EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 18.12.2012 COM(2012) 769 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o uplatňování směrnice 2006/48/ES na mikroúvěry CS CS
OBSAH 1. Úvod... 3 2. Situace v oblasti mikroúvěrů v Evropské unii... 3 2.1. Mikroúvěr je koncept s různými definicemi... 3 2.2. Široké spektrum definic se odráží v rozmanitosti poskytovatelů mikroúvěrů... 4 2.2.1. Přehled typů institucí poskytujících v mikroúvěry EU... 4 2.2.2. Bankovní instituce hrají v EU klíčovou úlohu, přestože jsou pro ně mikroúvěry často pouze okrajovou činností... 5 2.2.3. Dalším významným poskytovatelem jsou nebankovní instituce primárně poskytující mikroúvěry... 6 2.2.4. Veřejný sektor je jedním z nejvlivnějších aktérů na trhu s mikroúvěry... 6 3. Obezřetnostní dohled nad činnostmi spojenými s mikroúvěry v EU, vyplývající z uplatňování směrnice 2006/48/ES... 7 3.1. Velká část poskytovatelů mikroúvěrů je osvobozena od uplatňování obezřetnostních požadavků stanovených ve směrnici 2006/48/ES... 7 3.2. Několik faktorů směřuje ke zmírnění dopadu obezřetnostních požadavků stanovených směrnicí 2006/48/ES na oblast mikroúvěrů, i když mohou mít určité negativní dopady... 7 3.2.1. Směrnice 2006/48/ES nezohledňuje zvláštní povahu mikroúvěrů... 7 3.2.2. Přístup k programům veřejných záruk umožňuje poskytovatelům mikroúvěrů výrazně snížit úroveň vlastních zdrojů požadovanou ke krytí úvěrového rizika, jemuž jsou vystaveni... 7 3.2.3. Většina mikroúvěrů může být osvobozena od limitu vysoké expozice, který má omezit riziko koncentrace... 9 3.2.4. Požadavky směrnice na pomoc bankovním poskytovatelům mikroúvěrů v oblasti řízení rizik za účelem jejich snížení... 9 3.2.5. Směrnice 2006/48/ES vyžaduje, aby bankovní poskytovatelé mikroúvěrů splňovali pravidla obezřetnostního dohledu zmírňující riziko likvidity... 9 3.2.6. Směrnice 2006/48/ES může obnášet vysokou administrativní zátěž, která může snižovat přitažlivost poskytování mikroúvěrů jako bankovní činnosti a současně posilovat důvěru finančních investorů v poskytovatele mikroúvěrů... 10 4. Závěry... 10 CS 2 CS
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o uplatňování směrnice 2006/48/ES na mikroúvěry 1. ÚVOD Mikroúvěry jsou členskými státy, finančními institucemi, vnitrostátními orgány dohledu i v širším měřítku uznávány jako účinný způsob financování tvorby pracovních míst a sociálního začlenění, který může zmírnit nepříznivé dopady současné finanční krize a současně přispět k rozvoji podnikání a hospodářskému růstu v EU. To je také důvod, proč Evropská komise připisuje rozvoji mikroúvěrů v posledních několika letech takový význam. V listopadu 2007 zveřejnila Evropská komise své sdělení Evropská iniciativa pro rozvoj mikroúvěru na podporu růstu a zaměstnanosti s cílem vytvořit příznivější prostředí pro poskytování mikroúvěrů. V několika posledních měsících se Evropská komise spolu s odvětvím mikroúvěrů a vnitrostátními veřejnými orgány přímo zapojila do identifikace překážek, kterým poskytovatelé mikroúvěrů čelí při rozšiřování svých služeb po celé EU, a do úvah, jak by tyto překážky mohly být odstraněny a zda jsou zapotřebí regulační opatření na vnitrostátní nebo unijní úrovni. Fáze posouzení a diskuze pod vedením Evropské komise zahrnovala i konferenci organizovanou společně s Evropským hospodářským a sociálním výborem dne 2. prosince 2011. Ochotu k rozvoji mikroúvěrů v EU sdíleli rovněž oba zákonodárci EU během projednávání směrnice 2009/111/ES 1. Požádali Evropskou komisi, aby přezkoumala uplatňování směrnice 2006/48/ES 2 na mikroúvěry. Jak je stanoveno v jejím článku 156, Evropská komise byla požádána, aby podala zprávu o výsledku tohoto přezkumu Evropskému parlamentu a Radě společně s vhodnými návrhy. Následující oddíl se zaměřuje na objasnění toho, co se rozumí pod pojmem mikroúvěr, se zvláštním zaměřením na jejich poskytovatele, a obsahuje především jasné zhodnocení subjektů účastnících se této úvěrové činnosti a nedořešené otázky. Třetí oddíl obsahuje přehled obezřetnostního dohled nad poskytovateli mikroúvěrů v celé EU a identifikuje dopady obezřetnostních požadavků na činnosti spojené s mikroúvěry vyplývajících z uplatňování směrnice 2006/48/ES. Poslední část přináší odpověď na otázku, zda je třeba obezřetnostní požadavky EU na bankovnictví pozměnit. 1 2 Směrnice 2009/111/ES ze dne 16. září 2009, kterou se mění směrnice 2006/48/ES, 2006/49/ES a 2007/64/ES, pokud jde o banky přidružené k ústředním institucím, některé položky kapitálu, velkou angažovanost, režimy dohledu a krizové řízení. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/48/ES ze dne 14. června 2006 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o jejím výkonu. CS 3 CS
2. SITUACE V OBLASTI MIKROÚVĚRŮ V EVROPSKÉ UNII 2.1. Mikroúvěr je koncept s různými definicemi Neexistuje žádná jednotná definice mikroúvěru. Výraz mikroúvěr se obvykle používá pro označení malých půjček pro osoby vyloučené z tradičního systému financování nebo nemající přístup k bankám, s cílem pomoci jim vytvořit nebo rozvíjet podnikatelskou činnost. Definice mikroúvěru se však mezi jednotlivými členskými státy a zúčastněnými stranami značně liší v závislosti na společenském prostředí, hospodářské situaci a politických cílech. Poptávka po mikroúvěrech je udržována širokým spektrem zájemců. Mikroúvěry mohou být k dostupné pouze mikropodnikatelům, tedy osobám samostatně výdělečně činným, které chtějí financovat drobné podnikání. Může se rovněž zaměřovat pouze na jiné skupiny, jako jsou sociálně vyloučené osoby snažící se řešit mimořádné situace, financovat vzdělání nebo dokonce získat základní vybavení domácnosti. Mikroúvěry jsou obecně drobné, krátkodobé a nezajištěné, obvykle s častějšími splátkami a vyššími úrokovými sazbami než tradiční bankovní úvěry. Nicméně nehledě na tento obecný popis jsou mikroúvěry poskytovány na základě velmi různorodých podmínek půjčky. Například doba splatnosti úvěru je obvykle kratší než šest měsíců, může se však prodloužit až na deset let. Pokud jde o úrokové sazby, důležitým faktorem určujícím jejich úroveň je existence právní úpravy lichvy. V případě existence právních předpisů upravujících lichvu nejsou věřitelé oprávněni požadovat úrokové sazby přesahující stanovenou maximální výši. V členských státech, v nichž tato omezení neexistují, mohou být úrokové sazby vyšší než tam, kde je lichva právně ošetřena. Pokud jde o částky, o mikroúvěrech se obvykle hovoří u úvěrů nepřesahujících 25 000 EUR 3. Mnoho evropských zúčastněných stran však definuje mikroúvěr jako úvěr na mnohem nižší nebo mnohem vyšší částky. Činnosti vykonávané poskytovateli mikroúvěrů mohou jít i nad rámec poskytování půjček a zahrnovat jiné finanční služby, jako např. spořící produkty, běžné účty, platební služby, převody, pojištění, leasing a tak dále. Tento široký rozsah finančních služeb by však měl být označován jako mikrofinancování a užíván v širším smyslu než pojem mikroúvěry. Neexistence soudržné a obecně používané definice mikroúvěru je překážkou shromažďování informací a údajů o této činnosti, což činí sledování vývoje mikroúvěrů v EU obtížným. Spolehlivé údaje a čísla o objemu mikroúvěrů a souvisejících službách, zejména pokud jde o EU jako celek, jsou obtížně získatelné. Úvěry obdobné charakteristiky mohou být v závislosti na kontextu klasifikovány jako mikroúvěry, nebo jako tradiční úvěry. Mohou být vykázány jako spotřebitelské půjčky, úvěry pro retailové klienty, podnikové úvěry nebo úvěry pro malé a střední podniky. 3 Evropská Komise odkazuje na tuto částku v mikroúvěrových programech EU. CS 4 CS
2.2. Široké spektrum definic se odráží v rozmanitosti poskytovatelů mikroúvěrů 2.2.1. Přehled typů institucí poskytujících v mikroúvěry EU Různé definice se odrážejí v různých právních formách využívaných poskytovateli mikroúvěrů. Poskytovatelé mikroúvěrů de dělí do několika kategorií: komerční banky a spořitelny, družstevní záložny, mikrofinanční instituce, nebankovní finanční instituce, úvěrová sdružení, nadace a jiné typy neziskových organizací, jako jsou nevládní organizace a sdružení. Odvětví mikroúvěrů v EU je různorodé, také pokud jde o velikost a obchodní modely. Vedle klasifikace podle typu institucí mohou být poskytovatelé mikroúvěrů rozděleni do dalších skupin: instituce, které musí získat licenci pro výkon bankovních činností, a na druhé straně instituce, které musí být registrovány u orgánu bankovního dohledu, aniž by musely získat licenci, nebo instituce, které pouze musí být registrovány jako právnické osoby, ty, které mají neziskovou povahu, a ty s výdělečným cílem, soukromé instituce a veřejné instituce, poskytovatelé, kteří mají poskytování mikroúvěrů jako svoji hlavní činnost, a ti, pro které poskytování mikroúvěrů představuje poměrně malou část jejich činnosti. Poskytovatele lze odlišit rovněž podle kategorií příjemců půjček: nebankovní instituce často poskytují mikroúvěry chudým domácnostem, zatímco mikroúvěry pro mikropodniky a malé podniky poskytují především banky. Poskytovatelé mikroúvěrů se liší také tím, jaké produkty a služby jim právní předpisy dovolují nabízet, zda podléhají obezřetnostnímu dohledu a odkud pocházejí prostředky na administrativu a obchodní operace. Tato rozmanitost souvisí s regulačním prostředím v každé zemi (viz oddíl 3). Některé členské státy Evropské unie mají bankovní monopol, což znamená, že poskytování půjček je vyhrazeno pouze bankovním subjektům. Naopak v jiných členských státech mají nebankovní instituce možnost poskytovat mikroúvěry. Existují rovněž výjimky, neboť některé státy umožňují určitým nebankovním institucím poskytovat mikroúvěry navzdory bankovnímu monopolu. Nutno podotknout, že právní předpisy EU v oblasti bankovnictví nebankovním poskytovatelům mikroúvěrů zakazují pouze přijímat vklady. 2.2.2. Bankovní instituce hrají v EU klíčovou úlohu, přestože jsou pro ně mikroúvěry často pouze okrajovou činností Bankovní systém je prostřednictvím spořitelen, družstevních záložen a komerčních bank důležitým institucionálním poskytovatelem mikroúvěrů v EU. Tyto instituce lze rozdělit do čtyř hlavních skupin v závislosti na jejich obchodním modelu: banky vykonávající obvyklé činnosti v oblasti mikroúvěrů se specializovanými úvěrovými odděleními, banky poskytující mikroúvěry prostřednictvím samostatných nadací, CS 5 CS
banky spolupracující s veřejnými finančními institucemi, které definují úvěrovou politiku a zajišťují celé riziko půjček (za určitých podmínek), zatímco banky jsou odpovědné za rozhodování o poskytnutí úvěru, banky, které jsou do poskytování mikroúvěrů zapojeny nepřímo prostřednictvím velkoobchodních úvěrů a úvěrových a likviditních facilit poskytovaných finančním institucím, které se specializují na mikroúvěry. I když jsou pro většinu těchto bankovních institucí mikroúvěry pouze okrajovou činností, jsou často považovány za příležitost podílet se na rozvoji podniků a klientů, kteří mohou být v budoucnosti ziskoví. Křížový prodej (pokud poskytnutí úvěru nabízí bankám příležitost prodat dlužníkům jiné služby) jim může pomoci k tomu, aby bylo poskytování mikroúvěrů výnosnější. Banky mohou být motivovány také případnými výhodami spolupráce s veřejnými subjekty prostřednictvím partnerství veřejného a soukromého sektoru. 2.2.3. Dalším významným poskytovatelem jsou nebankovní instituce primárně poskytující mikroúvěry Ve většině členských států poskytují většinu mikroúvěrů nebankovní instituce. Stávající institucionální modely nebankovních institucí zahrnují nevládní organizace, nezisková sdružení, dobročinné organizace, fondy a nadace, úvěrová družstva a náboženské instituce. V souladu s právními předpisy EU v oblasti bankovnictví nejsou, až na několik výjimek, nebankovní instituce oprávněny přijímat vklady od veřejnosti, jelikož tato služba je omezena na bankovní instituce, které mají příslušnou licenci a uplatňuje se na ně příslušný dohled. Tyto nebankovní instituce poskytují jako primární činnost mikroúvěry sociálně nebo finančně vyloučeným skupinám. Z některých z těchto nebankovních mikroúvěrových organizací se postupně stanou společnosti, jejichž cílem je dosažení zisku, jako např. regulaci podléhající bankovní instituce. Tato institucionální změna je často vyvolána potřebou dalšího kapitálu a snahou nabízet širší spektrum služeb, například přijímání vkladů. V některých členských státech jsou zavedena partnerství mezi neziskovými organizacemi a bankovními nebo veřejnými institucemi. Neziskové organizace provádí neformální výběr žadatelů o financování a nabízejí jim podporu po poskytnutí úvěru, zatímco bankovní a veřejné instituce zajišťují financování úvěrů. 2.2.4. Veřejný sektor je jedním z nejvlivnějších aktérů na trhu s mikroúvěry Navzdory obtížnému měření velikosti odvětví mikroúvěrů je v rámci EU jedním z nejvlivnějších aktérů veřejný sektor, poskytující bankovním a nebankovním institucím podporu s cílem překlenout mezery nebo selhání na trhu mikroúvěrů. Tato podpora je poskytována na vnitrostátní, regionální i evropské úrovni širokým spektrem veřejných subjektů, počínaje státem vlastněnými bankami a konče strukturálními fondy EU a dalšími veřejnými záručními, úvěrovými a kapitálovými programy. Politika EU přikládá velký význam institucím usnadňujícím přístup k mikroúvěrům, pokud jde o získávání finančních prostředků z různých evropských zdrojů, jakými jsou Evropský sociální fond, Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský investiční fond, Společné evropské zdroje pro mikropodniky až střední podniky CS 6 CS
(program JEREMIE financovaný ze strukturálních fondů), program pro konkurenceschopnost a inovace a evropský nástroj mikrofinancování Progress. Cílem těchto programů EU je podnítit finanční instituce k poskytování mikroúvěrů. Také další programy EU pomáhají poskytovatelům mikroúvěrů zlepšit správu, omezit rizika a částečně kompenzovat vysoké administrativní náklady spojené s mikroúvěry prostřednictvím záruk a technické podpory. Jde například o společnou akci na podporu mikrofinančních institucí v Evropě (JASMINE), která se zaměřuje především na budování kapacit nebankovních poskytovatelů mikroúvěrů. Na národní a regionální úrovni je přijímána řada opatření na podporu financování mikroúvěrů a částečného sdílení rizika s jejich poskytovateli prostřednictvím systémů záruk. Rovněž jsou zaváděny veřejné programy poskytující přímou finanční podporu poskytovatelům mikroúvěrů i jejich příjemcům. Tam, kde existují, směřují banky ve státním vlastnictví k tomu, aby se staly hlavními poskytovateli financí na činnosti spojené s mikroúvěry. 3. OBEZŘETNOSTNÍ DOHLED NAD ČINNOSTMI SPOJENÝMI S MIKROÚVĚRY V EU, VYPLÝVAJÍCÍ Z UPLATŇOVÁNÍ SMĚRNICE 2006/48/ES 3.1. Velká část poskytovatelů mikroúvěrů je osvobozena od uplatňování obezřetnostních požadavků stanovených ve směrnici 2006/48/ES Různost institucionálních forem poskytovatelů mikroúvěrů se odráží v různorodosti regulačních rámců vztahujících se na poskytovatele mikroúvěrů v EU. Obecně řečeno, požadavky směrnice 2006/48/ES musí splňovat pouze ti poskytovatelé mikroúvěrů, na něž se vztahují evropské právní předpisy v oblasti bankovnictví. Kritériem pro uplatnění těchto předpisů je přijímání vkladů nebo jiných splatných peněžních prostředků od veřejnosti a současně poskytování úvěrů na vlastní účet v souladu s definicí úvěrové instituce stanovené v čl. 4 odst. 1 směrnice 2006/48/ES. To znamená, že poskytovatelé mikroúvěrů nepřijímající vklady jsou povinni získat bankovní licenci a plnit obezřetnostní požadavky směrnice 2006/48/ES pouze tehdy, pokud členské státy uplatňují přísnější přístup a poskytování mikroúvěrů umožňují pouze institucím s bankovní licencí. Kromě toho, zatímco právní předpisy týkající se obezřetnostního dohledu nad bankovními institucemi jsou do určité míry harmonizovány směrnicí 2006/48/ES, regulace mikroúvěrů poskytovaných nebankovními institucemi se v jednotlivých zemích značně liší. Ve většině členských států nejsou stanovena žádná zvláštní pravidla týkající se těchto nebankovních poskytovatelů mikroúvěrů, kteří spadají do působnosti obecného společenstevního práva, i když vnitrostátní právní předpisy mohou pro poskytování mikroúvěrů stanovit zvláštní regulační rámec, jako je tomu například v Itálii. Tyto skutečnosti mají dva důsledky: instituce s podobnými činnostmi nepodléhají týmž regulačním požadavkům v celé EU a směrnice 2006/48/ES nemusí mít na mikroúvěry až tak negativní dopad, jak by se očekávalo, vzhledem ke svému omezenému rozsahu působnosti. CS 7 CS
3.2. Několik faktorů směřuje ke zmírnění dopadu obezřetnostních požadavků stanovených směrnicí 2006/48/ES na oblast mikroúvěrů, i když mohou mít určité negativní dopady 3.2.1. Směrnice 2006/48/ES nezohledňuje zvláštní povahu mikroúvěrů Zvláštní povaha mikroúvěrů není v právních předpisech EU v oblasti bankovnictví zohledněna. Poskytování mikroúvěrů je považováno za běžnou úvěrovou činnost a spadá do působnosti pravidel použitelných pro financování a poskytování půjček. Platí to ve vztahu ke směrnici 2006/48/ES, která neobsahuje žádný odkaz na specifická obezřetnostní pravidla související s mikroúvěry. To znamená, že neexistuje výjimka umožňující bankám vyjmout jejich činnosti související s poskytováním mikroúvěrů z obezřetnostních požadavků ani zvláštní pravidla zmírňující obezřetnostní požadavky oproti těm, které jsou uplatňované na jiné bankovní činnosti. 3.2.2. Přístup k programům veřejných záruk umožňuje poskytovatelům mikroúvěrů výrazně snížit úroveň vlastních zdrojů požadovanou ke krytí úvěrového rizika, jemuž jsou vystaveni Mikroúvěry mohou obnášet vysoké úvěrové riziko tj. riziko, že u dlužníka dojde k selhání před splácením jistiny a úroků určených na základě úvěrové smlouvy v důsledku možného předlužení příjemců mikroúvěrů a neexistence záruk obvykle požadovaných bankami. Toto úvěrové riziko může být v důsledku informační asymetrie podceněno. Směrnice 2006/48/ES vyžaduje, aby poskytovatelé mikroúvěrů z řad bank drželi určitou minimální výši kapitálu na krytí úvěrového rizika, tak aby zůstali solventní i v případě selhání dlužníků. Podle této směrnice mohou bankovní instituce stanovit tento minimální kapitál několika různě složitými metodami, konkrétně standardizovaným přístupem a přístupem založeným na interním ratingu. Podle standardizovaného přístupu, který je nejjednodušším a nejobvyklejším přístupem využívaným malými bankovními ústavy, se minimální úroveň kapitálu stanoví s ohledem na rizikovost mikroúvěrů. Tato rizikovost se stanoví na základě vážení rizika (tj. čím je pro banku půjčka rizikovější, tím větší má váhu). Podle standardizovaného přístupu se mikroúvěrům přisoudí 75% váha 4, existuje-li malá korelace mezi mikroúvěry 5. Banky jsou povinny držet kapitál tier 1 ve výši nejméně 4 % rizikově vážené výše mikroúvěrů a celkový kapitál ve výši nejméně 8 %. To znamená, že minimální celkový kapitál činí 600 EUR, pokud hodnota mikropůjčky dosahuje 10 000 EUR (nebo 6 % výše půjčky po uplatnění váhy ve výši 75 %). Ve většině členských států nicméně místní, regionální nebo národní veřejné orgány zavedly systémy úvěrových záruk, které přebírají některá rizika, jež nesou poskytovatelé mikroúvěrů. Tyto systémy záruk obvykle stanovují maximální částku, která může být zajištěna, v 4 5 Všechny expozice vůči malým a středním podnikům, včetně mikroúvěrů, mají totiž tutéž rizikovou váhu bez ohledu na velikost, povahu (úvěrová nebo likviditní facilita, osobní půjčka atd.) a rizikový profil protistrany. Portfolio mikroúvěrů by mělo mít nižší riziko než vážené průměrné riziko mikroúvěrů, které ho tvoří, pokud existuje významný počet půjček a úvěrové riziko těchto půjček se souběžně nepohybuje oběma směry. CS 8 CS
absolutní výši nebo jako procentní podíl z vypůjčené částky (obecně od 60 % do 80 % výše půjčky). Standardizovaný přístup i přístup založený na interním ratingu umožňují bankovním institucím přiřadit rizikovou váhu ručitele k zajištěné části (zatímco riziková váha příjemce mikroúvěru zůstává přiřazena k nezajištěné části). Jelikož takové veřejné záruky mají často rizikovou váhu 0 % nebo 20 %, minimální výše kapitálu, kterou musí bankovní poskytovatelé mikroúvěrů držet ke krytí úvěrového rizika plynoucího z mikropůjček, se může výrazně snížit. Stávající kapitálové požadavky proto zřejmě nemají negativní dopad na poskytování mikroúvěrů, protože výše kapitálu může být mnohem nižší než 6 % částky úvěru. Celkové zvýšení kapitálových požadavků a posílení kvality kapitálu jsou předmětem připravovaných a v současné době projednávaných pravidel obezřetnostního dohledu (směrnice o kapitálových požadavcích IV / nařízení o kapitálových požadavcích), které nahradí od roku 2013 směrnici 2006/48/ES. Tato nová pravidla, která provádějí rámec Basel III do evropských právní předpisů v oblasti bankovnictví, mají za cíl posílit bankovní sektor a finanční stabilitu v EU. Malé a střední podniky však vyjádřily obavy ohledně dopadu těchto nových pravidel 6 na podmínky poskytování úvěrů, vzhledem k omezené dostupnosti alternativ k bankovním zdrojům financování. Proto bylo do návrhu směrnice o kapitálových požadavcích IV / nařízení o kapitálových požadavcích vloženo ustanovení (článek 485 nařízení) požadující, aby Evropská komise po uplynutí tří let po nabytí účinnosti směrnice o kapitálových požadavcích IV / nařízení o kapitálových požadavcích provedla přezkum kapitálových požadavků pro expozice vůči malým a středním podnikům. Mezitím Evropská komise v červenci 2011 pověřila Evropský orgán pro bankovnictví (EBA) analýzou vhodnosti stávajících rizikových vah uplatňovaných v oblasti úvěrů pro malé a střední podniky 7 a posouzením dopadu i) případného snížení těchto rizikových vah a ii) možného zvýšení prahové hodnoty, pod jejíž úrovní jsou na expozice vůči těmto podnikům uplatňovány tyto rizikové váhy, z 1 milionu EUR na 5 milionů. Ve své zprávě dokončené v říjnu 2012 EBA varuje před jakoukoli trvalou změnou rizikových vah nebo prahové hodnoty bez dostatečných důvodů, které by opravňovaly k odchylce od Basilejské dohody. EBA však navrhuje alternativní opatření pro uvolnění podmínek pro poskytování úvěrů malým a středním podnikům, např. i) zavedení dočasné výjimky z kapitálové bezpečnosti, ii) zmírnění kapitálových požadavků v období hospodářských obtíží nebo iii) zavedení dočasného podpůrného snížení kapitálových požadavků, aniž by došlo ke změně rizikových vah. Aniž bychom předjímali projednávání návrhu směrnice o kapitálových požadavcích IV / nařízení o kapitálových požadavcích, ze všech navrhovaných opatření by těžili i poskytovatelé mikroúvěrů, jelikož s mikroúvěry je zacházeno srovnatelně s úvěry pro malé a střední podniky. 3.2.3. Většina mikroúvěrů může být osvobozena od limitu vysoké expozice, který má omezit riziko koncentrace Vzhledem k malé velikosti mikroúvěrů teoreticky žádné půjčky nepřekračují 25 % regulativních kapitálových požadavků na bankovní poskytovatele mikroúvěrů 6 7 Zejména zavedení tzv. bezpečnostního kapitálového polštáře (2,5 % rizikově vážených aktiv, které by doplnily současný požadavek ve výši 8 %), jehož zavádění bude rozloženo mezi roky 2016 a 2019. Rizikové váhy zůstaly v návrhu směrnice o kapitálových požadavcích IV / nařízení o kapitálových požadavcích nezměněny. CS 9 CS
(omezené riziko koncentrace). Pokud jsou však mikroúvěry zajištěny toutéž protistranou, například vládním nebo místním orgánem, mohlo by být s částí půjček, které jsou zaručeny, zacházeno jako s expozicí vůči ručiteli namísto vůči příjemci mikroúvěru, což může vést k překročení limitu 25 %. Expozice veřejného ručitele však může být vyjmuta z uplatňování limitu vysoké expozice. 3.2.4. Požadavky směrnice na pomoc bankovním poskytovatelům mikroúvěrů v oblasti řízení rizik za účelem jejich snížení Směrnice 2006/48/ES vyžaduje, aby bankovní poskytovatelé mikroúvěrů zavedli ucelený proces řízení rizik, který by zjišťoval, hodnotil, monitoroval a kontroloval všechna jejich rizika. Tyto požadavky pomáhají poskytovatelům mikroúvěrů posílit jejich vnitřních kontrolní rámce a rozvíjet schopnosti a strategie účinného řízení rizik, které zase mohou posílit jejich důvěryhodnost a ziskovost a současně zlepšit finanční stabilitu odvětví mikroúvěrů. Vypracování rámců účinné vnitřní kontroly rovněž umožňuje, aby byli bankovní poskytovatelé mikroúvěrů méně vystaveni úvěrovým rizikům, praní peněz a podvodům ze strany zaměstnanců. 3.2.5. Směrnice 2006/48/ES vyžaduje, aby bankovní poskytovatelé mikroúvěrů splňovali pravidla obezřetnostního dohledu zmírňující riziko likvidity Na straně aktiv může bankovním poskytovatelům mikroúvěrů chybět nezatížená, vysoce kvalitní likvidní aktiva, která by jim umožňovala přestát nedostatek likvidity, vzhledem k tomu, že mikroúvěry jsou často nelikvidní a obtížně transformovatelné do likvidních nástrojů (prostřednictvím emise krytých dluhopisů nebo sekuritizace). Na straně pasiv se musí vklady přijímající instituce vyrovnávat s rizikem masivního vybírání vkladů, zejména pokud nemají přístup ke stabilním zdrojům likvidity z jiných bankovních, veřejných či mezinárodních institucí. Směrnice 2006/48/ES vyžaduje, aby bankovní instituce, včetně poskytovatelů mikroúvěrů, měly strategie, politiky a procesy řádného řízení likvidity, které by každodenně zjišťovaly, hodnotily, monitorovaly a kontrolovaly riziko likvidity, a pohotovostní plány pro řešení problémů s likviditou. 3.2.6. Směrnice 2006/48/ES může obnášet vysokou administrativní zátěž, která může snižovat přitažlivost poskytování mikroúvěrů jako bankovní činnosti a současně posilovat důvěru finančních investorů v poskytovatele mikroúvěrů Uplatňování požadavků obezřetnostního dohledu stanovených směrnicí 2006/48/ES může být pro orgány dohledu i pro bankovní poskytovatele mikroúvěrů neúměrně nákladné, zejména když tito poskytovatelé nepředstavují vážná rizika pro celý bankovní a platební systém. Měřeno podílem z celkových aktiv, čím menší bankovní poskytovatelé mikroúvěrů jsou, tím vyšší mohou být náklady vyplývající z uplatňování požadavků obezřetnostního dohledu. To může snížit ziskovost poskytování mikroúvěrů a snížit jeho přitažlivosti jako bankovního odvětví. Nicméně některé požadavky obezřetnostního dohledu, zejména ty, které se týkají řádného vykazování, procesu posuzování rizik a kapitálové přiměřenosti, mohou být úměrné menší velikosti a komplexnosti těchto institucí, což pomáhá zmírnit administrativní zátěž. Ačkoli mikroúvěrové instituce nemají významný systémový dopad, pokud jde o finanční stabilitu, krach jedné z nich by mohl mít vliv na důvěryhodnost ostatních CS 10 CS
bankovních poskytovatelů mikroúvěrů. Takové snížení pravděpodobností krachu dotčených společností díky směrnici je třeba vítat. Kromě toho mohou požadavky obezřetnostního dohledu pro bankovnictví posílit finanční důvěru investorů v poskytovatele mikroúvěrů jako bezpečný cíl investic investičních fondů. Tato důvěra může pomoci mikroúvěrovým institucím přilákat dlouhodobější kapitál, který by jim umožnil růst a poskytovat zákazníkům širší spektrum služeb. 4. ZÁVĚRY Evropská komise si je vědoma, že je třeba podporovat poskytování mikroúvěrů a rozvoj jejich poskytovatelů. Je třeba připomenout, že Evropská komise je v této oblasti velmi aktivní, zejména prostřednictvím iniciativ JEREMIE a JASMINE a evropského nástroje mikrofinancování Progress, zahájených v roce 2010 za účelem zvýšení dostupnosti mikroúvěrů v oblasti snižování nezaměstnanosti mladých lidí a poskytování pomoci při zahájení nebo rozvoji jejich podnikání. V této souvislosti se Evropská komise ani četné vnitrostátní veřejné orgány nedomnívají, že by požadavky obezřetnostního dohledu stanovené směrnicí 2006/48/ES brzdily rozvoj činností spojených s mikroúvěry. Jak je uvedeno výše, nezdá se, že by tato obezřetnostní pravidla mikroúvěry v EU omezovala do té míry, do jaké to bylo možno očekávat, což vylučuje potřebu přizpůsobovat je zvláštní povaze činností spojených s mikroúvěry. Mikroúvěry navíc spojují celou řadu aktérů, na které se nevztahují obdobné právní předpisy nebo pravidla, a musí se vypořádat s různými podmínkami v jednotlivých členských státech, v závislosti na jejich politickém rámci a právních předpisech. Vzhledem k této různorodosti spolu s neexistencí konzistentní a široce používané definice mikroúvěru by jakékoli opatření směřující ke změně obezřetnostního a regulačního rámce vyžadovalo pečlivou předchozí úvahu, aby bylo zajištěno, že činnosti spojené s mikroúvěry jsou účinně podporovány. Lze rovněž konstatovat, že reforma obezřetnostního dohledu není potřebná, pokud se má za to, že rozvoj mikroúvěrů je do velké míry tažen faktory nesouvisejícími s tímto dohledem. To ovšem neznamená, že pravidla obezřetnostního dohledu nemají žádný dopad na rozvoj těchto činností, ale že obezřetnostní faktory nehrají v rozvoji mikroúvěrů kritickou roli, důsledkem čehož nejsou reformy obezřetnostního dohledu nutné. Namísto sféry obezřetnostního dohledu však může být cílem reforem řada jiných oblastí. Poskytování mikroúvěrů by mohlo být například podpořeno vytvořením příznivějšího obecného prostředí pro instituce specializované na mikroúvěry, které by jim usnadnilo přístup k finančním zdrojům. Tento rozvoj by mohl být podpořen širším poskytováním záruk za úvěry, podporou užší spolupráce mezi bankami a nebankovními subjekty nebo větší finanční transparentností. V rámci tohoto přístupu může vypracování dobrovolných kodexů chování, jaké například vydalo v posledních letech samotné odvětví mikroúvěrů nebo v nedávné době Evropská komise 8, pomoci dosáhnout většího uznání a důvěryhodnosti poskytovatelů mikroúvěrů, kteří je dodržují. Na činnosti spojené s mikroúvěry může 8 V říjnu 2011 vydala Evropská komise komplexní Evropský kodex správného chování pro poskytování mikroúvěrů, vytvořený společně s jednotlivými poskytovateli mikroúvěrů, bankami a jejich příslušnými vnistrostátními a evropskými obchodními organizacemi, regulačními orgány, akademickými obcemi a ratingovými agenturami. CS 11 CS
mít pozitivní dopad také přezkum prostředí ochrany spotřebitelů v oblasti mikroúvěrů, které je mimo oblast působnosti směrnice 2006/48/ES, a jeho veškerá vhodná zlepšení. A konečně, větší pozornost věnovaná institucionálnímu rámci pro osoby samostatně výdělečné činné a mikropodniky by rovněž mohla zvýšit jejich šance na úspěch a přispět k větší ziskovosti mikroúvěrů. Stejně tak by mohla být podpořena opatření směřující ke zjednodušení právních a správních režimů nebo k usnadnění přechodu z nezaměstnanosti či závislosti na sociálním systému k samostatně výdělečné činnosti. CS 12 CS