EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 16.10.2013 SWD(2013) 431 final PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k NÁVRHU SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, kterou se mění směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství s cílem provést do roku 2020 mezinárodní dohodu o uplatňování jednotného celosvětového tržního opatření na emise z mezinárodní letecké dopravy {COM(2013) 722 final} {SWD(2013) 430 final} CS CS
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k NÁVRHU SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY, kterou se mění směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství s cílem provést do roku 2020 mezinárodní dohodu o uplatňování jednotného celosvětového tržního opatření na emise z mezinárodní letecké dopravy 1. VYMEZENÍ PROBLÉMU 1.1. Nedostatečné využívání tržních opatření k řešení rapidního nárůstu emisí v mezinárodní letecké dopravě EU se zavázala dosáhnout v oblasti změny klimatu cíle spočívajícího v omezení růstu celosvětové průměrné teploty na méně než 2 C ve srovnání s úrovněmi před industrializací. Jedním z hlavních cílů strategie Evropa 2020 Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění je proto snížit emise skleníkových plynů alespoň o 20 % ve srovnání s úrovněmi v roce 1990. Omezení emisí skleníkových plynů z letecké dopravy je zásadním příspěvkem k naplnění tohoto závazku. Podle Mezinárodní energetické agentury představují v současné době emise z civilního letectví přibližně 2,5 % všech emisí CO 2. Při pohledu do budoucna pak Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO) odhaduje, že do roku 2036 emise z mezinárodní letecké dopravy vzrostou v závislosti na míře technologických a provozních zlepšení o 155 % až 300 % v porovnání s rokem 2006. Předpokládá se, že bez přijetí dalších zmírňujících opatření dosáhne podíl mezinárodní letecké dopravy na celkových emisích do roku 2050 přinejmenším 4 %. Vzhledem k tomu, že potenciál ke snížení emisí plynoucí z nových technologií a provozních postupů je v odvětví letectví omezen, je k zajištění toho, aby letectví přispělo svým spravedlivým dílem ke snížení celosvětových emisí, nezbytné využít tržních opatření. Tržní opatření odvětví letectví umožňují kompenzovat jeho rapidní nárůst emisí financováním projektů snižování emisí v jiných odvětvích při nižších nákladech. EU se postavila do čela snah o zavedení tržních opatření tím, že letectví začlenila do svého systému obchodování s emisemi (EU ETS). Navzdory příznivým vlivům na životní prostředí, jichž lze dosáhnout s nízkými ekonomickými náklady, se provádění systému EU ETS muselo vyrovnat s vážnými námitkami mezinárodního společenství (viz oddíl 1.2.1). Řada států se proti systému EU ETS postavila a tvrdila, že by údajně pokryl příliš vysoký podíl mezinárodních emisí a že by EU neměla pravomoc zavázat k účasti v systému EU ETS provozovatele ze třetích zemí. Tato tvrzení však Evropský soudní dvůr (ESD) zamítl. Bez ohledu na námitky mezinárodního společenství nebude systém EU ETS postačovat k zastavení budoucího rapidního nárůstu celosvětových emisí z letectví, neboť pokrývá jen asi 50 % emisí z mezinárodní letecké dopravy. I se systémem EU ETS tudíž přetrvá mezera v pokrytí celosvětových emisí z mezinárodní letecké dopravy, protože žádný jiný region kromě EU tržní opatření nezavedl. CS 2 CS
Nedostatečné využívání tržních opatření a silný odpor proti systému EU ETS jsou důsledkem chybějící politické dohody na globální úrovni: dosud nebylo možné stanovit jasný závazek k vytvoření celosvětového tržního opatření v rámci organizace ICAO a nebylo ani dosaženo shody ohledně obecně uznávaných zásad provádění regionálních tržních opatření, jakým je například systém EU ETS. 1.2. Opatření EU v obtížných mezinárodních podmínkách 1.2.1. Začlenění letectví do systému EU pro obchodování s emisemi (EU ETS) Směrnice 2003/87/ES o systému EU ETS byla změněna směrnicí 2008/101/ES tak, aby do oblasti působnosti systému EU ETS bylo začleněno i letectví: účast všech členských států z Evropského hospodářského prostoru (EHP) včetně Islandu, Norska a Lichtenštejnska, pokrytí celkových emisí z letů, které odlétají z letišť a přistávají na letištích EHP (dále jen lety v rámci EHP ), a z letů, které odlétají z letišť EHP do třetích zemí nebo přilétají na letiště EHP ze třetích zemí (dále jen lety mimo EHP ), emisní limit ve výši 95 % průměrných historických emisí z letectví v letech 2004 až 2006, povinnost provozovatelů letadel zahájit vykazování emisí v roce 2010 a dosáhnout plného souladu včetně vyřazování povolenek počínaje rokem 2012. Zahrnutí letů do třetích a ze třetích zemí do systému EU ETS však narazilo na silný mezinárodní odpor: Americké sdružení leteckých dopravců (ATA) a velké americké letecké společnosti zpochybňovaly legálnost systému EU ETS, neboť mimo jiné tvrdily, že uplatňovat systém EU ETS na části letu uskutečněné mimo vzdušný prostor zemí EHP by bylo v rozporu s mezinárodním zvykovým právem. ESD tato tvrzení zamítl a potvrdil, že EU má pravomoc vztáhnout systém EU ETS na celou vzdálenost letů, které odlétají z letišť nebo přilétají na letiště EU. Tzv. koalice odpůrců jejímž členy jsou mimo jiné Čína, Indie, Rusko a USA podepsala dvě prohlášení namířená proti systému EU ETS, v nichž tvrdila, že tento systém je údajně v rozporu s mezinárodním právem a neměl by se vztahovat na provozovatele letadel registrované v jejich zemích. Letecké společnosti z pevninské Číny a většina indických leteckých společností systém EU ETS od roku 2011 nedodržují. V roce 2012 americký kongres schválil zákon o zákazu systému obchodování s emisemi ( Thuneův zákon ), který by vládě USA umožnil vydat v návaznosti na výsledky veřejné konzultace příkaz, aby letecké společnosti registrované v USA systém EU ETS nedodržovaly. Žádný takový příkaz dosud předložen nebyl. 1.2.2. Nedávný vývoj v rámci příprav na shromáždění organizace ICAO v roce 2013 EU má za sebou dlouhou historii multilaterálních vztahů a neustále se zasazuje o to, aby organizace ICAO pokročila s prací na tržních opatřeních. Aby EU usnadnila jednání v rámci příprav na shromáždění organizace ICAO v roce 2013, přijala rozhodnutí č. 377/2013/EU o pozastavení času s cílem dočasně odložit do roku 2012 prosazování souladu se systémem EU ETS u letů do většiny třetích zemí a z těchto zemí. To se stalo podnětem k tomu, aby shromáždění organizace ICAO v roce 2013 pokročilo s vytvořením celosvětového tržního opatření a dohody o rámci pro národní a regionální tržní CS 3 CS
opatření (dále jen rámec pro tržní opatření ), který by byl uplatňován až do zavedení celosvětového tržního opatření v roce 2020. Návrh EU týkající se plánu pro zavedení celosvětového tržního opatření Členské státy EU navrhly, aby shromáždění organizace ICAO v roce 2013 rozhodlo o vypracování závazného plánu pro vytvoření celosvětového tržního opatření. Práce na navržených prvcích celosvětového tržního opatření by měla být dokončena na shromáždění organizace ICAO v roce 2016 a samotné celosvětové tržní opatření by mělo být zavedeno do roku 2020. Mezinárodní sdružení leteckých dopravců (IATA) na svém výročním zasedání dne 3. června 2013 schválilo usnesení, jímž plán pro zavedení celosvětového tržního opatření podpořilo drtivou většinou. Kompromis ohledně zeměpisné oblasti působnosti regionálního nebo národního tržního opatření Rámec pro tržní opatření by měl stanovit pokyny pro zajištění jednotného uplatňování národních a regionálních tržních opatření. Hlavní problém se týká pokrytí emisí z mezinárodní letecké dopravy v rámci národního nebo regionálního tržního opatření. Mnoho členských států organizace ICAO by dalo přednost tomu, aby rámec pro tržní opatření omezoval regionální tržní opatření na emise uvnitř dotčeného regionu. V duchu kompromisu a pod podmínkou, že ambice v oblasti celosvětového tržního opatření budou vysoké, se členské státy EU vyjádřily v tom smyslu, že do doby, než celosvětové tržní opatření vstoupí v roce 2020 v platnost, zůstanou otevřeny regionálním režimům s omezeným zeměpisným pokrytím. 1.2.3. Výsledek shromáždění organizace ICAO v roce 2013 Shromáždění organizace ICAO přijalo navrhovaný plán pro zavedení celosvětového tržního opatření v roce 2020. Nakonec však nebyl nalezen kompromis ohledně regionálních tržních opatření, která mají být uplatňována v mezidobí. Členské státy EU odmítly stejně jako předchozí shromáždění organizace ICAO požadavek jiných států, aby regionální tržní opatření podléhalo souhlasu těch států, jejichž letecké společnosti působí ve státech, které tržní opatření uplatňují. 1.3. Základní scénář: pokračovat v uplatňování systému EU ETS v plném rozsahu I když náklady provozovatelů letadel na systém EU ETS jsou pouze malé a ESD jednoznačně potvrdil, že se může právoplatně vztahovat na všechny odlétající a přilétající lety, nelze očekávat, že námitky mezinárodního společenství ustanou, bude-li systém EU ETS nadále uplatňován v plném rozsahu. Pokud by byl systém EU ETS uplatňován od roku 2013 v plném rozsahu, hrozilo by, že budou zablokována jednání organizace ICAO o vytvoření a zavedení tržních opatření. 2. CÍLE Obecný cíl zajistit příspěvek odvětví letecké dopravy ke snižování dopadů změny klimatu se po začlenění letectví do systému EU ETS nezměnil. EU navíc jako bezpochyby nejsilnější zastánce mnohostranných opatření klade do popředí své politiky mezinárodní spolupráci a globální řešení. Specifické cíle jsou dva: usnadnit vytvoření celosvětového tržního opatření, pokrývajícího všechny emise z mezinárodní letecké dopravy, a do roku 2020 je zavést, CS 4 CS
zajistit, aby až do zavedení celosvětového tržního opatření v roce 2020 systém EU ETS nadále pokrýval emise ze všech letů odlétajících z EHP nebo přilétajících do EHP. Výsledky veřejné konzultace potvrzují, že všechny zúčastněné strany průmysl, orgány veřejné správy a nevládní organizace souhlasí s tím, aby se tržní opatření v odvětví letectví používala. Možné změny systému EU ETS v návaznosti na shromáždění organizace ICAO v roce 2013 by se měly zaměřit na splnění těchto operativních cílů: zachovat environmentální účinnost, nesnížit konkurenceschopnost odvětví letectví, zachovat rovné podmínky na vnitřním trhu v oblasti letectví, omezit další administrativní náklady, zajistit soulad s mezinárodním právem a nezávaznými usneseními shromáždění organizace ICAO, je-li to v souladu s prohlášeními EU k těmto usnesením. Hlavní úvahy, které zúčastněné strany v rámci veřejné konzultace nadnesly, se týkají environmentální účinnosti, nízkých administrativních nákladů a politické přijatelnosti. 3. MOŽNOSTI POLITIKY Jak je zdůrazněno v rozhodnutí o pozastavení času (viz oddíl 1.2.2), EU v návaznosti na shromáždění organizace ICAO v roce 2013 zváží, zda je třeba v systému EU ETS provést nějaké změny, aby umožnila optimální součinnost systému EU ETS a výsledku shromáždění organizace ICAO. 3.1.1. Systém EU ETS v plném rozsahu Pokračování systému EU ETS v plném rozsahu znamená, že provozovatelé letadel budou nadále odpovědní za všechny emise z letů odlétajících z letišť nebo přilétajících na letiště EHP. 3.1.2. Kombinovaná možnost Na základě návrhu rámce pro tržní opatření, který v době před shromážděním organizace ICAO v roce 2013 podporovala většina zemí se silně rozvinutou leteckou dopravou, ale který na tomto shromáždění nakonec nebyl schválen, by regionální tržní opatření mělo vycházet z této zeměpisné oblasti působnosti: všechny emise z letů, které přilétají a odlétají v rámci určité skupiny států, plus podíl emisí z letů, které přilétají do třetích zemí nebo odlétají ze třetích zemí mimo určitou skupinu států, v poměru k celkové vzdálenosti proletěné nad oblastmi, které jsou k této skupině států přidruženy (např. u letu mezi Paříží a Pekingem by systém EU ETS pokrýval vzdálenost nad státy EHP k hranici a od hranice se třetí zemí, v tomto případě Ruskem). Bude-li systém EU ETS nastaven podle této oblasti působnosti, bude možné zachovat úplné pokrytí emisí z letů v rámci EHP, avšak pokrytí emisí z letů mimo EHP bude sníženo v poměru ke vzdálenosti uletěné v rámci EHP (dále jen kombinovaná možnost ). Existují různé přístupy k pokrytí vzdálenosti proletěné nad mořem (např. teritoriální vody, které sahají až 12 námořních mil (NM) od pobřeží, nebo výlučná ekonomická zóna, která sahá až 200 NM od pobřeží). CS 5 CS
3.1.3. Alternativní možnosti Kromě kombinované možnosti byly v úvahu vzaty i tyto alternativní možnosti: Možnost na bázi odlétajících letů: Pokryty jsou všechny lety v rámci EHP a pouze lety odlétající do zemí mimo EHP. Tento přístup se shoduje s původním návrhem EU, jak vymezit zeměpisnou oblast působnosti rámce pro tržní opatření, mnoho členských států organizace ICAO jej však zamítlo. Možnost 50/50: Z veřejné konzultace vyplývá, že většina nevládních organizací působících v oblasti životního prostředí je pro omezení systému EU ETS tak, aby v případě letů mimo EHP pokrýval 50 % odlétajících a přilétajících letů. Tato možnost však dosud nebyla projednána v organizaci ICAO. Možnost spočívající v obecné výjimce pro lety mimo EHP (podobně jako v případě rozhodnutí o pozastavení času ) by do oblasti působnosti zahrnula pouze lety v rámci EHP. Možnost na bázi navazujícího odvětví: Přechod na systém navazujícího odvětví by znamenal, že subjektem odpovědným za dodržování předpisů by nebyli provozovatelé letadel, nýbrž dodavatelé pohonných hmot. Pokrytí emisí u této možnosti by bylo podobné jako u možnosti na bázi odlétajících letů, protože dodavatelé pohonných hmot by vyřazovali povolenky odpovídající pohonným hmotám prodaným letištím v EHP. Aby dodavatelé pohonných hmot nepřicházeli k neočekávaným ziskům, nepřidělovaly by se žádné bezplatné povolenky, nýbrž by se všechny povolenky dražily. 4. POSOUZENÍ DOPADŮ 4.1. Dopad na životní prostředí Kombinovaná možnost a možnosti alternativní snižují pokrytí emisí v porovnání se systémem EU ETS v plném rozsahu na 25 až 62 % (viz tabulka 1). 4.2. Hospodářský dopad 4.2.1. Konkurenceschopnost Kombinovaná možnost a možnosti alternativní s výjimkou možnosti na bázi navazujícího odvětví zlepšují v porovnání se systémem EU ETS v plném rozsahu celkovou konkurenceschopnost odvětví letectví, protože nižší pokrytí vede k nižším cenám za lety mimo EHP. V důsledku zrušení bezplatných povolenek by možnost na bázi navazujícího odvětví vedla k vyšším cenám za lety v rámci EHP. 4.2.2. Rovné podmínky pro hospodářskou soutěž Všechny možnosti politiky zachovávají na relevantních trzích příslušných dvojic měst rovné podmínky, jelikož se všemi provozovateli je zacházeno stejně, bez ohledu na jejich státní příslušnost či jiné vlastnosti. V případě, že služby bez mezipřistání rovněž konkurují v některém dopravním uzlu mimo EHP službám s mezipřistáním (např. na trati z Londýna do Singapuru s možností mezipřistání v Dubaji), kombinovaná možnost předchází riziku možného zkreslení, protože služby s mezipřistáním i bez mezipřistání mají stejné pokrytí. Při současných cenách uhlíku je však pravděpodobnost zkreslení u všech možností zanedbatelná. 4.3. Dopad na administrativní zátěž a proveditelnost Kombinovanou možnost lze realizovat na základě stávajícího systému monitorování, vykazování a ověřování (MRV). Nižší pokrytí u letů mimo EHP se odrazí v úměrně sníženém CS 6 CS
procentním podílu celkové spotřeby pohonných hmot (která se v současnosti vykazuje za celý let). Možnost na bázi odlétajících letů, možnost 50/50 a možnost spočívající v pozastavení času si ve stávajícím systému MRV nevyžádají žádné změny. Přechod k možnosti na bázi navazujícího odvětví by znamenal zásadní změny, protože subjekty odpovědnými za dodržování předpisů by se stali dodavatelé pohonných hmot. Při jejím zavádění by bylo třeba počítat s významnými prodlevami. 4.4. Dopad na soulad s mezinárodními právními předpisy v oblasti letectví a politikou organizace ICAO ESD odmítl tvrzení, že by systém EU ETS porušoval suverenitu jiných států, a potvrdil, že EU má pravomoc uplatňovat systém ETS na celkové emise letů, které přilétají na letiště nacházející se na území některého členského státu nebo které z těchto letišť odlétají. Jelikož se všechny možnosti nadále vztahují pouze na přilétající a odlétající lety a nezahrnují přelety, jsou ve shodě s příslušnými zásadami mezinárodního zvykového práva, Chicagskou úmluvou a dohodami o leteckých službách. Kombinovaná možnost bude mít v porovnání s ostatními možnostmi výhodu větší politické přijatelnosti na mezinárodní úrovni, protože pokrytí systému ETS fakticky omezí na emise v rámci EHP. K možnosti na bázi navazujícího odvětví se váže právní riziko, že by podle Chicagské úmluvy a dohod o leteckých službách mohla být posuzována jako daň z pohonných hmot nebo palivový poplatek. 5. SROVNÁNÍ MOŽNOSTÍ Při výběru z různých možností bude EU muset najít rovnováhu mezi environmentální účinností, možnými změnami v systému MRV a souladem jednotlivých možností s mezinárodním právem a (nezávaznými) usneseními shromáždění organizace ICAO. Hospodářské dopady jednotlivých možností se neliší natolik, aby změnily rovnováhu nákladů a přínosů. Kombinovaná možnost vede v porovnání se systémem EU ETS v plném rozsahu k výrazně nižšímu pokrytí emisí, tj. 39 až 47 % (v závislosti na vymezeném pokrytí 12 nebo 200 NM), a vyžádala by si určité náklady na změny v systému MRV. Přínosem je, že nižší pokrytí emisí je dalším argumentem pro obranu systému EU ETS proti tvrzením, že narušuje svrchovanost. Tato možnost rovněž snižuje riziko potenciálního zkreslení u letů s mezipřistáním provozovaných paralelně s lety přímými. Možnost na bázi odlétajících letů a možnost 50/50 nabízejí v porovnání se systémem EU ETS v plném rozsahu pokrytí emisí ve výši 62 % a nemění systém MRV. Jelikož však tyto možnosti nemají být podpořeny v usnesení shromáždění organizace ICAO z roku 2013, nezvýší politickou přijatelnost ani nepřinesou nové právní argumenty na obhajobu systému EU ETS. Vzhledem k tomu, že možnost spočívající v pozastavení času pokrývá pouze 25 % emisí, nepředstavuje s ohledem na cíle EU v oblasti životního prostředí stanovené pro odvětví letectví dlouhodobě životaschopné řešení. Možnost na bázi navazujícího odvětví dokáže zajistit stejné pokrytí emisí jako možnost na bázi odlétajících letů, ale má negativní dopad na konkurenceschopnost. Kromě toho by si vyžádala kompletní změnu systému MRV a hrozí, že by vytvořila nové právní problémy. CS 7 CS
Tabulka 1 Srovnání možností Systém EU ETS v plném rozsahu Kombinovaná možnost Možnost na bázi odlétajících letů; možnost 50/50 Možnost spočívající v pozastavení času Možnost na bázi navazujícího odvětví Environmentální účinnost 100 % 39 až 47 % 62 % 25 % 62 % Konkurenceschopnost Rovné podmínky pro hospodářskou soutěž Malý dopad na náklady a poptávku Žádné zkreslení při současných cenách uhlíku + + + - ++ = + = Náročnost a přesnost systému MRV Soulad s mezinárodními právními předpisy v oblasti letectví Na základě spotřeby pohonných hmot - = = -- Legálnost potvrzena ESD = = = - Politická přijatelnost na mezinárodní úrovni Vážné námitky mezinárodního společenství ++ = ++ = + pozitivní dopad v porovnání se systémem EU ETS v plném rozsahu - negativní dopad v porovnání se systémem EU ETS v plném rozsahu = stejný dopad v porovnání se systémem EU ETS v plném rozsahu 6. SLEDOVÁNÍ A HODNOCENÍ V závislosti na výsledku shromáždění organizace ICAO v roce 2016 mohou být k přechodu na celosvětové tržní opatření v roce 2020 nezbytné další úpravy systému EU ETS. Navrhuje se proto, aby všechny změny systému EU ETS byly pouze dočasné a aby Komise v návaznosti na shromáždění organizace ICAO v roce 2016 předložila zprávu Evropskému parlamentu a Radě o opatřeních k zavedení celosvětového tržního opatření s platností od roku 2021. CS 8 CS