APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2005 JIŘINA KOTOUČOVÁ Minimální harmonizace v oblasti ochrany spotřebitele Při transpozici směrnic do národních právních řádů je třeba dodržet zásadu minimální harmonizace 1) (nevyžaduje-li se harmonizace úplná), podle které se mohou členské státy odchýlit od úpravy obsažené ve směrnici jen tehdy, pokud to směrnice umožňuje a uvádí, za jakých podmínek se tak může stát. Většinou se připouští pouze přijetí přísnější úpravy, či úpravy příznivější, například pro ochranu spotřebitele. V každé směrnici je také uvedena lhůta, do které má být transpozice provedena. Praxe ukazuje, že členské země jsou omezovány spíše směrem k harmonizaci totální. Obdobný závěr činí na toto téma i např. V. Libánský, 2) neboť uvádí, že zkušenosti s implementací komunitárních směrnic v oblasti ochrany spotřebitele ukazují, že za plně slučitelný se směrnicí se považuje pouze takový právní předpis, který v podstatě přejímá doslovně text směrnice. Článek 249 (dříve čl. 189) Smlouvy o založení ES, který kromě jiného vymezuje postavení směrnic v komunitárním právu, sice stanoví závaznost směrnic pro každý stát, kterému je směrnice určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, volbu formy a prostředků však ponechává vnitrostátním orgánům. Další komplikaci při harmonizaci národního práva s právem EU přináší rozdílná struktura komunitárních předpisů, které obsahují někdy velmi konkrétní pravidla. Naproti tomu v národním právu, zejména v takových obecných kodexech, jako jsou občanské zákoníky, jsou normy pojímány daleko abstraktněji a zejména v oblasti závazkových vztahů závisí na vůli smluvních stran, zda konkrétní situaci podřídí tomuto pravidlu či dohodnou mezi sebou úpravu jinou. 1) Požadavek minimální harmonizace by bylo možno dovodit např. z čl. 153 (čl. 129a starého číslování) odst. 5 Smlouvy o založení ES, podle kterého se členskému státu nebrání zachovávat nebo zavádět přísnější ochranná opatření. Takováto opatření musí být slučitelná se Smlouvou o založení ES a jsou sdělována Komisi. 2) Libánský, V.: Česká spotřebitelská legislativa směřuje do Evropské unie. In Cahiers du CEFRES 27. prosinec 2001, Spotřebitelská legislativa EU a její implementace do práva členského a kandidátského státu (na příkladu Francie a České republiky), str. 118. APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2005 3
Naproti tomu, jak podotýká F. Zoulík, 3) implementace neznamená převzetí evropské úpravy, ale její přizpůsobení konkrétnímu právnímu řádu. Nepovažuje proto vždy mechanické převzetí evropské normy do jazyka členského státu za správné. Nové prvky, které tyto směrnice přinášejí, tak nemají být pouze převzaty, ale integrálně včleněny do daného právního řádu. A to je jistě jedna ze stěžejních dovedností legislativního přístupu, se kterou se jednotlivé státy v daném případě lépe či hůře vypořádávají. V souvislosti s implementací směrnic, které jsou přijímány na ochranu spotřebitele, lze sledovat několik okruhů problémů: Obsah komunitárních směrnic a způsob implementace tohoto obsahu do národních předpisů. Komunitární právo tvoří jednotný, pro všechny členské státy závazný a zvláštní právní systém a komunitární předpisy se stávají součástí právních řádů členských států EU. Za plně slučitelný se směrnicí se mnohdy považuje pouze takový právní předpis, který v podstatě přejímá doslovně text směrnice. Prostor pro volbu forem a prostředků se tak v podstatě omezuje jen na ta ustanovení, kde směrnice výslovně umožňuje alternativní řešení anebo jinou, zpravidla přísnější národní úpravu. Rozdílná struktura a rozdílný způsob úpravy komunitárních předpisů, tedy směrnic na straně jedné a národních předpisů na straně druhé. Nejvíce je tento rozdíl zřejmý při posuzování některých komunitárních směrnic a obsahu úpravy v občanských zákonících, které jsou pravidelnou součástí většiny právních řádů členských států EU. Pravidla obsažená v natolik obecné normě, jakou je občanský zákoník, jsou formulována abstraktně a v oblasti smluvních vztahů převážně dispozitivně, a tak závisí na smluvních stranách anebo na posouzení soudu, zda konkrétní situaci podřídí tomuto pravidlu nebo nikoliv. Některé komunitární předpisy jsou naproti tomu formulovány podrobně a současně s abstraktním pravidlem uvádějí detailní výpočty možných případů, navíc často jen demonstrativní. Tak např. český občanský zákoník stanoví v 49, že od smlouvy může odstoupit účastník, který uzavřel smlouvu v tísni za nápadně nevýhodných podmínek. Toto obecně formulované pravidlo umožňuje široký postih všech případů, které měl zákonodárce na mysli při jeho přípravě, ale i případů, které se objeví v budoucnu. Naproti tomu komunitární směrnice o nepřiměřených smluvních podmínkách ve spotřebitelských smlouvách 4) uvádí v příloze seznam sedmnáct podmínek, které se považují za nepřiměřené a tento seznam je podle směrnice informativní a otevřený. Uspořádání spotřebitelské legislativy v rámci právních řádů v jednotlivých členských státech EU a její místo v odvětvovém třídění pramenů práva. Volba zařazení evropských předpisů, které mají být promítnuty do národ- 3) Zoulík, F.: Počátky soukromoprávní ochrany spotřebitele v České republice. In Cahiers du CEFRES 27. prosinec 2001, Spotřebitelská legislativa EU a její implementace do práva členského a kandidátského státu (na příkladu Francie a České republiky), str. 124. 4) Směrnice č. 93/13/EHS. 4 APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2005
ního práva, je ponechána na jednotlivých členských státech, proto uspořádání právních předpisů chránících práva spotřebitele není jednotné a v jednotlivých právních řádech lze nalézt různé přístupy. Ze Smlouvy o založení ES vyplývá, že přizpůsobení právní úpravy je základním předpokladem integrace členských států do Společenství, které se v té době vytvářelo. Harmonizace práva je nezbytným předpokladem pro fungování společného trhu. Pojem harmonizace znamená, že identita práv členských států není omezena. Povaha nástrojů, které lze použít ke sblížení zákonů a jiných předpisů členských států, které mají vliv na vytváření nebo fungování společného trhu, vymezuje čl. 95 (dříve čl. 100a) Smlouvy o založení ES. Uvedený článek však nehovoří výslovně o konkrétních formách, jinak prezentovaných v čl. 249 (dříve čl. 289) Smlouvy o založení ES, 5) ale používá obecný pojem opatření. Ačkoliv původně ochrana spotřebitele nebyla předmětem výslovné úpravy ve Smlouvě o založení ES, dochází ke změně po roce 1992, tedy po přijetí Maastrichtské smlouvy, neboť byl zařazen nový článek 153 (dříve čl. 129a) a ochrana spotřebitele byla povýšena na věc nejen členských států, ale celého Společenství. Podíváme-li se však na obsah čl. 153 (dříve 129a) z hlediska míry harmonizace blíže, je třeba reagovat na několik aspektů. Důležitý ve vztahu k tzv. minimální harmonizaci je zejména odst. 5 čl. 153, podle kterého může členský stát zachovat nebo zavádět i přísnější ochranná opatření, než jsou opatření přijatá podle odst. 4. Jediným požadavkem takového postupu je, aby tato opatření byla slučitelná se Smlouvou o založení ES a byla sdělena Komisi. V této souvislosti je třeba vzít v úvahu odkaz na odst. 4, podle kterého opatření, která mají být Radou přijata, jsou uvedena v odst. 3 písm. b) čl. 153. V odst. 3 čl. 153 se hovoří o tom, jak Společenství přispívá k dosažení vysoké úrovně spotřebitele a k podpoře jeho zájmů. Podle písm. a) má Společenství přijmout opatření podle čl. 95 (dříve 100a), tedy v souvislosti s dovršením vnitřního trhu (tj. určitá obecná, harmonizačně legislativní opatření). Podle písm. b) má Společenství přispívat opatřeními, která podporují, doplňují a monitorují politiku členských států (tedy určitá zvláštní opatření). Je tedy evidentně rozlišováno mezi opatřeními podle článku 95 a zvláštními opatřeními podle článku 153 odst. 3 písm. b), která nemusí být v prvně uvedených nutně obsažena, jinak by rozlišení postrádalo smysl. Jak uvedeno výše, je zásada minimální harmonizace vázána na tato zvláštní opatření 6), kdy lze ponechat či zavést přísnější národní úpravu, kdežto v případě obecných opatření 7) není tato možnost zmíněna a bylo by nutno vycházet z postupu uvedeného v čl. 95, který upravuje legislativní činnost Společenství v oblasti harmonizace práva. Pro toto téma jsou tedy důležitá též ustanovení odst. 3 a odst. 4 čl. 95. Pojem ochrany spotřebitele byl do tohoto ustanovení zaveden v roce 1986 Jednotným evropským aktem. 8) Komise má ve svých návrzích vycházet z požadav- 5) V čl. 249 (dříve čl. 189) Smlouvy o založení ES jsou uvedena: nařízení, směrnice, doporučení s stanoviska s různou mírou závaznosti. 6) Podle čl. 153 odst. 3 písm. b) Smlouvy o založení ES. 7) Podle čl. 153 odst. 3 písm. a) Smlouvy o založení ES. APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2005 5
ku vysoké úrovně ochrany spotřebitele. Jak vyplývá z poslední věty odst. 3, usilují o tento cíl v rámci svých příslušných pravomocí též Evropský parlament a Rada. Nicméně problém minimální harmonizace k ochraně spotřebitele vyvstává až při vydání směrnice Radou, tedy nikoliv při návrhu Komisí. 9) V odst. 4 čl. 95 je umožněno členskému státu ponechat z důležitých důvodů 10) vlastní vnitrostátní předpisy. Ponechat národní úpravu lze i z důvodu ochrany pracovního nebo životního prostředí. Toto má být dáno na vědomí Komisi a zároveň je třeba sdělit důvody, které vedly k ponechání předpisů. Vyložit toto ustanovení lze tak, že ponechat vnitrostátní předpisy by bylo možno za předpokladu, že členský stát již takové předpisy má. Ochrana spotřebitele v této souvislosti výslovně, na rozdíl od odst. 3 čl. 95, zmíněna není. A tak by bylo možno dovodit, že nepůjde-li o případ výše uvedený, nebylo by možné v oblasti ochrany spotřebitele ponechat vnitrostátní úpravu, tedy zákony a jiné předpisy, které mají přímý vliv na vytváření nebo fungování vnitřního trhu. 11) Pro úplnost lze dodat, že otázku zavedení vnitrostátního předpisu po přijetí harmonizačního opatření řeší odst. 4 čl. 95. V této souvislosti lze sice ještě uvažovat o aplikaci čl. 30 Smlouvy o založení ES, podle kterého se připouštějí určité odchylky pro členské státy, ale výslovně se zde kromě jiného hovoří o oblasti ochrany zdraví a života lidí, což jsou velmi obecné pojmy, které nelze považovat za pravidla ochrany spotřebitele. Zajímavá diskuse k aplikaci čl. 153 Smlouvy o založení ES, který se týká otázky minimální harmonizace v oblasti ochrany spotřebitele, se rozvinula na 7. symposiu Minimální harmonizace na vnitřním trhu konaném v Bonnu dne 27. dubna 1996. Prof. Dr. Hans Claudius Taschner se ve svém příspěvku 12) zamýšlí nad postavením národního práva ochrany spotřebitele ve vztahu k integraci v rámci ES a dochází k závěru, že ochrana spotřebitele je především věcí jednotlivých členských států. Právo ES vytváří podmínky pro zajištění co možná nejvyšší úrovně ochrany spotřebitele. 13) Po provedené analýze citovaných ustanovení Smlouvy o založení ES, které se vztahují k ochraně spotřebitele, lze učinit závěr, že je třeba při aplikaci do právního řádu rozlišovat mezi zavedením speciálních opatření k ochraně spotřebitele a mezi obecnými, legislativními opatřeními při vydávání směrnic. U směrnic, na kterých se usnese Rada, může mít členský stát i přísnější úpravu, ve druhém případě Komise při svých návrzích vychází z vysoké úrovně ochrany spotřebitele 8) Srov. čl. 95 odst. 3 Smlouvy o založení ES. 9) Srov. např. Mortelmals: Mindestangleichung und Verbraucherrecht. In: Europäische Zeitschrift für Verbraucherrecht 8/1988, str. 1 a násl.: Komise by měla navrhnout vysokou úroveň ochrany spotřebitele a Rada by měla takový návrh přijmout. 10) Uvedených v čl. 30 Smlouvy o založení ES. 11) Na rozdíl od právě uvedeného výkladu postupovala např. francouzská legislativa. Francouzské právo si udržovalo po určitou dobu před evropským právem náskok a směrnice zabývající se např. nepřípustnými ujednáními, bezpečností nebo spotřebitelským úvěrem nebyly do francouzského právního řádu transponovány, protože Francie příslušnou úpravu již měla. 12) Mindestharmonisierung im Verbraucherschutzrecht. 13) Téze přednášky publikované ve svazku č. 69 přednášek a příspěvků z konference vydané Centrem pro evropské hospodářství, str. 10. 6 APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2005
a Rada by měla tuto úroveň schválit. A až v tomto případě jsou členské státy vázány zachováním minimální úrovně ochrany spotřebitele. A tak se zdá, že při tvorbě čl. 153 nebylo účelem zakotvit princip minimální harmonizace v oblasti ochrany spotřebitele obecně, ale jen ve výše uvedeném omezeném smyslu. Přístup některých členských států k provádění harmonizace národního práva lze dokumentovat na příkladu Francie, jejíž právní systém ochrany spotřebitele lze přiřadit k velmi rozvinutým. V harmonizované oblasti komunitární pravidlo buď zcela nahrazuje vnitrostátní normu nebo jí slouží jako model a ponechává možnost přísnější úpravy. Úplné nahrazení proběhlo např. u reglementace bezpečnosti nových potravin a potravinových přísad 14) nebo u klamavé reklamy, 15) ačkoli ne vždy byla transpozice zcela úspěšná. 16) Direktivy, které umožňují striktnější vnitrostátní regulaci, tzv. minimální směrnice, a které mají předmět úpravy totožný se stávajícím francouzským právem (zabývají se informovaností spotřebitele, určitými metodami prodeje a dále např. srovnávací reklamou), poskytují ve své většině slabší ochranu než francouzské vnitrostátní právo. Pouze v oblastech, kde direktivy obsahují úpravu vyplývající spíše z komunitárních než národních potřeb, je tento vztah opačný. Jedná se mimo jiné o zjednodušení přeshraniční směny a ochrany spotřebitele v jejím rámci pomocí směrnic o zvláštních smlouvách (smlouvy uzavírané na dálku, smlouvy o timesharingu), nebo o řešení sporů (včetně práva sdružení spotřebitelů být stranou v mezinárodních sporech). Z důvodu účinného prosazení svobodného pohybu zboží a služeb stanovil ESD ve známém rozsudku Cassis de Dijon 17) pravidlo, podle kterého se zboží pohybující se na jednotném evropském trhu řídí nikoli právem státu určení nebo spotřeby, ale právem státu původu tohoto zboží. Toto pravidlo platí i pro služby. Jen ve výjimečných případech může stát od tohoto principu upustit a použít vlastní legislativu na zboží či služby cizí provenience, a to tehdy, vyhoví-li situace testu proporcionality dokazujícímu, že restriktivní účinky na směnu jsou ospravedlnitelné ve vztahu k ochraně spotřebitele. Přijímané normy musí být nezbytné a nikoli nadbytečné pro zajištění oprávněných požadavků ochrany spotřebitele. 18) Francouzské právo, obecně více protektorské než právo ostatních států, obsahuje četná ustanovení, jejichž aplikace na vnitrounijním trhu zboží a služeb závisí na takovém testu proporcionality. Výhodou francouzského práva tedy sice je lepší ochrana spotřebitele než v jiných státech, jeho nevýhodou je však zároveň to, že je více vystaveno zkoušce slučitelnosti s komunitárním právem. 14) Nařízení ES č. 258-97 týkající se nových potravin a potravinových přísad. 15) Směrnice 97/55/ES měnící směrnici 84/450/EHS o klamavé reklamě. 16) ESD odsoudil Francii (a obdobně pak i Řecko) za vadnou implementaci směrnice 85/374/EHS o odpovědnosti za vadu výrobku, protože zavedla v občanském zákoníku přísnější odpovědnostní režim než předpokládala směrnice; neuplatnil se tedy princip minimální harmonizace. Viz rozsudek ESD C-52/00 Evropská komise v. Francouzská republika. 17) Rozsudek ESD ve věci Chassis de Dijon, 120/78. 18) Tomášek, M.: O některých úkolech veřejného práva při ochraně spotřebitele. In Právník 142/7 (2003), str. 676. APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2005 7
Na základě rozsudku Keck et Mithouard 19) jsou pouze technické normy způsobilé narušit svobodu oběhu zboží a služeb, a proto aplikace obchodních norem, které neobsahují množstevní nebo jiná omezení ve smyslu čl. 30 Smlouvy o ES, nepodléhá testu proporcionality. Francie tak může aplikovat volně svou legislativu na domácí i zahraniční podnikatele uvádějící na trh zboží ze států Unie, které mají odlišnou a méně přísnou úpravu, než je francouzská. Pro určení práva aplikovatelného v případě přeshraničních smluv jsou rozhodující normy nikoli práva komunitárního, nýbrž mezinárodního práva soukromého jednotlivých členských zemí a ustanovení Římské konvence z 19. června 1980 o právu smluvním. Čl. 5 této úmluvy zaručuje ochranu spotřebitele ve smlouvách tímto spotřebitelem podepsaných a stanoví jako zákon aplikovatelný na smlouvu předpis země spotřebitele. Použití je ale možné vyloučit opět na základě testu proporcionality. Pro společnou ochranu evropského spotřebitele a spotřebitelů domácích se zdá být vztah mezi komunitárním a francouzským spotřebitelským právem dostatečně vyvážený. Při ochraně spotřebitelů evropských se musí členské státy snažit o přijetí společné legislativy a snížit tak rozdíly mezi svými úpravami. Při ochraně domácích spotřebitelů si každý stát ponechává možnost vytvořit si své vlastní normy ochrany, samozřejmě s ohledem na svobodu oběhu na trzích. Jiřina Kotoučová A Minimum of Harmonisation in Consumer Protection In the transposition of European Union Directives into national legal orders, the principal of a minimum of harmonisation must be adhered to (unless complete transposition is required), according to which member states may diverge from the regulation in the directive only if the directive enables that, and states under what conditions this can be done. In most cases only stricter regulation is admissible, or a regulation which is more favourable, in terms of consumer protection. Each directive also stipulates the time period within which transposition is to be executed. According to the author, practical experience shows that member states are pushed towards full harmonisation. The different structure of community regulations poses a certain complication in the harmonisation of national law with the European Union law, as they sometimes contain very specific rules. On the other hand, in national law, especially in such general codes as civil codes, the norms are much more abstract, and especially in this sphere of relationships of obligation it is up to the will of the contractual parties as to whether they will subject a specific situation to this rule, or whether they will agree on a different regulation. The author notes that implementation does not mean taking over the European regulation, but adapting it to a specific legal order. Therefore a word-for-word mechanical acceptance of a European norm into the language of a member state cannot be always considered good. New aspects brought by European directives should not only be accepted as such, but should be integrated into the given legal order. The author documents the approach of member states to the harmonisation of national law by using the example of France, whose consumer protection legal system is among the well-developed. 19) Rozsudek ESD ve spojených věcech C-267/91 a C-268/91 8 APLIKOVANÉ PRÁVO 2/2005