Společný evropský azylový systém Vnitřní věci
Europe Direct je služba, která vám pomůže odpovědět na otázky týkající se Evropské unie. Bezplatná telefonní linka (*): 00 800 6 7 8 9 10 11 (*) Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit). Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu. Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu). Katalogové údaje jsou uvedeny na konci této publikace. Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2014 ISBN 978-92-79-34622-4 doi:10.2837/61264 Evropská unie, 2014 Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje. Printed in Belgium VYTIŠTĚNO NA PAPÍŘE BĚLENÉM BEZ POUŽITÍ ELEMENTÁRNÍHO CHLORU (ECF)
Společný evropský azylový systém Azyl a EU Směrnice o azylovém řízení Směrnice o podmínkách přijímání Kvalifikační směrnice Dublinské nařízení EURODAC Prostor ochrany a solidarity pro nejzranitelnější Společný evropský azylový systém (CEAS) považuji za nejvyšší prioritu od začátku svého mandátu a příslušných jednání jsem se účastnila od prvního dne. Zavedení společného evropského azylového systému, o něž členské státy EU a Evropský parlament usilovaly od roku 1999, je historickým úspěchem. Systém poskytne lepší přístup k azylovému řízení těm, kdo hledají ochranu; povede ke spravedlivějším, rychlejším a kvalitnějším rozhodnutím o azylu; zajistí, že lidé obávající se pronásledování nebudou vraceni tam, kde jim hrozí nebezpečí; a poskytne důstojné podmínky jak lidem, kteří žádají o azyl, tak těm, kteří požívají mezinárodní ochrany v rámci EU. Cesta k našemu cíli nebyla lehká. Avšak náš úspěch ještě není zcela dovršen. Nyní musíme vynaložit velké úsilí na uplatňování našich právních předpisů a zajištění toho, aby tento společný systém fungoval dobře a jednotně. Jen tak vytvoříme prostor ochrany a solidarity zasluhující si svůj název a to bude výsledek, na nějž budeme moci být náležitě hrdí. Cecilie Malmströmová komisařka pro vnitřní věci 1
SPOLEČNÝ EVROPSKÝ AZYLOVÝ SYSTÉM (CEAS) AZYL se poskytuje lidem, kteří prchají před pronásledováním nebo vážnou újmou. Postup pro podávání žádostí o azyl je nyní obdobný v celé EU (směrnice o azylovém řízení). Každému žadateli jsou sejmuty otisky prstů a odeslány do databáze EURODAC (nařízení o EURODAC). Tyto údaje pomáhají určit zemi příslušnou pro vyřízení žádosti o azyl (dublinské nařízení). Žadatelům o azyl jsou poskytnuty materiální podmínky přijetí, např. ubytování a strava (směrnice o podmínkách přijímání). S pomocí tlumočníka je žadatel o azyl vyslechnut referentem, který je obeznámen s právem EU, aby se zjistilo, zda splňuje podmínky pro přiznání statusu uprchlíka nebo doplňkové ochrany (kvalifikační směrnice a směrnice o azylovém řízení). V první instanci není azyl žadateli udělen, ale proti tomuto zamítnutí lze podat opravný prostředek k soudu. Je přiznán status uprchlíka nebo status doplňkové ochrany, což dává osobě určitá práva, jako je přístup k povolení k pobytu, na trh práce a k zdravotní péči (kvalifikační směrnice). Potvrzení negativního prvoinstančního rozhodnutí soudem, po kterém může být žadatel vrácen do země svého původu nebo tranzitu. Zrušení negativního prvoinstančního rozhodnutí soudem. 2
AZYL A EU POVINNOST CHRÁNIT Azyl se poskytuje lidem, kteří prchají před pronásledováním nebo vážnou újmou. Azyl je základním právem; jeho přiznání je mezinárodním závazkem ve smyslu Ženevské úmluvy z roku 1951 o ochraně uprchlíků. V prostoru otevřených hranic a svobody pohybu musíme mít společný přístup k azylu v celé EU. Azylové toky nejsou trvalého rázu, ani nejsou rovnoměrně rozloženy po celé EU. V roce 2001 bylo v 27 členských státech EU podáno nejvíce žádostí (425 000), ale v roce 2006 klesl jejich počet na necelých 200 000. V roce 2012 bylo zaznamenáno přes 330 000 žádostí o azyl. Azyl nesmí být loterie. Členské státy EU nesou společnou odpovědnost za to, že žadatelé o azyl jsou přijati důstojně, že jim je zajištěno spravedlivé zacházení a že je jejich případ posouzen podle jednotných norem tak, aby výsledek byl podobný bez ohledu na to, kde žadatel svou žádost o azyl podal. Revidovaná kvalifikační směrnice vysvětluje důvody pro přiznání mezinárodní ochrany, a tím staví rozhodnutí o azylu na pevnější základ. Zlepší také přístup osob, jimž byla přiznána mezinárodní ochrana, k právům a integračním opatřením. Revidované dublinské nařízení posiluje ochranu žadatelů o azyl během procesu určování státu příslušného k posouzení žádosti o azyl a vyjasňuje pravidla, kterými se řídí vztahy mezi státy. Vytváří systém pro včasné odhalování problémů ve vnitrostátních azylových a přijímacích systémech a řeší jejich příčiny, než přerostou ve vážnější krizi. Revidované nařízení o EURODAC umožní donucovacím orgánům za velmi omezených podmínek přístup do databáze EU, v níž se uchovávají otisky prstů žadatelů o azyl, s cílem zabránit nejzávažnějším trestným činům (vražda, terorismus), odhalit je nebo vyšetřit. EU JAKO PROSTOR OCHRANY Od roku 1999 EU pracuje na vytvoření společného evropského azylového systému (CEAS) a zlepšení stávajícího právního rámce. Již byly schváleny nové předpisy EU, které stanoví společné přísné standardy a těsnější spolupráci, aby se zajistilo, že se žadatelům o azyl dostane stejného zacházení v otevřeném a spravedlivém systému bez ohledu na to, kde o azyl požádali. Stručně a jasně: Revidovaná směrnice o azylovém řízení usiluje o spravedlivější, rychlejší a lepší kvalitu rozhodnutí o udělení azylu. Žadatelé o azyl se zvláštními potřebami získají nezbytnou podporu, aby vysvětlili svou žádost, a lepší ochrany se dostane zejména nezletilým osobám bez doprovodu a obětem mučení. Revidovaná směrnice o podmínkách přijímání zajišťuje žadatelům o azyl humánní materiální podmínky přijetí (např. ubytování) v celé EU a plné respektování jejich základních práv. Zajišťuje také, že k zadržení se přistupuje jen jako k nejzazšímu opatření. 3
SMĚRNICE O AZYLOVÉM ŘÍZENÍ Lidem, kteří prchají před pronásledováním a žádají o mezinárodní ochranu, musí být zajištěny jednotné standardy ochrany. Žadatelé o azyl musí mít přístup ke spravedlivému a účinnému azylovému řízení. CO JE SMĚRNICE O AZYLOVÉM ŘÍZENÍ? Směrnice o azylovém řízení ( 1 ) stanoví pravidla pro celý proces, v němž se řeší žádost o azyl, včetně toho, jak podávat žádost, jak bude žádost posuzována, jakou pomoc dostane žadatel o azyl, jak se odvolat a zda odvolání umožní pobyt na území, co lze udělat, když žadatel prchá před spravedlností, nebo jak řešit opakované žádosti. Předchozí směrnice byla svého času nejmenším společným jmenovatelem mezi členskými státy. Pravidla byla často příliš vágní a členské státy si mohly ponechat svá vlastní odchylná pravidla, i když nedosahovala základních dohodnutých norem. HLAVNÍ ÚSPĚCHY Nová směrnice o azylovém řízení ( 2 ) je mnohem přesnější. Zakládá celistvý systém, který zajišťuje, že rozhodnutí o azylu se přijímají účinněji a spravedlivěji a že všechny členské státy vyřizují žádosti o azyl jednotně a velmi kvalitně. Stanoví jasnější pravidla o tom, jak žádat o azyl: například na hranicích musí být zajištěno, že každý, kdo chce požádat o azyl, tak může učinit rychle a účinně. Řízení tak bude rychlejší a účinnější. Azylové řízení nebude běžně trvat déle než šest měsíců. Lidé, kteří rozhodují, budou lépe proškoleni a žadatelům se dostane pomoci dříve, takže žádost bude možné prozkoumat dokonale a rychle. Ušetří to peníze, neboť žadatelé o azyl stráví méně času ve státních přijímacích zařízeních a bude méně nesprávných rozhodnutí, tudíž i méně nákladných odvolání. Každý, kdo potřebuje zvláštní pomoc například z důvodu věku, zdravotního postižení, nemoci, sexuální orientace nebo traumatického zážitku, obdrží přiměřenou podporu, včetně dostatku času, aby svou žádost vysvětlil. Dětem bez doprovodu bude vnitrostátními orgány přidělen kvalifikovaný zástupce. Případy, které pravděpodobně nejsou opodstatněné, lze řešit ve zvláštním režimu ( zrychlené a hraniční řízení). Existují jasná pravidla ohledně toho, kdy lze tyto postupy použít, aby se nepoužívaly v opodstatněných případech. Dětem bez doprovodu, které žádají o azyl, a obětem mučení se v tomto ohledu dostane zvláštního zacházení. Pravidla pro soudní odvolání jsou mnohem jasnější než dříve. Stávající právní předpisy EU jsou vágní a vnitrostátní systémy ne vždy zaručují dostatečný přístup k soudům. V důsledku toho končí mnoho případů u Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku, což je nákladné a vytváří to právní nejistotu. Nová pravidla plně respektují základní práva a neměla by přetěžovat soud ve Štrasburku. Členské státy budou také lépe vybaveny k vyřizování neoprávněných žádostí, zejména opakovaných žádostí téže osoby. Kdo nepotřebuje ochranu, nebude už moci bránit donekonečna svému vyhoštění neustálým podáváním nových žádostí o azyl. ( 1 ) Směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka. ( 2 ) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (přepracované znění) (použitelné od 21. července 2015). 4
SMĚRNICE O PODMÍNKÁCH PŘIJÍMÁNÍ Žadatelům o azyl čekajícím na rozhodnutí o jejich žádosti musí být uspokojeny určité základní potřeby, které jim zaručí důstojnou životní úroveň. CO JE SMĚRNICE O PODMÍNKÁCH PŘIJÍMÁNÍ? Směrnice o podmínkách přijímání ( 1 ) se zabývá přístupem k podmínkám pro přijímání žadatelů o azyl v době, kdy čekají na vyřízení své žádosti. Zajišťuje, aby žadatelé měli přístup k ubytování, stravě, zdravotní péči a zaměstnání, jakož i k lékařské a psychologické péči. V minulosti mohly odlišné postupy v členských státech vést k nedostatečné úrovni materiálních podmínek přijetí žadatelů o azyl. Nová směrnice rovněž objasňuje povinnost provést individuální posouzení za účelem identifikace zvláštních potřeb přijímání zranitelných osob. Zvláštní pozornost věnuje nezletilým osobám bez doprovodu a obětem mučení a zajišťuje, že se zranitelným žadatelům o azyl dostane rovněž psychologické podpory. A konečně, obsahuje pravidla týkající se kvalifikace zástupců pro nezletilé osoby bez doprovodu. Přístup k zaměstnání pro žadatele o azyl musí nyní být udělen nejpozději do 9 měsíců. HLAVNÍ ÚSPĚCHY Nová směrnice o podmínkách přijímání ( 2 ) se snaží zajistit lepší a harmonizovanější normy pro podmínky přijímání v celé Unii. Poprvé byla schválena podrobná společná pravidla ve věci zadržování žadatelů o azyl, která zajišťují plné respektování jejich základních práv. Směrnice zejména: obsahuje úplný seznam důvodů pro zadržení, který brání svévolnému zadržování a zadržení omezuje na co nejkratší dobu, omezuje zadržování zranitelných osob, zejména nezletilých, obsahuje důležité právní záruky, jako je přístup k bezplatné právní pomoci a poskytnutí písemných informací v případě odvolání proti příkazu k zadržení, zavádí zvláštní podmínky pro přijímání v zadržovacích zařízeních, jako je možnost pobytu na čerstvém vzduchu a komunikace s právníky, nevládními organizacemi a rodinnými příslušníky. ( 1 ) Směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl. ( 2 ) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (přepracované znění) (použitelné od 21. července 2015). 5
KVALIFIKAČNÍ SMĚRNICE Než může osoba dostat azyl, musí být uznána za uprchlíka nebo za osobu požívající doplňkové ochrany. CO JE KVALIFIKAČNÍ SMĚRNICE? Kvalifikační směrnice ( 1 ) upřesňuje důvody pro přiznání mezinárodní ochrany. Její ustanovení se týkají také řady práv na ochranu před navracením, dále se týkají povolení k pobytu, cestovních dokladů, přístupu k zaměstnání, přístupu ke vzdělání, sociální péče, zdravotní péče, přístupu k ubytování, přístupu k integračním zařízením, a zvláštní ustanovení se týkají dětí a zranitelných osob. Minimální normy v předchozí směrnici byly do určité míry nejasné, což neodstraňovalo rozdíly ve vnitrostátních právních předpisech a postupech v oblasti azylové politiky. Šance osob na přiznání mezinárodní ochrany se mohly velice lišit v závislosti na členském státě, který žádost o azyl vyřizoval. kové ochrany ), pokud jde o přístup k zaměstnání a ke zdravotní péči. Dále též prodlužuje dobu platnosti povolení k pobytu pro osoby, kterým byla přiznána doplňková ochrana. Zajišťuje lepší zohlednění nejlepších zájmů dítěte a genderových aspektů při posuzování žádosti o azyl a při provádění pravidel týkajících se obsahu mezinárodní ochrany. Zlepšuje přístup osob požívajících mezinárodní ochrany k právům a integračním opatřením. Lépe zohledňuje zvláštní praktické potíže, s nimiž se potýkají osoby požívající mezinárodní ochrany. HLAVNÍ ÚSPĚCHY Nová kvalifikační směrnice ( 2 ) přispěje ke zlepšení kvality rozhodovacího procesu a zajistí, aby s lidmi, kteří prchají před pronásledováním, válkou a mučením, bylo zacházeno spravedlivě a stejným způsobem. Objasňuje důvody pro přiznávání mezinárodní ochrany, vede k důkladnějšímu rozhodování, a tím zvyšuje účinnost azylového řízení, zlepšuje prevenci podvodů a zajišťuje soudržnost s rozsudky Evropského soudního dvora. Sbližuje do značné míry práva přiznaná všem osobám požívajícím mezinárodní ochrany (uznaní uprchlíci a poživatelé tzv. doplň- ( 1 ) Směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany. ( 2 ) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (přepracované znění) (použitelné od 21. prosince 2013). 6
DUBLINSKÉ NAŘÍZENÍ Je třeba prozkoumat každou žádost o azyl podanou na území EU každá země EU musí být schopna určit, zda a kdy odpovídá za posouzení žádosti o azyl. CO JE DUBLINSKÉ NAŘÍZENÍ? Hlavní zásadou dublinského nařízení ( 1 ) je, že odpovědnost za posouzení žádosti nese především členský stát, který hrál největší úlohu při vstupu nebo pobytu žadatele na území EU. Kritéria pro stanovení odpovědnosti mají toto pořadí důležitosti: rodinné aspekty, vízum nebo povolení k pobytu udělené nedávno v některém členském státě, zda žadatel vstoupil do EU nedovoleně nebo řádně. Ze zkušeností s předcházejícím systémem však vyplynula potřeba lépe řešit situace, kdy dochází k mimořádnému zatížení přijímacích kapacit členských států a jejich azylových systémů. HLAVNÍ ÚSPĚCHY Nové dublinské nařízení ( 2 ) obsahuje účinné postupy pro ochranu žadatelů o azyl a zlepšuje účinnost systému prostřednictvím: mechanismu včasného varování, připravenosti a řešení krizí, který řeší základní příčiny nefunkčnosti vnitrostátních azylových systémů nebo problémy plynoucí z konkrétních tlaků, čeného práva osoby na to, že může zůstat na území státu do rozhodnutí soudu o pozastavení přemístění do doby rozhodnutí o opravném prostředku, povinnosti zajistit na požádání bezplatnou právní pomoc, jediného důvodu k zadržení, hrozí-li, že se jedinec chce skrývat před spravedlností; přísného omezení délky zajištění, možnosti, aby s žadateli o azyl, kteří by mohli být v některých případech považováni za nelegální migranty a vráceni podle směrnice o navracení, bylo zacházeno podle dublinského řízení, které těmto osobám poskytuje větší ochranu než směrnice o navracení, povinnosti zaručit opravný prostředek proti rozhodnutí o přemístění, větší právní srozumitelnosti postupů mezi členskými státy, např. vyčerpávajících a jasnějších lhůt. V rámci dublinského řízení má členský stát maximálně 11 měsíců na to, aby se ujal osoby, nebo 9 měsíců na to, aby si ji vzal zpět (s výjimkou skrývání se před spravedlností nebo uvěznění). řady ustanovení o ochraně žadatelů, jde např. o povinný osobní pohovor, záruky pro nezletilé osoby (včetně podrobného popisu faktorů, o něž by se mělo opírat vyhodnocení nejlepšího zájmu dítěte) a o rozšířené možnosti jejich opětovného sloučení s příbuznými, možnosti opravného prostředku za účelem pozastavení výkonu přemístění do doby rozhodnutí o opravném prostředku a zaru- ( 1 ) Nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států. ( 2 ) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracované znění) (použitelné od 1. ledna 2014). 7
EURODAC EURODAC usnadňuje členským státům EU určování odpovědnosti za posuzování žádosti o azyl porovnáním datových souborů o otiscích prstů. CO JE EURODAC? Nařízením o EURODAC ( 1 ) byla v EU zřízena databáze otisků prstů azylantů. Otisky žadatelů o azyl se předávají do centrálního systému EURODAC, a to bez ohledu na to, kde se v EU nachází. EURODAC funguje od roku 2003 a od té doby se osvědčil jako velmi úspěšný nástroj IT. Vyžádal si ovšem jisté aktualizace, zvláště za účelem urychlení předávání dat některými členskými státy, ochrany osobních údajů a za účelem boje proti terorismu a závažné kriminalitě. HLAVNÍ ÚSPĚCHY Nové nařízení ( 2 ) zlepšuje řádné fungování systému EURODAC. Stanoví nové lhůty pro předávání daktyloskopických údajů a zkracuje dobu mezi sejmutím otisků prstů a jejich zasláním ústřední jednotce EURODAC. Rovněž zajišťuje plný soulad s nejnovějšími právními předpisy v oblasti azylové politiky a lépe chrání osobní údaje. policii a Europolu porovnávat otisky prstů pořízené v souvislosti s vyšetřováním trestných činů s těmi, jež jsou obsaženy v systému EURODAC. Děje se tak za přísně kontrolovaných podmínek a pouze pro účely prevence, odhalování a vyšetřování závažné trestné činnosti a terorismu. Ke zvláštním ochranným prvkům patří požadavek na to, aby se v prvé řadě kontrolovaly všechny dostupné databáze rejstříků trestů a omezení vyhledávání pouze na nejzávažnější trestné činy, například vraždy a terorismus. Kromě toho, před kontrolou v systému EURODAC musí donucovací orgány porovnat otisky prstů s vízovým informačním systémem (je-li to povoleno). Donucovací orgány nesmí kontrolu provádět systematicky, ale pouze jako poslední možnost, pokud jsou splněny všechny podmínky pro přístup. Údaje ze systému EURODAC se nesmí sdílet s třetími zeměmi. Až doposud bylo možné použít databázi EURODAC pouze k azylovým účelům. Nové nařízení nyní umožňuje vnitrostátní ( 1 ) Nařízení Rady (ES) č. 2725/2000 ze dne 11. prosince 2000 o zřízení systému Eurodac pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování Dublinské úmluvy. ( 2 ) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 603/2013 ze dne 26. června 2013 o zřízení systému Eurodac pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování nařízení (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, a pro podávání žádostí orgánů pro vymáhání práva členských států a Europolu o porovnání údajů s údaji v systému Eurodac pro účely vymáhání práva a o změně nařízení (EU) č. 1077/2011, kterým se zřizuje Evropská agentura pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (přepracované znění) (použitelné od 20. července 2015). 8
Bezplatné publikace: JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU jeden výtisk: prost ednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); více výtisk, plakáty i pohlednice: v zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm) a v delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm); m žete se také obrátit na sí Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*). (*) Informace jsou poskytovány zdarma, stejn jako v tšina telefonních hovor (n kte í operáto i, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit). Placené publikace: prost ednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu). P edplatné: u n kterého z prodejc Ú adu pro publikace Evropské unie (http://publications.europa.eu/others/agents/index_cs.htm).
DR-04-13-088-CS-C doi:10.2837/61264