Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR V Praze dne 23. ledna 2008 Č.j. 2008/6156 411 Výtisk č. Pro jednání 70. Plenární schůze RHSD Věc: Rozbor problémů agenturního zaměstnávání v ČR Důvod předložení: Materiál se předkládá na základě požadavku 65. Plenární schůze RHSD konané dne 27. března 2007 Obsah: I. Předkládací zpráva II. Souhrnná zpráva o provedeném rozboru agenturního zaměstnávání a využití jeho výstupů 1. Zpráva o projektu 2. Priorita SÚIP na rok 2007 kontrola agentur práce 3. Opatření MPSV P ř í l o h y 1. Zpráva z projektu Rozbor problematiky agenturního zaměstnávání v ČR. 2. Zpráva SÚIP o kontrolách r. 2007 3. Statistika žádostí a rozhodnutí Předkládá: RNDr. Petr N e č a s místopředseda vlády a ministr práce a sociálních věcí
I. PŘEDKLÁDACÍ ZPRÁVA V návaznosti na růst celkové hospodářské úrovně České republiky, který akceleroval zejména po našem začlenění do evropských struktur, se postupně zvyšuje počet pracovních příležitostí a celková zaměstnanost. Vývoj trhu, který má stále více globální charakter, nutí zaměstnavatele k trvalému udržení konkurenceschopnosti, potažmo k racionálním krokům v personální politice a volbě netradičních forem zaměstnávání. Stále více jsou preferovány flexibilní formy, kam agenturní zaměstnávání bezesporu patří. Agenturní zaměstnávání bylo v ČR plně legalizováno od 1. 10. 2004 novým zákonem č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti a doprovodnou novelou tehdejšího zákoníku práce č. 65/1965 Sb., která byla provedena zákonem č. 436/2004 Sb. se stejným datem účinnosti. Do té doby agentury práce využívaly institutu dočasného přidělení zaměstnance k výkonu práce k jiné právnické nebo fyzické osobě (podle 38 odst. dřívějšího 4 ZP a 2 tehdejšího Nařízení vlády č. 108/1994 Sb., kterým se provádí zákoník práce obě tato ustanovení byla současně výše uvedenou novelou ZP zrušena). Před účinností nynějšího zákona o zaměstnanosti existovalo v dané oblasti právní vakuum, neboť zákon neřešil udělování licencí státu k pronajímání pracovní síly. Od doby plné legalizace je tato forma zaměstnávání postupně stále více uplatňována. Jen v letech 2004 a 2005 se podle průzkumu Work Place Survey 2006, v ČR trh agenturního zaměstnávání zvýšil o 150 %. Zkušenost s agenturním zaměstnáváním má dnes mnoho personalistů. Hlavními důvody využívání agenturního zaměstnání je pro 49 % zaměstnavatelů ideální způsob, jak zaměstnat lidi na konkrétní časově omezený projekt, pro 29 % flexibilní zaměstnanecká politika, pro 12 % snížení fixních nákladů a pro 8 % čerstvý pohled na činnost firmy. Vedle nesporných pozitiv této formy zaměstnávání jsou v samotné praxi identifikovány mnohé problémy. Zástupci odborů v Radě hospodářské a sociální dohody dokladovali některé z nich a následně 65. Plenární schůze RHSD, konaná 27. března 2007, uložila MPSV zpracovat rozbor problémů agenturního zaměstnávání v ČR. Krátce na to byl zpracován Návrh zadání projektu výzkumu pro potřeby státu s termínem zahájení prací v roce 2007 a jako řešitel veřejné zakázky
byl vybrán Výzkumný ústav práce a sociálních věcí. Úkolem řešitele bylo shrnutí základních problémů spojených s právní úpravou a praktickou aplikací agenturního zaměstnávání v ČR a návrh možných legislativních změn týkajících se institutu agenturního zaměstnávání. Zástupci odborů poukazovali především na vážné problémy spojené s porušováním pracovněprávních předpisů. Proto bylo dohodnuto se Státním úřadem inspekce práce (SÚIP) provedení čtyřiceti kontrol Dodržování pracovněprávních předpisů při zaměstnávání fyzických osob agenturami práce v průběhu roku 2007. Finální verze zprávy z projektu Rozbor problematiky agenturního zaměstnávání v ČR, byla MPSV po posledních drobných korekcích provedených na žádost zástupců odborů předána 23. ledna 2008 a je přílohou tohoto materiálu stejně jako zpráva SÚIP o kontrolách r. 2007 Řešení problematiky agentur práce v podmínkách SÚIP v roce 2007 a graf vývoje počtu podaných žádostí a MPSV vydaných rozhodnutí ve věci povolení ke zprostředkování zaměstnání v intervalu 2004 až 2007. Plenární schůzi se předkládá shrnutí poznatků o agenturním zaměstnávání. Souhrn vychází z příloh, v nichž jsou zároveň uvedena aktuálně realizovaná i plánovaná strategická opatření. Po projednání na 70. Plénu RHSD považujeme za vhodné, aby na základě diskuse byla ustavena pracovní skupina zástupců MPSV a sociálních partnerů. Skupina by prodiskutovala a posoudila v materiálech navrhovaná opatření, zejména strategického charakteru, a doporučila další věcný a časový postup. Výstup ve formě návrhu by mohl být předložen na některé z příštích schůzích Pléna RHSD.
II. SOUHRNNÁ ZPRÁVA O PROVEDENÉM ROZBORU AGENTURNÍHO ZAMĚSTNÁVÁNÍ A VYUŽITÍ JEHO VÝSTUPŮ 1. Zpráva o projektu - sumarizace Stanovené cíle: a) s pomocí relevantních aktérů vydefinovat nejdůležitější problémy právní úpravy a praktické aplikace v případě agenturního zaměstnávání ; b) provést právní analýzu institutu agenturního zaměstnávání; c) zjištěné problémy promítnout do případných legislativních změn. Na projektu pracoval tým pracovníků Výzkumného ústavu práce a sociálních věcí vedený Mgr. Jaromírou Kotíkovou ve spolupráci s experty na problematiku agenturního zaměstnávání z řad zástupců Ministerstva práce a sociálních věcí ČR, agentur práce, zaměstnavatelů, odborů, inspektorátů práce a úřadů práce. K identifikaci nejvýznamnějších problémů spojených s právní úpravou a praktickým fungováním agenturního zaměstnávání byla zvolena metoda diskuse u kulatého stolu, kterého se zúčastnili zástupci všech nejvýznamnějších subjektů, kterých se sledovaný fenomén dotýká. Konkrétně se jednalo o zástupce MPSV ČR a agentur práce, dále pak o zástupce zaměstnavatelů, odborů, inspektorátů práce a úřadů práce. Experti se shodli, že ukotvení formy agenturního zaměstnávání v našem právním řádu je bezesporu pozitivem přispívá k tvorbě pracovních míst, mnozí zaměstnanci právě touto formou zaměstnání po jisté době nachází trvalý pracovní poměr. Nicméně, dost možná i s ohledem na jeho krátkou existenci, je s ním spojena řada problémů, které na něj vrhají negativní stín a vedou až k diskusím o jeho zrušení.
Šestnáct významných problémových okruhů vydefinovaných v rámci diskuse expertů: 1. Licenční podmínky, resp. udělování a odnímání licencí 2. Absence definice srovnatelných podmínek a jejich kontrola 3. Plnění povinného podílu osob se zdravotním postižením v případě agentur práce 4. Povinnost hlásit volná pracovní místa 5. Kontrolní činnost státních orgánů zaměřená na fungování agentur práce a jejich provázanost 6. Zneužívání agentur práce ze strany zaměstnavatelů 7. Odpovědnost uživatele 8. Absence definice nelegální práce 9. Dočasné přidělování zaměstnanců mezi agenturami 10. Vztažení působnosti kolektivních smluv na zaměstnance agentur 11. Hrozba sociálního dumpingu mimo členské státy EU 12. Pracovní povolení pro cizince při agenturním zaměstnávání 13. Právo agenturních zaměstnanců na informace a projednání 14. Malá znalost o agenturním zaměstnávání, chybí tvrdá data 15. Absence funkční spolupráce zainteresovaných subjektů 16. Právní informovanost (potencionálních) zaměstnanců agentur práce (brožurky)
Právní analýza institutu agenturního zaměstnávání v ČR VÚPSV zadal zpracování analýzy JUDr. Šubrtovi na základě jeho zkušeností s danou právní oblastí. Analýza je členěna do pěti hlavních kapitol a ty do jednotlivých podkapitol. JUDr. Šubrt si všímá právního ošetření jednotlivých aspektů institutu agenturního zaměstnávání z hlediska národněprávního i mezinárodněprávního, včetně vyvíjející se legislativy EU. Právní ošetření je poté konfrontováno s poznatky z praxe a v závěru každé podkapitoly je uveden návrh opatření. V první kapitole se autor zaměřuje na vymezení pojmu a právní úpravu, právě i z hlediska mezinárodněprávního. Navrhuje umožnit agenturám práce přidělovat zaměstnance i na základě dohody o provedení práce. Ve druhé kapitole je v kontextu s aktuálním vymezením závislé práce poukazováno na možné obejití tohoto ustanovení prostřednictvím subdodávky, kdy outsourcing je pouhou dodávkou pracovní síly, tedy agenturním zaměstnáváním. V této souvislosti je požadováno ztotožnění nelegální práce se závislou prací, která je konána mimo pracovní poměr. Na druhé straně je doporučeno umožnit bez příslušných povolení přidělení zaměstnance (jiné práv. či fyz.osobě), jestliže se nejedná o pronájem pracovní síly. V podkapitole týkající se kontrolní a sankční působnosti státu je zejména poukazováno na chybějící skutkovou podstatu přestupku v zákoně o inspekci, je dáno ke zvážení přesunutí kontrolní a sankční působnosti pod jeden orgán, požadováno zrušení povinnosti kontrolovaných pracujících fyz. osob prokazovat, že tuto práci vykonávají na základě pracovněprávního vztahu či jiné smlouvy a taktéž je doporučeno lépe právně ošetřit vzájemnou informační povinnost inspekce práce a úřadů práce o zjištěních, která byla učiněna v rámci jejich působnosti. V kapitole třetí je rozbor veřejnoprávní úpravy agenturního zaměstnávání obsažené v zákoně o zaměstnanosti. Autor na základě rozboru navrhuje doplnit do zákona o inspekci práce za skutkovou podstatu přestupků i právních deliktů to, že práce není vykonávána na náklady zaměstnavatele. Jako další podmínku udělení povolení ke zprostředkování u fyz. osob a odpovědných zástupců právnických osob uvádí vyšší odborné vzdělání s tříletou praxí, de facto možnost působení pouze v jednom zprostředkovatelském subjektu, u cizinců pak běžnou znalost češtiny či slovenštiny a trvalý pobyt na území ČR. Navrženy jsou také vedle úprav databáze
MPSV přísnější podmínky u vydávání opakovaného povolení, jsou-li dány důvody pro jeho odejmutí (v případě zahájeného správního řízení) a požadováno je též rozšíření důvodů pro odejmutí povolení. V závěru jsou prezentovány názory na povinnost hlásit volná pracovní místa. Rozbor soukromoprávní úpravy je obsahem čtvrté kapitoly. Analyzované smluvní vztahy jsou zřejmé z tohoto grafu: Grafické znázornění právních vztahů při agenturním zaměstnávání pracovní smlouva nebo DPČ + písemný pokyn agentury podle 309 odst. 2 nzp Agentura práce dohoda o dočasném přidělení zaměstnance agentury práce zaměstnanec žádná smlouva se neuzavírá uživatel Patřičnou pozornost autor věnoval dodržování rovnosti pracovních a mzdových podmínek dočasně přiděleného zaměstnance (též zaměstnance agentur práce vyslané z jiných než členských států EU) a srovnatelného zaměstnance. Doporučuje přesnější vymezení pracovních podmínek v zákoníku práce, lépe ošetřit předčasné ukončení dočasného přidělení, odpovědnost za vzniklou škodu, právo agenturních zaměstnanců na informace a projednání i rozšířit působnost příslušných kolektivních smluv. Povinnosti zaměstnavatele týkající se pracovní doby jsou navrženy přesunout na uživatele. Časové omezení dočasného přidělení je pokládáno za formální a zbytečné. Poslední kapitola poukazuje na znevýhodnění agentur práce tím, že se jim zaměstnávaní agenturní zaměstnanci započítávají do celkového počtu zaměstnanců pro určení povinného podílu zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Je zde požadavek na stanovení povinného pojištění agentur práce pro případ platební
neschopnosti uživatele a návrh na stanovení součinnosti Policie ČR při kontrolních akcích inspektorátů práce a úřadů práce. Návrhy na směry řešení Zde jsou soustředěna všechna doporučení přizvaných expertů i doporučení, která jsou obsahem právní analýzy. Návrhy koncepční povahy obsahují převod kontrolních a sankčních kompetencí z úřadů práce na inspektoráty práce a součinnostní povinnost policie s úřady práce a inspektoráty práce. Návrhy legislativní povahy jsou směrovány na úpravu zákona o zaměstnanosti, zákoníku práce, zákona o správě daní a poplatků a zákona o inspekci práce. Návrh organizační povahy je pouze jeden a týká se požadavku na úpravu databáze MPSV. 2. Priorita SÚIP na rok 2007 kontrola agentur práce Na rok 2007 byl stanoven jako jeden z hlavních úkolů SÚIP Dodržování pracovněprávních předpisů při zaměstnávání fyzických osob agenturami práce. Oblastním inspektorátům práce bylo uloženo provést kontrolu u 40 agentur práce z celkového počtu cca 1800 agentur majících oprávnění k této činnosti v ČR. Skutečně byla v roce 2007 provedena kontrola u 63 agentur. Oblasti, na které byly provedené kontroly zaměřeny: 1) odměňování zaměstnanců, 2) evidence pracovní doby, 3) práce přesčas, 4) cestovní náhrady. Nejčastěji porušené povinnosti vyplývající z právních předpisů: Povinnost informovat zaměstnance o obsahu pracovního poměru. Povinnost vydat písemný pokyn zaměstnanci agentury k dočasnému výkonu práce u uživatele s předepsanými náležitostmi.
Povinnost agentury práce a uživatele zajistit, aby pracovní a mzdové podmínky dočasně přiděleného zaměstnance nebyly horší než jsou nebo by byly podmínky srovnatelného zaměstnance. Povinnost zaměstnavatele vést evidenci pracovní doby. Povinnost vydat při skončení pracovního poměru zaměstnanci potvrzení o zaměstnání. Povinnost zaměstnavatele vyplatit mzdu po vykonání práce. Povinnost provést srážky ze mzdy pouze v zákonem stanovených případech. Povinnost zaměstnavatele poskytnout zaměstnanci při pracovní cestě cestovní náhrady Z kontrol vyplynulo, že u 47 agentur bylo zjištěno porušení povinností vyplývajících z právních předpisů, tj. u téměř 2/3 všech kontrolovaných subjektů (63). Ze zjištěných porušení lze učinit závěr, že u agentur práce dochází k porušování obdobných povinností jako u zaměstnavatelů, kteří agenturou nejsou. Dle SÚIP je agenturní zaměstnávání z hlediska porušování pracovněprávních předpisů oblastí značně problémovou a vyžaduje si trvalou pozornost SÚIP. Přijatá opatření: Kontrola agentur práce byla opětovně zařazena jako hlavní úkol i pro rok 2008. Poznatky z praxe, prezentované ve zprávě SÚIP, se promítly do návrhů SÚIP na změnu právních předpisů. 3. Opatření MPSV Vrchní ředitelka sekce pro oblast Správy služeb zaměstnanosti (SSZ) MPSV se dopisem obrátila na ředitele úřadů práce a vyzvala je, aby v průběhu roku 2008 věnovali patřičnou pozornost kontrolám agentur práce, zejména, zda provádějí zprostředkování v souladu s vydaným povolením. Zprávy o provedených kontrolách budou soustředěny a analyzovány v rámci SSZ. Zároveň je ověřována úroveň spolupráce mezi úřady práce a příslušnými oblastními inspektoráty práce.
Negativní zkušenost z minulého roku, kdy velký počet agentur nesplnil svou povinnost danou 59 ZoZ a nezaslal statistický přehled o své činnosti za rok 2007 (dotazník přístupný na portále MPSV je aktualizovaný po dohodě s asociací agentur), vede SSZ k přijetí opatření, která umožní redukci stávajícího počtu agentur (zejména o ty nefunkční). Nutno uvést, že SSZ intenzivně pracuje na legislativních změnách, které řeší mnohé z uvedených problémů a vytvoří celkově lepší právní prostředí pro agenturní zaměstnávání. Do aktuálního návrhu novely zákona o zaměstnanosti byly zapracovány připomínky vznesené ve vnějším připomínkovém řízení, které zpřísňují podmínky pro vydávání povolení ke zprostředkování zaměstnání a rozšiřují okruh důvodů, pro které bude moci MPSV povolení ke zprostředkování zaměstnání odejmout. V rámci ochrany českého trhu práce nebudou moci agentury práce přijímat do zaměstnání cizince držitele zelené karty za účelem jejich dočasného přidělování k výkonu práce uživatele. Z pohledu útvaru pracovněprávní legislativy MPSV je předkládaná Právní analýza institutu agenturního zaměstnávání v ČR hodnocena jako ucelený, podrobný a relativně komplexní rozbor problematiky agenturního zaměstnávání v ČR, v němž se promítají některé zkušenosti a poznatky praxe při aplikaci právních předpisů regulujících tuto oblast právních vztahů. Z legislativního hlediska analýza nabízí značné množství legislativních návrhů s ambicí řešit popsané problémy agenturního zaměstnávání. Jde převážně o návrhy zásadních změn v zákoně o zaměstnanosti, zákoníku práce, zákoně o inspekci práce a zákoně o správě daní a poplatků. Mezi zcela zásadní je třeba zařadit ty návrhy, které směřují ke změně obsahu samotných základních právních pojmů, koncepčním změnám, změně kompetencí a věcným změnám zásadní povahy. Vybrané zásadní návrhy je nutné podrobit analýze, zejména také z hlediska evropských norem. Některé z návrhů jsou ale diskutabilní a lze očekávat, že postoj sociálních partnerů k nim nebude jednotný, ač se někteří z nich na formulaci zásadních problémů podíleli. Z výše uvedených důvodů je vhodné, aby všechny navržené věcné i legislativní změny byly podrobeny standardnímu projednání v souvislosti s přípravou koncepční novely zákoníku práce v letošním roce.