Příloha Opatření č. 58/2007 ministra průmyslu a obchodu PROJEKT MIMOSOUDNÍHO ŘEŠENÍ SPOTŘEBITELSKÝCH SPORŮ [návrh pilotní fáze projektu] Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR 14. listopadu 2007
OBSAH I. Úvod... 3 II. Poznatky z jiných států...3 III. Stávající situace v ČR východiska návrhu... 5 IV. Návrh nového systému...6 V. Organizační zajištění systému... 7 VI. Řešení sporů pravidla řízení... 8 1. Zásady řízení... 8 2. Mediace... 8 3. Rozhodčí řízení (arbitráž)... 8 VII. Mediátoři a rozhodci... 8 1. Mediátoři... 8 2. Rozhodci... 8 VIII. Odhad dopadů na státní rozpočet... 8 IX. Harmonogram realizace návrhu... 9 A. Porada vedení MPO o základních tezích návrhu... 9 B. Zaslání návrhu vybraným subjektům k připomínkám... 9 C. Zpracování připomínek... 9 D. Ustavení Platformy... 9 E. Spuštění pilotní fáze Projektu... 9 X. Přínos projektu... 9 XI. Personální zabezpečení projektu... 10 XII. Seznam příloh... 10-2 -
I. Úvod Cílem tohoto návrhu je zajistit v ČR lepší přístup ke spravedlnosti v oblasti spotřebitelského práva. V současné době je ochrana práv spotřebitele zajištěna poměrně dobře po hmotněprávní stránce. Vymahatelnost práv v praxi je však obtížná. I spory o relativně nízké hodnoty směřují ke zdlouhavému a nákladnému soudnímu řízení. Alternativa k soudnímu sporu až na několik výjimek neexistuje. Absence účinného systému řešení spotřebitelských sporů zvýhodňuje nepoctivé podnikatele a podnikatele prodávající nekvalitní zboží/služby. Účinná vymahatelnost spotřebitelských práv by byla ku prospěchu nejen spotřebitelů, ale také všech solidních podnikatelů. Zkušenosti ze zahraničí ukazují, že správně nastavený systém mimosoudního řešení sporů významně kultivuje podnikatelské prostředí. Zároveň může přispět k odlehčení zátěže obecných soudů. Námi navrhovaný systém bude mít pozitivní dopad na podnikatelské prostředí také v tom smyslu, že bude rychlejší a levnější než klasické soudní řízení. Počítáme s dobrovolným přístupem ze strany podnikatele i spotřebitele. Systém zajišťuje objektivnost a nezávislost, nepřináší zbytečné administrativní nároky. Náklady na provoz systému předběžně odhadujeme na 9 až 10,5 milionu Kč / rok v závislosti na počtu řešených případů. Materiál je průběžně konzultován s rozhodujícími subjekty navrženého systému, zejména s Hospodářskou komorou ČR a dalšími subjekty, kterých se bude dotýkat, jako jsou spotřebitelské organizace, Asociace mediátorů ČR apod. Návrh byl také odeslán k připomínkám asi 40 subjektům jako jsou podnikatelské svazy a asociace, Soudcovská unie, Česká advokátní komora, některé úřady státní správy a další. V této verzi materiálu jsou již připomínky oslovených subjektů zohledněny. II. Poznatky z jiných států Byla provedena rešerše mimosoudních řešení spotřebitelských sporů ( ADR ) v jednotlivých členských státech EU. Na jejím základě můžeme vyslovit následující závěry: 1. V žádném členském státě neexistuje ADR systém, který by byl bez úprav přenositelný do českého prostředí. 2. V některých členských státech (Velká Británie, Francie, Německo, Francie, Belgie, Nizozemsko, Lucembursko, Irsko, Rakousko) převládá roztříštěná úprava, tj. neexistuje orgán příslušný k řešení všech spotřebitelských sporů. Tento systém považujeme za nevhodný český spotřebitel potřebuje přesně a rychle vědět, kam se obrátit. Kolegové ze zahraničí nám potvrdili, že tyto systémy se vyznačují velkou nepřehledností. 3. V severských a pobaltských státech naopak existuje ústřední orgán, který má všeobecnou příslušnost k řešení těch spotřebitelských sporů, o nichž nerozhoduje jiný - specializovaný orgán; podobný systém najdeme také na Maltě. 4. Všeobecnou příslušnost k řešení všech spotřebitelských sporů mají také orgány v Itálii, ve Španělsku, v Portugalsku, na Kypru, v Polsku nebo v Maďarsku. Rozdíl oproti severským a pobaltským státům je v tom, že spory nerozhoduje jedna ústřední - 3 -
instituce s příslušností pro celý stát, ale regionální orgány s omezenou místní působností. 5. Značně variabilní jsou také typy řízení zjednodušeně je lze rozdělit na mediaci (výsledkem je dohoda stran), arbitráž (výsledkem je závazný nebo nezávazný nález rozhodce) a řízení před ombudsmanem (v podstatě kombinace mediace a arbitráže). V některých státech najdeme kombinace všech tří systémů, v jiných státech některé typy řízení chybí. 6. Univerzální ADR systémy (tedy nikoliv specializované podle odvětví) jsou ve všech státech financovány zcela nebo téměř zcela státem. V Evropě existuje velmi málo účinných ADR systémů financovaných podnikateli (většinou v oblasti finančních služeb 1 ). 7. Pokud jde o finanční spoluúčast spotřebitele, většina ADR systémů je pro spotřebitele zcela zdarma. Zbytek je většinou za relativně nízký poplatek. 8. Systémy ve všech zemích lze dále rozdělit podle toho, zda lze v řízení rozhodnout i bez účasti podnikatele (resp. účast podnikatele na řízení je povinná) či nikoliv, a podle toho, zda je rozhodnutí příslušného orgánu pro podnikatele závazné. Situaci vystihuje následující tabulka: závaznost rozhodnutí nezávaznost rozhodnutí lze rozhodnout i bez účasti podnikatele, resp. účast podnikatele je povinná nelze rozhodnout bez účasti podnikatele, resp. účast podnikatele není povinná nejúčinnější model jihoevropský model severský model zpravidla neúčinný model Nejúčinnější je pochopitelně model, charakterizovaný možností rozhodnout i bez účasti podnikatele (resp. povinnou účastí podnikatele) a závazností takového rozhodnutí. Najdeme ho v různých podobách v několika členských státech, vždy však pouze v oblasti finančních (bankovních) služeb. 2 Tento model vyžaduje zajistit takovou nezávislost rozhodujícího orgánu, která je srovnatelná s nezávislostí soudců. Pokud by tomu tak nebylo, systém by byl v rozporu s čl. 6 Evropské úmluvy o lidských právech, který každému zajišťuje právo na spravedlivý proces před nezávislým a nestranným soudem. Z tohoto důvodu nelze tento systém doporučit jako univerzální pro všechny spotřebitelské spory. Ve svém důsledku by se pak jednalo o budování jakési speciální soudní soustavy, což by nebylo racionální. Systém opačný, tj. s nepovinnou účastí a nezávazným rozhodnutím, je naopak pokud jde o rozhodčí řízení - neúčinný. Podnikatelé ani spotřebitelé nejsou nijak motivováni 1 Např. finská Komise pro řešení stížností v oblasti pojištění je financována pojišťovnami. 2 Slovensko Stálý rozhodčí soud bankovní asociace, Irsko Ombudsman pro finanční služby; obdobně v ČR Finanční arbitr. Výjimkou je Nizozemsko tribunály při oborových komorách mohou vydávat závazná rozhodnutí a účast na řízení je povinná, pouze však pro členy příslušné komory. - 4 -
se takového řízení účastnit. Jiná je situace v případě mediace, která má být zásadně dobrovolná, ale jejím cílem není vydání rozhodnutí, nýbrž dohoda stran. Oba zbývající modely (jihoevropský a severský) mají své výhody i nevýhody. Výhodou severského modelu (tj. takového, ve kterém lze nezávazně rozhodnout i bez účasti podnikatele) je především takto vznikající judikatura. Ta, pokud je kvalitní a důvěryhodná, přispívá k budování dobrého jména rozhodčího orgánu. Je pak snazší přesvědčit podnikatele, aby nálezy takového orgánu plnili dobrovolně. Například ve Švédsku je zhruba 80% nálezů dobrovolně splněno i přes jeho nezávaznou povahu. Podnikatel i spotřebitel tak ušetří náklady případného soudního sporu. Výhodou jihoevropského systému s nepovinnou účastí a závazným rozhodnutím je fakt, že spor bude vyřešen s konečnou platností a zpravidla ho již nebude možné předkládat k rozhodnutí soudu. Také náhrada nákladů řízení může být v závazném rozhodčím nálezu bez komplikací přiznána vítězné straně. Stát tak ušetří náklady např. na znalecké posudky. III. Stávající situace v ČR východiska návrhu Vznikne-li mezi stranami spotřebitelské smlouvy 3 spor, na jehož řešení se strany samy nejsou schopny dohodnout, je k jeho řešení příslušný soud, pokud zákon nestanoví něco jiného. Vyplývá to z ustanovení 4 zák.č. 40/1964 Sb., občanský zákoník a 7 odst. 1 zák.č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád. Také v rámci již započatého soudního řízení je možno uzavřít soudní smír a soudce má dokonce povinnost o uzavření smíru mezi stranami usilovat (viz 99 odst. 1 zák.č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád). Přesto praxe ukazuje, že smírem skončí pouze malá část soudních sporů. Alternativou k soudnímu řízení je v ČR především rozhodčí řízení podle zák.č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů. Ve své stávající podobě není pro spotřebitelské spory vhodné, a to zejména z těchto důvodů: 1. Podle zákona musí být rozhodčí smlouva uzavřena písemně. To však pro většinu spotřebitelských smluv není praktické, protože tyto smlouvy bývají obvykle uzavírány ústně (prodej zboží v obchodě). 2. Je pro běžného spotřebitele příliš drahé a nenabízí tak oproti soudnímu řízení finančně výhodnější alternativu. Samostatnou otázkou je problém tzv. rozhodčích doložek, tj. dohod o příslušnosti rozhodce pro řešení sporu, který teprve vznikne (nikoliv tedy pouze takového, který již vznikl). Je otázkou, zda uzavření rozhodčí doložky ve spotřebitelské smlouvě není v rozporu s Čl. 3 Směrnice Rady 93/13/EHS ze dne 5. dubna 1993 o nepřiměřených podmínkách ve spotřebitelských smlouvách 4 a v některých členských státech EU 5 jsou proto rozhodčí doložky ve spotřebitelských smlouvách zakázány; kromě toho tento stav může být v rozporu 3 Spotřebitelskou smlouvu definuje 52 zák.č. 40/1964 Sb., občanský zákoník. Z uvedené definice vychází i tento materiál. 4 Odst. 3 směrnice odkazuje na demonstrativní výčet nepřiměřených podmínek v příloze směrnice. Čl. 1 písm. q) přílohy zahrnuje mezi nepřiměřené podmínky zbavení spotřebitele práva podat žalobu. 5 Např. Velká Británie, Litva, Francie, Rakousko. Z mimoevropských států také např. Kanada. - 5 -
s 55 odst. 1 občanského zákoníku 6 a nepochybně je v rozporu s čl. VI. Doporučení Komise 98/257/ES o zásadách platných pro orgány odpovědné za mimosoudní řešení spotřebitelských sporů 7 (blíže k tomuto doporučení viz dále). Jednoznačný právní výklad k otázce přípustnosti rozhodčích doložek ve spotřebitelských smlouvách bohužel zatím neexistuje. Poměrně dobrou alternativou k soudnímu řízení je instituce finančního arbitra. Jeho pravomoc k řešení sporů je ovšem velmi úzce vymezena a neposkytuje proto univerzální řešení. 8 To samé platí pro Český telekomunikační úřad, který je ze zákona oprávněn rozhodovat o námitkách proti vyřízení reklamace telekomunikačních služeb. V těchto případech bude mít spotřebitel na výběr, zda se obrátí na tyto instituce, nebo se spor pokusí vyřešit v rámci nového ADR systému. Po skončení pilotní fáze projektu bude vyhodnoceno, zda je sdílená pravomoc těchto orgánů a nového systému prospěšná, a případně bude přehodnocena. V této souvislosti bude zejména důležité sledovat vývoj instituce finančního arbitra, jejíž pravomoci možná doznají značného rozšíření. Poslední zajímavou alternativou k soudnímu řízení je tzv. mediace, tj. smírčí řízení. Výstupem z mediace není rozhodnutí, ale dohoda stran. K dohodě se strany snaží dovést nezávislá třetí osoba mediátor. V současné době se mediaci mezi spotřebiteli a podnikateli věnuje např. Sdružení obrany spotřebitelů ČR (SOS) nebo Centrum spotřebitelskopodnikatelských vztahů a ochrany spotřebitele. Kapacity těchto sdružení ovšem zdaleka nestačí na uspokojení potřeby účinného ADR systému. Navíc mediace prováděná organizací na obranu spotřebitelů může vzbuzovat pochyby o nestrannosti. Mediaci všeobecně (nikoliv specializovanou na spotřebitelské spory) provádí také např. Asociace mediátorů ČR (AMČR). Předkládaný návrh počítá se spoluprací nového orgánu s AMČR zejména v oblasti vzdělávání (školení) mediátorů. IV. Návrh nového systému Smyslem předkládaného návrhu je založit alternativní pravomoc jiného orgánu než soudu k řešení spotřebitelských sporů. Možnost soudního řízení přitom zůstane zachována, tj. pravomoc nového orgánu nebude výlučná. Bude-li však v novém typu řízení vydán rozhodčí nález, bude závazný a vykonatelný. V první pilotní fázi projekt nepočítá se zásahy do zákonné úpravy. Bude využita současná právní úprava, což umožní systém nastartovat již od začátku roku 2008. Pilotní fáze bude poprvé vyhodnocena po 12 měsících a podruhé na konci roku 2009. Následně bude rozhodnuto o případných změnách systému. V případě, že se to ukáže nezbytné, budou iniciovány změny zákonů. 9 Dvouletý pilotní provoz systému 6 Smluvní ujednání spotřebitelských smluv se nemohou odchýlit od zákona v neprospěch spotřebitele. Spotřebitel se zejména nemůže vzdát práv, které mu zákon poskytuje, nebo jinak zhoršit své smluvní postavení. 7 To, že se spotřebitel uchýlí k mimosoudnímu řízení, nesmí být výsledkem závazku předcházejícího vzniku sporu, pokud takový závazek má za následek zbavení spotřebitele jeho práva podat k řešení sporu žalobu u soudu. 8 Finanční arbitr je příslušný k rozhodování sporů z bezhotovostního platebního styku a z vydávání a užívání platebních karet. 9 Alternativa 1 - Přijetí nového zákona o mimosoudním řešení spotřebitelských sporů. Tento zákon by komplexně upravil problematiku mimosoudního řešení sporů, a to jak pro oblast mediace, tak pro rozhodčí řízení, včetně procesních otázek v rozsahu bodu VI. tohoto návrhu. V této souvislosti by bylo žádoucí výslovně vyloučit možnost řešit spotřebitelské spory podle stávajícího zákona č. 216/1994 Sb. o rozhodčím řízení. Alternativa 2 - Zásadní novela zákona o rozhodčím řízení, která komplexně upraví problematiku rozhodčího řízení pro spotřebitelské spory. - 6 -
samozřejmě nebrání tomu, aby byly takové změny připravovány již v jeho průběhu. V této věci počítáme s úzkou spoluprací zejména s Ministerstvem spravedlnosti. Pracovní skupina, která vytvořila tento návrh, se aktivně podílí na přípravě nového zákona o mediaci (v gesci Ministerstva spravedlnosti) a navrhovaný systém řešení spotřebitelských sporů je nastaven tak, aby mohl být v případě potřeby novému mediačnímu zákonu pružně přizpůsoben. Je na místě zmínit také Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 861/2007 ze dne 11. července 2007, kterým se zavádí evropské řízení o drobných nárocích (Small Claims Procedure), které zavádí zvláštní typ soudního řízení, vhodný mj. i pro spotřebitelské spory. Náš návrh bere tuto evropskou iniciativu v úvahu a vhodně ji doplňuje. 10 Při zpracovávání návrhu jsme vycházeli nejen ze zahraničních úprav a zkušeností, ale respektovali jsme také dvě právně nezávazná doporučení Evropské komise, týkající se mimosoudního řešení spotřebitelských sporů. Prvním je již zmíněné Doporučení Komise 98/257/ES ze dne 30. března 1998 o zásadách platných pro orgány odpovědné za mimosoudní řešení spotřebitelských sporů. Druhým pak Doporučení Komise 2001/310/ES ze dne 4. dubna 2001 o zásadách pro mimosoudní orgány při řešení spotřebitelských sporů dohodou. V této pilotní fázi přípravy návrhu se přikláníme k jihoevropskému modelu, aniž bychom však definitivně zavrhovali severský (charakteristiky obou modelů viz výše v kapitole II.). Po několika letech fungování může být systém v případě potřeby přehodnocen a upraven tak, aby sloužil co nejlépe. V následujícím textu vycházíme z jihoevropského modelu, tj. s dobrovolnou účastí podnikatele na řízení, na jehož konci je závazné rozhodnutí nebo dohoda stran. V. Organizační zajištění systému Systém počítá se spoluprací státu (MPO), Hospodářské komory ČR ( HK ) a spotřebitelských organizací. Je nutné najít takovou organizační strukturu, která zajistí objektivitu rozhodování sporů a zároveň využije odborných znalostí zástupců podnikatelů (HK) a spotřebitelů (spotřebitelské organizace). Předpokládáme ustavení Platformy pro mimosoudní řešení spotřebitelských sporů při MPO, která bude jako poradní orgán ministra vytvořena na bázi dobrovolné účasti všech hlavních subjektů (HK ČR, spotřebitelské organizace, Asociace mediátorů ČR, atd. kompletní složení platformy viz Statut Platformy v příloze č. 1)). Tento orgán bude zřízen rozhodnutím ministra. Jeho hlavní činností bude kontrolní, podpůrná, koordinační a hodnotící činnost, jejímž výsledkem by mohla být i doporučení na změnu systému, legislativy atd. Takové uspořádání zajistí spravedlivou míru zapojení všech zainteresovaných subjektů a zároveň umožní systém 10 Řízení o drobných nárocích (1) se vztahuje pouze na přeshraniční spory; (2) umožňuje odvolání (i když členský stát ho může vyloučit) a trvá proto déle; (3) nepočítá s mediací; obsahuje pouze obecné ustanovení o tom, že soud vede strany ke smíru v praxi obvykle moc nefunguje; (4) neodlehčí zátěž obecným soudům, naopak ji zvýší; (5) tvoří ideální 2. stupeň, pokud bude mimosoudní řízení podle zde předkládaného návrhu neúspěšné; (6) stanoví horní hranici hodnoty sporu, což není žádoucí viz dále oddíl VI.; (7) rozhodnutí specializovaného orgánu bude lépe odpovídat potřebám praxe. - 7 -
nastartovat v poměrně krátké době. Úkolem Platformy bude mj. také zhodnotit pilotní fázi projektu a následně dát ministrovi průmyslu a obchodu doporučení na další postup. VI. Řešení sporů pravidla řízení Systém počítá s řešením veškerých sporů ze spotřebitelských smluv. Není vhodné stanovit horní hranici hodnoty sporu, protože např. ve smlouvách o spotřebitelském úvěru nebo o timesharingu se často jedná o vysoké částky. Nezbytnou podmínkou zahájení řízení je předchozí standardní reklamační řízení. 1. Zásady řízení Viz přílohu č. 2. 2. Mediace Viz přílohy č. 2 a 3. 3. Rozhodčí řízení (arbitráž) Viz přílohy č. 2 a 4. VII. Mediátoři a rozhodci Mediátoři i rozhodci jsou ve své činnosti nezávislí a vystupují vůči oběma stranám sporu nestranně. Mediaci ani arbitráž nemůže provádět osoba, u které lze mít pro její poměr v věci nebo ke stranám sporu pochybnosti o její nepodjatosti. 1. Mediátoři Viz přílohu č. 1, 7. 2. Rozhodci Viz přílohu č.1, 8. VIII. Odhad dopadů na státní rozpočet POČÁTEČNÍ: Školení pracovníků kontaktních míst - max. 150.000 Kč ROČNÍ: 2000-3000 sporů (zpočátku méně) - 8 -
z toho 1300-2000 vyřešeno mediací odměna mediátora 1000 Kč/mediaci = 1,5 až 2 miliony 700-1000 k arbitráži dotace odměny rozhodce ve výši 2000 Kč/spor = cca 2 miliony Reklamní kampaň - v řádech milionů Kč CELKOVÉ NÁKLADY cca 10 milionů Kč / rok v závislosti na četnosti sporů a intenzitě reklamní kampaně. IX. Harmonogram realizace návrhu A. Porada vedení MPO o základních tezích návrhu základní teze návrhu byly odsouhlaseny poradou vedení ministerstva dne 12.6.2007 B. Zaslání návrhu vybraným subjektům k připomínkám vybrané subjekty: Ministerstvo spravedlnosti, Ministerstvo financí, Asociace mediátorů ČR, spotřebitelské organizace, Hospodářská komora ČR, Svaz průmyslu a dopravy, Svaz obchodu a cestovního ruchu, Advokátní komora, Soudcovská unie, atd. C. Zpracování připomínek připomínky byly vypořádány viz tabulku v příloze č. 6 D. Ustavení Platformy opatřením ministra během listopadu 2007 E. Spuštění pilotní fáze Projektu během prvního pololetí 2008, v závislosti na stupni technické připravenosti Projektu X. Přínos projektu Námi navrhovaný systém bude mít pozitivní dopad na podnikatelské prostředí. Řešení spotřebitelských sporů bude rychlejší než klasické soudní řízení. Spor bude vyřešen do 60, ve složitých případech nejdéle do 90 dnů. Proti rozhodčímu nálezu se nebude možné odvolat. - 9 -
Pokud se spor podaří vyřešit dohodou v rámci mediace, bude řízení pro podnikatele i spotřebitele zcela zdarma. V mediačním řízení také odpadnou náklady na advokáta. Počítáme s dobrovolnou účastí podnikatelů i spotřebitelů. Systém neklade na podnikatele administrativní nároky. Systém zajišťuje objektivnost, nezávislost a odbornost rozhodování. Účinná vymahatelnost spotřebitelských práv bude ku prospěchu nejen spotřebitelů, ale také všech solidních podnikatelů, kteří jsou nyní znevýhodněni oproti těm méně poctivým a těm, kteří prodávají nekvalitní zboží/služby. Zkušenosti ze zahraničí ukazují, že správně nastavený systém mimosoudního řešení sporů významně kultivuje podnikatelské prostředí, protože zvyšuje tržní podíl solidních podnikatelů na úkor těch méně solidních. Z toho pak mají prospěch i spotřebitelé. Systém mimosoudního řešení sporů přispěje k odlehčení zátěže obecných soudů. Systém umožňuje zachovat dobré vztahy mezi podnikateli a zákazníky, protože upřednostňuje smírčí řízení, jehož výsledkem je dohoda stran. Na rozdíl od běžného soudního řízení nemá konfrontační povahu. Podnikatelé, kteří se dobrovolně přihlásí do ADR systému, získají na trhu konkurenční výhodu. Spotřebitel dá jistě přednost podnikateli, který se spory pokouší řešit smírně, nikoliv cestou soudního řízení. XI. Personální zabezpečení projektu Řídícím orgánem systému bude Platforma poradní orgán ministra průmyslu a obchodu. Její statut tvoří přílohu č. 1 tohoto návrhu a schvaluje ho ministr. Platforma bude mít sedm členů (viz přílohu č. 1 Statut a jednací řád Platformy) a sekretariát, jehož funkci bude plnit odbor podnikatelského prostředí na MPO. Platforma povede seznamy mediátorů a rozhodců, kteří nebudou zaměstnanci MPO, ale soukromé osoby, placené stranami nebo státem za jednotlivé spory. Pracovníci kontaktních míst budou zaměstnanci jejich provozovatelů, tj. v první fázi zejména Hospodářské komory ČR a Sdružení obrany spotřebitelů ČR. Své úkoly v rámci projektu budou vykonávat jako součást svojí pracovní náplně pro zaměstnavatele. XII. Seznam příloh příloha č. 1 příloha č. 2 příloha č. 3 příloha č. 4 příloha č. 5 příloha č. 6 Statut a jednací řád Platformy Pravidla řízení Mediační řád Rozhodčí řád Grafické znázornění procesu řešení sporu Vypořádání připomínek - 10 -