KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ V Bruselu dne 19.12.2007 SEK(2007) 1724 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument k NÁVRHU KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ týkajícímu se nařízení o snižování emisí CO 2 z osobních automobilů Souhrn posouzení dopadů {COM(2007)856 final} {SEC(2007)1723} CS CS
1. DEFINICE PROBLÉMU Všeobecný problém identifikovaný ve sdělení o emisích CO 2 a automobilech a CARS21 1 spočívá v tom, že politická opatření ke snížení CO 2 a ke zlepšení účinnosti paliv nových automobilů prodávaných v EU nevedly k pokroku potřebnému k dosažení dlouhodobého cíle EU, jímž jsou emise nového vozového parku v průměrné výši 120 g CO 2 /km. Komise se proto rozhodla navrhnout legislativní rámec provádějící integrovaný přístup s cílem dosáhnout 120 g CO 2 /km v roce 2012, přičemž se zaměří na závazné snížení emisí CO 2 za účelem dosažení cíle 130 g CO 2 /km u průměrného nového vozového parku zlepšováním technologií automobilových motorů a na další snížení ve výši 10 g CO 2 /km, nebo jejím ekvivalentu, pokud by to bylo z technického hlediska nutné, na základě jiných technických zlepšení a zvýšeného používání biopaliv. Specifickým problémem je tvorba právního nástroje odrážejícího zásady stanovené Komisí ve výše uvedeném sdělení. 2. CÍLE 2.1. Politické cíle Návrh se zaměřuje na tyto všeobecné politické cíle: poskytnout vysokou úroveň ochrany životního prostředí v Evropské unii a přispět k dosažení kjótských cílů EU, zlepšit bezpečnost dodávek energie v EU, podpořit konkurenceschopnost evropského automobilového průmyslu a výzkum technologií týkajících se účinnosti paliv. Specifické cíle: Snižování dopadů změn klimatu a zlepšování účinnosti paliv osobních automobilů dosažením průměrné hodnoty emisí ve výši 130 g CO 2 /km pro nově prodávané vozy. Operační cíle: Tvorba legislativního rámce k dosažení cílové hodnoty průměrných emisí CO 2 pro nový vozový park by měla zajistit, aby byly cíle snižování zcela neutrální z hlediska konkurenceschopnosti a sociálně spravedlivé a udržitelné, aby byly nestranné vůči všem evropským výrobcům automobilů a bránily jakémukoli neoprávněnému narušování hospodářské soutěže mezi výrobci automobilů. Legislativní rámec musí být kompatibilní s celkovým cílem dosažení kjótských cílů EU. 2.2. Soulad s horizontálními cíli Evropské unie Cíle politik podporují inovace a technologický rozvoj tím, že vzhledem k malým zásobám ropy a právním předpisům v oblasti účinnosti paliv v jiných zemích umožňují 1 KOM(2007) 19, 7.2.2007 a KOM(2007) 22, 7.2.2007. CS 2 CS
průmyslu EU dosáhnout celosvětového vedoucího postavení v technologiích účinnosti paliv. Dále přispívají ke strategii pro růst a zaměstnanost a podporují vysoce kvalifikovaná pracovní místa v Evropě. Tyto cíle politik jsou v souladu s obnovenou strategií udržitelného rozvoje definovanou na zasedání Evropské rady v červnu 2006, které jednomyslně potvrdilo 2, že v souladu se strategií EU týkající se emisí CO 2 z lehkých užitkových vozidel by měl průměrný nový vozový park dosáhnout úrovně emisí CO 2 140 g/km (2008 2009) a 120 g/km (2012). 3. MOŽNÁ OPATŘENÍ Jednotný cíl: Pro každého výrobce je pro průměr jeho nových vozů prodaných v roce 2012 stanoven společný limit emisí CO 2. Aby bylo toto možné opatření proveditelné, musí vzhledem k stávající různorodosti řad produktů výrobců automobilů spočívat na mechanismu obchodování zajišťujícím potřebnou flexibilitu. Křivka limitů založená na funkčních parametrech: Lineární křivka zrcadlí limit emisí CO 2 jako funkci užitkovosti automobilu (hmotnost nebo stopa) Pokud se použije jako parametr hmotnost, je třeba vypracovat prognózy k budoucímu vývoji autonomního přírůstku hmotnosti (AMI), aby byl zohledněn vývoj vozového parku. Byly identifikovány tyto čtyři scénáře: roční autonomní přírůstek hmotnosti ve výši 0 %, 0,82 %, 1,5 % a 2,5 %. Průběh lineární křivky (nárůst v %) ovlivní rozdělení zátěže mezi výrobce a environmentální výstup. Cíle založené na procentním snižování: Od všech výrobců je vyžadováno, aby výši emisí svých vozidel snížili o pevně danou hodnotu asi 19 %, což odpovídá rozdílu mezi výší roku 2006 (160 g CO 2 /km) a cíli stanovenému pro rok 2012 (130 g CO 2 /km). Co se týče flexibility, jsou zkoumány alternativy zahrnující průměrování vozového parku všech výrobců, mezi výrobci (sdružení) a neomezené obchodování mezi výrobci. Pro všechny alternativy jsou na základě předběžného odhadu nákladů uvedených v podpůrné studii brány do úvahy poplatky za překročení emisí ve výši 7 EUR/g, 10 EUR/g, 25 EUR/g, 95 EUR/g a 150 EUR/g, stejně jako možnost postupného zvyšování výše poplatků. 4. ANALÝZA DOPADŮ 4.1. Hospodářské dopady Hospodářské dopady na společnost vyplývají zejména z cílů definovaných Komisí v jejím dřívějším sdělení a posouzení dopadu 3 Zatímco by pro výrobce celkově nákladově výhodnější alternativa spočívala v možném opatření 2 s nárůstem ve výši 123 %, změní se dodatečné náklady na automobil jen mírně, pokud bude povoleno průměrování vozového parku pro výpočet jiných nárůstů nebo možných opatření. S ohledem na jiné cíle by proto mohly být zvoleny jiné alternativy než alternativa nákladově nejpříznivější. Co se týče možného opatření 1, jednotný cíl 130 g CO 2 /km pro všechny by byl pro 2 3 Obnovená strategie EU pro udržitelný rozvoj, červen 2006. CO2 a automobily: SEK(2007) 60, 7.2.2007. CARS21: SEK(2007) 77, 22.3.2007. CS 3 CS
výrobce malých automobilů snáze uskutečnitelný než pro výrobce automobilů velkých. To by mohlo způsobit problémy ohledně rozmanitosti evropských výrobců automobilů. Kromě toho není toto možné opatření neutrální z hlediska hospodářské soutěže, neboť výrobci větších automobilů jsou znevýhodňováni, aniž by byly při neexistenci obchodního režimu poskytovány výrobcům menších automobilů dostatečné pobídky k dalšímu snižování emisí CO 2 pod hodnotu130 g/km. V případě možného opatření 2 se relativní nárůst maloobchodních cen při nárůstu od 74 % do 80 % pro parametr hmotnosti a od 64 % do 68 % pro parametr stopy na výrobce rozděluje nejvyváženěji, a to váženě dle prodeje 4. Nevyrovnanější nevážené rozdělení relativního nárůstu maloobchodní ceny na výrobce nastává při nárůstu od 39 % do 47 % (hmotnost) a při 18 % až 27 % pro stopu (v závislosti na AMI). V případě možného opatření 3 jsou průměrné náklady nižší než v případě možných opatření 1 a 2 a relativní nárůst maloobchodní ceny se evidentně rozděluje rovnoměrně na všechny výrobce. Omezuje ovšem výrobce malých vozů v jejich stávající pozici na trhu, zatímco výrobci větších vozů mohou svých cílů dosáhnout tím, že rozšíří svoji tržní nabídku. Kromě toho by toto možné opatření bylo pro ty, kteří jednají rychle, spojeno s vyššími náklady. Obchod vyrovnává rozdělení relativního nárůstu cen a vede v případě možného opatření 2 k nižší citlivosti výrobců vůči nárůstu. Je ovšem otázkou, zda trh disponuje dostatečnou likviditou, a finanční náklady transakce jsou zřejmě vyšší, než když jsou emisní hodnoty spočítány mezi sebou (vytváření sdružení). 4.2. Sociální dopady Co se týče zaměstnanosti, pokud je brána v potaz cenová elasticita v případě nových automobilů od 0 do -1 (tzn. velice malá elasticita), při cenovém nárůstu o 6 % se výše prodeje snižuje o méně než 6 %, tzn. že celková hodnota prodeje slabě stoupá. Proto nevede nižší prodej nových aut v EU nutně k odbourávání pracovních míst v automobilovém průmyslu. V závislosti na podílu dodatečných nákladů, které připadají na dodatečná pracovní místa, by mohl dokonce vést k nárůstu přímé zaměstnanosti. Přímé dopady budou ovšem zřejmě relativně marginální. Kromě toho hrají dodavatelé v hodnotovém řetězci dlouhodobě čím dál důležitější úlohu. Vyšší ceny mohou vyvolat silný pozitivní multiplikační efekt na horním konci zásobovacího řetězce, což se částečně může odrazit v nárůstu zaměstnanosti. Problémem by mohla být skutečnost, že by výrobci mohli v reakci na vyšší náklady delokalizovat výrobní kapacity do neevropských třetích zemí. Automobiloví výrobci ovšem mají tendenci zřizovat nové výrobny na trzích, pro něž jsou vozidla určena, a všichni výrobci, lhostejno zda domácí nebo zahraniční, musí respektovat právní předpisy. Co se týče sociální spravedlnosti, zvýšená maloobchodní cena vozu se během doby životnosti díky dosaženým úsporám pohonných hmot více než vyrovná. Pokud jde o finanční dostupnost, narůstá v případě možného opatření 1 maloobchodní cena malých vozidel relativně podobně jako u velkých vozidel, ovšem výrazně silněji než u vozidel střední velikosti. Pro dieselová vozidla toto platí v případě možných opatření 1 a 2. Pro výrobce by v případě možného opatření 2 nárůst menší než 80 % znamenal, že u 80 % nebo více vozů prodaných v Evropě se průměrný relativní nárůst maloobchodní ceny na výrobce nachází pod střední hodnotou nebo kolem ní. Co se týče hmotnosti, dopad na některé výrobce malých automobilů je zřetelný při nárůstu o 70 %. Na úrovni vozidla zaznamenávají při nárůstu o méně než 60 % a bez 4 Bez Porsche a Subaru z důvodu zvláštnosti jejich vozového parku vysoce emisní benzínové automobily které by narušily smysl a účel optimalizace. CS 4 CS
průměrování vozového parku, resp. s křížovými dotacemi maloobchodní ceny malých benzínových osobních automobilů relativně nižší nárůst než v případě středních a velkých benzínových automobilů. V případě možného patření 3 jsou výrobci malých, lehkých vozidel s nízkými emisemi CO 2 konfrontováni s vyšším relativním nárůstem maloobchodní ceny, což nastoluje otázku financovatelnosti a spravedlnosti. 4.3. Dopady na životní prostředí V případě možného opatření 1 platí z definice pro všechny výrobce stejný cíl (130 gramů). Proto závisí environmentální výstup na likviditě trhu a na efektivnosti kontrolního mechanismu. Není jasné, zda by trh fungoval efektivně, tedy zda by byl k dispozici dostatek obchodních úvěrů. V rozměru přesahujícím tržní strategie má výše poplatků pro efektivitu režimu zásadní význam. V případě možného opatření 2 jsou funkční parametry, jež jsou zohledňovány vůči autonomnímu přírůstku hmotnosti, určující pro definici křivky za účelem splnění cíle 130 g CO 2 /km (nikoli jeho nedosažení nebo překročení). Aby nebyly výrobcům dávány pobídky k zvýšení hmotnosti (čímž by nemuseli snížit více CO 2 ), měl by kromě toho nárůst křivky, jež je založena na výpočtu hmotnosti, obnášet méně než 80 %. V případě možného opatření 3 ( procentuální snížení ) by za předpokladu, že pozice jednotlivých výrobců na trhu v poměru k segmentům a podílům na trhu zůstane nezměněna, environmenální výstup závisel zejména na výši poplatků. Ovšem pokud dojde na trhu k zásadním změnám, mohli by výrobci automobilů dosáhnout závazků týkajících se emisí CO 2, aniž by byl splněn celkový cíl 130 g CO 2 /km. 4.3.1. Kontrolní mechanismus: poplatky a environmentální výstup Obrázek 1 ukazuje možný dopad vybraných scénářů poplatků na automobilový průmysl jako celek za předpokládaného odchýlení od cíle v rozmezí od 1 do 10 g CO 2 /km. Obrázek 2 ukazuje předpokládané průměrné emise CO 2 vozového parku pro různé úrovně poplatků. Obrázek 1 Kumulované roční platby poplatků (zdroj údajů o ziscích: finanční zprávy průmyslu) CS 5 CS
Roční pokuty v miliardách EUR 40,00 35,00 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00 7 EUR na gram 10 EUR na gram 25 EUR na gram 95 EUR na gram 150 EUR na gram 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Odchylka průmyslového odvětví od cíle v g/km Obrázek 2 Průměrné emise CO 2 vozového parku pro různé úrovně poplatků 1600 Roční pokuty na automobil v EU 1400 1200 1000 800 600 400 200 7 EUR na gram 10 EUR na gram 25 EUR na gram 95 EUR na gram 150 EUR na gram 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Odchylka od cíle v g/km 5. SROVNÁNÍ MOŽNÝCH OPATŘENÍ 5.1. Porovnání tří možných opatření Možné opatření 1 Jednotný cíl Možné opatření 2 Funkční přístup Možné opatření 3 Procentní snížení Snížení CO2 624 milionů tun CO 2 ekv. 634 638 milionů tun CO 2 ekv. 626 milionů tun CO 2 ekv. Efektivnost nákladů 5 16 46 EUR/tunu CO 2 32 40 EUR/tunu CO 2 29 34 EUR/tunu 5 Výpočet efektivity nákladů je založen na období 2006 2020 CS 6 CS
Možné opatření 1 Jednotný cíl Možné opatření 2 Funkční přístup Možné opatření 3 Procentní snížení CO 2 Neutrálnost z hlediska hospodářské soutěže/zame zení neoprávněné mu narušování hospodářské soutěže Výherci jsou výrobci vozidel s nízkými emisemi, producenti vysokých emisí prohrávají, neboť pro všechny platí stejný cíl Při nárůstech od 74 % do 80 % v případě hmotnosti a od 64 % do 67 % v případě stopy je váženě dle prodeje rozdělení průměrného nárůstu maloobchodních cen nejvyrovnanější. Nejvyrovnanější nevážené rozdělení nastává při nárůstu od 39 % do 47 % (hmotnost) a při 18 % do 27 % (stopa). Podle toho, na jakých prognózách o vývoji hmotnosti vozového parku spočívá křivka, by tato mohla v případě hmotnosti ukázat, že je třeba snížení menšího než na 130 g CO 2 /km. Výrobci malých vozidel jsou omezováni na svůj stávající segment trhu, zatímco výrobci větších vozidel buď snižují emise CO 2 svého stávajícího vozového parku, nebo rozšiřují prodej v segmentu malých a středních vozů. Sociální spravedlnost Z tohoto možného opatření těží výrobci malých a středních vozidel s nízkými emisemi, čímž zůstává zachována dostupnost vozidel, jež jsou v Evropě nejvíce prodávána. V případě průměrování vozového parku na širokém základě, resp. bez křížových dotací by mohl malá benzínová auta postihnout relativně vyšší cenový V případě nárůstu o méně než 80 % zaznamenávají nejběžnější výrobci malých a středních vozidel, na něž připadá 80 % prodeje, podprůměrný relativní nárůst maloobchodních cen. Co se týče hmotnosti, dopad na některé výrobce malých automobilů je zřetelný při nárůstu o více než 70 %. Na úrovni vozidla zaznamenávají při Všichni výrobci musí dosáhnout stejného relativního snížení. Proto jsou výrobci malých automobilů (kteří jsou již menšími producenty emisí) postiženi relativně vysokými náklady. CS 7 CS
Možné opatření 1 Jednotný cíl nárůst. Možné opatření 2 Funkční přístup nárůstu o méně než 60 % a bez průměrování vozového parku, resp. s křížovými dotacemi maloobchodní ceny malých benzínových osobních automobilů relativně nižší nárůst než v případě středních a velkých benzínových automobilů. Možné opatření 3 Procentní snížení Udržitelnost/s lučitelnost s cíly z Kjóta Pro všechny výrobce platí cíl 130 g CO 2 /km. Jeho uskutečnitelnost proto závisí na bezproblémovém fungování obchodního systému a na výši peněžních sankcí. V případě nárůstu o méně než 80 % je zamezováno možným kontraproduktivním pobídkám ke zvýšení hmotnosti. Ovšem v případě hmotnosti a podle toho, na jakých prognózách o vývoji hmotnosti vozového parku spočívá křivka, by tato mohla ukázat, že nebude splněn cíl 130 g CO 2 /km. Účinek závisí na vývoji podílů jednotlivých výrobců na trhu, který nelze kontrolovat. Rovný přístup k různým evropským výrobcům Viz komentář k neutrálnosti z hlediska hospodářské soutěže Příznivý přístup, ještě posílený sdružováním mezi výrobci (pooling) Příznivý přístup, ještě posílený sdružováním mezi výrobci (pooling) Možné opatření 2 je zřejmě nejslibnější. Vyžaduje obezřetný přístup v ohledu na prognózy, jež jsou základem pro průběh křivky a jejího nárůstu, a na zvolené funkční parametry. 5.2. Funkční parametry (možné opatření 2) Hmotn ost Stopa Diskuse Smyslupl = + Hmotnost je zástupným parametrem pro jiné funkční CS 8 CS
né měření funkčnost i Dostupno st dat Dopady na výrobce Srozumit elnost Předcház ení kontrapro duktivní m efektům/ Manipula ce Mezináro dní kompatib ilita Možnost všech relevantní ch technik snižování parametry jako velikost vozidla nebo zvláštní výbava. Stopa je přímo spojena s funkčností (například rodinný automobil ve srovnání s miniautomobilem pro městský provoz). ++ =/- Údaje o hmotnosti jsou k dispozici a mohou být oznámeny. Stopa definovaná jako vnitřní plocha mezi koly není zatím oznamována. Údaje o stopě definované jako celková plocha (délka krát šířka) jsou k dispozici, ale nejsou zatím oznamovány. = = Oba parametry vedou k srovnatelným dopadům, co se týče relativního nárůstu cen pro výrobce. Hmotnost zajišťuje celkové lepší rozdělení zátěže na všechny výrobce. Stopa je poněkud výhodnější pro výrobce malých vozidel. + =/- Stopa definovaná jako plocha vymezená čtyřmi koly je poněkud méně srozumitelná. - = Kontraproduktivnímu efektu zvýšení hmotnosti lze předejít volbou nárůstu o méně než 80 %. U stop se nepředpokládají manipulace. + = V Číně a Japonsku je hmotnost používána pro osobní vozidla, v USA je stopa používána pro lehká užitková vozidla. --/- ++ Snížení hmotnosti umožňuje snížení emisí CO 2. Část potenciálu snížení bude v závislosti na nárůstu přímky znehodnocena křivkou založenou na hmotnosti. Dle předběžných závěrů se zdá být systém založený na hmotnosti vhodnější, pokud bude zamezeno kontraproduktivním efektům a pokud bude zohledněn budoucí vývoj autonomního přírůstku hmotnosti (AMI). 5.3. Hodnocení různých nárůstů křivky vzhledem k operačním cílům Nejméně nákladné řešení nabízí nárůst křivky ve výši 123 %, což znamená, že u malých vozidel je třeba vynaložit vyšší úsilí než u větších vozů, neboť je celkově levnější tyto náklady vynaložit u malých vozidel, i když by se pak malá vozidla mohla stát méně CS 9 CS
finančně dostupná. Viděno v absolutních číslech jsou výkyvy cen v případě různých nárůstů křivek malé, což znamená, že jiná kritéria by mohla ospravedlnit jiné nárůsty. Co se týče neutrálnosti z hlediska hospodářské soutěže, nejvyrovnanější rozdělení (váženě dle prodeje) relativního nárůstu maloobchodní ceny na výrobce nastává při nárůstu od 74 % do 80 % (hmotnost) a při 64 % do 68 % pro stopu (v závislosti na prognózách o autonomním přírůstku hmotnosti). Nejvyrovnanější nevážené rozdělení relativního nárůstu maloobchodní ceny na výrobce nastává při nárůstu od 39 % do 47 % (hmotnost) a při 18 % do 27 % pro stopu (v závislosti na prognózách o autonomním přírůstku hmotnosti). Co se týče udržitelnosti, kontraproduktivním pobídkám je v souvislosti s hmotností zamezováno v případě nárůstů nižších než 80 % a prognózy k autonomnímu přírůstku hmotnosti jsou podstatné pro to, aby se zamezilo překročení cíle 130 g CO 2 nebo jeho nesplnění. Co se týče sociální spravedlnosti, relativní nárůst maloobchodních cen nejběžnějších značek malých a středních vozidel, na něž připadá 80 % prodeje, se nachází v případě nárůstů nižších než 80 % pod průměrem. Co se týče hmotnosti, dopad na některé výrobce malých automobilů je zřetelný při nárůstu o 70 %. Na úrovni vozidla zaznamenávají při nárůstu o méně než 60 % a bez průměrování vozového parku, resp. s křížovými dotacemi maloobchodní ceny malých benzínových osobních automobilů relativně nižší nárůst než v případě středních a velkých benzínových automobilů. Rozmanitost výrobců je zaručena prostřednictvím neutrálnosti z hlediska hospodářské soutěže a umožněním sdružování mezi výrobci (pooling). Aby bylo dosaženo rovnováhy mezi kritérii, měla by být dle původní analýzy v tomto stádiu blíže vzata do úvahy oblast mezi 50 % a 80 %. 6. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ Opatření pro sledování a hodnocení by mohla spočívat na dvou zdrojích dat a mohla by být spravována Komisí. Členské státy by nadále poskytovaly data (jak se dělo dle nařízení 1753/2000/ES). Rovněž výrobci by mohli být požádáni, aby poskytovali data. CS 10 CS