadované v souvislosti se záměrem platební instituce nebo instituce elektronických peněz vykonávat činnosti v členském státě EU s pokyny 2), které upravují rámec pro spolupráci mezi příslušnými orgány v rámci oznamovacího procesu (pasportizace) podle směrnice 2007/64/ES 3) a směrnice 2009/110/ES 4), e) zpřesňuje definici finanční instituce v návaznosti na Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 (dále jen CRR ) čl. 4 odst. 1 bod 26. 2. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy se zákonem, k jehož provedení je navržena, včetně souladu se zákonným zmocněním Novela vyhlášky č. 141/2011 Sb. je navrhována v mezích zákonného zmocnění podle 142 zákona č. 284/2009 Sb., o platebním styku, ve znění pozdějších předpisů. Novela vyhlášky je navržena v kontextu právního řádu jako celku, respektuje význam právních pojmů, jednotlivé instituty soukromého a veřejného práva. 3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie a obecnými právními zásadami práva Evropské unie Předkládaný návrh novely vyhlášky je slučitelný s právem EU. Návrh novely vyhlášky se týká zejména problematiky povolování a registrace, není transpozičním předpisem. Transpozici příslušných ustanovení těchto směrnic provádí zákon. Vyhláška pak pouze v souladu příslušným zmocněním v zákonu novelizuje vzory tiskopisů a obsah příloh k prokázání splnění požadavků stanovených zákonem. Nicméně některé navrhované změny ve vyhlášce, především v části žádostí o povolení k činnosti, kde se nahrazuje dosavadní text vyhlášky novým upřesněným textem, lze pojmout jako implementaci práva EU, byť ta již byla provedena při vypracování platného znění vyhlášky. Nicméně u převážné části vyhlášky, která obsahuje problematiku povolení a zejména registrace, se jedná o čistě národní úpravu, neboť směrnice neobsahují ustanovení, kterými by se upravovaly doklady předkládané při žádosti o udělení povolení či registraci. 4. Zhodnocení platného právního stavu a odůvodnění nezbytnosti jeho změny Vyhláška č. 141/2011 Sb. je prováděcím právním předpisem k zákonu o platebním styku. Vyhlášky stanoví vzory tiskopisů a obsah žádostí a oznámení podle zákona o platebním styku a dále způsob plnění požadavků na řídicí a kontrolní systém platební instituce a instituce elektronických peněz, pravidla pro výpočet výše kapitálu a pro výpočet kapitálové přiměřenosti platební instituce a instituce elektronických peněz včetně jednotlivých přístupů, které se mohou při výpočtu kapitálové přiměřenosti uplatňovat a investiční omezení pro platební instituce, instituce elektronických peněz, poskytovatel platebních služeb malého rozsahu a vydavatel elektronických peněz malého rozsahu. 2) Guidelines on Payment Services Directive Passport Notifications, Guidelines on Electronic Money Directive Passport Notifications. 3) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/64/ES ze dne 13. listopadu 2007 o platebních službách na vnitřním trhu, kterou se mění směrnice 97/7/ES, 2002/65/ES, 2005/60/ES a 2006/48/ES a zrušuje směrnice 97/5/ES. 4) Směrnice 2009/110/ES (Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/110/ES ze dne 16. září 2009 o přístupu k činnosti institucí elektronických peněz, o jejím výkonu a o obezřetnostním dohledu nad touto činností, o změně směrnic 2005/60/ES a 2006/48/ES a o zrušení směrnice 2000/46/ES. 2
Obsahem předkládané novely vyhlášky je zejména zpřesnění definice obchodního plánu, úprava definice finanční instituce, sjednocení textu se zákonem v oblasti řídicího a kontrolního systému, zpřesnění zvoleného způsobu ochrany svěřených peněžních prostředků, sjednocení terminologie se zákonem č. 90/2012 Sb. a zohlednění skutečnosti, že tento zákon již nerozlišuje tzv. faktický a smluvní koncern a nepoužívá pojem ovládací smlouva, sjednocení informací požadovaných v souvislosti se záměrem platební instituce nebo instituce elektronických peněz vykonávat činnosti v jiném členském státě EU s pokyny 2), které upravují rámec pro spolupráci mezi příslušnými orgány v rámci oznamovacího procesu (pasportizace) podle směrnice 2007/64/ES 3) a směrnice 2009/110/ES 4). 5. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí Předkládaná novela vyhlášky má legislativně-technický charakter. Změny ve vyhlášce by proto neměly přinést pro žadatele nebo regulované subjekty významné dodatečné náklady. Navrhovaná úprava nebude mít dopad na státní rozpočet ani na ostatní veřejné rozpočty. Z navrhovaných změn nevyplývají zvýšené náklady ani pro Českou národní banku. Předkládaný návrh vyhlášky nemá žádné negativní sociální dopady na specifické skupiny obyvatel, na osoby sociálně slabé i osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny. Předkládaný návrh vyhlášky nemá žádné negativní dopady na životní prostředí. 6. Zhodnocení současného stavu a dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace Navrhovaná právní úprava neobsahuje ustanovení, které by bylo diskriminační. 7. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů Předkládané změny jsou zejména formulačního rázu a neobsahují žádné další požadavky na osobní údaje jdoucí nad rámec požadavků obsažených v platné vyhlášce. Navrhovaná právní úprava je v souladu se zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů. 8. Zhodnocení korupčních rizik Novela vyhlášky č. 141/2011 Sb. odpovídá rozsahu zmocnění a v žádném směru nepřesahuje kompetence České národní banky. Česká národní banka vykonává v souladu se zákonem č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů, dohled nad institucemi platebního styku, institucemi elektronických peněz, poskytovateli platebních služeb malého rozsahu a vydavateli elektronických peněz malého rozsahu a má dostatečné nástroje pro kontrolu dodržování zákonů a právních předpisů. Česká národní banka je správním orgánem a je kompetentní rozhodovat ve věcech, které 3
spadají do její působnosti. Pravomoci a odpovědnosti jednotlivých útvarů při výkonu dohledu jsou v České národní bance stanoveny vnitřním přepisem, organizační struktura České národní banky je k dispozici veřejnosti na jejích internetových stránkách. Pro výkon činnosti České národní banky jsou nastaveny odpovídající kontrolní mechanismy, které jsou pravidelně ověřovány a aktualizovány. Na internetových stránkách České národní banky lze rovněž najít výklady a odpovědi na časté dotazy týkající se činností jednotlivých subjektů finančního trhu. Potenciální korupční riziko může vzniknout v rámci rozhodování o udělení povolení, ale je prakticky minimální s ohledem na nastavené kontrolní mechanismy v rámci České národní banky. Kritéria pro vydání povolení k činnosti jsou vymezena přímo příslušnými zákony, vyhláška pak upravuje pouze výčet příloh, kterými se splnění daného kritéria doloží. Při splnění těchto kritérií vzniká žadateli nárok na povolení či souhlas. Řízení ve věci žádosti o udělení povolení nebo souhlasu se řídí zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Neúspěšný žadatel má právo podat rozklad. Platná vyhláška č. 141/2011 Sb. odpovídá podobným úpravám v jiných prováděcích právních předpisech na finančním trhu týkajících se povolovací činnosti. Návrh novely vyhlášky pouze upřesňuje a doplňuje některé náležitosti žádostí. Potenciální korupční riziko navrhované novely vyhlášky je nulové. U navrhované vyhlášky nebyla po jejím vyhodnocení podle metodiky CIA (Corruption Impact Assessment) korupční rizika zjištěna. 9. Konzultace Návrh novely vyhlášky byl konzultován s Ministerstvem financí a uveřejněn ke konzultaci na internetových stránkách České národní banky. Meziresortní připomínkové řízení se uskutečnilo od 8. do 29. srpna 2014. K návrhu novely vyhlášky byly uplatněny doporučující/zásadní připomínky. Vypořádání připomínek bylo s připomínkovými místy projednáno a odsouhlaseno. Návrh novely vyhlášky nepodléhá konzultaci s Evropskou centrální bankou podle Rozhodnutí Rady č. 98/415/ES ze dne 29. června 1998 o konzultacích vnitrostátních orgánů s Evropskou centrální bankou k návrhům právních předpisů. Předkládaný návrh neobsahuje řešení, která by představovala zvýšené riziko z hlediska proveditelnosti a vynutitelnosti. Na základě návrhu České národní banky (Plán vyhlášek na zbývající část roku 2014) rozhodl ministr pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu dne 15. května 2014 (č. j. 6482/2014- OKL), že se u této vyhlášky neprovede hodnocení dopadů regulace podle obecných zásad (RIA). B. ZVLÁŠTNÍ ČÁST K článku I K bodu 1 Nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 (dále jen CRR ) byla změněna definice finanční instituce (čl. 4 odst. 1 bod 26 CRR), tato změna se promítá i do vyhlášky. 4
K bodu 2 V návaznosti na aplikační zkušenosti při předkládání žádostí dochází ke zpřesnění definice obchodního plánu, který žadatel předkládá jako nezbytnou náležitost žádosti o povolení či registraci České národní bance. Předkládaný plán nelze považovat za reálný bez toho, aby žadatel měl dostatečně jasný a vlastními zjištěními a případně propočty podložený záměr o tom, jaké a v jakém rozsahu bude poskytovat konkrétní činnosti, jaká je cílová skupina klientů včetně jejich odhadového počtu, uvažovaný počet, průměrná částka a celkový objem platebních transakcí a v případě elektronických peněz plánovaný druh a rozsah vydávaných elektronických platebních prostředků. Žadatel by měl do plánu promítnout rovněž prodejní strategii a způsob jejího zajištění. K bodu 3 Ustanovení 3 odstavce 2 a 3 obsahují výčet příloh, které jsou součástí žádostí o povolení k činnosti platební instituce. Oproti předchozí úpravě se nepožaduje předložení zakladatelských dokumentů, neboť podle zákona o platebním styku udělí Česká národní banka povolení k činnosti platební instituce žadateli, který je právnickou osobou a má sídlo i skutečné sídlo v České republice. Mělo by tedy jít o právnickou osobu zapsanou v obchodním rejstříku, kde by měly být k dispozici i potřebné informace a doklady uložené ve Sbírce listin obchodního rejstříku. Do obchodního plánu se promítla změna související s jeho definicí. Ke změně dochází též u popisu navrhovaného řídicího a kontrolního systému, u nějž se vyhláška odkazuje přímo na ustanovení zákona, která definují strukturu tohoto systému. Žadatel by do popisu řídicího a kontrolního systému měl promítnout i další skutečnosti týkající způsobu plnění požadavků na řídicí a kontrolní systém platební instituce, které jsou součástí této vyhlášky. Další úpravy textu nepředstavují zásadní věcnou změnu. Jde spíše o formulační upřesnění, které lépe vyjadřuje naplnění požadavků pro posouzení žádosti. Například podle 17 odst. 2 zákona uvede žadatel v žádosti o povolení přístup, který bude platební instituce uplatňovat při výpočtu kapitálové přiměřenosti. Česká národní banka má podle zákona v rozhodnutí tento přístup schválit, pokud je vhodný z hlediska řádného poskytování platebních služeb nebo vzhledem k poměrům žadatele. K tomu musí mít Česká národní banka k dispozici příslušné výpočty podle tří možných přístupů a souhrn informací a údajů, z nichž žadatel vycházel a na jejichž základě zvolil daný přístup. K bodům 4, 5 a 7 Vyhláška v platném znění u některých dokumentů explicitně požadovala předložení originálu. Tento požadavek byl zrušen. Jednalo se především o dokumenty, které jsou vydány jinou osobou, než osobou, které se to týká. V takovém případě by mělo jít o automatickou povinnost předložit originál příslušného dokumentu. Nicméně, některé dokumenty např. doklad o vzdělání, jsou jedinečného charakteru, a nelze proto předložit originál. V tom případě, jej lze nahradit úředně ověřenou kopií. Na druhé straně u dokumentu prokazujícího existenci právnické osoby a předmětu její činnosti, by neměl být problém předložit originál vždy. Jde o dokument, který se v čase mění v závislosti na tom, jak se mění případně předmět činnosti a statutární orgán právnické osoby či jiné podnikatelské osoby. Všechny požadované dokumenty by vždy měly být dostatečně průkazné, vypovídající o skutkové podstatě dané záležitosti a aktuální. K bodu 6 Obsahem Přílohy č. 2 k vyhlášce je dotazník k posouzení vedoucí osoby platební instituce, instituce elektronických peněz a jiných osob. Osoby, které jsou vedoucími osoby právnické osoby s kvalifikovanou účastí na platební instituci nebo instituci elektronických peněz předkládají pouze některé informace z této přílohy, konkrétně tu část, která se týká 5
důvěryhodnosti. Tomu bylo i přizpůsobeno nové znění 3 odst. 5 písm. b) a 6 odst. 6 písm. b) vyhlášky. Jde tedy pouze o formulační změnu textu. Požadované údaje jsou stejné s platnou verzí vyhlášky. K bodům 8 až 10 Změny navrhované v 3 odst. 5 písm. g) a 6 odst. 5 písm. g), 3 odst. 6 písm. a) a odst. 7 písm. a) a 6 odst. 6 písm. a) a odst. 7 písm. a) reagují na skutečnost, že zákon o obchodních korporacích opouští dosavadní pojetí rozlišování mezi tzv. faktickým koncernem a smluvním koncernem. Ovládací smlouvu ani smlouvu o převodu zisku již nově zákon o obchodních korporacích neupravuje. Účinnost ovládacích smluv uzavřených před účinností tohoto zákona zaniká nejpozději posledním dnem účetního období závazného pro řídící osobu, který následuje bezprostředně po uplynutí šesti měsíců ode dne nabytí účinnosti zákona. K bodu 11 V případě žádosti o zápis do registrů poskytovatelů platebních služeb malého rozsahu dochází k úpravě příloh souvisejících s jejich činností. Tato úprava je vyvolána zkušenostmi s aplikací vyhlášky v praxi, zejména však s kvalitou a obsahem předkládaných příloh. Proto je větší pozornost, kromě zpřesnění definice obchodního plánu, věnována popisu způsobu provádění jednotlivých činností. Obdobně jako u platebních institucí a institucí elektronických peněz dochází k drobnému upřesnění textu přílohy týkající se způsobu ochrany svěřených peněžních prostředků. K bodu 12 Viz obdobné vyjádření k bodu 3 s tím, že v případě zvoleného přístupu výpočtu kapitálového požadavku u institucí elektronických peněz tento požadavek vychází z 52a odst. 3 zákona. K bodům 13 až 15 Změny v textu příslušných ustanovení jsou vyvolány zejména zákonem o obchodních korporacích - viz vyjádření k bodům 8 až 10 a dále změnami uvedenými v novelizačních bodech 4, 5 a 6 (zrušení slova originál ). Stejně jako v předchozí úpravě vyhláška poskytuje v přesně specifikovaných případech úlevy v předkládání příloh, např. zvláštní režim platí pro případy, kdy oznamovatel, anebo prostředník pro nabytí či zvýšení kvalifikované účasti, je regulovanou osobou se sídlem v členském státě EU. V tomto případě je pak udělení souhlasu podmíněno kladným vyjádřením orgánu dohledu vykonávajícím dohled nad touto regulovanou osobou. Vzhledem k tomu, že podmínky pro nabytí kvalifikované účasti jsou v EU stejné, vychází se z předpokladu, že příslušný orgán dohledu prověřil důvěryhodnost osob, které mají na této regulované osobě kvalifikovanou účast. Není proto nutné předložit informace v takovém rozsahu, v jakém je předkládá osoba, jež nepodléhá regulaci. K bodu 16 Viz obdobné vyjádření k bodu 11 s tím, že v tomto případě jde o žádost o registraci vydavatele elektronických peněz malého rozsahu. K bodu 17 Z 17 odst. 3 vyhlášky lze sice dovodit, že existuje povinnost sestavit plán vnitřního auditu, nicméně není zde přímo uvedena. K vyloučení pochybností a ke zpřesnění, jaké činnosti musí být při výkonu vnitřního auditu provedeny, byl do 27 doplněn nový odstavec 3. Úprava odpovídá textu obsaženému ve vyhláškách stanovujících požadavky na vnitřní audit u jiných 6
regulovaných subjektů (např. banky, obchodníky s cennými papíry). Mezi činnosti, které musí být vnitřním auditem provedeny, patří např. analýza rizik, sestavení strategického a periodického plánu vnitřního auditu, vytvoření a udržování systému sledování nápravných opatření uložených na základě zjištění vnitřního auditu a vyhodnocení funkčnosti a efektivnosti řídicího a kontrolního systému. K bodům 18 a 19 Viz vyjádření k bodu 1. K bodu 20 Jde o úpravu 41 týkajícího se přístupu pro výčet kapitálového požadavku ke krytí rizik na základě objemu plateb (přístup B) tak, aby bylo možné tuto metodu výpočtu použít i pro začínající platební instituce. K bodu 21 Jde o upřesnění dikce v 42 tak, aby nevznikaly pochybnosti, že se pro účely kapitálového požadavku použije vyšší z těchto hodnot: (i) hodnota relevantního ukazatele vypočítaná na základě údajů za poslední období, (ii) 80 % z průměrné hodnoty za 3 předchozí období. K bodům 22 a 23 Česká národní banka je podle 30 a 52m odst. 2 zákona povinna sdělit orgánu dohledu hostitelského státu do 1 měsíce ode dne, kdy jí došlo oznámení od platební instituce nebo instituce elektronických peněz, obchodní firmu platební instituce nebo instituce elektronických peněz, její sídlo a další údaje obsažené v oznámení. Informace obsažené v oznámení, které má být zasláno České národní bance, byly upraveny tak, aby byly v souladu s vydanými pokyny 2). Pokyny upravují rámec pro spolupráci mezi příslušnými orgány v rámci oznamovacího procesu (pasportizace) podle směrnice 2007/64/ES 3) a směrnice 2009/110/ES 4). Tyto pokyny obsahují výčet informací, které by měly být sděleny hostitelskému státu, ve kterém bude platební instituce nebo instituce elektronických peněz vykonávat činnosti podle zákona o platebním styku. Pokyny mají sice charakter doporučení, nicméně ČNB se jimi řídí. V návaznosti na výše uvedené došlo k úpravě příslušných paragrafů textové části vyhlášky a zejména pak k úpravě tiskopisu č. 10, který by měl být co možná nejvíce harmonizován s formuláři, které jsou součástí těchto pokynů. K článku II Vyhláška nabývá účinnosti dnem 1. prosince 2014. Účinnost vyhlášky byla navržena podle odhadu průběhu legislativního procesu přijetí vyhlášky a ve snaze vytvořit určitý časový prostor pro případné žadatele seznámit se s provedenými úpravami. 7