Zahraniční mírové operace a policejní mise jako součást mezinárodní policejní spolupráce Martin BOHMAN Policejní akademie ČR Jedna z definic charakterizuje policejní spolupráci jako: komplex činností, které v rámci plnění úkolů Policie ČR mají vztah k partnerským orgánům cizích států nebo k mezinárodním organizacím. 1 Tyto činnosti jsou rozděleny do šesti základních oblastí: 2 výměna kriminálně-policejních informací v rámci Interpolu, spolupráce na přípravě bilaterálních a multilaterálních smluv, práce související s členstvím České republiky v Evropské unii a s přístupem k Schengenu, činnost Národní centrály Sirene, činnost Národní jednotky Europolu, zahraniční mise. V této stati je pojednáno o problematice poslední z uvedených forem, zahraničních policejních misí, resp. mírových operacích, jichž jsou součástí. Mírové operace Mírová operace je charakterizována jako akce, která je realizována z rozhodnutí Rady bezpečnosti nebo Valného shromáždění OSN, s využitím vybraných mírových sil na mezinárodním základě, trvající obvykle déle než 6 měsíců, s cílem přerušení nebo odvrácení střetů, oddělení bojujících stran, dohledu nad dodržováním podmínek příměří. Mírové operace zpravidla v závislosti na mandátu mohou být vedeny jako: operace k udržování míru (peace-keeping), operace k utváření míru (peace-making), 1 Viz definice PP ČR, odbor mezinárodní policejní spolupráce, oddělení pro zahraniční styky, dostupné na: http://www.mvcr.cz/eunie/policejni.html 2 Viz tamtéž 1
operace pro nastolení míru (peace-building), operace pro vynucení míru (peace-enforcement), operace na podporu míru (peace-support). 3 V obecné rovině lze poslání mírových operací spatřovat v předcházení vzniku či rozšiřování konfliktu, ve stabilizaci situace po vypuknutí konfliktu, a vytváření podmínek k nastolení mírového řešení, v asistenci při provádění mírových dohod a v pomoci států či regionů během období přechodu ke stabilní veřejné správě, založené na principech dobré správy a demokracie a pomoci při rozvoji ekonomiky. Pro bezpečnostní prostředí 21. století je signifikantní stírání vojenských a nevojenských hrozeb. Proto je velmi důležitá koordinace armádních, policejních a civilních subjektů, které se na misích podílejí. Tato spojitost nádob se stále častěji projevuje v koncipování mírových misí jako civilně vojenských. A tak vedle klasických úkolů pro armádu (rozdělení znepřátelených stran, kontrola činnosti vojsk a jejich odzbrojování, monitoring dodržování ujednání o zastavení palby apod.) jsou aktivity zaměřeny zejména na oblasti: podpora právního státu, upevnění veřejné správy, civilní obrana, policie 4. K plnění stanovených úkolů jsou v mírových misích používané metody, které mohou zahrnovat následující činnosti: pozorování, hlídkování, kontrolu převozu zboží, kontrolu provozu na komunikacích, dozor v citlivých oblastech, hledání ztracených osob, 3 HORÁK, R. Operace na podporu míru. [cit. 23.8.2007]. Dostupné na: <http://www.army.cz/avis/vojenske_rozhledy/2000-4/44.htm> 4 Tyto oblasti byly definovány jako prioritní na summitu Evropské rady v portugalské Santa Maria da Feira (v červnu 2000). 2
jednání s místními správními orgány, pomoc při zásobování etnických skupin obyvatelstva a další opatření. Je zřejmé, že realizace mírových operací, resp. k udržování míru a bezpečnosti, nemůže být záležitostí jedné organizace či státu. Proto jde o proces provázané spolupráce institucí, které v podstatě vytváří bezpečnostní světovou architekturu, mezi něž patří Organizace spojených národů (OSN), Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE), Evropská unie, Západoevropská unie (ZEU), Severoatlantická aliance (NATO) či Partnerství pro mír (PfP). Podle tohoto kritéria, tedy podle subjektu, který mírovou operaci iniciuje lze také mírové operace dělit a to na: 5 mírové operace OSN 6 tedy operace v souladu s kapitolou VI nebo kapitolou VII Charty OSN. Dále jsou mírové operace OSN děleny na ty, kde není použito síly a vedou k zajištění sjednaného mírového procesu a ty, které jsou určeny k vynucení míru za použití síly. Na tyto operace se nevztahuje omezení ani z hlediska geografie ani z hlediska velikosti. mírové operace jiných mezinárodních organizací. Jsou to zejména: NATO v rámci euroatlantického prostoru, OBSE, která je oprávněna realizovat operace bez použití síly, EU pro řešení tzv. petersbergských úkolů; operace nejsou geograficky omezeny (viz níže). ad hoc operace prováděné koalicí zemí ochotných řešit situaci související s ohrožením mezinárodního nebo regionálního míru a stability, v rámci boje proti mezinárodnímu terorizmu a k řešení dalších situací. Konkrétní úkoly v rámci operace plní mírové síly, které lze charakterizovat jako národní kontingenty ozbrojených sil, které jednotlivé státy vyčlenily na základě usnesení Rady bezpečnosti nebo Valného shromáždění OSN, s cílem obnovení míru a bezpečnosti v zájmových regionech. 5 Viz. http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/omps.html 6 Blíže viz:http://www.cs.wikipedia.org/wiki/seznam_mírových_operací_osn 3
Mírové operace a policejní mise pod taktovkou EU Jak již víme, Společná zahraniční a bezpečnostní politika, resp. Evropská bezpečnostní a obranná politika (EBOP) a tedy i problematika mírových operací a policejních misí, byla v roce 1992 založena Maastrichtskou smlouvou jako tzv. druhý pilíř Evropské unie. Významným prvkem politiky v této oblasti je intenzivní spolupráce s dalšími mezinárodními institucemi, zejména s NATO a OSN a také vytvoření vlastních disponibilních vojenských sil v rámci Unie, tzv. síly rychlé reakce (Rapid Response Force), které by měly čítat až 60 tisíc mužů 7. Na základě a v souladu se zásadami Charty OSN by je mělo být možné nasadit do 60 dnů a to na délku až 1 roku kdekoli na světě 8. Nepochybně lze tuto iniciativu vnímat jako výraz suverenity bezpečnostní a obranné politiky EU. Cíle EBOP jsou obecně definovány ve Smlouvě o EU a následně rozpracovány v Evropské bezpečnostní strategii (European Security Strategy: A Secure Europe in a Better World 9 ) z prosince 2003. Samotné zahraniční operace EU byly zahájeny v roce 2003 a lze je považovat nejvyšší článek procesu integrace v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU. Operace EBOP jsou legislativně ukotveny v hlavě V Smlouvy O EU. Zahrnují humanitární a záchranné mise, mise k udržení míru a mise bojových jednotek k řešení krizí, včetně prosazování míru, což kopíruje závazky Západoevropské unie (ZEU) obsažené v tzv. Petersbergských úkolech 10 z roku 1992. Jednotlivé mise odpovídají společným akcím Rady podle článku 14 Smlouvy o EU. EU rozlišuje v rámci EBOP tři druhy operací, které se liší zejména svou funkcí a charakterem nasazeného personálu: vojenské operace, policejní operace, mise na podporu právního státu. 7 Pro srovnání NATO Response Forces čítají 25.000 mužů, kteří by měli být schopni nasazení do 5 dnů na dobu 30 dnů. 8 Blíže např.: Evropská unie a NATO. [cit. 23.8.2007]. Dostupné na: <http://www.euractive.cz/evropskunie-a-nato> 9 Dostupné na: <http://www.consilium.europa.eu> 10 Petersbergské úkoly či mise, sjednané v Amsterodamské smlouvě, jsou základním bodem EBOP. 4
Přehled všech mírových operací od roku 2003, kdy jejich činnost EU zahájila znázorňuje schéma. Přehled civilních, policejních a vojenských operací EU (2003 květen 2006)11: Policejní mise EU v současnosti ( k 30. 9. 2007) probíhají v: Bosně a Hercegovině (EUPM), Iráku (EUJUST LEX), Moldávii a na Ukrajině (EUBAM), Afganistánu (EUPOL AFGANISTAN, k 30.9.2007). A dále se připravuje policejní mise EU v Kosovu (ICM), koncem roku 2007 zde má EU převzít kompetence mise OSN (UNMIK) a v oblasti Palestiny (EUPOL COPPS), kde se čeká na zprůhlednění situace v tomto teritoriu. 11 Zdroj: <http://www.europa.eu> 5
Náplní policejních operací bývá nejčastěji: 12 monitoring, poradenství, mentoring, reforma a restrukturalizace místní policie, výcvik a vzdělávání nových policistů, vytváření nového policejního sboru, vlastní výkon policejní práce při absenci funkční místní policie. Z toho se také odvíjí dvě základní funkce, které policejní mise mají plnit a to: 13 posílení místních policejních sil (posilovací mise), nahrazování místních policejních sil (substituční mise). Bez zajímavosti jistě není ani to, že státy EU se zavázaly vyčlenit až 1.000 policistů schopných realizovat mírové operace, resp. policejní mise zaměřené na poradenství, výcvik a monitoring nebo přímý výkon policejní činnosti. Tzv. Integrované policejní jednotky EU, kterých by mělo být až 13, jsou v podstatě obdobou vojenské síly rychlé reakce. 14 Policie ČR a její zapojení do zahraničních mírových operací a policejních misí Zahraniční mírové operace jako nástroj pro podporu a udržení míru a stability v oblasti bezpečnosti jsou jednou z priorit Česka, jak deklaruje jak Koncepce zahraniční politiky ČR na léta 2003 2007, tak i Bezpečnostní strategie ČR z roku 2003. Každá mírová operace má však pro Českou republiku jiný význam a tak se při posuzování účasti v té které operaci zvažují zejména následující kritéria: 15 míra naléhavosti řešení krizové či konfliktní situace, 12 Převzato z vystoupení pplk. Venduly Zíkové (PP ČR, OMPS): Působení příslušníků Policie ČR v zahraničních mírových operacích. Mezinárodní sympozium Bezpečnostní a obranná agenda Evropské unie, Praha 13. 15. 6. 2007. 13 Blíže: PIKNA, B. Vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek v evropském právu (oblast policejní a justiční spolupráce). 3. vyd. Praha: Linde, 2006. s. 402. 14 Viz. PIKNA, B. Vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek v evropském právu (oblast policejní a justiční spolupráce). 3. vyd. Praha: Linde, 2006. s. 402. 15 Viz. vystoupení kpt. Mgr. et Mgr. Anežky Paříkové (PP ČR, OMPS): Zapojení Policie ČR do zahraničních mírových operací, právní aspekty. Mezinárodní sympozium Bezpečnostní a obranná agenda Evropské unie, Praha 13. 15. června 2007. 6
institucionální a teritoriální hledisko (pořadí priorit je: EU a OSN, NATO, OBSE), cíl a charakter operace, včetně zajištění bezpečnosti vyslaných sil a prostředků, personální, finanční a další kapacitní možnosti České republiky. Prioritním zřizovatelem misí pro Českou republiku je tedy EU, kde se příslušníci Policie ČR účastní mise v Bosně a Hercegovině, hraniční asistenční mise v oblasti Podněstří na moldavsko-ukrajinském pomezí a integrované mise na podporu právního státu v Iráku a mise v Afganistánu (od 30. 9. 2007). V nedávné době byla ukončena mise v Makedonii. Naopak do budoucna by se měla účast českých policistů rozrůst na mise v Palestině a v Kosovu. Významným zřizovatelem misí je i OSN (mise v Kosovu, Libérii a Gruzii), NATO (příprava zapojení ČR do operace ISAF pod vedením NATO, kde by měl být vytvořen i český provinční rekonstrukční tým). Vyslání policisty musí být v souladu jak s mezinárodním právem, tedy vyslání je uskutečňováno na základě mezinárodní smlouvy, kterou je ČR vázána, tak s právem vnitrostátním (zejména s podmínkami obsaženými v zákoně o policii a ve služebním zákoně a dále v sekundárních právních předpisech 16 ). Policista je po splnění náročných kritérií zařazen do evidence kandidátů na vyslání do zahraniční mírové operace. Samotné vyslání je zpravidla v délce 1 roku s možností prodloužení až o 6 měsíců. Policista smí být vyslán i opakovaně. Příslušníci Policie ČR jsou na zahraniční mírové operace vysíláni již od roku 1999. Do poloviny roku 2007 jich bylo celkem vysláno 109 do celkem 9 zahraničních mírových operací na třech kontinentech (Kosovo, Bosna a Hercegovina, Makedonie, Libérie, Jordánsko, Irák, Moldávie-Ukrajina, Gruzie, Afganistán). S ohledem na to, že někteří příslušníci byli vysláni opakovaně, celkový počet vyslání je 196. 17 16 Jedná se zejména o ZP PP č. 38 z 21. března 2007, kterým se upravuje postup a organizační zabezpečení vysílání příslušníků Policie ČR do zahraničních mírových operací. 17 Zpracováno na základě vystoupení: kpt. Mgr. et Mgr. Anežky Paříkové (PP ČR, OMPS): Zapojení Policie ČR do zahraničních mírových operací, právní aspekty a pplk. Venduly Zíkové (PP ČR, OMPS): Působení příslušníků Policie ČR v zahraničních mírových operacích. Mezinárodní sympozium Bezpečnostní a obranná agenda Evropské unie, Praha 13. 15. června 2007. 7
Příslušníci Policie ČR v zahraničních mírových operacích (ke 30. září 2007): 18 1x vysláno 59 policistů 51 % 2x vysláno 33 policistů 29 % 3x vysláno 12 policistů 10 % 4x vysláno 8 policistů 7 % 5x vysláno 3 policisté 3 % celkem 115 policistů 100 % celkem vyslání 208 ø 1,8 vyslání na osobu destinace počet vyslání UNMIK Kosovo 91 44 % UNMIL Libérie 16 7,5 % UNOMIG Gruzie 2 1 % EUPM Bosna a Hercegovina 24 12 % EUJUST LEX Irák 2 1 % EUBAM Podněsteří 3 1,5 % EUPOL PROXIMA Makedonie 4 2 % EUPOL AFGHANISTAN 5 2,5 % JIPTC Jordánsko 60 29 % ORHA Irák 1 0,5 % celkem 208 100 % aktuálně v zahraničí působí 45 policistů 100 % UNMIK Kosovo 25 policistů 56 % UNMIL Libérie 5 policistů 11 % UNOMIG Gruzie 2 policisté 5 % EUBAM Podněsteří 3 policisté 6 % EUPM Bosna a Hercegovina 3 policisté 6 % EUJUST LEX Irák 2 policisté 5 % EUPOL AFGHANISTAN 5 policistů 11 % 18 Zdroj: OMPS, PP ČR 8
Zdroje: PIKNA, B. Vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek v evropském právu (oblast policejní a justiční spolupráce). 3. vyd. Praha: Linde, 2006. 479 s. HORÁK, R. Operace na podporu míru. [cit. 23.8.2007]. Dostupné na: <http://www.army.cz/avis/vojenske_rozhledy/2000-4/44.htm> Evropská unie a NATO. [cit. 23.8.2007]. Dostupné na: <http://www.euractive.cz/evropsk-unie-a-nato> <http://www.mvcr.cz/eunie/policejni.html> <http://www.consilium.europa.eu> <http://www.europa.eu> vystoupení pplk. Venduly Zíkové (PP ČR, OMPS): Působení příslušníků Policie ČR v zahraničních mírových operacích. Mezinárodní sympozium Bezpečnostní a obranná agenda Evropské unie, Praha 13. 15. 6. 2007. vystoupení kpt. Mgr. et Mgr. Anežky Paříkové (PP ČR, OMPS): Zapojení Policie ČR do zahraničních mírových operací, právní aspekty. Mezinárodní sympozium Bezpečnostní a obranná agenda Evropské unie, Praha 13. 15. června 2007. 9