Metodika účasti veřejnosti ve správních řízeních Výstupní materiál ze semináře Účast veřejnosti ve správních řízeních pořádaného občanským sdružením Calla ve spolupráci s Ekologickým právním servisem dne 29. 9. 2008 na Přírodovědecké fakultě Jihočeské Univerzity v Českých Budějovicích Zpracovala: Mgr. Pavla Matějková, Calla Revidovala: Mgr. Markéta Višinková, Ekologický právní servis Podpořeno grantem z Islandu, Lichtenštejnska a Norska v rámci Finančního mechanismu EHP a Norského finančního mechanismu prostřednictvím Nadace rozvoje občanské společnosti.
Obsah I. Aarhuská úmluva a účast veřejnosti II. Zákon o ochraně přírody a krajiny a účast občanů II. I. Práva a povinnosti občanského sdružení II.II. Jak založit občanské sdružení III. Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí č. 100/2001 Sb. IV. Zákon o územním plánování a stavební řád č. 183/2006 Sb. IV.I. Územně plánovací dokumentace IV.I.I. Zástupce veřejnosti IV.I.II.Opravné prostředky proti územně plánovacím dokumentům IV.II. Územní řízení IV.III. Stavební řízení IV.IV. Opravné prostředky V. Závěr
I. Aarhuská úmluva a účast veřejnosti Právo účasti občanů a občanských sdružení na správním rozhodování prvotně vyplývá z tzv. Aarhuské úmluvy. Tato mezinárodní dohoda byla Českou republikou ratifikována na podzim roku 2004 pod číslem 124/2004 Sb. m. s. a je bez dalšího závazná, k její aplikaci není třeba žádného vnitrostátního zákona a v případě rozporu mezi ní a jakýmkoli vnitrostátním zákonem má tato mezinárodní úmluva přednost (viz článek 10 Ústavy). Aarhuská úmluva občanům především přiznává: 1)právo na přístup k informacím, dále 2)právo účasti na rozhodování a také 3)právo na přístup k soudní ochraně1) Vymáhat však aplikační přednost úmluvy lze jen a pouze soudní cestou. Nelze například s úspěchem uplatňovat u odvolacího správního orgánu, který přezkoumává zákonnost prvoinstančního rozhodnutí, požadavek na aplikační přednost Aarhuské úmluvy. Požadavky vyplývající z Aarhuské úmluvy jsou však přejaty do některých českých zákonů. Zejména jsou jimi zákon o ochraně přírody a krajiny, částečně stavební zákon a zákon o posuzování vlivů na životní prostředí. Těmto třem právním předpisům a především pak právě ustanovením implementujícím účast veřejnosti ve správních řízeních je věnována tato publikace.
II. Zákon o ochraně přírody a krajiny č. 114/1992 Sb. Účast občanů ve správních řízeních dle našeho vnitrostátního práva je obsažena prvotně v zákoně č. 114/1992 Sb. Ustanovení 70 stanoví: Občanské sdružení, jehož hlavním posláním je podle stanov ochrana přírody a krajiny, je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat i opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována. Z praxe vyplývá, že řízeními, při kterých bývá ohrožena příroda a krajina a životní prostředí vůbec, jsou častokráte především řízení podle stavebního zákona. Z hlediska vztahu aplikace těchto dvou norem je důležité, že zákon o ochraně přírody a krajiny je vůči zákonu stavebnímu normou speciální a tudíž má před ním aplikační přednost. Ačkoliv správní úřady v mnoha případech vylučují občanská sdružení ze stavebních řízeních s konstatováním, že nemohou být jeho účastníky, jelikož nejsou jako účastníci jmenováni výslovně ve stavebním zákoně, je tento výklad nesprávný neboť specialita vyplývající ze zákona č. 114/1992 Sb. vůči zákonu 183/2006 Sb. znamená bez dalšího specifikaci účastenství v řízeních podle zvláštních právních předpisů. Opak by platil pouze tehdy, pokud by v zákoně bylo výslovně uvedeno, že občanská sdružení nejsou účastníky stavebního řízení. O takovou novelu také v poslední době usiluje několik poslanců (podzim/zima 2008/09). II. I. Práva a povinnosti občanského sdružení: Za předpokladu splnění podmínek ustanovení 70 zákona č. 114/1992 Sb. (viz výše), je do vlastních rukou informováno o řízeních, jako například řízení o výjimečném kácení mimo les, řízení o zásahu do významného krajinného prvku a jiných, které nejsou veřejné a nejsou zveřejňovány na úřední desce. Do těchto řízení se nemůže přihlásit občan jednotlivec, ani pokud je například sousedním vlastníkem, vždy jen pouze řádně registrované občanské sdružení. Důležité je zejména při prvním podání žádosti o informování o zahájených řízeních přiložit notářsky ověřené stanovy sdružení, důkladně promyslet, u kterých úřadů bude o informace žádáno a v podání také přesně zformulovat, o která řízení má sdružení zájem. Podle nového stavebního zákona už není nutné informovat o zahájení územního řízení přihlášené sdružení sdružení do vlastních rukou, postačí pouze vyvěšení na úřední desce. Přitom však není dotčena povinnost sdružení přihlásit se do řízení do 8 dnů ode dne vyvěšení (viz Územní řízení). Pokud se občanské sdružení přihlásí do řízení v zákonné lhůtě 8 dnů ode dne doručení oznámení, stává se účastníkem s právem odvolání a dalších opravných prostředků.
II.II. Jak založit občanské sdružení - občanské sdružení a jeho založení se řídí zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů - návrh na registraci mohou na Ministerstvo vnitra podat nejméně tři občané, z nichž alespoň jeden musí být starší 18 let tzv. přípravný výbor - návrh musí obsahovat podpisy členů přípravného výboru s uvedením jména a příjmení, rodného čísla a bydliště a osobu z přípravného výboru, která bude zmocněncem oprávněným jednat jejich jménem. - k návrhu je nutné připojit stanovy ve dvojím vyhotovení. - stanovy musí obsahovat název sdružení, sídlo sdružení, cíl jeho činnosti, orgány sdružení, způsob jejich ustavování, určení orgánů a funkcionářů oprávněných jednat jménem sdružení, ustanovení o organizačních jednotkách, pokud budou zřízeny a pokud budou jednat svým jménem, zásady hospodaření. - nemá-li návrh všechny náležitosti, ministerstvo na to přípravný výbor nejpozději do 5 dnů od doručení návrhu upozorní, s tím, že dokud tyto vady nebudou odstraněny, řízení o registraci nebude zahájeno. - pokud ministerstvo nezjistí důvod k odmítnutí registrace, provede do 10 dnů od zahájení řízení o registraci a v této lhůtě zašle zmocněnci přípravného výboru jedno vyhotovení stanov, na němž vyznačí den registrace, kterým je den odeslání, jinak ministerstvo do 10 dnů odmítne registraci. - proti rozhodnutí o odmítnutí se lze odvolat k Nejvyššímu soudu. - pokud nebylo ve lhůtě 40 dnů od zahájení řízení (tj. od doručení bezvadného návrhu) doručeno zmocněnci rozhodnutí ministerstva o odmítnutí registrace, vzniká sdružení i bez výslovné registrace.2)
III. Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí č. 100/2001 Sb. - proces posuzování vlivů záměrů a koncepcí na životní prostředí je řízením, ve kterém je zkoumáno, zda určité vymezené stavby, činnosti a technologie mají negativní vliv na životní prostředí (např. dopravní komunikace, výrobní haly, těžby nerostných surovin, provozy nově budované i jejich změny atd.) - v praktické rovině je to proces spíše konzultativní, konečné stanovisko totiž bývá v drtivé většině případů kladné. - účast veřejnosti v tomto řízení je rovněž spíše povrchní. Ustanovení 23 (9) zákona pouze stanoví, že místně příslušná jednotka občanského sdružení nebo obecně prospěšné společnosti, jejímž předmětem činnosti je ochrana přírody a krajiny nebo obec dotčená záměrem se stává účastníkem navazujících řízení (stavební zákon), pokud v zákonných lhůtách podala k navrhovanému záměru nebo koncepci připomínky (vyjádření), příslušný úřad zároveň ve svém stanovisku uvedl, že toto vyjádření zcela nebo zčásti do svého stanoviska zahrnul a správní úřad rozhodující v navazujícím řízení nerozhodl, že veřejné zájmy, které občanské sdružení hájí, nejsou v navazujícím řízení dotčeny - občanská sdružení se však navazujících řízení mohou účastnit i bez toho, aniž by se účastnili procesu EIA nebo SEA, tudíž ustanovení 23 (9) nepřináší po této stránce žádnou výhodu. - úprava účasti veřejnosti v řízení o posuzování vlivů záměrů i koncepcí na životní prostředí je nedostatečná. Proti výsledku řízení stanovisku - nelze podat ani opravný prostředek, stanovisko lze napadnout pouze v navazujících řízeních podle stavebního zákona, a to buď v námitkách nebo připomínkách anebo v rámci opravných prostředků proti územnímu rozhodnutí nebo stavebnímu povolení.
IV. Zákon o územním plánování a stavební řád č. 183/2006 Sb. Podle stavebního zákona by měla být účast veřejnosti zajištěna při: - 1) Pořizování územně plánovací dokumentace - 2) Územním řízení - 3) Stavebním řízení IV.I. Územně plánovací dokumentace Podle nové právní úpravy i názvosloví stavebního zákona nyní existují tyto druhy územně plánovací dokumentace: Zásady územního rozvoje (dříve územní plán velkého územního celku) Územní plán (dříve územní plán obce) Regulační plán Stavební zákon stanoví, že veřejnosti, včetně dotčených vlastníků i občanských sdružení je oznamováno projednávání územně plánovací dokumentace veřejnou vyhláškou. K tomu, aby se občan včas dozvěděl o tom, co se plánuje v jeho okolí, je tedy nutné, aby nejméně jednou týdně sledoval buď fyzickou nebo elektronickou úřední desku. Při projednávání všech typů územně plánovací dokumentace přísluší občanům: 1) vznášet tzv. připomínky - k nim je oprávněn naprosto každý, tedy veřejnost v širokém smyslu. - jedinou podmínkou je dodržet k podání připomínek zákonné lhůty - připomínky jsou však po právní stránce velmi slabé a pokud nejsou zohledněny, jedinou možnou obranou je podání stížnosti podle 175 správního řádu č. 500/2004 Sb. 2) podávat tzv. námitky mohou osoby jmenované zákonem. Kromě vlastníků (soukromých vlastníků i obcí) pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch to může být i tzv. zástupce veřejnosti. Tím může být i občanské sdružení (ovšem nikoliv automaticky viz Zástupce veřejnosti) Sousedním obcím přísluší podávat námitky pouze u návrhu Zásad územního rozvoje. rozhodnutí o námitkách je napadnutelné odvoláním, návrhem na přezkumné řízení nebo návrhem na obnovu řízení (ovšem za splnění zákonných podmínek vyplývajících ze správního řádu viz 94, 100). Územně plánovací dokumentaci vydanou podle nového stavebního zákona, tedy formou ne již obecně závazné vyhlášky, ale tzv. opatřením obecné povahy, lze také napadat v přezkumném řízení, (viz 174 odst. 2 Správního řádu), případně žalovat ve správním soudnictví v souladu se zákonem č. 150/2002 Sb. Soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.3)
IV.I.I. Zástupce veřejnosti Ustanovení 23 stavebního zákona stanoví, že veřejnost může být při pořizování územně plánovací dokumentace zastupována tzv. zmocněným zástupcem veřejnosti. - může jím být právnická nebo fyzická osoba plně způsobilá k právním úkonům, tedy i občanské sdružení, ovšem nestačí pouhé přihlášení do řízení, ale musí být zároveň splněny podmínky: 1)zástupce veřejnosti musí být zmocněn nejméně jednou desetinou občanů obce s méně než 2000 obyvateli nebo nejméně 200 občanů příslušné obce, kteří uplatňují věcně shodnou připomínku k návrhu územního plánu, regulačního plánu nebo zásad územního rozvoje, 2)zástupce veřejnosti může zmocnit rovněž nejméně 500 občanů kraje nebo nejméně jedna desetina občanů kterékoli obce na území kraje s méně než 200 obyvateli nebo nejméně 200 občanů obce na území kraje, pokud podali věcně shodnou připomínku k návrhu zásad územního rozvoje. IV.I.II. Opravné prostředky proti územně plánovacím dokumentům Územně plánovací dokumenty již nejsou nadále vydávány formou obecně závazné vyhlášky, nýbrž opatřením obecné povahy podle správního řádu ( 171 a násl.) Možností obrany proti vydané územně plánovací dokumentaci je především návrh na přezkum podle 94 správního řádu. Na zahájení přezkumného řízení však není právní nárok, tzn. pokud správní orgán rozhodující o přezkumu shledá, že neexistuje důvod opodstatňující zahájení přezkumného řízení tedy, že nebyl porušen zákon, může návrh zamítnout. Možností je též podání stížnosti podle 175 správního řádu, která však není příliš silným nástrojem obrany. Opatření obecní povahy lze efektivněji napadnout především soudně (Soudní řád správní č. 150/2002 Sb.).
IV.II. Územní řízení V územních řízeních podle 76 a násl.zákona č. 183/2006 Sb. O územním plánování a stavebním řádu, může veřejnost podobně jako při projednávání územně plánovací dokumentace uplatňovat v zákonných lhůtách připomínky, ovšem námitky mohou podávat opět jen osoby, o kterých tak stanoví stavební zákon: Jsou jimi bez dalšího a přímo ze zákona vlastníci, jejichž vlastnická nebo jiná věcná práva mohou být rozhodnutím přímo dotčena (za vlastníka dotčeného na svých právech se považuje každý, kdo toto tvrdí, až do doby, než se prokáže opak) včetně společenství vlastníků bytových jednotek (nikoliv jen bezprostřední sousedé) a dále občanská sdružení, ta se ovšem musí do řízení přihlásit ve lhůtě 8 dnů ode dne zveřejnění na úřední desce ( viz 85 a násl.zákona č. 183/2006 Sb.). Bohužel ani zahájení územního řízení nejsou stavební úřady povinny oznamovat dotčeným vlastníkům a občanským sdružením jednotlivě, nýbrž postačí opět vyvěšení na úřední desce (viz 87 SZ). Obyvatelé daného místa se tedy vůbec nemusí dozvědět o tom, co se jim chystá de facto za zády. Toto ustanovení zákona lze označit téměř za protiústavní, jelikož nerespektuje rovnost vlastnických práv a upřednostňuje vlastnické právo stavebníka před vlastnickými právy sousedních vlastníků. Ustanovení 87 sice žadateli o vydání územního rozhodnutí zakládá povinnost vyvěsit grafické zobrazení záměru na určeném místě, zejména pak na místě navrhované stavby, ale tato povinnost bývá v praxi často buď zcela opomíjena anebo je návrh umisťován tak, aby si ho nikdo nevšiml.v takovém případě by měl stavební úřad udělit investorovi pokutu a zahájit opakované veřejné jednání. Proti územnímu rozhodnutí mohou účastníci podat odvolání podle 81 správního řádu, případně návrh na obnovu řízení za podmínek 100 správního řádu a pokud se například dotčení vlastníci dozví o vydaném rozhodnutí až po právní moci (kdy již nelze podat odvolání), lze podat návrh na přezkumné řízení za podmínek 94 správního řádu. Po vyčerpání všech řádných opravných prostředků se lze bránit soudně dle správního řádu soudního.
IV.III. Stavební řízení Zahájení stavebního řízení stavební úřad paradoxně oznamuje přímo dotčeným vlastníkům a přihlášeným občanským sdružením do vlastních rukou. Ve stavebním řízení mohou pak účastníci podávat námitky, ovšem o umístění stavby bývá často již téměř nezvratitelně rozhodnuto Proti stavebnímu povolení lze podat odvolání, případně návrh na přezkumné řízení, návrh na obnovu řízení a soudní žalobu. IV.IV. Opravné prostředky proti územnímu rozhodnutí a stavebnímu povolení 1) odvolání podle 81 správního řádu - do 15 dnů ode dne oznámení také územní rozhodnutí, nikoliv jen zahájení územního řízení se oznamuje vyvěšením na úřední desce, jen stavební povolení se oznamuje do vlastních rukou též dotčeným vlastníkům a občanským sdružením, která se do řízení přihlásila. 2) návrh na přezkumné řízení podle 94 správního řádu - není stanovena lhůta pro podání, ale usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat nejdéle do 2 měsíců od dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci předmětného rozhodnutí. - na zahájení přezkumného řízení není nárok, předpokladem, že bude zahájeno, je, že byl porušen v předmětném řízení zákon. 3) návrh na obnovu řízení podle 100 správního řádu - předpoklady zahájení řízení: - vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly již v době původního řízení a které nemohly být uplatněny dříve nebo - bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, - lze podat do 3 měsíců ode dne, kdy se účastník o důvodech obnovy dozvěděl, nejpozději ale do 3 let ode dne právní moci rozhodnutí.
Závěr České národní právo bohužel neimplementuje požadavky mezinárodní úpravy účasti občanů na správním rozhodování dostatečně. Ze strany zákonodárců a lobbyistů navíc vzrůstají spíše opačné tendence, a to omezit účast občanů chránící svá práva a prostředí co možná nejvíce. Nelze předjímat, zda aktuální návrhy na okleštění zákona ochrany přírody a krajiny a stavebního zákona budou přijaty. Ovšem alespoň z praxe právní poradny Cally vyplývá, že občané zdaleka nejsou pasivní. Naopak, jsou ochotni bojovat za svá práva v rapidně vzrůstajícím počtu. Tento aspekt lze považovat pro udržení fungování občanské společnosti za daleko zásadnější než neexistenci kvalitního legislativního rámce. Snad tedy tato metodika alespoň částečně poslouží v natolik komplikovaném systému správního rozhodování komukoli, koho tato problematika zajímá. Pavla Matějková Literatura a zdroje(pozn.): 1) Motzke, R., Podskalská, S.; Aarhuská úmluva ve správní a soudní praxi, Planeta 6/2007, Ministerstvo životního prostředí 2007 2) http://www.eps.cz/cz2050399pg/programy/, http://obcan.ecn.cz/index.shtml? w=u&x=132554 3) http://www.eps.cz/cz2123224pp/pravni-poradna/ 4) http://www.eps.cz/cz2139527pp/pravni-poradna/
Calla Sdružení pro záchranu prostředí Moto: Calla ruka podaná přírodě Calla je ekologické občanské sdružení, které vzniklo v roce 1991. Svůj název nese podle chráněné rostliny ďáblíku bahenního (Calla palustris). Posláním sdružení Calla je nabízet pomocnou ruku lidem k ochraně prostředí pro život, vlastními silami přispívat k zachování cenných ekosystémů v jižních Čechách a propagací i vlastním příkladem podporovat rozvoj obnovitelných zdrojů energie. Naše programy: Programy na podporu trvale udržitelné energetiky Program ochrany přírody a krajiny Praktická ochrana přírody Ekologická poradna sdružení Calla Poradenství pro Vás Můžete nás podpořit svou spoluprací nebo finančně. Zasláním alespoň 150 Kč ročně se můžete stát členem přispěvatelem s právem dostávat naše tiskoviny, včetně zpravodaje Ďáblík a pravidelné informace o našich akcích. Pokud máte zájem o plné členství, obraťte se na nás. Roční příspěvek činí 300 Kč. Budete se pak moci zapojit do plánování našich aktivit a přímo se na nich podílet. Číslo našeho konta: 3202800-544/0600 u GE Money Bank a.s. České Budějovice Naše poštovní adresa: P.O. BOX 223, 370 04, České Budějovice Sídlo: Fráni Šrámka 35, 370 04 České Budějovice Tel., fax., záznamník:+420 387 310 166 Tel.:+420 387 311 381 E-mail: calla@calla.cz Internet: www.calla.cz ---- Leden 2009 ----