Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra správní vědy, správního práva a finančního práva Diplomová práce Azylové právo v ČR Jana Filipová 2007/2008 P r o h l á š e n í: Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Azylové právo v ČR zpracovala samostatně za použití pramenů uvedených v seznamu literatury.
P o d ě k o v á n í: Děkuji JUDr. Janě Jurníkové, Ph.D. za konzultace, užitečné rady a pomoc při vedení této diplomové práce. Dále mé poděkování patří JUDr. Zuzaně Bystřické ze správního úseku Krajského soudu v Brně za cenné připomínky z oblasti řízení o mezinárodní ochraně. 1
Obsah: Úvod... 4 Mezinárodní ochrana... 6 Pojem uprchlictví, uprchlík... 6 Pojem, druhy azylu a jeho historický vývoj... 8 Definice pojmu uprchlík a jeho historický vývoj... 10 Definice uprchlíka v mezinárodním pojetí... 10 Definice uprchlíka v evropském pojetí... 17 Definice uprchlíka v českém právním řádu... 17 Pojem pronásledování... 17 České azylové právo... 20 Prameny uprchlického a azylového práva... 22 Mezinárodní právo... 22 Komunitární právo... 23 Vnitrostátní právo... 25 Ústavněprávní základy mezinárodněprávní ochrany... 25 Zákonné předpisy azylového práva... 26 Další zákonné azylové právní předpisy... 27 Podzákonné a jiné azylové právní předpisy... 28 Řízení o udělení mezinárodní ochrany formou azylu nebo doplňkové ochrany... 29 Působnost a příslušnost v rámci řízení o mezinárodní ochraně... 30 Účastníci řízení a zastupování v řízení o mezinárodní ochraně... 32 Jednací jazyk během řízení... 33 Doručování žadateli rozhodnutí a jiných písemností... 35 Pobytové statuty cizince během správního a soudního řízení... 38 Obsah mezinárodní ochrany podle ZoA... 39 Azyl a důvody pro jeho udělení - 12 ZoA... 39 Azyl za účelem sloučení rodiny 13 ZoA... 40 Humanitární azyl - 14 ZoA... 41 Doplňková ochrana - 14a ZoA... 41 Doplňková ochrana za účelem sloučení rodiny... 42 Důvody pro nemožnost udělení mezinárodní ochrany... 42 Shrnutí problematiky... 42 Prohlášení o mezinárodní ochraně... 42 Žádost o udělení mezinárodní ochrany... 44 Průběh řízení, zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany... 46 Rozhodnutí o udělení mezinárodní ochrany... 51 Specifika řízení v přijímacím středisku na mezinárodním letišti - 73 ZoA... 52 Dobrovolná repatriace 54a ZoA... 54 2
Řízení o odnětí mezinárodní ochrany... 54 Soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu... 55 Soudní přezkum správního uvážení... 57 Kasační stížnost... 61 Azylová zařízení a právní postavení cizinců v nich pobývajících... 63 Přijímací střediska... 64 Pobytová střediska... 64 Integrační azylové středisko... 66 Status azylanta a osoby požívající doplňkové ochrany - jeho práva a povinnosti... 66 Právní postavení strpitele... 68 Státní integrační program... 68 UNHCR a nevládní neziskové organizace zabývající se žadateli o mezinárodní ochranu 70 Role a postavení UNHCR během řízení... 70 Nevládní neziskové organizace... 71 Společný evropský azylový systém - CEAS... 74 Právní zakotvení azylu v EU... 75 Dublinský systém... 75 Evropský uprchlický fond EUF... 76 Azylová politika vybraných členských zemí Evropské unie... 77 Slovenská republika... 77 Švédské království... 77 Spolková republika Německo... 78 Shrnutí... 79 Závěr... 80 Resume... 83 Seznam použitých zkratek... 85 Seznam příloh... 86 Příloha č. 1... 87 Příloha č. 2... 88 Příloha č. 3... 89 Příloha č. 4... 90 Příloha č. 5... 91 Použité prameny a literatura... 92 Zákony a jiné právní předpisy... 92 Monografie, příručky... 93 Články... 95 Judikatura... 96 Použité webové stránky... 97 Použité webové stránky... 97 Ostatní prameny... 98 3
Ú v o d Uprchlictví, příliv cizinců ze zemí třetího světa a migrace obecně je fenomén, se kterým se již po staletí setkávají všechny země světa, zvláště pak ty demokratické a ekonomicky vyspělé (tzv. welfare countries). 20. století, které se stalo svědkem dvou světových válek a bezpočetného množství regionálních konfliktů je právem nazýváno stoletím uprchlíků. Situace se ve 21. století nijak nemění, protože na světě nadále existuje mnoho zemí, kde jsou porušována lidská práva a z různých důvodů je ohrožována integrita jedince. Uprchlictví se stává problémem nejen států, ze kterých tito lidé prchají, ale zejména zemí, ve kterých hledají ochranu. Většina států světa se zavázala poskytnout potřebnou ochranu a pomoc pronásledovaným osobám. V Evropské unii, a taktéž v České republice, rapidně narůstá počet ekonomicky motivovaných migrantů z chudších zemí Asie a Afriky. Část z nich se snaží legalizovat pobyt na našem území formou žádosti o mezinárodní ochranu. Tento jev způsobuje negativní vnímání uprchlíků jak českou společností, tak i samotnými státními orgány, které se žadateli o mezinárodní ochranu zabývají a autoritativně rozhodují o jejich statutu. Na to bohužel doplácejí tzv. žadatelé bona fide, kteří jsou ve své vlasti pronásledování a skutečně potřebují ochranu cizího státu. Zneužívání mezinárodní ochrany k legalizaci pobytu a vyhnutí se správnímu vyhoštění se stalo dominantním jevem celé azylové problematiky. Česká republika byla do r. 1989 zemí uprchlíky produkující. Postupem času se stala nejenom zemí tranzitní pro cestu do zemí západní Evropy, ale taktéž i zemí cílovou pro cizince, kteří se v zemi svého původu stali oběťmi pronásledování. Česká republika převzala závazky pro ni plynoucí z mezinárodního práva a zavázala se poskytnout ochranu všem perzekuovaným osobám. Cílem této diplomové práce je popsat a charakterizovat české azylové právo. Tématika uprchlíků a celé mezinárodní ochrany je značně široká, a proto není možné zde popsat dostatečně všechny instituty azylového práva. Svou práci jsem se proto rozhodla úžeji zaměřit především na platnou právní úpravu řízení o mezinárodní ochraně, jež je trojfázové. První etapou je řízení před správním orgánem - Ministerstvem vnitra, které se řídí zákonem o azylu a subsidiárně správním řádem. Zbylé dvě fáze probíhají před soudem, nejdříve krajským a posléze Nejvyšším správním. V těchto fázích se postupuje podle soudního řádu správního. Z aplikovaných předpisů vyplývá zařazení azylového práva, nejenom po procedurální stránce, do práva správního. V práci se zabývám 4
obecnými instituty správního řízení, jako je např. doručování, účastenství v řízení, zastupovaní, aplikované na řízení o mezinárodní ochraně. Nejdříve je ale třeba nastínit základní pojmy azylového a uprchlického práva a jejich stručný historický vývoj. Abychom mohli charakterizovat azylové právo a řízení, musíme nejdříve vymezit, koho lze považovat za uprchlíka a koho za azylanta, jaké jsou jejich kategorie, co je to mezinárodní ochrana a jaké jsou její formy. Následně se zabývám zařazením mezinárodní ochrany do systému práva a jejími prameny. Pro celkovou ucelenost se samozřejmě věnuji i hmotněprávní stránce věci, tzn. právy a povinnostmi žadatele o mezinárodní ochranu a následně i azylantů a držitelů doplňkové ochrany. K tomuto tématu patří i azylová zařízení, ve kterých mohou pobývat žadatelé během řízení a poté azylanti, a dále státní integrační program, který má za cíl začlenit cizince do české společnosti pomocí absolvování kurzů češtiny a pomoci při shánění vlastního bydlení. Považuji se správné se také věnovat nevládním neziskovým organizacím, jelikož mají pro cizince neznalého právního i sociálního prostředí nezastupitelnou roli. Tyto organizace nezištně poskytují psychologickou a právní pomoc během celého řízení. Nebýt jich, cizinec by jen stěží mohl před správním a posléze soudními orgány uplatňovat všechna svá práva a respektovat zákonné povinnosti. Na problematiku mezinárodní ochrany nelze pohlížet izolovaně pouze z pohledu domácího vnitrostátního práva. Musím také zmínit postavení azylového a uprchlického práva v právu mezinárodním a evropském. Na závěr nastíním azylovou právní úpravu ve třech zemích: na Slovensku, v zemi nám po právní i historické stránce velmi blízké, v Německu, které má s azylovou politikou mnohaleté zkušenosti a které je cílovou zemí pro velkou část cizinců žádajících v Evropské unii o mezinárodní ochranu, a nakonec ve Švédsku, které by podle mého názoru mělo být vzorem pro azylovou politiku našeho státu. Při zpracování této práce používám především metodu analýzy legislativy a různých odborných textů a také metodu komparativní, kdy v práci srovnávám naše právo s cizími právními systémy. Komparace s jinými právními systémy je důležitá pro poznání vlastního právního řádu a rozpoznání jeho pozitiv i negativ. Využívám rovněž zkušeností, které jsem načerpala v rámci své praxe u Krajského soudu v Brně a v rámci praktické části předmětu Klinika uprchlického a cizineckého práva. Tato práce byla zpracována podle právního stavu platného ke dni 13. března 2008. 5
1. Vymezení základních pojmů 1.1. Mezinárodní ochrana Pojem mezinárodní ochrany (international protection) je zastřešujícím pojmem pro azyl podle 12 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu (dále jen ZoA), humanitární azyl podle 14 ZoA, azyl za účelem sloučení rodiny podle 13 ZoA a také pro doplňkovou ochranu (subsidiary protection) podle 14a ZoA a pro doplňkovou ochranu za účelem sloučení rodiny podle 14b ZoA. Zatímco s institutem azylu se v českém právu setkáváme již od počátku 90. let, doplňková ochrana je institut zavedený až od 1. 9. 2006. Do našeho právního řádu byla doplňková ochrana zavedena článkem 15 kvalifikační směrnice a nahradila do té doby platný institut strpění podle 91 ZoA. 1.2. Pojem uprchlictví, uprchlík Rozlišujeme dva základní druhy uprchlictví, a to uprchlictví vnější a vnitřní. Rozdíl spočívá v tom, zda uprchlíci překračují státní hranice. U vnitřního uprchlictví se nesetkáváme s pojmem uprchlík, ale s termínem interně přesídlená osoba (anglická zkratka IDPs Internally Displaced Persons). Na tyto osoby se nevztahuje Úmluva o právním postavení uprchlíků ani Protokol týkající se právního postavení uprchlíků (dále jen Ženevská úmluva) a ani žádná z rozšířených definic uprchlíka. Tito lidé čelí stejným potížím jako uprchlíci, opouští své domovy ze stejných důvodů, avšak nemohou nebo nechtějí opustit svou vlast. Tyto osoby spadají do kategorie mandátových uprchlíků a tvoří větší část osob chráněných Úřadem vysokého komisaře Organizace spojených národů pro uprchlíky (dále jen UNHCR). Většina úmluv o uprchlících se zabývá pouze uprchlictvím vnějším (výjimku tvoří např. Úmluva o specifických aspektech problémů uprchlíků v Africe z r. 1969). Historický vývoj a mezinárodněprávní teorie praxe vedli k tomu, že se začalo rozlišovat i mezi uprchlíky. Ve velkém množství různých uprchlických vln bylo nutné pro lepší orientaci vymezit několik kategorií uprchlíků. Zejména je možné se setkat s těmito kategoriemi 1 : statutární uprchlík - uprchlík, který splňuje kritéria Ženevské úmluvy (1951) a Newyorského protokolu (1967) podle čl. 1 části A odst. 1. Podle něj to jsou 1 Jelínková, R.: Právní postavení uprchlíků v České republice. Ekologický právní servis [citováno 27.12.2001]. Dostupné z: http://www.eps.cz. 6
osoby, které spadají pod definice mezinárodních smluv přijatých před Ženevskou úmluvou 2. Toto ustanovení mělo zajistit kontinuitu mezinárodněprávní ochrany uprchlíků; uprchlík de facto - uprchlík, který nemůže nebo nechce získat postavení statutárního uprchlíka; uprchlík in orbit - uprchlík, kterému je stále odmítán azyl, nebo který nemůže nalézt zemi ochotnou posoudit jeho žádost 3, přestože nebyl vrácen přímo do země, kde mu hrozí pronásledování; uprchlíci prima facie - uprchlíci, o jejichž uprchlickém statutu bylo rozhodnuto v situaci rozsáhlého přílivu uprchlíků, aniž by byly žádosti o azyl posuzovány jednotlivě; mandátový (nebo mandatorní) uprchlík uprchlík spadající do kompetence UNHCR podle mezinárodního uprchlického práva, podle Stanov UNHCR a rezolucí Valného shromáždění OSN. Definice uprchlíka podle Stanov je podobná definici z Ženevské úmluvy, neobsahuje však datové ani regionální omezení. Spadají sem také osoby, které se nacházejí v zemi, která není smluvní stranou Ženevské úmluvy nebo Protokolu; uprchlík sur place - osoba, která v okamžiku odchodu ze země nebyla uprchlíkem, stala se jím však později v důsledku okolností nastalých v době jeho nepřítomnosti. Nejčastěji se do tohoto postavení mohou dostat diplomaté, zahraniční studenti pobývající dlouhodobě mimo zemi svého původu, ale také i obyčejní obchodníci nebo turisté. Ačkoliv je nesporné, že přiznání statutu uprchlíka a udělení územního azylu jsou instituty úzce související (často jsou upraveny vnitrostátními právními řády stejným způsobem a stejným právním předpisem), je nutné mezi pojmy azyl/azylant a uprchlictví/uprchlík rozlišovat. V případě uprchlického práva jde o institut smluvněprávní, reprezentovaný především již několikrát zmiňovanou Ženevskou úmluvou a nebo africkými či americkými regionálními úmluvami. Územní azyl je naopak institutem pocházejícím z mezinárodního obyčejového práva, přičemž konkrétní práva a povinnosti upravují vnitrostátní právní řády. Uprchlíkem se osoba stává poté, co naplní 2 Ženevská úmluva konkrétně zmiňuje dohody z 12. května 1926 a 30. června 1928, nebo podle úmluv z 28. října 1933 a 10. února 1938 a podle protokolu ze 14. září 1939 nebo též podle ustanovení Stanov Mezinárodní organizace pro uprchlíky. 3 Tento nežádoucí jev se na území EU vyřešil vydáním Dublinského nařízení, který tvoří základ společného evropského azylového systému. 7
podmínky stanovené čl. 1 části A odst. 2 Ženevské úmluvy. To znamená, že se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám či zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti; totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti (bezdomovce, apolity) nacházející se mimo zemi svého dosavadního pobytu následkem shora zmíněných událostí, a která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit. Získání azylu, tedy přiznání statutu azylanta, je vázáno na vnitrostátní akt. V azylovém právu se setkáváme i s pojmem strpitel. Tento pojem je odvozen od víza za účelem strpění pobytu nad 90 dnů, které je udělováno neúspěšným žadatelům o mezinárodní ochranu, kteří podali kasační stížnost k NSS. Právní postavení strpitele je již méně výhodné než postavení žadatele. Dále je nutné rozlišovat mezi uprchlíkem a přesídlencem. Rozdíl mezi nimi spočívá v dobrovolnosti opuštění země původu. Nejčastěji přesídlenci opouští svou zemi z ekonomických důvodů. Ekonomičtí migranti, pocházející především ze zemí bývalého Sovětského svazu, u nás tvoří největší podíl žadatelů o azyl, a proto jsou jejich žádosti jako nedůvodné zamítány. Někdy však mohou být cizinci uznáni za pronásledované, a to tehdy, pokud ekonomická opatření země původu směřují proti určité skupině obyvatelstva, např. ve formě neúměrné daňové zátěže, odnětí jejich obchodních práv apod. 4 Evropa a ani Česká republika nezažila v minulém desetiletí žádnou hromadnou uprchlickou vlnu, větší počet uprchlíků přinesl naposledy balkánský konflikt v polovině 90. let. U nás jsme se v poslední době setkali s vlnou žadatelů pocházejících ze středního východu, nejčastěji z Kazachstánu, jejichž počet se však pohyboval jen v řádu stovek. 1.3. Pojem, druhy azylu a jeho historický vývoj Azyl lze charakterizovat jako pobyt, který poskytuje stát na svém území osobě jiné, než je jeho občan (tedy cizímu státnímu příslušníku nebo osobě bez státní příslušnosti), z důvodu jeho ochrany před státem jeho příslušnosti. Poskytnout azyl je právo každého státu vyplývající z jeho územní výsosti. Nejčastěji se rozlišují tři druhy azylu, a to azyl územní, diplomatický a náboženský. Pojem azyl je řeckého původu a znamená útočiště, místo, na němž pronásledovaný nachází ochranu. Nejprve byl azyl chápán jako určité místo nebo budova, kde prchající nalézá buď ochranu před násilím nebo před pomstou 4 Příručka k postupům pro určování právního postavení uprchlíků a vybraná doporučení UNHCR z oblasti mezinárodní ochrany. UNHCR, 2006, čl. 62-64. 8
pronásledovatelů a teprve později začal být azyl spojován s územím celého státu. Nejstarší formou azylu je azyl náboženský. Azyl byl tedy původně vázán např. na chrámy či kostely, které byly společně s osobami, jež je spravovaly zcela nezávislé na světské moci. Každý, jenž se na posvátné místo z jakýchkoliv - politických nebo nepolitických důvodů uchýlil, byl chráněn před světským násilím a celou lidskou společností a podléhal jen boží spravedlnosti. Ve starověkém Řecku byl azyl poskytován věřícím obyvatelstvem nebo panovníkem, kteří takto zprostředkovávali boží pomoc. Ve starověkém Římě byla ale již posvátnost azylu potlačena a porušiteli zákonů nesmělo být útočiště přiznáno. Ve středověku vzniká církevní územní azyl. Zprostředkovateli ochrany byli katoličtí kněží. Porušení tohoto azylu bylo trestáno vyloučením z církve 5. Tento azyl byl postupně omezován světskou mocí a tak dochází ke zesvětštění územního azylu. Ten se také nazývá vnější azyl. Azyl poskytovali jen feudálové na svém panství. Ochrana z politických důvodů byla udělována jen tehdy, pokud na ni měl ochraňující feudál osobní zájem. K dalším změnám dochází od 14. století. Ve snaze potlačit kriminalitu je azyl poskytován pouze jako ochrana před politickou perzekucí. Od 15. století dochází ke vzniku diplomatického azylu (vnitřní azyl, zvláštní forma azylu územního) 6. Tento azyl je poskytován na území státu, kde je osoba stíhána, a která se uchýlila do budovy cizí diplomatické mise a nebo do domu vyslance z cizího státu. Diplomatický azyl (obdobně jako azyl územní) sloužil nejprve k ochraně pachatelů běžných nepolitických - trestných činů. Až od doby reformace (16. století) byl pojímán jako útočiště pro politické uprchlíky. Dnes je diplomatický azyl praktikován a uznáván pouze na území států Latinské Ameriky. 7 Od 18. století, kdy výrazně roste moc buržoazie (a tudíž upadá moc feudální), začíná diplomatický azyl ztrácet své opodstatnění a je nahrazen azylem územním. Navíc dochází ke sjednocení názoru, že ochranu lze poskytnout jen osobám, které nespáchaly běžný trestní čin. Mezníkem ve stabilizaci územního politického azylu se stala revoluční léta 1848 až 1849, od kterých se právo azylu vyhrazuje jen pro uprchlíky z politických důvodů. Právo azylu se stává nedotknutelným právem územního suveréna, který má volnost rozhodovat se, v jakém případě politický azyl udělí a v jakém ne. Právo 5 Šturma, P., Housková, V., Čepelka, Č. a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Univerzita Karlova v Praze, 2006, s. 11-12. 6 Čepelka Č., Jílek, D., Šturma P. Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu, Brno, 1997,s. 18-20. 7 Ačkoliv zůstal diplomatický azyl zachován pouze ve formě regionálního obyčejového mezinárodního práva -pouze v Latinské Americe, lze se s ním setkat i na území Evropy, kdy byla maďarskému kardinálovi Józsefovi Mindszentymu poskytnuta ochrana americkým velvyslanectvím v Budapešti před maďarskou komunistickou mocí. 9
(územního) azylu je tedy právem státu a nikoliv jednotlivce 8. Právo poskytování azylu proto spadá do sféry práva vnitrostátního, a nikoliv mezinárodního. Z pohledu mezinárodního práva je poskytnutí azylu důsledkem toho, že stát je nositelem svrchovanosti na svém území, a proto sám rozhoduje, komu azyl udělí. V souladu s mezinárodním právem nesmí být poskytnutí azylu považováno za nepřátelský akt vůči státu, odkud osoba pochází. Tento právní institut byl zakotven do 14. článku Všeobecné deklarace lidských práv (1948). V tomto článku je uvedeno, že každý má právo vyhledat si v jiných zemích před pronásledováním útočiště a požívat tam azylu. Tohoto práva se nelze dovolávat v případě stíhání vznikajícího na základě nepolitických trestných činů nebo jednání, které odporují cílům a zásadám OSN. 1.4. Definice pojmu uprchlík a jeho historický vývoj Ačkoliv se s uprchlictvím setkáváme již od starověku (viz biblí 9 zmiňovaný židovský exodus, dohody o vzájemném vyměňování uprchlíků mezi egyptskou a chetitskou říší), až do 19. stol., kdy byly zavedeny kontroly přistěhovalectví mnoha evropskými a severoamerickými státy, neexistoval žádný důvod k právně závaznému definování pojmu uprchlík. Až do této doby bylo mnohými státy přistěhovalectví, včetně uprchlíků, nejenom povoleno, ale dokonce i vítáno. Na rozdíl od dnešního, spíše negativního postoje nebyli uprchlíci bráni jako problém, ba právě naopak byli považováni za důležitý zdroj pro ekonomický rozvoj země a za její hodnotný kulturní a intelektuální pramen 10. 1.4.1. Definice uprchlíka v mezinárodním pojetí Pojem uprchlík se jako pojem mezinárodního práva začíná plně rozvíjet až po 1. světové válce. Tedy poté, co vstupuje do mezinárodních záležitostí. Nejranější mezinárodní právní opatření týkající se uprchlíků se datují od 20. let 20. století. Tato opatření přidělují status uprchlíka specifickým národnostním skupinám (Rusům po r. 1917, Arménům po turecké genocidě od r. 1915, později také Němcům a Židům po nástupu A. Hitlera). Tyto skupiny osob byly brány jako postrádající ochranu země svého původu, a proto potřebující mezinárodní ochranu. Prvním mezinárodním dokumentem, který se týká přímo uprchlíků je Ujednání ohledně vydání průkazů totožnosti ruským 8 Jednotlivec má právo azyl hledat a stát má právo azyl poskytnout. 9 Za první uprchlíky lze podle Bible považovat i první lidi, tedy Adama a Evu poté, co byli vyhnáni Bohem z ráje. 10 Tento postoj zastávaly především tzv. přistěhovalecké neboli imigrační státy (Jižní a Severní Amerika, Austrálie, severní oblasti severských států) na zajištění chodu hospodářství, zemědělství, zdravotnictví, vědy, techniky. 10
uprchlíkům ( z 5. července 1922). Tímto Ujednáním byly vytvořeny právní podmínky pro vydání průkazů, které představovaly ekvivalent cestovního dokladu a zároveň identifikačního dokumentu. Tak vznikl Nansenův pas 11 (passeport Nansen), jehož platnost byla nejméně jeden rok. Držitelé Nansenových pasů měli právo na ochranu proti vydání do země původu a mohli volně opustit stát, který jim tento průkaz vydal, a také se tam i vrátit, aniž by byli nuceni opatřit si povolení k odjezdu nebo vízum. Za uprchlíka byla považována osoba ruského/ arménského původu, která nepožívá (de iure) ochrany vlády SSSR/ Turecké republiky a nenabyla jakoukoliv jinou státní příslušnost. Tímto způsobem byli uprchlíci kvalifikováni v Ujednání týkající se průkazů totožnosti ruským a arménským uprchlíkům z 12. května 1928. Takto přijatá mezinárodní ochrana byla v roce 1928 rozšířena o kategorie asyrských tureckých uprchlíků, kteří byli definováni obdobným způsobem jako uprchlíci arménští a ruští. Od poloviny 30. let nastává potřeba řešit situaci osob prchajících před nacismem. Evianská konference (10. 2. 1938), která se věnovala útěkům Židů a dalších osob z nacistického Německa, znamenala první případ mezinárodního uznání uprchlíků jako obětí perzekuce (tedy obětí pronásledování). Za uprchlíka zde byla označena osoba, která má nebo měla německou příslušnost, a nikoli jakoukoli jinou příslušnost, a zjevně nepožívá de iure či de facto ochranu německé vlády. Osoby, které opustily Německo z důvodu ryze osobní příležitosti, nemohly být do této definice zahrnuty. Tato definice se liší od výše uvedených v tom, že uprchlíky v podstatě ztotožnila s apolity pro neexistenci de iure nebo de facto ochrany a dále uprchlík nemohl opustit svou zemi z osobních (např. ekonomických důvodů) 12. Později byl mandát rozšířen i na uprchlíky z Rakouska a Sudet. Až do 2. světové války nebyla potřeba vytvořit univerzální dokument, který by obecně definoval pojem uprchlíka a upravoval jeho postavení. Z výše uvedených definicí vyplývá, že uprchlík byl definován pouze ad hoc, vázán na nastalou faktickou situaci, která způsobila uprchlickou vlnu. Tato mezinárodní ujednání měla mít jen konkrétně určený účinek a navíc chránila jen část osob, které byly donuceny opustit zemi svého původu, což se postupem času začalo jevit jako nedostačující. Druhá světová válka, která poznamenala celý svět, se stala výzvou pro univerzalizaci mezinárodní ochrany lidských 11 Na tomto místě je dobré zmínit osobu polárníka a diplomata dr. Fridtjofa Nansena (10.10. 1861-13.5. 1930) stojícího v čele Úřadu vysokého komisaře pro uprchlíky působícího v rámci Společnosti národů. Od roku 1918 se začal věnovat mezinárodním pomocným akcím, kdy řídil repatriaci válečných zajatců Nansen byl za svou činnost na ochranu uprchlíku oceněn Nobelovou cenou za mír za rok 1922. Odhaduje se, že bylo vydáno na 450 000 Nansenových pasů. 12 Jílek, D. Odpověď mezinárodního práva na hromadné uprchlictví, Masarykova univerzita v Brně, 1996, s 33. 11
práv. K tomu cíli přijalo OSN postupně celou řadou významných dokumentů. Z nich bych zmínila již výše uvedenou Všeobecnou deklaraci lidských práv (10.12. 1948), která v čl. 14 zakotvuje právo na azyl. Deklarace má však pouze charakter doporučující. Azylem se dále zabývá také Deklarace o územním azylu z 10. 12. 1948. Současná definice uprchlíka byla zformována na Konferenci OSN o právním postavení uprchlíků, konané v Ženevě v r. 1951. S příchodem studené války došlo k tomu, že USA vymezily uprchlíky jako osoby prchající před komunismem. Od konání této konference definovalo pojem uprchlíka ještě několik regionálních dohod (především Konference o uprchlících Organizace africké jednoty z r. 1969, Cartagenská deklarace o uprchlících z r. 1984). Tato konference charakterizovala uprchlíky v širších termínech a zahrnula sem i osoby prchající před vnější agresí, okupací, cizí nadvládou nebo událostmi vážně narušujícími veřejný pořádek a dále na rozdíl od Ženevské úmluvy se zabývají i interně přesídlenými osobami. V nedávných letech mnoho států, zejména v západní Evropě, vytvořilo další kategorie ochrany: B - status uprchlíka, humanitární status uprchlíka, doplňková ochrana osob. Tyto statusy se snaží pomoci osobám, které prchají ze své vlasti z vynucených důvodů, jiných než je individuální pronásledování. Nositel tohoto statusu má méně výhod než nositel, který získal plný status uprchlíka. Pojďme nyní zpět k Ženevské úmluvě, která byla přijata 106 státy dne 28. 7. 1951 a v platnost vstoupila 21. 4. 1954. Je to nepochybně nejvýznamnější mezinárodní dokument univerzální povahy zabývající se uprchlíky. Ihned na počátku je třeba upozornit, že jeho věcná působnost se dotýká pouze uprchlíků a uprchlictví, především jejich definicí a nezabývá se azylem ani interně přesídlenými osobami. Nahradila předchozí ad hoc dohody, jako např. ujednání řešící situaci ruských a arménských uprchlíků na počátku 20. let 20. století nebo německých uprchlíků před a během 2. světové války. V čl. 1 A (1) potvrzuje, že osoby, na něž se tyto ad hoc dokumenty vztahovaly, jsou nadále považovány za uprchlíky. Úkolem Úmluvy bylo sjednotit předchozí mezinárodní ujednání o právním postavení uprchlíků a rozšířit jejich ochranu. Smluvní státy se v ní zavázaly spolupracovat a usnadňovat práci úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky. Úmluva potvrdila, že uprchlický problém lze vyřešit jen mezinárodní spoluprací. Úmluva byla původně na přání vlád časově omezena na události nastavší před 1. 1. 1951 v Evropě (tedy především události týkající se 2. světové války) a zároveň dávala možnost i geografického omezení (viz čl. 108 110). V době jejího přijetí (tehdy šest let po skončení 2. světové války) se 12
předpokládalo, že poválečná uprchlická vlna posílená především děním ve střední a východní Evropě opadne během několika málo let. Avšak stále nové uprchlické vlny si vyžádaly doplnění Úmluvy o tzv. Newyorský protokol (otevřen k přístupu 31. ledna 1967 a vstoupil v platnost k 4. říjnu 1967), který toto časové ohraničení ruší. Klíčovým ustanovením Úmluvy je čl. 1, který má tři části: čl. 1 A (2): tzv. zahrnující inklusivní - klauzuli, která definuje pojem uprchlíka. Uprchlík je každá osoba nacházejí mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti; totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti nacházející se mimo zemi svého dosavadního pobytu následkem shora zmíněných událostí, a která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit. čl. 1 C: tzv. pozastavující cesační - klauzuli, která stanoví, že status uprchlíka ztrácí ten, kdo znovu přijal ochranu země své státní příslušnosti nebo pokud této příslušnosti pozbyl a znovu ji dobrovolně nabyl nebo ten, kdo nabyl novou státní příslušnost a požívá ochrany země této nové příslušnosti. Dále je to také ten, kdo už dále nemůže odmítat ochranu země své příslušnosti, protože okolnosti, pro něž byl uznán uprchlíkem, zanikly, čl. 1 D, E, F: tzv. vylučovací exkluzivní- klauzuli, která určuje, kdo nemůže získat status uprchlíka. Je to ten člověk, u něhož jsou vážné důvody se domnívat, že se dopustil zločinu proti míru, válečného zločinu nebo zločinu proti lidskosti. Dále je to ten člověk, který je vinen činy, jež jsou v rozporu se zásadami a cíli OSN. Tato úmluva se nevztahuje i na osoby, které užívají ochrany jiných orgánů nebo jiných odborných organizací OSN než UNHCR 13. A nakonec uprchlíkem nemůže být ani osoba, které hostitelský stát udělil práva a povinnosti spojené s udělením státního občanství. Nyní stručně shrnu obsah dalších článků Ženevské úmluvy. Úmluva stanovuje vzájemné povinnosti smluvních států a uprchlíků. Uprchlík je povinen se řídit právním řádem hostitelské země a naopak státy se zavazují dodržovat tuto Úmluvu vůči všem uprchlíkům stejně, zajišťovat jim svobodu náboženství a svobodu náboženské výchovy 13 Je to především UNRWA- Agentura OSN pro pomoc a zaměstnanost palestinských uprchlíků na Blízkém východě. 13
jejich dětí. Dodatek Ženevské úmluvy se zabývá vydáváním cestovních dokladů uprchlíkům, jež se nacházejí na území smluvního státu. Pokud uprchlíci nemají platný osobní nebo cestovní doklad, stát jim vystaví nový. Čl. 33 obsahuje princip non-refoulement 14, který zabraňuje vydání (ve formě vyhoštění nebo vrácení) uprchlíka do země, kde by byla ohrožena jeho osobní svoboda či život z důvodu rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení. Tento princip lze porušit jen tehdy, když je uprchlík vážným nebezpečím pro hostitelskou zemi nebo byl právoplatně odsouzen za zvláště nebezpečný trestný čin. Jistě nejvýznamnějším ustanovením je tzv. inkluzivní klauzule definující, kdo má být uznán za uprchlíka. Vodítkem pro interpretaci pojmů v ní uvedených je Příručka UNHCR k postupům pro určování právního postavení uprchlíků a vybraná doporučení UNHCR z oblasti mezinárodní ochrany. Tato Příručka je vydávána pravidelně od r. 1979 s cílem usnadnit vládám jednotlivých zemí práci při formování jejich azylové politiky a obsahuje také praktické návody pro akademické a justiční pracovníky a právníky zabývající se azylovou politikou. Její přínos spočívá především v tom, že obsahuje komentář k Ženevské úmluvě a Protokolu a snaží se interpretovat jednotlivé pojmy z hlavních článků Úmluvy. Jiné příručky vydávané UNHCR se zaměřují na azylovou judikaturu, především Evropského soudu pro lidská práva. Definice pojmu uprchlík není nějak striktně vymezena, což dává prostor pro jeho interpretaci jak na mezinárodní tak i vnitrostátní úrovni. V Příručce se stanoví, že celá úmluva by měla být interpretována v liberálním a humanitárním duchu, v souladu a s cíli Ženevské úmluvy 15. Klíčovou formulaci celé definice pojmu uprchlík tvoří opodstatněné obavy z pronásledování. Na tento pojem je třeba nahlížet z objektivního i subjektivního hlediska. Subjektivní pociťování strachu jedince z pronásledování musí být podpořeno určitou objektivně sledovatelnou situací, která nastala v zemi jeho původu. Obavy musí být v dané situaci skutečně důvodné a musí dosahovat určité výše intenzity. Příručka upozorňuje na nesprávnost praxe v některých zemích, kdy se odůvodněnost těchto obav posuzuje podle toho, zda stát původu vydal osobě cestovní pas. Pokud osoba pas získala, zažádala si o něj u státního orgánu a ten jí ho vydal, nemůže pociťovat žádné obavy 14 Tento princip byl na mezinárodní úrovni poprvé zakotven Úmluvou o mezinárodním postavení uprchlíků z 28. října 1933. 15 Doporučení v oblasti mezinárodní ochrany z 24.7. 2003: Alternativa vnitřního útěku nebo přesídlení v kontextu článku 1A, odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z r. 1951 a/nebo jejího Protokolu z r. 1967, čl. 2. 14
z pronásledování. UNHCR se proti tomuto staví s tím, že stát často vydá osobě cestovní doklad z důvodu, že chce, aby osoba ze země odešla, a už ji neumožní návrat do země. Je zde i možnost, že cestovní doklad byl vydán dříve, než nastaly důvody pronásledování. Samotný pojem pronásledování však také činí při interpretaci potíže. I přes mnohé pokusy nebyla doposud přijata žádná mezinárodní definice pronásledování. To, zda byla osoba pronásledována se částečně posuzuje podle zavedené praxe a judikatury státu, který rozhoduje o udělení statutu azylanta. Právní věda se shoduje na tom, že diskriminace sama o sobě nemůže být považována za pronásledování. Ta by musela být závažného charakteru, jako je např. nemožnost si vydělávat na svou obživu, nemoci vyjadřovat svou víru či studovat, pokud je toto umožněno jiným. Aby mohlo být diskriminační jednání považováno za pronásledování, musí být případ posouzen ad hoc. V Závěrečném aktu konference, která přijala Ženevskou úmluvou je zakotvena zásada sjednocení rodiny uprchlíka. To znamená, že choť a nezletilé děti mají právo následovat svého chotě nebo rodiče do země, kde mu byl udělen azyl. Tento příbuzný však nesmí naplňovat podmínky cesační klauzule. Ženevská úmluva vymezuje v prvním článku důvody pronásledování, díky kterým lze cizince uznat za uprchlíka. Pojmy rasa a národnost nečiní při výkladu větší problémy, a proto se jim UNHCR ve svých Doporučeních nevěnuje natolik podrobně jako např. otázkám náboženství, sociálních skupin nebo pohlaví. Interpretace pojmů rasy a národnosti je obsažena v Příručce k postupům a kritériím pro určování právního postavení uprchlíků. 16 Rasa je velká skupina lidí s dlouhodobým společným vývojem, kdy se vlivem rozdílného prostředí vytvořily morfologické a fyziologické znaky (barva pleti, barva a tvar vlasů, očí, tvar nosu). Rasy dělíme podle barvy kůže na černou, bílou, žlutou a smíšenou (mulati, mestici, jambové). Národnost je oproti rase specifičtější. Národností se rozumí příslušnost osoby k určitému národu, tedy ke společenství, na jehož utváření mají největší vliv společné dějiny, společná kultura a společné území a někdy se uvádí i společný ekonomický vývoj. UNHCR vidí pod národnostní skupinou, skupinu jazykovou nebo etnickou 17. Národnost nelze zaměňovat se státním občanstvím. Např. významný sociolog Anthony Giddens definuje národnost jako kulturní hodnoty a normy, které odlišují členy určité skupiny od jiných lidí. Jedním z pojmů definice, který v praxi činí velké potíže 16 Konkrétně v bodech 68-70 (rasa) a 74-79 (národnost). Dále k těmto pojmům též: Aplikace článku 1A odst. 2 Úmluvy z roku 1951 nebo Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků z roku 1967 na oběti obchodování s lidmi a osoby takto ohrožené v bodech 34 a 36, podle kterých se mohou tyto pojmy překrývat. 17 Příručka k postupům a kritériím pro určování právního postavení uprchlíků. Doplněné vydání, Ženeva, leden 1992, body 74 a 75. 15
a ukazuje rozdíly ve vnímání azylového práva v jednotlivých zemích je příslušnost k určité sociální skupině. Výklad tohoto ustanovení podává podrobně doporučení UNHCR/GIP/02/02 ze dne 7. 5. 2002. České pojetí příslušnosti k sociální skupině je vykládáno úžeji než v angloamerických zemích. Ty za sociální skupinu považují ženu (podle pohlaví, genderu), ženy určitého kmene odmítající obřízku, rodinu, příbuzenský klan, homosexuály a nebo zaměstnance (což je u nás docela nepředstavitelné). Teorie rozlišuje dva přístupy pro charakteristiku sociální skupiny- tzv. chráněná charakteristika a tzv. výklad sociální percepce. Tyto přístupy jsou vesměs podobné. Obdobně podal výklad i UNHCR. Podle něj to je skupina osob sdílející společnou charakteristiku (jinou než riziko pronásledování) a nebo taková skupina, která je společností jako skupina vnímána. Tato charakteristika je vrozená, nezměnitelná a nebo jinak zásadní pro lidskou identitu nebo svědomí, že nelze požadovat, aby se jej osoba vzdala 18. Pod náboženstvím uprchlické právo nevidí pouze aktivní projev víry. Podle UNHCR 19 je náboženstvím víra (i nevíra -ateismus, odpadlíci), identita (příslušnost k určité náboženské komunitě) nebo způsob života (nošení zvláštního oděvu, šátku, zvláštní stravovací návyky atd.). V různých zemích s rozdílnými právními kulturami bývá také různě interpretován politický názor. Politický názor vykládá UNHCR jako názory, které nejsou tolerovány ze strany úřadů a které kritizují jejich politiku a metody. 20 Osoba pronásledovaná pro svůj politický názor musí mít tedy názor odlišný od názorů vlády a pro něj se stala předmětem pozornosti státních orgánů. Např. země anglo-americké právní kultury uznávají za politický názor i vyznávání západních hodnot, zvláště pak otázky ohledně rovnocenného postavení žen ve společnosti. U nás je tento pojem vykládán restriktivněji. Významnou otázkou je, kdo musí být původcem pronásledování zda to je pouze stát a jeho aparát a nebo to mohou být i nestátní činitelé. Praxe se ustálila na názoru, že pronásledovateli mohou být i soukromé osoby, avšak toto pronásledování musí být tolerováno nebo přímo podporováno státem. Stačí tedy, když úřady nechtějí nebo odmítnou poskytnout pomoc. 18 HCR/GIP/02/02: Doporučení UNHCR v oblasti mezinárodní ochrany: Příslušnost k určité sociální skupině v kontextu článku 1A odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a/nebo jejího Protokolu z r. 1967. 19 HCR/GIP/04/06:Doporučení UNHCR v oblasti mezinárodní ochrany: Azylové žádosti založené na tvrzení o pronásledování z náboženských důvodů podle článku 1A odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a/nebo jejího Protokolu z r. 1967. 20 Příručka k postupům a kritériím pro určování právního postavení uprchlíků. Doplněné vydání, Ženeva, leden 1992, body 80-86. 16
1.4.2. Definice uprchlíka v evropském pojetí Pro Českou republiku, jakožto člena Evropské unie (dále jen EU) a Evropského společenství (dále jen ES) je také důležité komunitární právo, které je součástí našeho právního řádu. Azylová a přistěhovalecká politika je součástí 1. pilíře Evropských společenství. Azylem, uprchlíky a migrací se zabývá velké množství směrnic a nařízení. Definici uprchlíka podává čl. 2 písm. C Směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (dále jen kvalifikační směrnice ). Podle něj je uprchlíkem státní příslušník třetí země, který se v důsledku oprávněných obav před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů nachází mimo zemi své státní příslušnosti a je neschopen přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám odmítá ochranu dotyčné země, nebo osoba bez státní příslušnosti, která se ze stejných shora uvedených důvodů nachází mimo zemi svého dosavadního pobytu, která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit. 1.4.3. Definice uprchlíka v českém právním řádu Prvním zákonem zabývajícím se uprchlíky byl zákon č. 498/1990 Sb., o uprchlících. Postavení uprchlíka se podle 2 odst. 1 přiznalo cizinci, který má ve státě, jehož státní občanství má, odůvodněný strach z pronásledování z důvodů rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro politické přesvědčení. Definice uprchlíka byla přejata z Ženevské úmluvy. Postavení uprchlíka bylo možno podle 3 přiznat též manželu a nezletilým dětem cizince, kterému bylo postavení uprchlíka přiznáno podle 2 odst. 1, i když nesplňují podmínky v něm stanovené. Současný zákon č. 325/1999 Sb., o azylu pojem uprchlíka neobsahuje, zabývá se pouze žadateli o mezinárodní ochranu a následně osobami, jimž bylo toto postavení uděleno. ZoA pouze několikrát odkazuje na udělení postavení uprchlíka podle Ženevské úmluvy (ne podle vnitrostátního předpisu). 1.5. Pojem pronásledování Pronásledování je klíčovým pojmem uprchlického práva, a to jak na mezinárodní tak i komunitární i vnitrostátní úrovni, avšak není definován základním dokumentem 17
uprchlického práva, tedy Ženevskou úmluvou. Pro výklad tohoto pojmu na mezinárodní úrovni musí být použita Vídeňské úmluva o smluvním právu z r. 1969, která obsahuje interpretační pravidla pro výklady mezinárodních smluv. V souladu s čl. 31 odst. 1 Vídeňské úmluvy musí být pojem pronásledování vykládán v dobré víře, v souladu s obvyklým významem, který se dává výrazům ve smlouvě, v jejich souvislosti a s přihlédnutím k předmětu a účelu smlouvy. Z tohoto důvodu je dán prostor pro vymezení pronásledování domácím právním úpravám jednotlivých států. V českém právním řádu je pojem pronásledování vymezen dosti široce článkem 2 odst. 7 ZoA. Předchozí zákon o uprchlících (z. č. 498/1990 Sb.) tento pojem nedefinoval, pouze v 2 stanovil, komu se postavení uprchlíka přizná. Až současný zákon o azylu konkrétně stanovil, jaké jednání lze považovat za pronásledování. Ustanovení čl. 2 odst. 7 ZoA neprošlo žádnou novelizací a zůstává tak v nezměněné podobě od r. 1999. Článek říká, že se za pronásledování považuje závažné porušení lidských práv, jakož i opatření působící psychický nátlak nebo jiná obdobná jednání, pokud jsou prováděna, podporována nebo trpěna státními orgány, stranami nebo organizacemi ovládajícími stát nebo podstatnou část jeho území ve státě, jehož je cizinec státním občanem, nebo státu posledního trvalého bydliště v případě osoby bez státního občanství. Za pronásledování se považuje i jednání soukromých osob, pokud lze prokázat, že stát, strany nebo organizace, včetně mezinárodních organizací, kontrolující stát nebo podstatnou část jeho území nejsou schopny odpovídajícím způsobem zajistit ochranu před takovým jednáním. České právo zastává ohledně původců pronásledování lidskoprávní teorii (stejně jako USA, Kanada), která za původce pronásledování uznává i nestátní činitele, na rozdíl od teorie přičitatelnosti (částečně aplikované např. Německem 21 ), podle které musí být pronásledování přičitatelné pouze státu. Pronásledováním tedy může být jednání státních orgánů, nestátních původců, které je ale státními orgány podporováno nebo trpěno (aktivní i pasivní jednání státních orgánů) a nebo situace, kdy stát není schopen z jakýchkoliv důvodů poskytnout pronásledované osobě ochranu. Česká definice obsažená v ZoA je ve shodě s čl. 9 kvalifikační směrnice, která je v tomto směru ještě podrobnější, avšak tyto normy se vzájemně nevylučují. Kvalifikační směrnice spatřuje pod aktem pronásledování takové jednání, které je svou povahou nebo opakováním dostatečně závažné, aby představovalo vážné porušení základních lidských práv nebo které je souběhem různých opatření, včetně porušování lidských práv, který je 21 Viz. Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci T.I. proti Spojenému království, ze dne 7. března 2000, stížnost č. 43844/98. 18
dostatečně závažný jako první případ. Za pronásledování mohou být mimo jiné považována tato jednání: použití fyzického nebo psychického násilí, včetně násilí sexuálního; právní, správní, policejní nebo soudní opatření, která jsou sama o sobě diskriminační nebo jsou prováděna diskriminačním způsobem; nepřiměřené nebo diskriminační trestní stíhání nebo trestání; odepření soudní ochrany, které vede k nepřiměřenému nebo diskriminačnímu trestu; trestní stíhání nebo trest za odepření výkonu vojenské služby za konfliktu, jestliže by výkon vojenské služby zahrnoval zločiny; jednání namířená proti osobám určitého pohlaví nebo proti dětem. Pojem pronásledování je stěžejním bodem celého azylového řízení, jelikož prokázání, že žadatel o mezinárodní ochranu byl ve své zemi původu pronásledován je důvodem pro získání azylu podle 12. 19
2. Azylové právo v České republice Jedním z globálních jevů a současně i právních, sociálních a politických problémů 20. a 21. století je rostoucí migrace obyvatelstva a různě intenzivní počet uprchlických vln. S uprchlictvím a migrací se setkáváme po mnoho století, a proto nemohlo zůstat bez právní odezvy. Byl vytvořen institut azylu a azylové právo, které je tématem mé diplomové práce. Institut azylu je ústředním pojmem azylového práva. Pojem azyl byl nedávno díky komunitárnímu právu nahrazen pojmem mezinárodní ochrana, která v sobě zahrnuje vícero druhů ochrany poskytované státem. V nejzákladnější formě je to azyl podle 12 ZoA, který bychom mohli nazvat klasickým azylem. Dále je to azyl za účelem sloučení rodiny a humanitární azyl. Ač několikrát novelizovány, setkáváme se s těmito formami ochrany již od počátku platnosti ZoA. Nově je díky našemu členství v EU do českého azylového práva zaveden k 1. 9. 2006 institut doplňkové ochrany a doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny. Doplňkovou ochranou byl zrušen obdobný institut překážek vycestování, se kterým se nadále setkáváme v 120a zákona č. 326/1999Sb., o pobytu cizinců na území České republiky. Na azylové právo se můžeme dívat ze tří hlavních rovin. Je to mezinárodní azylové, či spíše uprchlické právo, jak na univerzální, tak na regionální úrovni. Dále je pak azylové právo součástí práva komunitárního (v prvním pilíři) a nakonec i práva vnitrostátního, tedy domácího. Všechny tři roviny se určitým způsobem ovlivňují a prolínají, obzvláště je pak vnitrostátní právo silně ovlivňováno nařízeními a směrnicemi komunitárního práva. Co se týče vnitrostátního azylového práva, to není součástí pouze jedné právní vědní disciplíny, ale můžeme říct, že je právem mezioborovým. Normy českého azylového práva, jakožto součástí práva cizineckého, nacházíme především v právu správním (zákon o azylu, zákon o pobytu cizinců, správní řád, soudní řád správní) a dále také v právu ústavním, jakožto součást práva lidských práv (Listina základních práv a svobod). S pojmem azylant pracuje rovněž právo sociálního zabezpečení a nebo právo pracovní. Pokud bychom chtěli azylové právo vnitřně rozčlenit, mohli bychom tak učinit stejným způsobem jako u jiných právních odvětví. Základním členěním je rozdělení azylového práva na azylové právo hmotné (definující základní azylové pojmy, práva a povinnosti žadatele o mezinárodní ochranu, azylanta, strpitele a držitele doplňkové 20
ochrany, azylová zařízení), procesní (zabývající se řízením o udělení a odejmutí mezinárodní ochrany). Dále lze hovořit i o azylovém právu organizačním, které se zabývá institucionálním zabezpečením agendy mezinárodní ochrany, vztahy mezi jednotlivými orgány veřejné správy, jejich vzájemnými právy a povinnostmi, které vyplývají z jejich pravomocí a působnosti 22. ZoA v 93, 93a, 93b obsahuje výčet přestupků cizince a správních deliktů právnické osoby, kterých se lze dopustit v rámci azylového práva. Lze tedy hovořit i o azylovém právu trestním. Sankcí bývá uložení pokuty, která je příjmem do státního rozpočtu. Jiným možným způsobem dělením azylového práva by mohlo být jeho rozlišení na dvě části podle postavení subjektu azylového práva. Nejprve je tedy cizinec žadatelem o mezinárodní ochranu a poté osobou, jíž byla udělena jedna z forem mezinárodní ochrany. V těchto fázích mají cizinci odlišná práva a povinnosti, jak v rámci jejich sociálního zabezpečení, možnosti pracovat, svobody pohybu, zvláště pak možnosti vycestování do zahraničí. Specifické postavení má pak strpitel, tedy žadatel ve fázi vyřizování jeho kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (dále jen NSS). 22 Obdobně viz: Průcha P. Správní právo. Obecná část. 4. doplněné a opravené vydání. Masarykova univerzita v Brně, 2001, s. 105. 21
3. Prameny uprchlického a azylového práva České azylové právo nelze omezovat jen na zákon o azylu. Azylové právo tvoří normy práva mezinárodního a práva komunitárního, které jsou taktéž součástí našeho právního pořádku. Normy azylového práva obsahují i další vnitrostátních předpisů vydané českými zákonodárnými orgány. 3.1. Mezinárodní právo Pramenem mezinárodního práva je především mezinárodní obyčej (nepsaný) a mezinárodní smlouva, která je nejčastěji ve psané formě. Jelikož je tématem mé práce azylové právo z hlediska práva vnitrostátního a nejvíce pak z pohledu práva správního, uvedu jen ty nejdůležitější mezinárodní úmluvy, mnohé dokumenty již navíc byly zmíněny v rámci výkladu o vývoji definice uprchlíka. Všeobecná deklarace lidských práv dne 10. 12. 1948. Deklarace mají povahu pouze doporučující a její závaznost je spíše morální než právní. Tato deklarace obsahuje nejzákladnější katalog lidských práv, zahrnuje práva politická, občanská, částečně i práva sociální (právo na práci) a kulturní. Pro azylové právo je nejdůležitější výše zmíněný čl. 14 zakotvující právo azylu. Mezinárodní Pakt o občanských a politických právech a Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech z 19. 12. 1966. Do českého právního řádu recipováno vyhláškou ministra zahraničních věcí č. 120/1976 Sb. Oba dokumenty obsahují závazky členských státu k dodržování základních lidských práv a svobod. Pakty byly vypracovány na základě a v souladu se Všeobecnou deklarací lidských práv. Deklarace o územním azylu z 14. 12. 1967 Tento, opět právně nezávazný, dokument potvrdil liberální a humanitární postoj vzhledem k žadatelům o azyl. Poskytnutí azylu nelze vykládat jako nepřátelské gesto vůči státu původu uprchlíka, ale jako gesto humánní a také je nutné respektovat udělení azylu ostatními státy. Státy zde vyjádřily názor, že azyl je právo a nikoliv povinnost státu poskytnout útočiště osobě mající odůvodněný strach z pronásledování. Úmluva o právním postavení uprchlíků ze dne 28. 7. 1951 a Protokol týkající se právního postavení uprchlíků ze dne 31. 1. 1967. Do českého právního řádu 22