EVROPSKÁ KOMISE Ve Štrasburku dne 25.10.2016 COM(2016) 711 final 2016/0347 (NLE) Návrh PROVÁDĚCÍ ROZHODNUTÍ RADY, kterým se stanoví doporučení pro prodloužení dočasné ochrany vnitřních hranic v mimořádných situacích ohrožujících celkové fungování schengenského prostoru CS CS
1. SOUVISLOSTI NÁVRHU Odůvodnění a cíle návrhu Úvod DŮVODOVÁ ZPRÁVA Na návrh Komise přijala Rada dne 12. května 2016 prováděcí rozhodnutí, kterým se stanoví doporučení pro dočasnou ochranu vnitřních hranic v mimořádných situacích ohrožujících celkové fungování schengenského prostoru. Bylo to poprvé, kdy se použil ochranný postup podle článku 29 Schengenského hraničního kodexu. Kombinace závažných nedostatků týkajících se řecké správy vnějších hranic v daném období a významného počtu neregistrovaných migrantů pobývajících v Řecku, kteří mohli nelegálně odejít do jiných členských států, vytvořila výjimečné okolnosti představující závažnou hrozbu pro veřejný pořádek a vnitřní bezpečnost a ohrožení celkového fungování schengenského prostoru. Toto doporučení bylo určeno pěti státům schengenského prostoru (Rakousku, Německu, Dánsku, Švédsku a Norsku) a týkalo se omezeného počtu úseků vnitřních hranic v těchto státech. Toto doporučení umožňovalo zachování cílené a přiměřené hraniční kontroly po dobu šesti měsíců, konkrétně do 12. listopadu 2016. Podle článku 29 Schengenského hraničního kodexu může být tato doba prodloužena za podmínek a postupů stanovených v tomtéž článku. Současná situace V návaznosti na doporučení Rady ze dne 12. května oznámilo pět dotčených členských států schengenského prostoru Komisi, že doporučenou dočasnou ochranu vnitřních hranic budou provádět. Ve své zprávě ze dne 28. září 2016, která vychází z informací poskytnutých dotčenými státy schengenského prostoru podle doporučení, Komise shledala, že hraniční kontroly zůstaly v mezích tohoto doporučení: kontroly byly omezeny na skutečně zjištěné migrační trasy a hrozby, byly cílené a jejich rozsah, četnost, místa a doba provádění byly omezené na to, co je nezbytně nutné pro řešení zjištěné hrozby, a přestože určitý hospodářský dopad nelze vyloučit, překračování vnitřních hranic širokou veřejností zasáhly v nejmenším možném měřítku. Navíc Komise na základě dostupných informací, které měla v danou dobu k dispozici, dospěla k závěru, že nevidí žádný důvod pro navržení změn uvedeného doporučení. Ve dnech 18. a 21. října 2016 podaly dotčené státy schengenského prostoru Komisi zprávu o provádění doporučení Rady podruhé. Poskytnuté informace sledují podobný trend, jako údaje poskytnuté v první zprávě (snížení počtu osob, jimž byl vstup odepřen, jakož i počtu přijatých žádostí o azyl), z čehož vyplývá, že se situace postupně stabilizuje. Dne 20. října se pět uvedených států schengenského prostoru písemně obrátilo na Komisi a zdůraznilo potřebu v dočasných hraničních kontrolách pokračovat. Dne 6. října se na Komisi navíc písemně obrátilo Slovinsko, aby vyjádřilo znepokojení nad možným pokračováním hraničních kontrol na rakousko-slovinských hranicích. Uplatnění článku 29 Schengenského hraničního kodexu a zavedení koordinovaného přístupu na úrovni EU k dočasným hraničním kontrolám patřilo mezi iniciativy představené v plánu CS 2 CS
návratu k Schengenu 1, jehož cílem je vytvoření podmínek pro zrušení veškerých kontrol na vnitřních hranicích a navrácení k běžnému fungování schengenského prostoru do konce roku 2016. Navzdory prudkému poklesu počtu příchozích nelegálních migrantů a žadatelů o azyl v Evropské unii, zejména v důsledku uplatňování prohlášení EU a Turecka, stále existuje významný počet nelegálních migrantů (asi 60 000), kteří uvízli v Řecku a od kterých lze důvodně očekávat, že budou chtít nelegálně odejít do jiných členských států. Kromě toho je celkový počet žádostí o azyl přijatých státy schengenského prostoru, kterých se doporučení týká, stále relevantním faktorem, i když není srovnatelný s počtem žádostí přijatých ve stejném okamžiku v minulém roce. Vysoký počet přicházejících nelegálních migrantů a žadatelů o azyl do Evropské unie přestavuje od podzimu roku 2015 pro všechny členské státy EU zásadní výzvy, jež je třeba zohlednit. Tyto výzvy souvisejí se zajištěním řádného bydlení a přístupu ke vzdělávacím a zdravotním systémům těm, kteří od loňského roku přišli. Kromě toho zpracovávání zbývajících nevyřešených žádostí a dalších příchodů a žádostí o ochranu vyvíjí neustálý tlak na fungování veřejné správy těchto států. Další opatření vymezená v plánu návratu k Schengenu navzdory významnému pokroku stále vyžadují čas, aby mohla být v plném rozsahu provedena a přinesla odpovídající výsledky. V této souvislosti byla schválena Evropská pohraniční a pobřežní stráž a vstoupila v platnost v rekordně krátké době. Týmy pro rychlé nasazení (lidské zdroje a technické vybavení), resp. týmy pro navrácení však musejí být zřízeny a funkční nejpozději do 7. prosince 2016, resp. 7. ledna 2017. První posouzení zranitelnosti by měla být uzavřena v prvních třech měsících roku 2017. Uplatňování prohlášení EU a Turecka nadále přináší výsledky. Přesto denně na řecké ostrovy doráží v průměru 107 osob. Je třeba i nadále zajistit, aby toto prohlášení fungovalo soustavně. Kromě toho je nadále potřeba pokračovat ve spolupráci dohodnuté v rámci prohlášení ze zasedání vedoucích představitelů zemí na západobalkánské trase, o čemž svědčí přetrvávající počet příchozích do Srbska. Výjimečné okolnosti, které představují závažné ohrožení veřejného pořádku a vnitřní bezpečnosti a ohrožují celkové fungování schengenského prostoru, tedy přetrvávají. Další postup S ohledem na skutečnosti uvedené výše, se jeví, že podmínky, které měl plán návratu k Schengenu za cíl vytvořit, aby se mohly zrušit veškeré kontroly na vnitřních hranicích a obnovilo se běžné fungování schengenského prostoru, ještě nebyly plně dosaženy. Neustále se však daří dosahovat významných úspěchů na cestě zpět k plně funkčnímu schengenskému prostoru. V této fázi ale situace v Řecku a na západobalkánské trase nadále zůstává nejistá a v členských státech, které jsou nejvíce zasaženy druhotnými pohyby nelegálních migrantů přicházejících z Řecka, se projevuje významný tlak. K úplnému zprovoznění evropské pohraniční a pobřežní stráže, které by dále posílilo ochranu vnějších hranic EU, dojde do konce ledna 2017. Pokračující uplatňování prohlášení EU a Turecka přispěje k dalšímu snižování počtu příchozích do EU a poskytne vnitrostátním systémům prostor ke zpracování nevyřízených žádostí o azyl a konsolidování jejich přijímacích kapacit. 1 Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Evropské radě a Radě Plán návratu k Schengenu, COM(2016) 120 final. CS 3 CS
Za plné účasti Řecka se musí postupně obnovit používání stávajících dublinských pravidel podle doporučení Komise 2 a zároveň je třeba tato pravidla do budoucna zlepšit se zřetelem na solidaritu a odpovědnost. Kromě toho by nouzové mechanismy pro relokaci, které fungují již od září 2015, měly i nadále vykazovat konkrétní výsledky v podobě počtu přemístěných osob. A konečně, navracení osob, které nemají právo na pobyt v Evropské unii, se musí zintenzivnit. Povolení prodloužit současné kontroly na vnitřních hranicích dotčeným členským státům jako výjimečné opatření na další přiměřené období je tedy oprávněné. Na základě věcných ukazatelů, které jsou v této fázi k dispozici, by prodloužení nemělo přesáhnout tři měsíce. Oblast působnosti návrhu Státům schengenského prostoru, které v současnosti provádějí dočasné kontroly na vnitřních hranicích v souladu s doporučením Rady ze dne 12. května 2016, by mělo být dovoleno tak činit i nadále. Nicméně vzhledem k postupné stabilizaci situace by se hraniční kontroly měly využívat pouze v krajním případě, když jiná opatření, která méně omezují přeshraniční dopravu, jako jsou například policejní kontroly v souladu s článkem 23 Schengenského hraničního kodexu, nemohou zjištěné hrozby účinně řešit. Proto by členské státy, které se na základě tohoto doporučení rozhodnou ochranu vnitřních hranic zachovat, měly před přistoupením k tomuto kroku prozkoumat všechny dostupné alternativní prostředky k hraničním kontrolám. Dotčené členské státy by měly o výsledku tohoto posouzení informovat ve svém oznámení o zachování kontrol na vnitřních hranicích ostatní členské státy, Evropský parlament a Komisi. Jak je uvedeno v závěrech Evropské rady o migraci ze dne 20. října 2016, proces návratu k Schengenu obnáší uzpůsobení dočasných kontrol na vnitřních hranicích s ohledem na stávající potřeby. Kontroly na vnitřních hranicích by měly být prováděny pouze na základě analýzy rizik a zpravodajské činnosti a jejich rozsah, četnost, místa a doba provádění by měly být omezeny na to, co je nezbytně nutné jako reakce na tuto závažnou hrozbu a v zájmu ochrany veřejného pořádku a vnitřní bezpečnosti. Členský stát, který provádí kontroly na vnitřních hranicích podle tohoto doporučení, by měl každý týden přezkoumat nutnost kontroly provádět, jejich četnost, místo a čas konání a dále je třeba, aby přizpůsobil intenzitu kontrol míře dané hrozby, a kdykoli to bude případné, jejich provádění ukončil. Členský stát, který provádí kontroly na vnitřních hranicích podle tohoto doporučení, by měl také pravidelně provádět konzultace s příslušným členským státem či státy s cílem zajistit, že kontroly na vnitřních hranicích budou prováděny pouze na těch úsecích vnitřních hranic, kde je to v souladu se Schengenským hraničním kodexem považováno za nezbytné a přiměřené. Také by měla být zavedena povinnost podávat podrobnější zprávy. Po skončení každého měsíce provádění tohoto doporučení by dotčené členské státy měly Komisi v příslušných případech podat zprávu o výsledku provedených kontrol a o posouzení potřeby tyto kontroly zachovat. Tato zpráva by měla přinejmenším obsahovat celkový počet zkontrolovaných osob, 2 Doporučení Komise ze dne 10. února 2016 určené Řecké republice o naléhavých opatřeních, která má Řecko přijmout s ohledem na obnovení přemísťování podle nařízení (EU) č. 604/2013 (C(2016) 871 final); doporučení Komise ze dne 15. června 2016 určené Řecké republice o konkrétních naléhavých opatřeních, která má Řecko přijmout s ohledem na obnovení přemísťování podle nařízení (EU) č. 604/2013 (C(2016) 3805 final); doporučení Komise ze dne 28. září 2016 určené Řecké republice o konkrétních naléhavých opatřeních, která má Řecko přijmout s ohledem na obnovení přemísťování podle nařízení (EU) č. 604/2013 (C(2016) 6311 final). CS 4 CS
celkový počet odepřených vstupů po provedených kontrolách, celkový počet rozhodnutí o navrácení vydaných po provedených kontrolách a celkový počet žádostí o azyl přijatých na vnitřních hranicích, kde se kontroly provádějí. Komise bude uplatňování uvedeného doporučení a situaci v daných zemích pozorně sledovat. Soulad s platnými předpisy v této oblasti politiky Toto doporučení slouží k provádění platných předpisů vztahujících se na danou oblast politiky. Soulad s ostatními politikami Unie Toto doporučení má vazby na vnitřní trh Unie a na její migrační a azylovou politiku. 2. PRÁVNÍ ZÁKLAD, SUBSIDIARITA A PROPORCIONALITA Právní základ Článek 29 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex). Subsidiarita (v případě nevýlučné pravomoci) Článek 29 nařízení (EU) 2016/399 stanoví, že Rada na základě návrhu Komise přijme doporučení týkající se dočasných kontrol na vnitřních hranicích. Opatření na úrovni Unie je nezbytné, pokud je ohroženo celkové fungování prostoru bez vnitřních hranic. Přiměřenost Tento návrh nepřekračuje rámec toho, co je nezbytné pro dosažení sledovaného cíle. 3. VÝSLEDKY HODNOCENÍ EX POST, KONZULTACÍ SE ZÚČASTNĚNÝMI STRANAMI A POSOUZENÍ DOPADŮ Hodnocení ex post / kontroly účelnosti platných právních předpisů Nevztahuje se na tento návrh. Konzultace se zúčastněnými stranami Vzhledem k naléhavosti návrhu nebylo možné konzultace se zúčastněnými stranami provést. Sběr a využití výsledků odborných konzultací Nevztahuje se na tento návrh. Posouzení dopadů S ohledem na omezený časový harmonogram, údaje poskytnuté dotčenými členskými státy a údaje dostupné ohledně situace v Řecku nebylo plnohodnotné posouzení dopadu vypracováno. CS 5 CS
Účelnost a zjednodušování právních předpisů Nevztahuje se na tento návrh. Základní práva Při přípravě návrhu byla zohledněna ochrana základních práv. 4. ROZPOČTOVÉ DŮSLEDKY Navrhované opatření nemá pro rozpočet EU žádné důsledky. CS 6 CS
2016/0347 (NLE) Návrh PROVÁDĚCÍ ROZHODNUTÍ RADY, kterým se stanoví doporučení pro prodloužení dočasné ochrany vnitřních hranic v mimořádných situacích ohrožujících celkové fungování schengenského prostoru RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, s ohledem na nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) 3, a zejména na článek 29 uvedeného nařízení, s ohledem na návrh Evropské komise, vzhledem k těmto důvodům: (1) Dne 12. května 2016 přijala Rada v souladu s článkem 29 Schengenského hraničního kodexu prováděcí rozhodnutí, kterým se stanoví doporučení pro dočasnou ochranu vnitřních hranic v mimořádných situacích ohrožujících celkové fungování schengenského prostoru. (2) Rada doporučila pěti státům schengenského prostoru (Rakousku, Německu, Dánsku, Švédsku a Norsku), aby po dobu nejvýše šesti měsíců ode dne přijetí uvedeného prováděcího rozhodnutí zachovaly přiměřené dočasné hraniční kontroly, které mají řešit závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost způsobené v těchto státech kombinací nedostatků v kontrolách na vnějších hranicích v Řecku a druhotného pohybu nelegálních migrantů, kteří přicházejí přes Řecko a hodlají se přesunout do jiných států schengenského prostoru. (3) Dne 28. září 2016 vydala Komise svou zprávu o provádění uvedeného prováděcího rozhodnutí. Z uvedené zprávy vyplývá, že kontroly na vnitřních hranicích prováděné v Rakousku, Německu, Dánsku, Švédsku a Norsku jsou přiměřené a jsou v souladu s doporučením Rady. Kromě toho dospěla Komise k závěru, že podle jejího názoru na základě dostupných informací a zpráv od dotčených států nebylo v době, kdy byly tyto zprávy obdrženy, nutné navrhovat změny uvedeného prováděcího rozhodnutí. (4) Ve dnech 18. a 21. října 2016 zaslaly dotčené státy schengenského prostoru Komisi druhou zprávu o provádění zmíněného doporučení Rady. Poskytnuté informace naznačují podobný trend jako údaje poskytnuté v první zprávě (snížení počtu osob, jimž byl zamítnut vstup a rovněž snížení počtu podaných žádostí o azyl), což svědčí o postupné stabilizaci situace. (5) I přes prudký pokles počtu přicházejících nelegálních migrantů a žadatelů o azyl v Evropské unii zůstává stále velký počet nelegálních migrantů v Řecku a rovněž v členských státech, které byly nejvíce zasaženy druhotným pohybem nelegálních migrantů přicházejících z Řecka. Na základě trendu pozorovaného v minulosti lze důvodně očekávat, že tyto osoby se budou možná chtít nelegálně přesunout do jiných 3 Úř. věst. L 77, 23.3.2016, s. 1. CS 7 CS
členských států, až budou kontroly na hranicích, jež tomuto druhotnému pohybu brání, zrušeny. (6) Velký počet žádostí o azyl podaných od začátku migrační krize a žádostí, které dále přicházejí, představuje významnou zátěž pro státní administrativu ve všech členských státech EU, a zejména ve státech schengenského prostoru, kterých se týká uvedené prováděcí rozhodnutí. (7) Na kontroly na vnitřních hranicích je třeba pohlížet ve spojení s dalšími důležitými faktory. Ve svém sdělení s názvem Plán návratu k Schengenu 4 identifikovala Komise jednotlivá politická opatření, která musí být zavedena za účelem návratu k plnému fungování schengenského prostoru. (8) Uvedený plán zahrnuje konkrétně schválení a zprovoznění Evropské pohraniční a pobřežní stráže. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1624 ze dne 17. září 2016 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži 5 vstoupilo v platnost dne 6. října 2016, tj. v horizontu devíti měsíců od předložení návrhu Komise, což svědčí o odhodlání všech zúčastněných stran. Očekává se, že budou zřízeny rezervy pro rychlou reakci zahrnující lidské zdroje a technické vybavení a že tyto rezervy budou zprovozněny do 7. prosince 2016, resp. do 7. ledna 2017. (9) Dalším prvkem Plánu návratu k Schengenu je úspěšné provedení prohlášení EU a Turecka. Jak je uvedeno ve třetí zprávě o pokroku 6, provádění uvedeného prohlášení je úspěšné, ale je třeba zajistit, aby prohlášení nadále fungovalo na udržitelném základě. Kromě toho přetrvává potřeba spolupráce, která byla dohodnuta v rámci prohlášení na schůzce vedoucích představitelů zemí západobalkánské trasy. (10) Z výše uvedených skutečností vyplývá, že i přes konstantní a významný pokrok v oblastech uvedených v Plánu návratu k Schengenu a přes postupnou stabilizaci situace je zapotřebí více času k úplnému provedení uvedených opatření a k dosažení odpovídajících výsledků. (11) Proto stále přetrvávají mimořádné situace, které představují závažnou hrozbu pro veřejný pořádek a vnitřní bezpečnost a ohrožují celkové fungování schengenského prostoru. (12) Vzhledem k tomu, že v Řecku stále panuje obtížná situace a v členských státech, které byly nejvíce zasaženy druhotným pohybem nelegálních migrantů přicházejících z Řecka, ještě přetrvává tento tlak, je zjevně odůvodněné umožnit přiměřené prodloužení dočasné ochrany vnitřních hranic těm státům schengenského prostoru, které v současnosti tyto kontroly provádějí jakožto krajní opatření v reakci na závažnou hrozbu pro svůj veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost, konkrétně Rakousku, Německu, Dánsku, Švédsku a také Norsku jakožto přidružené zemi, v souladu s článkem 29 Schengenského hraničního kodexu. (13) Na základě faktických ukazatelů, jež jsou v této fázi k dispozici, by toto prodloužení nemělo přesáhnout tři měsíce od data přijetí tohoto prováděcího rozhodnutí. (14) Členské státy, které se na základě tohoto prováděcího rozhodnutí rozhodnou nadále provádět kontroly na vnitřních hranicích, by to měly příslušným způsobem oznámit ostatním členským státům, Evropskému parlamentu a Komisi. 4 5 6 COM(2016) 120 final. Úř. věst. L 251, 16.9.2016, s. 1. Třetí zpráva o pokroku dosaženém při provádění prohlášení EU a Turecka (COM(2016) 634). CS 8 CS
(15) Předtím, než se dotčené členské státy pro tyto kontroly rozhodnou, měly by prozkoumat, zda by nebylo možné pro odstranění zjištěných hrozeb použít jiná opatření jakožto alternativu k hraničním kontrolám. Dotčené členské státy by prostřednictvím oznámení měly informovat o výsledku těchto úvah a o důvodech pro volbu hraničních kontrol. (16) Jak je uvedeno v závěrech Evropské rady o migraci ze dne 20. října 2016, proces návratu k Schengenu zahrnuje úpravu dočasné ochrany vnitřních hranic tak, aby bylo možné zohlednit stávající potřeby. Kontroly podle tohoto prováděcího rozhodnutí by měly být prováděny pouze v nezbytném rozsahu, v intenzitě omezené na nezbytné minimum. Například pokud je příliv migrantů v určitém období nevýznamný, kontroly na určitých úsecích hranic nemusí být nutné. Aby se co možná nejméně bránilo široké veřejnosti v překračování příslušných vnitřních hranic, lze provádět pouze cílené kontroly založené na analýze rizik a zpravodajství. Kromě toho by měla být ve spolupráci se všemi dotčenými členskými státy pravidelně zkoumána a přehodnocována nutnost těchto kontrol v příslušných úsecích hranic s cílem tyto kontroly postupně omezovat. (17) Na konci každého měsíce provádění tohoto prováděcího rozhodnutí by měla být Komisi zaslána úplná zpráva o výsledcích provedených kontrol spolu s případným posouzením jejich přetrvávající nutnosti. Tato zpráva by měla obsahovat celkový počet zkontrolovaných osob, celkový počet případů odepření vstupu v návaznosti na tyto kontroly, celkový počet rozhodnutí o navrácení vydaných v návaznosti na tyto kontroly a celkový počet žádostí o azyl podaných na vnitřních hranicích, kde se kontroly provádějí. (18) Rada bere na vědomí, že Komise oznámila, že bude pečlivě sledovat používání tohoto prováděcího rozhodnutí, DOPORUČUJE: 1. Aby Rakousko, Německo, Dánsko, Švédsko a Norsko po dobu nejvýše tří měsíců ode dne přijetí tohoto prováděcího rozhodnutí prodloužily přiměřené dočasné hraniční kontroly na těchto vnitřních hranicích: Rakousko: na rakousko-maďarské pozemní hranici a rakousko-slovinské pozemní hranici, Německo: na německo-rakouské pozemní hranici, Dánsko: v dánských přístavech, které mají trajektové spojení do Německa, a na dánskoněmecké pozemní hranici, Švédsko: ve švédských přístavech v policejním okrsku jižního a západního regionu a na mostě přes průliv Öresund, Norsko: v norských přístavech, které mají trajektové spojení do Dánska, Německa a Švédska. 2. Před prodloužením těchto kontrol by měly dotčené členské státy uskutečnit výměnu názorů s příslušným členským státem či státy s cílem zajistit, že kontroly na vnitřních hranicích budou prováděny pouze tehdy, pokud se to považuje za nezbytné a přiměřené. Kromě toho by dotčené členské státy měly zajistit, aby se kontroly na vnitřních hranicích prováděly pouze jakožto krajní opatření v případě, kdy nelze dosáhnout téhož účinku alternativními CS 9 CS
opatřeními, a pouze na těch úsecích vnitřních hranic, kde je to v souladu se Schengenským hraničním kodexem považováno za nezbytné a přiměřené. Dotčené členské státy by měly příslušným způsobem vyrozumět ostatní členské státy, Evropský parlament a Komisi. 3. Hraniční kontroly by měly zůstat cílené a založené na analýze rizik a zpravodajství a jejich rozsah, četnost, místa a doba provádění by měly být omezeny na to, co je nezbytně nutné jako reakce na tuto závažnou hrozbu a v zájmu ochrany veřejného pořádku a vnitřní bezpečnosti. Členský stát, který provádí kontroly na vnitřních hranicích podle tohoto prováděcího rozhodnutí, by měl provádět každý týden přezkum nezbytnosti, četnosti, míst a doby kontrol, upravovat jejich intenzitu podle úrovně příslušné hrozby, ve vhodných případech je ukončit a každý měsíc Komisi podávat zprávu. V Štrasburku dne Za Radu předseda/předsedkyně CS 10 CS