K O N C E P C E KONTROLNÍHO SYSTÉMU V ČESKÉ REPUBLICE SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU

K O N C E P C E KONTROLNÍHO SYSTÉMU V ČESKÉ REPUBLICE SE ZAMĚŘENÍM NA FINANČNÍ KONTROLU (SYSTÉMY FINANČNÍHO ŘÍZENÍ A KONTROLY, SYSTÉMY INTERNÍHO AUDITU A CENTRÁLNÍ HARMONIZACE VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ) II. část 2. SOUČASNÉ NASTAVENÍ SYSTÉMU PIFC V ČR 2.1 Právní rámec systému PIFC 01. Současné nastavení systému PIFC je ovlivněno řadou faktorů, z nichž mezi nejvýznamnější patří probíhající reforma veřejné správy s vazbou na členství ČR v EU. Základními východisky z hlediska požadavků práva ES/EU jsou především čl. 274 Smlouvy o založení Evropského společenství, nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství a stanovisko č. 2/2004 Evropského účetního dvora ze dne 30. 4. 2004 týkající se modelu jednotného auditu. 02. Při zajišťování úkolů veřejné správy nese vláda ČR celkovou odpovědnost za státní rozpočet. Orgány územních samosprávných celků (dále jen ÚSC ) nesou v rámci svého ústavního postavení odpovědnost za územní rozpočty. Vedle výše uvedené přímé odpovědnosti nese vláda ČR a ÚSC odpovědnost v rámci sdílené správy prostředků poskytovaných z fondů EU a jiných zahraničních zdrojů. S tím je spojena odpovědnost za systém PIFC. 03. V posledních čtyřech letech byly přijaty nebo podstatnou měrou novelizovány základní normy správního a finančního práva s dopadem na systém PIFC. Tyto změny byly doprovázeny přijímáním prováděcích předpisů, metodických doporučení a pomůcek tak, aby byly vytvořeny odpovídající podmínky pro organizování správy veřejných zdrojů v souladu s nově přijímanou právní úpravou. 04. ČR v návaznosti na vstup do EU usilovala při formování svého právního a metodického rámce pro organizování systému PIFC o soulad se závaznou legislativou ES/EU, přičemž současně byly zohledňovány národní specifické potřeby. Postupně tak dochází k překonávání rozdílných přístupů při rozvíjení řídících a kontrolních mechanismů na všech správních úrovních. Příkladem je příprava systému státní pokladny, který se stane obdobně jako u jiných států EU páteří integrovaného finančního, řídícího a kontrolního systému státu. 05. I když zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o finanční kontrole ), je dostatečně specifický a umožňuje v současné době pokračovat v práci na dalším zkvalitňování systému PIFC, je třeba v návaznosti na průběžné změny vnitřního a vnějšího prostředí ČR počítat s jeho revizí. Tuto potřebu potvrzují i poznatky získané v souvislosti s přípravou nové legislativy ES/EU pro období 2007 až 2013. 2.2 Současná struktura odpovědností v systému finančního řízení a kontroly 06. Ministerstvo financí (dále jen MF ) jako ústřední správní úřad završuje třetí nejvyšší úroveň finančního řízení a kontroly ve veřejné správě ČR spojenou s celkovou odpovědností za veřejné finance. Jedná se o administrativní a finanční vztahy v řídících

a kontrolních procesech vůči správcům kapitol státního rozpočtu, ÚSC a ostatním subjektům veřejného sektoru s přímým napojením na státní rozpočet. Do řídícího a kontrolního systému této úrovně v současné době spadají subsystém finančních kontrol zajišťovaný příslušnými útvary MF u správců kapitol státního rozpočtu, u organizačních složek státu v jejich finanční působnosti a u ostatních subjektů veřejného sektoru s přímou či zprostředkovanou vazbou na státní rozpočet včetně žadatelů a příjemců veřejné finanční podpory, subsystém finančních kontrol (dříve revizí) zajišťovaný odděleními finanční kontroly 8 finančních ředitelství v režimu zákona o finanční kontrole, subsystém kontroly dotací zajišťovaný odděleními dotací 86 finančních úřadů v režimu zákona o finanční kontrole, subsystém finančních kontrol dotací zajišťovaný finančními úřady v režimu zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, subsystém přezkoumávání hospodaření ÚSC a dobrovolných svazků obcí v režimu zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, zajišťovaný MF, krajskými úřady a Magistrátem hl. města Prahy (v přenesené působnosti) nebo dodavateli auditorských služeb ze soukromého sektoru (dále jen dodavatel ), subsystém auditů v rámci sdílené správy prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů. V současné době jsou výše uvedené činnosti z úrovně MF vykonávány převážně formou veřejnosprávních kontrol, což plně neodpovídá požadavkům k zabezpečení cílů systému PIFC. 07. Druhou úroveň finančního řízení a kontroly ve veřejné správě ČR, spojenou s odpovědností za prostředky kapitol státního rozpočtu (resp. územních rozpočtů), zajišťují příslušní správci kapitoly (resp. orgány ÚSC). Jde o administrativní a finanční vztahy v rámci řídících a kontrolních procesů k subjektům veřejného sektoru a k individuálním žadatelům a příjemcům veřejné finanční podpory s přímým napojením na odpovídající kapitolu (resp. územní rozpočet). Do řídícího a kontrolního systému této úrovně v současné době spadají u správců kapitol státního rozpočtu a. subsystém finančních kontrol u organizačních složek státu a u ostatních subjektů veřejného sektoru (včetně příspěvkových organizací státu a státních fondů) s přímou či zprostředkovanou vazbou na tuto kapitolu včetně žadatelů a příjemců veřejné finanční podpory, jíž jsou poskytovateli; tento subsystém je zajišťován v působnosti řídících a výkonných struktur těchto správců a u některých též v působnosti jejich interního auditu (dále jen IA ), b. subsystém finančních kontrol a auditů v rámci sdílené správy prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů zajišťovaný v působnosti ústředního správního úřadu, který je řídícím orgánem ve smyslu legislativy ES/EU včetně odpovědnosti za subsystém finančních kontrol svého zprostředkujícího subjektu, c. subsystém finančních kontrol, kdy správce kapitoly u organizačních složek státu a u státních

příspěvkových organizací ve své působnosti nahradí v případě malé pravděpodobnosti výskytu nepřiměřených rizik funkci útvaru interního auditu výkonem veřejnosprávní kontroly, u ÚSC a. subsystém finančních kontrol u příspěvkových organizací, jejichž zřizovatelem je ÚSC, a u žadatelů a příjemců veřejné finanční podpory z územních rozpočtů, zajišťovaný v působnosti jejich řídících a výkonných struktur a u některých též v působnosti jejich IA, b. subsystém finančních kontrol, kdy ÚSC u příspěvkových organizací ve své působnosti nahradí v případě malé pravděpodobnosti výskytu nepřiměřených rizik funkci útvaru interního auditu výkonem veřejnosprávní kontroly, c. subsystém finančních kontrol a auditů v rámci sdílené správy prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů, které jsou zajišťovány v působnosti zprostředkujících subjektů a příjemců této pomoci, d. subsystém přezkoumávání hospodaření obcí a dobrovolných svazků obcí a městských částí hl. města Prahy zajišťovaný krajskými úřady a Magistrátem hl.m. Prahy (v přenesené působnosti). 08. V první úrovni finančního řízení a kontroly nese odpovědnost za hospodaření podle schváleného rozpočtu (resp. podle schváleného finančního plánu) subjekt veřejného sektoru, který je účetní jednotkou. Jde o řídící a kontrolní procesy uvnitř subjektu veřejného sektoru při zajišťování provozu vnitřních organizačních jednotek a útvarů. Složitost finančního řízení a kontroly je v řadě případů obdobná jako složitost procesů v rámci finančního řízení a kontroly na úrovni správy kapitoly státního rozpočtu. 2.3 Současná struktura odpovědností v systému IA 09. V podmínkách decentralizovaného systému IA je podle zákona o finanční kontrole zavedena funkce IA u orgánů veřejné správy s výjimkou obcí a městských částí hlavního města Prahy, které mají méně než 15 tisíc obyvatel, a u organizačních složek státu a příspěvkových organizací, u kterých s ohledem na malou pravděpodobnost výskytu nepřiměřených rizik při hospodaření s veřejnými prostředky správci kapitoly státního rozpočtu nebo ÚSC rozhodli o nahrazení funkce IA veřejnosprávní kontrolou, obcí a městských částí hlavního města Prahy, které mají méně než 15 tisíc obyvatel, pokud tyto na základě průběžného sledování a výsledků hodnocení zjistily nedostatečnost v účinnosti přijatých opatření. 10. Útvar IA MF nese odpovědnost za IA systému vnitřního řízení a kontroly u organizačních útvarů, zajišťujících třetí úroveň finančního řízení a kontroly ve veřejné správě ČR spojenou s celkovou odpovědností za veřejné finance, druhou úroveň finančního řízení a kontroly, spojenou s odpovědností za kapitoly státního rozpočtu, které spadají do působnosti MF, první úroveň finančního řízení a kontroly, spojenou s odpovědností za schválený rozpočet k provozu vlastního úřadu. 11. Útvary IA správců kapitol státního rozpočtu (ÚSC, u kterých je IA zaveden) nesou odpovědnost za IA systému vnitřního řízení a kontroly u správců těchto kapitol (orgánů ÚSC), zajišťujících

druhou úroveň finančního řízení a kontroly spojenou s odpovědností za tuto kapitolu (územní rozpočet), první úroveň finančního řízení a kontroly spojenou s odpovědností za schválený rozpočet (finanční plán) k provozu vlastního úřadu. 12. Útvary IA v subjektech veřejného sektoru (ve kterých je IA zaveden) nesou odpovědnost za IA systémů vnitřního řízení a kontroly těchto subjektů zajišťujících první úroveň finančního řízení a kontroly spojenou s odpovědností za schválený rozpočet (resp. finanční plán) k zajištění vlastního provozu. 2.4 Specifika nastavení odpovědností ve vazbě na sdílenou správu prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů 13. Při návazném rozpracování Koncepce do konkrétních úkolů pro inovaci systému PIFC v jednotlivých etapách následujícího období je třeba vycházet ze současného právního rámce a z nastavení řídících a kontrolních systémů pro sdílenou správu a řízení u nástrojů předvstupní pomoci EU, kdy a. do 1. května 2004 ČR kontrahovala a čerpala prostředky ze tří nástrojů předvstupní pomoci Phare, ISPA a SAPARD, b. programy Phare a SAPARD pokračují i po vstupu ČR do EU, a to po dobu stanovenou Finančními memorandy Phare 2000-2003, resp. Víceletou finanční dohodou SAPARD a Ročními finančními dohodami 2000-2003, které mění Víceletou finanční dohodu (nejméně do roku 2006, s předpokládanými prodlouženími do roku 2007), c. ke dni vstupu ČR do EU byly v souvislosti s úpravou příslušné sekundární legislativy všechny projekty ISPA probíhající na základě Finančních memorand překlopeny do Fondu soudržnosti; jejich realizace pokračuje již podle podmínek stanovených pro Fond soudržnosti, d. program SAPARD je realizován prostřednictvím Agentury SAPARD. Evropská komise rozhodla dne 15. dubna 2002 o udělení řízení programu SAPARD Agentuře SAPARD; s účinností od 1. ledna 2004 je tato Agentura začleněna do organizační struktury Státního zemědělského intervenčního fondu; systém finanční kontroly je završován z úrovně Ministerstva zemědělství, které prověřuje činnosti Agentury SAPARD a jejích regionálních pracovišť, vykonávajících kontroly u konečných příjemců pomoci, e. v současné době nastavený systém řízení a kontroly pro nástroje předvstupní pomoci Phare a SAPARD je uznáván jako plně funkční a s ohledem na předpokládaný postupný útlum čerpání těchto prostředků si jeho zajišťování nevyžaduje změny současného právního rámce; Přechodového nástroje (Transition Facility), kdy od 1. května 2004 je ČR jako nový členský stát EU příjemcem této formy pomoci; programování pomoci z tohoto nástroje se uskuteční v období 2004 2006 a čerpání prostředků bude ukončeno pravděpodobně v roce 2009, strukturálních fondů a Fondu soudržnosti, kdy

a. řídící a kontrolní systémy byly v ČR nastavovány v souladu se závaznou legislativou ES/EU a postupně byly zpřesňovány na základě příslušných usnesení vlády, b. funkčnost těchto systémů byla podrobena auditu organizovanému útvary IA dotčených ministerstev, dále Zahajovacímu auditu souladu s předpisy a auditu systémů implementačních struktur pro strukturální fondy a Fond soudržnosti (prováděnému dodavatelem PricewaterhouseCoopers) a rovněž auditu Evropské komise (dále jen EK ), c. finanční kontroly jsou zajišťovány na všech úrovních implementace; strukturu řídících a kontrolních systémů završují příslušná ministerstva s odpovědností řídících orgánů, MF s odpovědností platebního orgánu a odpovědností funkčně nezávislého útvaru auditorského typu (tzv. winding-up ), který na základě výsledků všech provedených auditů a kontrol zpracovává prohlášení při ukončení pomoci nebo projektu požadované EK před vyplacením závěrečné platby z fondů EU, d. se předpokládá přijetí právní úpravy především zákona o finanční kontrole, jejímž účelem bude vytvoření podmínek k auditování v celé implementační struktuře, e. bude nutno reagovat na připravované změny v souvislosti s novou legislativou ES/EU, Finančního mechanismu Evropského hospodářského prostoru a Norského finančního mechanismu, přičemž je nutno zohlednit pravidla a postupy upravené Kanceláří finančního mechanismu v Bruselu, která zajišťuje celkovou koordinaci finančních a kontrolních mechanismů pro všechny přijímající země. 2.5 Současná struktura odpovědností v centrální harmonizaci systému finančního řízení a kontroly a systému IA 14. Zákonem o finanční kontrole je výkon centrální harmonizace systému PIFC svěřen MF útvaru Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu (dále jen CHJ ). V současném období centrální harmonizace zahrnuje zejména: tvorbu, hodnocení a inovaci koncepce systému PIFC a strategii její realizace, harmonizaci české legislativy a metodiky v souladu s mezinárodními standardy a normami, včetně jejich začleňování do právního a metodického rámce ČR a vypracovávání návrhů zákonů a prováděcích právních předpisů, spolupráci s orgány EU v oblasti finančního řízení a kontroly a v oblasti IA včetně zastoupení ve stálých skupinách ustavených pro tyto oblasti, zpracovávání svodných analýz a podávání zpráv o stavu a o výsledcích systému PIFC včetně vypracování doporučených řešení potřeb vlády ČR a orgánů ÚSC; tato doporučení se zaměřují na zabezpečení hospodárného, efektivního a účinného udržování a rozvíjení systému PIFC, včetně zajištění vývoje a provozování integrovaného informačního systému veřejné správy, koordinaci trvalého profesního růstu, výměnu nejlepších zkušeností (permanentní diskusní proces formou setkání kontaktních skupin, porad a konferencí) a metodickou průpravu včetně vypracovávání věcné náplně tematického zaměření průběžného vzdělávání a podílu na tvorbě programů v této oblasti. Kromě uvedených harmonizačních funkcí CHJ v současné době rovněž

prověřuje a hodnotí funkčnost zavedených řídících a kontrolních systémů a správnost prováděných operací u organizačních složek státu, státních fondů, ostatních státních organizací, poskytovatelů veřejné finanční podpory (s výjimkou ÚSC) a u žadatelů a příjemců této podpory, prověřuje a hodnotí funkčnost zavedených řídících a kontrolních systémů v celé implementační struktuře pro účely vystavování prohlášení při ukončení pomoci u projektů, které čerpají finanční prostředky ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti, zajišťuje plnění funkcí Národních kontrolních orgánů pro Phare, Transition Facility, Finanční mechanismus Evropského hospodářského prostoru a Norský finanční mechanismus, řídí a koordinuje činnost oddělení finanční kontroly finančních ředitelství v rámci působnosti zákona o finanční kontrole, přezkoumává hospodaření krajů, hlavního města Prahy a vykonává dozor nad přezkoumáním, které zajišťují krajské úřady, Magistrát hlavního města Prahy anebo dodavatelé u obcí, dobrovolných svazků obcí a u městských částí hlavního města Prahy, a v celém rozsahu tuto činnost koordinuje, metodicky řídí a zajišťuje legislativu s tím spojenou. 2.6 Silné stránky současného nastavení systému PIFC v ČR 20. Obecně lze za silnou stránku považovat modernizační úsilí vlády, vedoucích ústředních správních úřadů, orgánů ÚSC, ostatních subjektů veřejného sektoru a jejich vedoucích a ostatních zaměstnanců o naplňování základních funkcí demokratického státu a jeho systému PIFC. Jak vyplývá ze zhodnocení výsledků za tříleté období od nabytí účinnosti zákona o finanční kontrole, systémové změny ve vnitřním řízení a kontrole jsou zaměřeny na vytváření náročnějšího prostředí pro činnost subjektů veřejného sektoru a přispívají ke zvýšení pocitu odpovědnosti managementu při výkonu správy veřejných příjmů, řízení veřejných výdajů, nakládání s veřejnými prostředky a při zajištění řádného vedení účetnictví. 21. V subjektech veřejného sektoru se začaly prosazovat manažerské metody řízení. Vedle zaměření na dosahování finančních výsledků, zajištění efektivity, úspory nákladů a zavádění moderních informačních technologií a systémů přistoupila další priorita. Ta spočívá především v potřebě přiměřeného ujištění, že při správě věcí veřejných nedojde ke vzniku jevů s nežádoucími dopady, které mohou spočívat například v ohrožení nebo újmě na majetku a právech státu či územního samosprávného celku, narušení bezpečnosti informací, nehospodárném využívání veřejných zdrojů a ve výkonu neefektivních nebo neúčelných činností a poškozování pověsti subjektů veřejného sektoru. 22. Reálným přínosem pro posilování kontrolního prostředí se od poloviny roku 2002 stal IA jako zcela nový bezprecedentní obor správní činnosti. V rámci systému IA jsou předkládána doporučení ke zlepšování systému vnitřního řízení a kontroly v subjektech veřejného sektoru a při ustavování nových řídících a kontrolních mechanismů pro sdílenou správu prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů. Tyto pozitivní změny jsou výsledkem soustavného úsilí o prosazování principu nezávislosti a objektivity IA v subjektech veřejného sektoru. 23. Četnost a rozsah zjišťovaných nedostatků v porovnání s celkovými použitelnými finančními zdroji a spravovaným majetkem, se kterým hospodaří orgány státu a ÚSC, naznačují, že vládou ČR postupně přijímaná a realizovaná opatření zužují prostor pro výskyt nežádoucích jevů v hospodaření veřejného sektoru. Zjištění, nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin, jsou oznamována státnímu zástupci nebo policejnímu orgánu.

24. Ke sjednocení přístupu při zkvalitňování řídících a kontrolních mechanismů systému PIFC připravilo MF v součinnosti se zástupci subjektů veřejného sektoru základní metodický rámec, ve kterém jsou blíže rozpracovány mezinárodní standardy, právní předpisy a legislativa ES/EU. Vydané metodiky jsou veřejně přístupné na webové stránce MF a jsou subjekty veřejného sektoru aplikovány do specifických podmínek vlastních řídících a kontrolních systémů. 25. Vláda ČR a orgány hlavního města Prahy a krajů využily k posílení a zkvalitnění administrativní kapacity svého systému PIFC též pomoci EU formou twinningových projektů zaměřených ke zlepšení připravenosti na sdílenou správu prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů, na přípravu modelu systému státní pokladny a v neposlední řadě na posílení řídících a kontrolních mechanismů včetně IA v regionálních podmínkách. 26. Na základě příslušných usnesení vlády ČR je ze strany dotčených ústředních správních úřadů v úzké součinnosti s vyššími ÚSC věnována zvláštní pozornost ustavování, testování a zpřesňování funkčnosti řídících a kontrolních mechanismů v budovaných implementačních strukturách pro sdílenou správu prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů. I když práce na zpřesňování funkcí těchto systémů dále pokračují v souladu se závěry monitorovacích misí a doporučeními z provedených auditů, celkově je možno konstatovat, že byly vytvořeny základní podmínky splňující náročná kritéria stanovená legislativou ES/EU k zajištění řádné funkčnosti těchto systémů a bezporuchové absorpci těchto forem pomoci. 27. K zajištění informační podpory podávání zpráv (ročních) o výsledcích finančních kontrol ve veřejné správě vyvinulo MF integrovaný elektronický komunikační systém pro napojení všech úrovní finančního řízení a kontroly, který je založen na webové technologii a přenosu dat prostřednictvím Internetu. Tohoto systému, který slouží jako softwarová podpora pro pořízení, sumarizaci, přenos a vyhodnocování výsledků finančních kontrol za rok 2004, využilo celkem 10 760 účetních jednotek. Systém je v současnosti zdokonalován v souladu s potřebami subjektů veřejného sektoru. Zároveň MF vyvinulo pro potřeby státní správy software pro řízení a výkon auditů. Kontroloři a interní auditoři mají pro výběr, testování a analýzy dat k dispozici programové nástroje (MS Excel), některé subjekty veřejného sektoru nakoupily pro IA licence pro využití speciálních analytických programů (např. IDEA). 28. Na základě společného projektu MF a Českého institutu interních auditorů (dále jen ČIIA ) pro jednotné vzdělávání zaměstnanců veřejné správy se v průběhu čtyř let podařilo rekvalifikovat pro tento nový obor činnosti v základních a nadstavbových kurzech podstatnou část sílící základny interních auditorů pracujících ve veřejném sektoru. Předností spolupráce s tímto profesním občanským sdružením v oblasti vzdělávání a osvěty je především možnost MF ovlivňovat tematická zaměření této formy profesní přípravy, mít pod kontrolou lektorské zabezpečení při naplňování potřeb vzdělávacího procesu, zabezpečit v součinnosti s ČIIA transparentní systém tohoto vzdělávacího programu včetně jeho financování, udržovat aktuální zpětnou vazbu o zavádění principů PIFC v subjektech veřejného sektoru, organizovat výměnu praktických zkušeností včetně jejich využití pro prosazování dobré praxe, a to i v návaznosti na zkušenosti soukromého a bankovního sektoru.

2.7 Slabé stránky současného nastavení systému PIFC v ČR 29. Systém PIFC není izolovaný, nýbrž je integrální součástí celého správního systému ČR, který podstupuje zásadní reformu a modernizaci. Postupné zkvalitňování současného systému PIFC s sebou nese i nezbytnost vyhodnocení jeho dnešních slabých stránek. Jejich uvádění však nesnižuje dosaženou hodnotu stávajícího systému. Při řešení slabých stránek je nezbytné brát v úvahu i současné a očekávané změny v legislativě ES/EU a doporučuje se programově řešit praktické potřeby veřejné správy ČR v souladu s dobrou praxí. 30. Hlavní problémy a rizika v oblasti harmonizace systému PIFC: chybí obsahově úplné a formálně přesné pojmosloví s již působícím rizikem nekompatibilní terminologie v právních předpisech a metodikách ČR, ale i v legislativě a metodikách ES/EU, existuje obsahově různá a často neadekvátní interpretace pojmů (způsobená i nesprávnými překlady) z legislativy ES/EU odlišná od výkladu pojmů již zavedených v českém právním řádu, prosazují se metodiky, které ne vždy plně respektují český právní řád nebo právní úpravu časově předbíhají, nejsou vytvořeny odpovídající organizační podmínky, spočívající v oddělení a. centrálních harmonizačních funkcí systému PIFC od výkonných kontrolních funkcí tohoto systému (centrální harmonizace nemůže převzít odpovědnost za přímý výkon kontrolních funkcí), b. centrální harmonizace systému finančního řízení a kontroly od centrální harmonizace systému IA (IA nemůže převzít odpovědnost za systém finančního řízení a kontroly). 31. Hlavní problémy a rizika v oblasti systému veřejnosprávní kontroly: nedostatečnost při přiřazování odpovídajících řídících a kontrolních pravomocí, potřebných ke splnění odpovědnosti na příslušné úrovni finančního řízení a kontroly, nedůslednost při oddělování vzájemně neslučitelných odpovědností managementu od odpovědnosti funkčně separátních IA; v důsledku toho IA nemůže podat ujištění o tom, že systém předběžných, průběžných a následných administrativních a finančních kontrol zajišťovaný v odpovědnosti managementu funguje efektivně a účinně (nedostatečné podmínky pro audit systému), překrývání se kontrol, vykonávaných z úrovně MF u správců kapitol státního rozpočtu (kteří mají svůj IA) a u subjektů veřejného sektoru (které mají často svůj IA) spadajících do kontrolní působnosti správců kapitol státního rozpočtu, u nichž navíc vykonává externí kontrolu též Nejvyšší kontrolní úřad, překrývání se kontrol vykonávaných z úrovně ÚSC u příspěvkových organizací v jejich působnosti (které mají svůj IA); navíc je v podmínkách ÚSC nově zavedeno auditování formou přezkoumávání jejich hospodaření,

částečná dvojkolejnost v řízení finanční kontroly, vykonávané územními finančními orgány; v návaznosti na vývoj systému PIFC a systému daňového tato dvojkolejnost a. neumožňuje linii řízení veřejných rozpočtů ani výkonné struktuře CHJ dostatečně ovlivňovat cíle a rozsah potřeb včetně lidských zdrojů u nositelů odpovědnosti za tyto kontrolní mechanismy, b. působí určité problémy v úsilí o dosahování vyšší účinnosti systému veřejnosprávních kontrol, a to jak ve zjišťovací fázi končící oznámením nedostatků s důsledky odvodů za porušení rozpočtové kázně příslušnému finančnímu úřadu, tak i v realizační fázi při zajišťování správy těchto odvodů v působnosti územních finančních orgánů: dochází k duplicitním kontrolám často s rozdílnými zjištěními a závěry při uplatňování práva územních finančních orgánů činit opatření potřebná ke správnému a úplnému zjištění, stanovení a splnění odvodových povinností, závažné riziko rozdílných přístupů poskytovatelů dotací ze státního rozpočtu nebo v rámci sdílené správy zahraničních prostředků ve zjišťovací fázi a finančních úřadů v realizační fázi při ukládání odvodů je spojeno nejen s oslabením odpovědnosti managementu poskytovatele těchto forem veřejné finanční podpory, ale i s vytvářením veřejného mínění; konkrétně u kontrolovaných osob vznikají pochybnosti o kompetentním úředním postupu zainteresovaných orgánů veřejné správy (uvedené riziko nehrozí u kontrol dotací z územních rozpočtů, kde tato duplicita je právní úpravou vyloučena tím, že jsou vytvořeny podmínky, aby ÚSC zajišťovaly jak zjišťovací, tak i realizační fázi kontrolního procesu), právní překážky v komunikaci existují při předávání informací o uložených odvodech podle platné právní úpravy, jejichž důsledkem je kolize se zásadou veřejnosti o alokaci této formy veřejných zdrojů, o nesrovnalostech v jejich použití a o následných opatřeních poskytovatele k zajištění jejich účinné ochrany; v úvahu je třeba vzít i nové okolnosti spojené s účastí státu, případně ÚSC v obchodních společnostech či se zakládáním takových společností se zřetelem k jejich odpovědnosti za správu veřejných rozpočtů a veřejného majetku. 32. Hlavní problémy a rizika ve specifické oblasti systému veřejnosprávních kontrol v rámci sdílené správy prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů: současná právní úprava umožňuje kontrolu u jiných subjektů pouze v procesním režimu veřejnosprávní kontroly; tím je rozsah IA omezen pouze na přezkoumávání a hodnocení řídících a kontrolních vztahů a procesů uvnitř subjektů veřejného sektoru, k zajištění auditů řídících a kontrolních systémů v celé linii sdílené správy prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů je výhledově potřebné sladit na jednotlivých úrovních přístupy k odpovědnosti za provádění auditorských prací v ČR ve vazbě na připravovanou legislativu ES/EU (příloha č. 10). 33. Hlavní problémy a rizika v oblasti systému řídících kontrol: podrobné právní dispozice v zákoně o finanční kontrole a v jeho prováděcí vyhlášce jsou shodné jako ty, které se týkají systému veřejnosprávní

kontroly, což vede k nejasnostem v oddělení odpovědností managementu od odpovědností IA na různých úrovních řízení celého systému PIFC, omezené chápání obsahu systému vnitřního řízení a kontroly (přežívání bývalého systému vnitřní kontroly v organizacích) s absencí nebo vágním vymezením definice odpovědností výkonného managementu a ostatního administrativního personálu ve finančních řídících a kontrolních vztazích jak mezi subjekty veřejného sektoru, tak uvnitř těchto subjektů s těmito důsledky: a. neochota managementu některých subjektů veřejného sektoru přejímat kontrolní odpovědnost za organizování vstupů (zdrojů), za zavedení a provozování přiměřených a účinných řídících a kontrolních mechanismů pro zajišťované procesy a za kontrolu výstupů (výsledků) při naplňování stanovených cílů; přetrvává tendence přenášet tuto svou odpovědnost na organizační jednotky specializované na tzv. vnitřní kontrolu, které v minulosti při dlouhodobém pociťování nedostatku zdrojů těchto subjektů mnohdy posloužily jako neproduktivní primární základna pro snižování jejich administrativní kapacity, b. znaky uvedeného anachronismu jsou patrny i z dosavadního procesu řešení rozsahu a potřeb IA a často jsou provázeny nedostatečným ztotožněním se managementu s posláním této nově koncipované funkce jako monitorovacího, ujišťovacího a konzultačního nástroje; IA je managementem dosud převážně vnímán jako inspekční nástroj, přičemž toto chápání je často provázeno latentní či otevřenou snahou učinit jej na sobě závislým; tato snaha pramení též z obavy z možného potenciálního ohrožení pozic zastávaných managementem v subjektech veřejného sektoru, c. systém kontrol (kontrolní mechanismy) spadající do odpovědnosti vedoucích zaměstnanců subjektů veřejného sektoru není na jednotlivých stupních veřejné správy plně propracován, kontroly nejsou vždy důsledně prováděny a vykazují často i znaky formálnosti, d. nedostatečná aplikace a realizace systému analýzy a řízení rizik a její nedostatečné chápání ze strany managementu. 34. Hlavní problémy a rizika v oblasti systému IA: s ohledem na praxi při ustavování sdílené správy prostředků z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů, při poskytování státních, krajských či obecních veřejných finančních podpor a při finančním řízení subjektů v resortní či územní působnosti neexistují právní dispozice pro IA ve skupině těchto subjektů, s tím souvisí mnohdy i častá kumulace provozních výkonných a kontrolních/inspekčních odpovědností s odpovědností za interní audit do jedné organizační jednotky, čímž objektivně dochází ke konfliktu zájmů, k omezování auditorských funkcí a v konečném důsledku oslabování odpovědnosti subjektů veřejného sektoru. 35. Hlavní problémy a rizika v oblasti profesního rozvoje: od roku 2001, kdy ještě neexistovala žádná instituce, která by mohla účinně napomoci k včasnému předání relevantních informací velkému počtu adresátů, MF a ČIIA zahájily podle společného projektu proces jednotného vzdělávání, zaměřeného na získání základní orientace v mezinárodních standardech a normách EU, v nově přijímaných zákonech, prováděcích předpisech, informacích o nejlepší evropské praxi při správě a řízení subjektů veřejného

sektoru a při uplatňování efektivních metod, technik a postupů v nově koncipovaném systému PIFC 1, od roku 2003 do tohoto úspěšně rozvíjejícího procesu začaly vstupovat svými aktivitami a. četné soukromopodnikatelské subjekty, aby vyplnily poptávku ústředních, krajských a místních orgánů veřejné správy po relevantních informacích v tomto oboru, přičemž podle získaných poznatků vznikají poměrně zásadní rozpory mezi jimi předkládanými neharmonizovanými vzdělávacími koncepty a ústředně řízenou metodikou MF, b. Ministerstvo vnitra od nabytí účinnosti nové právní úpravy zejména akreditací vzdělávacích institucí a vzdělávacích programů, aniž by přitom byla brána v úvahu metodická řídící funkce MF jako ústředního orgánu státní správy pro finanční kontrolu; MF (CHJ) se do současné doby nepodařilo koordinovat zájmy týkající se odborné přípravy pracovníků veřejné správy v oboru finanční kontrola a interní audit s iniciativami Ministerstva vnitra, vyvíjenými při zajišťování vzdělávání podle zákona o úřednících ÚSC a zvláště při přípravě a ověření zvláštní odborné způsobilosti tohoto personálu, a. nebyla tak dosud využita příležitost oboustranně posoudit nejen vzdělávací aspekt, ale i aspekt ekonomický při prohlubování kvalifikace a prokazování odborné způsobilosti vedoucích a ostatních úředníků ÚSC v oborech nově koncipovaného systému PIFC, b. tento stav může vést k duplicitám v administrativní přípravě a realizaci vzdělávacích programů a tím i k riziku nehospodárného a neefektivního vynakládání veřejných prostředků bez ohledu na to, který orgán veřejné správy je k veřejným výdajům na tento účel fakticky zavázán. 36. Hlavní problémy a rizika v oblasti řízení a rozvoje lidských zdrojů: určující okolností při plnění účelu a poslání každého subjektu veřejného sektoru, jím dosahovaných výsledků a jeho základního systému hodnot je sama hodnota tohoto subjektu. Vedle disponibilních veřejných prostředků je tato hodnota dána intelektuálním kapitálem, především kompetentností vedoucích a ostatních zaměstnanců vybavených potřebnými schopnostmi, znalostmi a dovednostmi, ale též jejich postoji. V tomto směru mají na intelektuální nasazení zásadní vliv motivace a etické hodnoty v prostředí. Při porovnání obecných souvislostí mezi kvalifikací jako prostředku k dosažení kompetentnosti a integrity a mezi nezávislostí jako prostředku k dosažení profesionální objektivity je možno konstatovat, že a. pro nově koncipovaný obor interní audit ve veřejném sektoru dosud existují pouze obecně pojatá kritéria odborné způsobilosti pro všechny zaměstnance subjektů veřejného sektoru, kteří zajišťují úkoly v systému PIFC (systém finančního řízení a kontroly a systém IA), chybí národní kvalifikační standard pro tento zcela nově koncipovaný obor, který by 1 V rámci společného projektu MF a ČIIA absolvovalo v letech 2001 až 2004 celkem 622 pracovníků orgánů veřejné správy základní kurzy akreditované u Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy jako rekvalifikační pro tento nový obor činnosti a 251 zaměstnanců těchto orgánů nadstavbové kurzy, z nichž některé byly akreditovány u Ministerstva vnitra jako vzdělávací programy pro úředníky územních samosprávných celků (údaje ze zprávy o výsledcích finančních kontrol za rok 2004 usnesení vlády č. 651/2005).

1. vytvořil odpovídající předpoklady k uspokojování specifických potřeb subjektů veřejného sektoru na různých úrovních finančního řízení a kontroly, 2. podpořil v provázanosti na nastavení úrovně platového ohodnocení zájem o tuto profesi a motivaci pracovníků vyhovět nárokům, které jsou od nich požadovány a které jim napomohou plnit poslání IA v těchto subjektech, 3. se stal v podmínkách veřejné správy vhodným nástrojem kariérního rozvoje v této profesi, jsou vytvořeny pouze základní předpoklady pro funkční nezávislost IA, která je základní podmínkou při naplňování hlavního účelu tohoto nástroje podle definice jeho funkcí; i přes dodatečně přijaté úpravy zákona o finanční kontrole však stále ještě s přihlédnutím k dosavadní dvouleté praktické zkušenosti nelze poskytnout ujištění o dostatečných pojistkách pro nezávislost interních auditorů proti vnitřním a vnějším zásahům, které by mohly omezit jejich schopnost profesionálního úsudku, b. i přes dosažený pokrok v rozvoji systému finančního řízení a kontroly nejsou jak vyplývá z podané charakteristiky slabých stránek systému PIFC s potřebnou včasností a důsledností využívány příležitosti pro zavádění standardních metod a postupů osvědčených v mezinárodní praxi při posilování manažerské odpovědnosti za řádnou správu a řízení subjektů veřejného sektoru; příčiny tohoto stavu lze spatřovat též v nedostatečnosti koncepčního řešení průběžného profesního rozvoje v oblasti finančního řízení a kontroly včetně organizování výměny nejlepších zkušeností nejen pro vedoucí zaměstnance těchto subjektů, ale podle poznatků získaných především z úrovně územní samosprávy i pro volené zástupce, nedůvěře managementu v potřebnost nového přístupu k finančnímu řízení a kontrole podle principů řádné správy a řízení subjektů veřejného sektoru; aktivity směřující k zavádění těchto principů do praxe jsou často považovány za málo související s reálnými podmínkami, za zbytečné náklady k rozvíjení další byrokracie, za vázání administrativních kapacit a za plýtvání časem na úkor běžných ( skutečných ) úkolů veřejné správy apod. II.část 2. SOUČASNÉ NASTAVENÍ SYSTÉMU PIFC V ČR 2.2 Právní rámec systému PIFC 15. Současné nastavení systému PIFC je ovlivněno řadou faktorů, z nichž mezi nejvýznamnější patří probíhající reforma veřejné správy s vazbou na členství ČR v EU. Základními východisky z hlediska požadavků práva ES/EU jsou především čl. 274 Smlouvy o založení Evropského společenství, nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství a stanovisko č. 2/2004 Evropského účetního dvora ze dne 30. 4. 2004 týkající se modelu jednotného auditu. 16. Při zajišťování úkolů veřejné správy nese vláda ČR celkovou odpovědnost za státní rozpočet. Orgány územních samosprávných celků (dále jen ÚSC ) nesou v rámci svého ústavního postavení odpovědnost za územní rozpočty. Vedle výše uvedené přímé

odpovědnosti nese vláda ČR a ÚSC odpovědnost v rámci sdílené správy prostředků poskytovaných z fondů EU a jiných zahraničních zdrojů. S tím je spojena odpovědnost za systém PIFC. 17. V posledních čtyřech letech byly přijaty nebo podstatnou měrou novelizovány základní normy správního a finančního práva s dopadem na systém PIFC. Tyto změny byly doprovázeny přijímáním prováděcích předpisů, metodických doporučení a pomůcek tak, aby byly vytvořeny odpovídající podmínky pro organizování správy veřejných zdrojů v souladu s nově přijímanou právní úpravou. 18. ČR v návaznosti na vstup do EU usilovala při formování svého právního a metodického rámce pro organizování systému PIFC o soulad se závaznou legislativou ES/EU, přičemž současně byly zohledňovány národní specifické potřeby. Postupně tak dochází k překonávání rozdílných přístupů při rozvíjení řídících a kontrolních mechanismů na všech správních úrovních. Příkladem je příprava systému státní pokladny, který se stane obdobně jako u jiných států EU páteří integrovaného finančního, řídícího a kontrolního systému státu. 19. I když zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o finanční kontrole ), je dostatečně specifický a umožňuje v současné době pokračovat v práci na dalším zkvalitňování systému PIFC, je třeba v návaznosti na průběžné změny vnitřního a vnějšího prostředí ČR počítat s jeho revizí. Tuto potřebu potvrzují i poznatky získané v souvislosti s přípravou nové legislativy ES/EU pro období 2007 až 2013. 2.2 Současná struktura odpovědností v systému finančního řízení a kontroly 20. Ministerstvo financí (dále jen MF ) jako ústřední správní úřad završuje třetí nejvyšší úroveň finančního řízení a kontroly ve veřejné správě ČR spojenou s celkovou odpovědností za veřejné finance. Jedná se o administrativní a finanční vztahy v řídících a kontrolních procesech vůči správcům kapitol státního rozpočtu, ÚSC a ostatním subjektům veřejného sektoru s přímým napojením na státní rozpočet. Do řídícího a kontrolního systému této úrovně v současné době spadají subsystém finančních kontrol zajišťovaný příslušnými útvary MF u správců kapitol státního rozpočtu, u organizačních složek státu v jejich finanční působnosti a u ostatních subjektů veřejného sektoru s přímou či zprostředkovanou vazbou na státní rozpočet včetně žadatelů a příjemců veřejné finanční podpory, subsystém finančních kontrol (dříve revizí) zajišťovaný odděleními finanční kontroly 8 finančních ředitelství v režimu zákona o finanční kontrole, subsystém kontroly dotací zajišťovaný odděleními dotací 86 finančních úřadů v režimu zákona o finanční kontrole, subsystém finančních kontrol dotací zajišťovaný finančními úřady v režimu zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, subsystém přezkoumávání hospodaření ÚSC a dobrovolných svazků obcí v režimu zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, zajišťovaný MF, krajskými úřady a Magistrátem hl. města Prahy (v přenesené působnosti) nebo dodavateli auditorských služeb ze soukromého sektoru (dále jen dodavatel ),

subsystém auditů v rámci sdílené správy prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů. V současné době jsou výše uvedené činnosti z úrovně MF vykonávány převážně formou veřejnosprávních kontrol, což plně neodpovídá požadavkům k zabezpečení cílů systému PIFC. 21. Druhou úroveň finančního řízení a kontroly ve veřejné správě ČR, spojenou s odpovědností za prostředky kapitol státního rozpočtu (resp. územních rozpočtů), zajišťují příslušní správci kapitoly (resp. orgány ÚSC). Jde o administrativní a finanční vztahy v rámci řídících a kontrolních procesů k subjektům veřejného sektoru a k individuálním žadatelům a příjemcům veřejné finanční podpory s přímým napojením na odpovídající kapitolu (resp. územní rozpočet). Do řídícího a kontrolního systému této úrovně v současné době spadají u správců kapitol státního rozpočtu a. subsystém finančních kontrol u organizačních složek státu a u ostatních subjektů veřejného sektoru (včetně příspěvkových organizací státu a státních fondů) s přímou či zprostředkovanou vazbou na tuto kapitolu včetně žadatelů a příjemců veřejné finanční podpory, jíž jsou poskytovateli; tento subsystém je zajišťován v působnosti řídících a výkonných struktur těchto správců a u některých též v působnosti jejich interního auditu (dále jen IA ), b. subsystém finančních kontrol a auditů v rámci sdílené správy prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů zajišťovaný v působnosti ústředního správního úřadu, který je řídícím orgánem ve smyslu legislativy ES/EU včetně odpovědnosti za subsystém finančních kontrol svého zprostředkujícího subjektu, c. subsystém finančních kontrol, kdy správce kapitoly u organizačních složek státu a u státních příspěvkových organizací ve své působnosti nahradí v případě malé pravděpodobnosti výskytu nepřiměřených rizik funkci útvaru interního auditu výkonem veřejnosprávní kontroly, u ÚSC e. subsystém finančních kontrol u příspěvkových organizací, jejichž zřizovatelem je ÚSC, a u žadatelů a příjemců veřejné finanční podpory z územních rozpočtů, zajišťovaný v působnosti jejich řídících a výkonných struktur a u některých též v působnosti jejich IA, f. subsystém finančních kontrol, kdy ÚSC u příspěvkových organizací ve své působnosti nahradí v případě malé pravděpodobnosti výskytu nepřiměřených rizik funkci útvaru interního auditu výkonem veřejnosprávní kontroly, g. subsystém finančních kontrol a auditů v rámci sdílené správy prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů, které jsou zajišťovány v působnosti zprostředkujících subjektů a příjemců této pomoci, h. subsystém přezkoumávání hospodaření obcí a dobrovolných svazků obcí a městských částí hl. města Prahy zajišťovaný krajskými úřady a Magistrátem hl.m. Prahy (v přenesené působnosti). 22. V první úrovni finančního řízení a kontroly nese odpovědnost za hospodaření podle schváleného rozpočtu (resp. podle schváleného finančního plánu) subjekt veřejného sektoru, který je účetní jednotkou. Jde o řídící a kontrolní procesy uvnitř subjektu veřejného sektoru při zajišťování provozu vnitřních organizačních jednotek a útvarů.

Složitost finančního řízení a kontroly je v řadě případů obdobná jako složitost procesů v rámci finančního řízení a kontroly na úrovni správy kapitoly státního rozpočtu. 2.3 Současná struktura odpovědností v systému IA 23. V podmínkách decentralizovaného systému IA je podle zákona o finanční kontrole zavedena funkce IA u orgánů veřejné správy s výjimkou obcí a městských částí hlavního města Prahy, které mají méně než 15 tisíc obyvatel, a u organizačních složek státu a příspěvkových organizací, u kterých s ohledem na malou pravděpodobnost výskytu nepřiměřených rizik při hospodaření s veřejnými prostředky správci kapitoly státního rozpočtu nebo ÚSC rozhodli o nahrazení funkce IA veřejnosprávní kontrolou, obcí a městských částí hlavního města Prahy, které mají méně než 15 tisíc obyvatel, pokud tyto na základě průběžného sledování a výsledků hodnocení zjistily nedostatečnost v účinnosti přijatých opatření. 24. Útvar IA MF nese odpovědnost za IA systému vnitřního řízení a kontroly u organizačních útvarů, zajišťujících třetí úroveň finančního řízení a kontroly ve veřejné správě ČR spojenou s celkovou odpovědností za veřejné finance, druhou úroveň finančního řízení a kontroly, spojenou s odpovědností za kapitoly státního rozpočtu, které spadají do působnosti MF, první úroveň finančního řízení a kontroly, spojenou s odpovědností za schválený rozpočet k provozu vlastního úřadu. 25. Útvary IA správců kapitol státního rozpočtu (ÚSC, u kterých je IA zaveden) nesou odpovědnost za IA systému vnitřního řízení a kontroly u správců těchto kapitol (orgánů ÚSC), zajišťujících druhou úroveň finančního řízení a kontroly spojenou s odpovědností za tuto kapitolu (územní rozpočet), první úroveň finančního řízení a kontroly spojenou s odpovědností za schválený rozpočet (finanční plán) k provozu vlastního úřadu. 26. Útvary IA v subjektech veřejného sektoru (ve kterých je IA zaveden) nesou odpovědnost za IA systémů vnitřního řízení a kontroly těchto subjektů zajišťujících první úroveň finančního řízení a kontroly spojenou s odpovědností za schválený rozpočet (resp. finanční plán) k zajištění vlastního provozu. 2.4 Specifika nastavení odpovědností ve vazbě na sdílenou správu prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů 27. Při návazném rozpracování Koncepce do konkrétních úkolů pro inovaci systému PIFC v jednotlivých etapách následujícího období je třeba vycházet ze současného právního rámce a z nastavení řídících a kontrolních systémů pro sdílenou správu a řízení u nástrojů předvstupní pomoci EU, kdy

a. do 1. května 2004 ČR kontrahovala a čerpala prostředky ze tří nástrojů předvstupní pomoci Phare, ISPA a SAPARD, b. programy Phare a SAPARD pokračují i po vstupu ČR do EU, a to po dobu stanovenou Finančními memorandy Phare 2000-2003, resp. Víceletou finanční dohodou SAPARD a Ročními finančními dohodami 2000-2003, které mění Víceletou finanční dohodu (nejméně do roku 2006, s předpokládanými prodlouženími do roku 2007), c. ke dni vstupu ČR do EU byly v souvislosti s úpravou příslušné sekundární legislativy všechny projekty ISPA probíhající na základě Finančních memorand překlopeny do Fondu soudržnosti; jejich realizace pokračuje již podle podmínek stanovených pro Fond soudržnosti, d. program SAPARD je realizován prostřednictvím Agentury SAPARD. Evropská komise rozhodla dne 15. dubna 2002 o udělení řízení programu SAPARD Agentuře SAPARD; s účinností od 1. ledna 2004 je tato Agentura začleněna do organizační struktury Státního zemědělského intervenčního fondu; systém finanční kontroly je završován z úrovně Ministerstva zemědělství, které prověřuje činnosti Agentury SAPARD a jejích regionálních pracovišť, vykonávajících kontroly u konečných příjemců pomoci, e. v současné době nastavený systém řízení a kontroly pro nástroje předvstupní pomoci Phare a SAPARD je uznáván jako plně funkční a s ohledem na předpokládaný postupný útlum čerpání těchto prostředků si jeho zajišťování nevyžaduje změny současného právního rámce; Přechodového nástroje (Transition Facility), kdy od 1. května 2004 je ČR jako nový členský stát EU příjemcem této formy pomoci; programování pomoci z tohoto nástroje se uskuteční v období 2004 2006 a čerpání prostředků bude ukončeno pravděpodobně v roce 2009, strukturálních fondů a Fondu soudržnosti, kdy a. řídící a kontrolní systémy byly v ČR nastavovány v souladu se závaznou legislativou ES/EU a postupně byly zpřesňovány na základě příslušných usnesení vlády, b. funkčnost těchto systémů byla podrobena auditu organizovanému útvary IA dotčených ministerstev, dále Zahajovacímu auditu souladu s předpisy a auditu systémů implementačních struktur pro strukturální fondy a Fond soudržnosti (prováděnému dodavatelem PricewaterhouseCoopers) a rovněž auditu Evropské komise (dále jen EK ), c. finanční kontroly jsou zajišťovány na všech úrovních implementace; strukturu řídících a kontrolních systémů završují příslušná ministerstva s odpovědností řídících orgánů, MF s odpovědností platebního orgánu a odpovědností funkčně nezávislého útvaru auditorského typu (tzv. winding-up ), který na základě výsledků všech provedených auditů a kontrol zpracovává prohlášení při ukončení pomoci nebo projektu požadované EK před vyplacením závěrečné platby z fondů EU, d. se předpokládá přijetí právní úpravy především zákona o finanční kontrole, jejímž účelem bude vytvoření podmínek k auditování v celé implementační struktuře, e. bude nutno reagovat na připravované změny v souvislosti s novou legislativou ES/EU,

Finančního mechanismu Evropského hospodářského prostoru a Norského finančního mechanismu, přičemž je nutno zohlednit pravidla a postupy upravené Kanceláří finančního mechanismu v Bruselu, která zajišťuje celkovou koordinaci finančních a kontrolních mechanismů pro všechny přijímající země. 2.5 Současná struktura odpovědností v centrální harmonizaci systému finančního řízení a kontroly a systému IA 28. Zákonem o finanční kontrole je výkon centrální harmonizace systému PIFC svěřen MF útvaru Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu (dále jen CHJ ). V současném období centrální harmonizace zahrnuje zejména: tvorbu, hodnocení a inovaci koncepce systému PIFC a strategii její realizace, harmonizaci české legislativy a metodiky v souladu s mezinárodními standardy a normami, včetně jejich začleňování do právního a metodického rámce ČR a vypracovávání návrhů zákonů a prováděcích právních předpisů, spolupráci s orgány EU v oblasti finančního řízení a kontroly a v oblasti IA včetně zastoupení ve stálých skupinách ustavených pro tyto oblasti, zpracovávání svodných analýz a podávání zpráv o stavu a o výsledcích systému PIFC včetně vypracování doporučených řešení potřeb vlády ČR a orgánů ÚSC; tato doporučení se zaměřují na zabezpečení hospodárného, efektivního a účinného udržování a rozvíjení systému PIFC, včetně zajištění vývoje a provozování integrovaného informačního systému veřejné správy, koordinaci trvalého profesního růstu, výměnu nejlepších zkušeností (permanentní diskusní proces formou setkání kontaktních skupin, porad a konferencí) a metodickou průpravu včetně vypracovávání věcné náplně tematického zaměření průběžného vzdělávání a podílu na tvorbě programů v této oblasti. Kromě uvedených harmonizačních funkcí CHJ v současné době rovněž prověřuje a hodnotí funkčnost zavedených řídících a kontrolních systémů a správnost prováděných operací u organizačních složek státu, státních fondů, ostatních státních organizací, poskytovatelů veřejné finanční podpory (s výjimkou ÚSC) a u žadatelů a příjemců této podpory, prověřuje a hodnotí funkčnost zavedených řídících a kontrolních systémů v celé implementační struktuře pro účely vystavování prohlášení při ukončení pomoci u projektů, které čerpají finanční prostředky ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti, zajišťuje plnění funkcí Národních kontrolních orgánů pro Phare, Transition Facility, Finanční mechanismus Evropského hospodářského prostoru a Norský finanční mechanismus, řídí a koordinuje činnost oddělení finanční kontroly finančních ředitelství v rámci působnosti zákona o finanční kontrole, přezkoumává hospodaření krajů, hlavního města Prahy a vykonává dozor nad přezkoumáním, které zajišťují krajské úřady, Magistrát hlavního města Prahy anebo dodavatelé u obcí, dobrovolných svazků obcí a u městských částí hlavního města Prahy, a v celém rozsahu tuto činnost koordinuje, metodicky řídí a zajišťuje legislativu s tím spojenou.

2.6 Silné stránky současného nastavení systému PIFC v ČR 30. Obecně lze za silnou stránku považovat modernizační úsilí vlády, vedoucích ústředních správních úřadů, orgánů ÚSC, ostatních subjektů veřejného sektoru a jejich vedoucích a ostatních zaměstnanců o naplňování základních funkcí demokratického státu a jeho systému PIFC. Jak vyplývá ze zhodnocení výsledků za tříleté období od nabytí účinnosti zákona o finanční kontrole, systémové změny ve vnitřním řízení a kontrole jsou zaměřeny na vytváření náročnějšího prostředí pro činnost subjektů veřejného sektoru a přispívají ke zvýšení pocitu odpovědnosti managementu při výkonu správy veřejných příjmů, řízení veřejných výdajů, nakládání s veřejnými prostředky a při zajištění řádného vedení účetnictví. 31. V subjektech veřejného sektoru se začaly prosazovat manažerské metody řízení. Vedle zaměření na dosahování finančních výsledků, zajištění efektivity, úspory nákladů a zavádění moderních informačních technologií a systémů přistoupila další priorita. Ta spočívá především v potřebě přiměřeného ujištění, že při správě věcí veřejných nedojde ke vzniku jevů s nežádoucími dopady, které mohou spočívat například v ohrožení nebo újmě na majetku a právech státu či územního samosprávného celku, narušení bezpečnosti informací, nehospodárném využívání veřejných zdrojů a ve výkonu neefektivních nebo neúčelných činností a poškozování pověsti subjektů veřejného sektoru. 32. Reálným přínosem pro posilování kontrolního prostředí se od poloviny roku 2002 stal IA jako zcela nový bezprecedentní obor správní činnosti. V rámci systému IA jsou předkládána doporučení ke zlepšování systému vnitřního řízení a kontroly v subjektech veřejného sektoru a při ustavování nových řídících a kontrolních mechanismů pro sdílenou správu prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů. Tyto pozitivní změny jsou výsledkem soustavného úsilí o prosazování principu nezávislosti a objektivity IA v subjektech veřejného sektoru. 33. Četnost a rozsah zjišťovaných nedostatků v porovnání s celkovými použitelnými finančními zdroji a spravovaným majetkem, se kterým hospodaří orgány státu a ÚSC, naznačují, že vládou ČR postupně přijímaná a realizovaná opatření zužují prostor pro výskyt nežádoucích jevů v hospodaření veřejného sektoru. Zjištění, nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin, jsou oznamována státnímu zástupci nebo policejnímu orgánu. 34. Ke sjednocení přístupu při zkvalitňování řídících a kontrolních mechanismů systému PIFC připravilo MF v součinnosti se zástupci subjektů veřejného sektoru základní metodický rámec, ve kterém jsou blíže rozpracovány mezinárodní standardy, právní předpisy a legislativa ES/EU. Vydané metodiky jsou veřejně přístupné na webové stránce MF a jsou subjekty veřejného sektoru aplikovány do specifických podmínek vlastních řídících a kontrolních systémů. 35. Vláda ČR a orgány hlavního města Prahy a krajů využily k posílení a zkvalitnění administrativní kapacity svého systému PIFC též pomoci EU formou twinningových projektů zaměřených ke zlepšení připravenosti na sdílenou správu prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů, na přípravu modelu systému státní pokladny a v neposlední řadě na posílení řídících a kontrolních mechanismů včetně IA v regionálních podmínkách. 36. Na základě příslušných usnesení vlády ČR je ze strany dotčených ústředních správních úřadů v úzké součinnosti s vyššími ÚSC věnována zvláštní pozornost ustavování, testování a zpřesňování funkčnosti řídících a kontrolních mechanismů v budovaných implementačních strukturách pro sdílenou správu prostředků poskytovaných z fondů EU a z jiných zahraničních zdrojů. I když práce na zpřesňování funkcí těchto systémů dále pokračují v souladu se závěry monitorovacích

misí a doporučeními z provedených auditů, celkově je možno konstatovat, že byly vytvořeny základní podmínky splňující náročná kritéria stanovená legislativou ES/EU k zajištění řádné funkčnosti těchto systémů a bezporuchové absorpci těchto forem pomoci. 37. K zajištění informační podpory podávání zpráv (ročních) o výsledcích finančních kontrol ve veřejné správě vyvinulo MF integrovaný elektronický komunikační systém pro napojení všech úrovní finančního řízení a kontroly, který je založen na webové technologii a přenosu dat prostřednictvím Internetu. Tohoto systému, který slouží jako softwarová podpora pro pořízení, sumarizaci, přenos a vyhodnocování výsledků finančních kontrol za rok 2004, využilo celkem 10 760 účetních jednotek. Systém je v současnosti zdokonalován v souladu s potřebami subjektů veřejného sektoru. Zároveň MF vyvinulo pro potřeby státní správy software pro řízení a výkon auditů. Kontroloři a interní auditoři mají pro výběr, testování a analýzy dat k dispozici programové nástroje (MS Excel), některé subjekty veřejného sektoru nakoupily pro IA licence pro využití speciálních analytických programů (např. IDEA). 38. Na základě společného projektu MF a Českého institutu interních auditorů (dále jen ČIIA ) pro jednotné vzdělávání zaměstnanců veřejné správy se v průběhu čtyř let podařilo rekvalifikovat pro tento nový obor činnosti v základních a nadstavbových kurzech podstatnou část sílící základny interních auditorů pracujících ve veřejném sektoru. Předností spolupráce s tímto profesním občanským sdružením v oblasti vzdělávání a osvěty je především možnost MF ovlivňovat tematická zaměření této formy profesní přípravy, mít pod kontrolou lektorské zabezpečení při naplňování potřeb vzdělávacího procesu, zabezpečit v součinnosti s ČIIA transparentní systém tohoto vzdělávacího programu včetně jeho financování, udržovat aktuální zpětnou vazbu o zavádění principů PIFC v subjektech veřejného sektoru, organizovat výměnu praktických zkušeností včetně jejich využití pro prosazování dobré praxe, a to i v návaznosti na zkušenosti soukromého a bankovního sektoru. 2.7 Slabé stránky současného nastavení systému PIFC v ČR 39. Systém PIFC není izolovaný, nýbrž je integrální součástí celého správního systému ČR, který podstupuje zásadní reformu a modernizaci. Postupné zkvalitňování současného systému PIFC s sebou nese i nezbytnost vyhodnocení jeho dnešních slabých stránek. Jejich uvádění však nesnižuje dosaženou hodnotu stávajícího systému. Při řešení slabých stránek je nezbytné brát v úvahu i současné a očekávané změny v legislativě ES/EU a doporučuje se programově řešit praktické potřeby veřejné správy ČR v souladu s dobrou praxí. 30. Hlavní problémy a rizika v oblasti harmonizace systému PIFC: chybí obsahově úplné a formálně přesné pojmosloví s již působícím rizikem nekompatibilní terminologie v právních předpisech a metodikách ČR, ale i v legislativě a metodikách ES/EU, existuje obsahově různá a často neadekvátní interpretace pojmů (způsobená i nesprávnými překlady) z legislativy ES/EU odlišná od výkladu pojmů již zavedených v českém právním řádu, prosazují se metodiky, které ne vždy plně respektují český právní řád nebo právní úpravu časově předbíhají,

nejsou vytvořeny odpovídající organizační podmínky, spočívající v oddělení a. centrálních harmonizačních funkcí systému PIFC od výkonných kontrolních funkcí tohoto systému (centrální harmonizace nemůže převzít odpovědnost za přímý výkon kontrolních funkcí), b. centrální harmonizace systému finančního řízení a kontroly od centrální harmonizace systému IA (IA nemůže převzít odpovědnost za systém finančního řízení a kontroly). 31. Hlavní problémy a rizika v oblasti systému veřejnosprávní kontroly: nedostatečnost při přiřazování odpovídajících řídících a kontrolních pravomocí, potřebných ke splnění odpovědnosti na příslušné úrovni finančního řízení a kontroly, nedůslednost při oddělování vzájemně neslučitelných odpovědností managementu od odpovědnosti funkčně separátních IA; v důsledku toho IA nemůže podat ujištění o tom, že systém předběžných, průběžných a následných administrativních a finančních kontrol zajišťovaný v odpovědnosti managementu funguje efektivně a účinně (nedostatečné podmínky pro audit systému), překrývání se kontrol, vykonávaných z úrovně MF u správců kapitol státního rozpočtu (kteří mají svůj IA) a u subjektů veřejného sektoru (které mají často svůj IA) spadajících do kontrolní působnosti správců kapitol státního rozpočtu, u nichž navíc vykonává externí kontrolu též Nejvyšší kontrolní úřad, překrývání se kontrol vykonávaných z úrovně ÚSC u příspěvkových organizací v jejich působnosti (které mají svůj IA); navíc je v podmínkách ÚSC nově zavedeno auditování formou přezkoumávání jejich hospodaření, částečná dvojkolejnost v řízení finanční kontroly, vykonávané územními finančními orgány; v návaznosti na vývoj systému PIFC a systému daňového tato dvojkolejnost c. neumožňuje linii řízení veřejných rozpočtů ani výkonné struktuře CHJ dostatečně ovlivňovat cíle a rozsah potřeb včetně lidských zdrojů u nositelů odpovědnosti za tyto kontrolní mechanismy, d. působí určité problémy v úsilí o dosahování vyšší účinnosti systému veřejnosprávních kontrol, a to jak ve zjišťovací fázi končící oznámením nedostatků s důsledky odvodů za porušení rozpočtové kázně příslušnému finančnímu úřadu, tak i v realizační fázi při zajišťování správy těchto odvodů v působnosti územních finančních orgánů: dochází k duplicitním kontrolám často s rozdílnými zjištěními a závěry při uplatňování práva územních finančních orgánů činit opatření potřebná ke správnému a úplnému zjištění, stanovení a splnění odvodových povinností, závažné riziko rozdílných přístupů poskytovatelů dotací ze státního rozpočtu nebo v rámci sdílené správy zahraničních prostředků ve zjišťovací fázi a finančních úřadů v realizační fázi při ukládání odvodů je spojeno nejen s oslabením odpovědnosti managementu poskytovatele těchto forem veřejné finanční podpory, ale i s vytvářením veřejného mínění; konkrétně u kontrolovaných osob vznikají pochybnosti o kompetentním úředním postupu zainteresovaných orgánů veřejné správy (uvedené riziko nehrozí u kontrol dotací z územních rozpočtů, kde tato duplicita je právní