Agrosynergie Groupement Européen d Intérêt Economique Rámcová smlouva č. 30-ES-0035027/00-37 Hodnocení společné organizace trhu v odvětví ovoce a zeleniny Hodnocení opatření týkajících se citrusových plodů Stručné shrnutí Říjen 2006
Toto hodnocení spadá do rámce hodnocení společné organizace trhu v odvětví ovoce a zeleniny. Jeho cílem je posoudit účinky opatření vztahujících se na zpracované citrusové plody stanovené nařízením Rady (ES) č. 2202/96. Hodnocení se vztahuje na období 1993 až 2005. Týká se všech členských států produkujících citrusové plody a podrobněji tří hlavních producentských zemí: Španělska, Itálie a Řecka a Kypru jako nového členského státu. Odvětví zpracovaných citrusových plodů Evropské odvětví citrusových plodů se výrazně zaměřuje na produkci pro trh s čerstvým ovocem. Ovoce zpracovávané na šťávu pochází především z ovoce vyřazeného při třídění, z ovoce podřadné jakosti a někdy při velmi vysoké produkci. Zpracovaná produkce nejčastěji tvoří pro producenta jen dodatkový příjem. Plocha, na které se pěstují citrusové plody, byla během období studie v celé EU relativně stálá. Produkce je situována v několika členských státech středomořské oblasti a často je soustředěna v několika oblastech (např.: Comunidad Valenciana představuje 38 % zemědělsky využité plochy pro evropské citrusové plody). Sady pomerančovníků představují téměř 54 % této plochy, malé citrusové plody 32 %, citrony 14 % a grapefruity méně než 1 %. Pokud jde o úroveň průmyslu, má každý producentský region místní zpracovatelský závod. Rozlišují se dva druhy šťáv pocházejících z prvního zpracování: přírodní šťávy a koncentrované šťávy. Spotřebu v EU je z velké části zajišťují šťávy dovážené (92 %). Ve světovém měřítku jsou největšími producenty Brazílie a Spojené státy. Na rozdíl od EU má jejich odvětví produkce především průmyslové zaměření, čímž získávají v oblasti šťáv určitou konkurenční výhodu. Pokud jde o segmenty citrusových plodů v EU, je produkce zaměřena na průmysl, ale následkem konkurence čínských produktů je v krizi. Předpisový rámec Nařízení (ES) č. 2601/69 zavádí podporu na zpracování pomerančů na šťávu. Mandarinky, satsumy a klementinky byly do tohoto mechanismu začleněny v roce 1989. V roce 1996 představovalo nařízení Rady (ES) č. 2200/96 velkou reformu společné organizace trhu a mimo jiné přiděluje organizacím producentů ústřední úlohu. Součástí této reformy jsou další dvě nařízení: nařízení (ES) 2202/96, které restrukturalizuje režim podpor pro zpracované citrusové plody, a nařízení (ES) 2201/96, které reviduje režim podpor na zpracování dalších produktů a režim obchodu se třetími zeměmi. Systém podpory na zpracování citrusových plodů zahrnuje pomeranče, citrony, grapefruity, šedoky (pomela), mandarinky a klementinky zpracované na šťávu, stejně tak i klementinky a satsumy zpracované na segmenty. Spočívá na těchto základech: - podpora producentům na množství ovoce určeného ke zpracování, - podpora je vyplacena producentům skrze organizace producentů, které jsou jako jediné oprávněny uzavírat smlouvy s průmyslovými podniky, - maximální objem (prahy), na který byla udělena podpora, podle druhu ovoce na úrovni EU, - snížení podpory v případě překročení prahů, - minimální požadavky na jakost pro ovoce dodané ke zpracování. 1
V roce 2000 proběhla reforma režimu podpory prostřednictvím nařízení (ES) č. 2699/00: prahy pro jednotlivé druhy ovoce byly stanoveny a přiděleny členskými státy. Metodika hodnocení a omezení Přijatá metodika hodnocení se zakládá na analýze historických řad statistických údajů a údajů týkajících se právních předpisů a na analýze kvalitativních a kvantitativních informací shromážděných od dotčených provozovatelů. Účinky opatření společné organizace trhu v odvětví zpracovaného ovoce a zeleniny týkajících se citrusových plodů Účinnost společné organizace trhu vzhledem k jejím celkovým cílům Účinnost opatření podpory na zpracování citrusových plodů byla posouzena vzhledem k jejím vlastním cílům i vzhledem k celkovým cílům Římské smlouvy a SZP před reformou z roku 2003. Cíl stabilizace trhu Společenství Pokud jde o objem, analýza prokázala: velmi důležitou roli podpory na zpracování v oblasti zachování a rozvoje samotného zpracovatelského odvětví. To je určující pro odvětví ovoce určeného na koncentrovanou šťávu, ve kterém podpora představuje často více než ¾ odměny producenta. Toto číslo je nižší u odvětví nekoncentrovaných šťáv, které umožňuje producenta lépe odměnit. snížení zasílaného množství ke stažení z trhu, které bylo v průběhu daného období skutečně velmi výrazně sníženo. Je to způsobeno podporou, ale také zpřísněním režimu stahování z trhu. Většina produktů by přesto kvůli nedostatečné jakosti nebyla pro tento mechanismus způsobilá. okrajovou roli podpory na zpracování v oblasti stabilizace trhu s čerstvým ovocem, protože tyto dva trhy se překrývají relativně málo. Tato stabilizace totiž ve skutečnosti sestává z absorpce občasné nadprodukce, spíše než z pravidelných dodávek, které jsou tvořeny ovocem vyřazeným při třídění pro trh s čerstvým ovocem. nejednoznačnou roli prahů při regulaci množství zasílaného na zpracování. Provozovatelé jsou totiž často vázáni víceletými smlouvami, které stanoví množství a cenu. Snížení podpor, která probíhají vždy rok následující po překročení, jsou zvláště citelná, když se za dané období často opakují. V opačném případě se chování provozovatelů příliš nemění. Pokud jde o jakost, společná organizace trhu definovala klasifikační stupnici pro minimální jakost. Tyto normy jsou dodržovány a průmyslové podniky někdy při styku s organizacemi producentů používají přísnější klasifikační stupnice pro jakost. Navzdory těmto normám hodnocení ukazuje, že role podpory je velmi malá, pokud jde o zvýšení jakosti produktů. Tyto normy jsou totiž určeny především pro trh s čerstvým ovocem, a proto se týkají specifické jakosti pro tento trh. Ostatně evropské šťávy jsou kvůli této zvláštnosti v jisté nevýhodě vůči konkurenčním šťávám z Brazílie nebo Spojených států, které jsou vyrobeny z odrůd určených na zpracování. Pokud jde o cenu suroviny, před reformou z roku 1996 s minimálními cenami platily všechny průmyslové podniky v celé EU za suroviny oficiálně stejné ceny. Po reformě z roku 1996 se kupní ceny surovin na zpracování v závislosti na trzích, druhu ovoce a mezinárodní konkurenci vyvíjely velmi různě: 2
pomeranče: ceny se zvýšily ve Španělsku a na Sicílii, zatímco výrazně klesly v Kalábrii a Řecku. Reforma z roku 2000 zaznamenala zvýšení cen v Řecku, které přesto zůstává výrazně pod cenou dalších členských států. Druh šťávy vyrobené průmyslovými podniky v těchto regionech je v přímé souvislosti s těmito cenami: tak ve Španělsku a na Sicílii, kde se produkce šťávy zaměřuje na nekoncentrované pasterizované šťávy, jsou ceny výrazně lepší než v Řecku a Kalábrii, kde převládají koncentrované šťávy (v přímé konkurenci s levnějšími dováženými šťávami), citrony: bylo zaznamenáno zvýšení v Itálii a pokles ve Španělsku a Řecku. Po reformě z roku 2000 se všechny ceny snižovaly (kromě cen v Řecku, které se dostalo na úroveň ostatních členských států) následkem silné mezinárodní konkurence, grapefruity a satsumy: mezinárodní konkurence vedla tyto dva trhy ke snížení množství a cen. U citrusových plodů určených ke zpracování tvoří podpora stále největší část odměny producenta (více než 50 % a často podle druhu ovoce, členských států a let), a tak nesporně přispívá ke zlepšení odměn z jeho strany. Ceny na trhu čerstvého ovoce jsou stále vyšší než ceny na trhu zpracovaného ovoce, dokonce včetně podpory. Prostřednictvím své role stabilizátora objemu mechanismus podpory jednal jako stabilizátor cen čerstvého ovoce, ale to bylo především vázáno na absorpci přebytečného množství, spíše než na pravidelné dodávky, které se většinou skládají z ovoce vyřazeného při třídění. Cíl zajistit spotřebitelům kvalitní výrobky za přiměřené ceny Ceny pro spotřebitele šťáv citrusových plodů se vyvíjely méně než ceny potravin. Spotřebitel má k dispozici velký výběr šťáv citrusových plodů, jejichž ceny a jakost mohou odpovídat jeho očekávání, neboť paleta produktů je velmi široká. Tyto šťávy se z více než 90 % dovážejí. Údaje uvedené na obalech však umožňují spotřebiteli jen výjimečně zjistit, odkud pochází ovoce, ze kterého byla šťáva vyrobena. Cíl zajistit konkurenceschopnost odvětví Na vnější úrovni: V odvětví šťáv a segmentů je velká konkurence a v EU toto odvětví trpí v důsledku závažných strukturálních nevýhod. Odvětví, které se zaměřuje především na trh s čerstvým ovocem a zahrnuje malé zemědělské podniky, musí čelit konkurenci z Brazílie a Spojených států, jejichž zemědělské podniky jsou mnohem větší a zaměřují se na zpracování na šťávu, což umožňuje výrazně nižší náklady na produkci. Ostatně průmyslové odvětví šťáv v těchto státech patří několika nadnárodním společnostem. V této souvislosti podpora na zpracování hraje jistou roli opory tohoto odvětví v EU, zvláště u produkce koncentrované šťávy. Dovážené šťávy mají takovou jakost, že u nich lze použít velmi nízká cla (12 až 14 %) podle druhu ovoce. Vývozní náhrady u šťáv z EU se využívají velmi málo, neboť jejich úroveň není pro provozovatele zajímavá. Odvětví segmentů využívá od roku 2004 ochranné doložky, která stabilizuje situaci vzhledem k dováženým čínským produktům. Na vnitřní úrovni: Úloha podpory v oblasti udržení průměrné výnosnosti pěstování citrusových plodů vzhledem k jiným zkoumaným plodinám není příliš důležitá, protože výnosnost na úrovni jednotlivých pozemků je již výrazně vyšší. Na úrovni průmyslu v EU vytvořil nárůst poptávky po šťávách citrusových plodů v Evropě zpracovatelům příznivou situaci, pokud jde o poptávku. Proto, pomineme-li citronové šťávy, které jsou vystaveny silné zahraniční konkurenci, lze během daného období pozorovat obecnou tendenci zvyšování zpracovaného množství. Po reformě z roku 1996 upravily průmyslové 3
podniky ceny podle svého trhu. Například v odvětví pomerančové šťávy průmyslové podniky zaměřené na trh s přírodními šťávami mohly producenty odměňovat výrazně lépe než podniky, které zůstaly u koncentrovaných šťáv, jež musí čelit konkurenci šťáv brazilských, které soustavně snižují prodejní ceny. Cíl zajistit producentům citrusových plodů přiměřený příjem Analýzy provedené na základě účetních záznamů zemědělské účetní datové sítě umožnily potvrdit, že podpora na zpracování nesporně představuje prostředek posílení výnosnosti středních zemědělských podniků v oblasti citrusových plodů. V některých regionech u zemědělských podniků, které se věnují zpracování, může podpora tvořit hlavní část příjmu a dosáhnout velmi vysoké úrovně, což vůbec neodpovídá původním cílům podpory. Dotyčné zemědělské podniky tak fungují téměř výlučně z dotací, což není hospodářsky udržitelné. Cíl zachovat producentskou a zpracovatelskou činnost a zajistit hospodářskou, sociální a environmentální udržitelnost v regionech Lze rozlišit různé situace: - situace, ve kterých je dopad podpory na regionální hospodářství málo významný, což nastává především tam, kde převládá trh s čerstvým ovocem a kde zpracovatelský průmysl v oblasti šťáv je zaměřen na nekoncentrované šťávy. V těchto regionech, jako je Murcie, Andalusie a Sicílie, zasahuje podpora do hospodářského růstu jen velmi málo, - situace, ve kterých je dopad podpory na regionální hospodářství významný, se dají zařadit do dvou různých skupin: o situace, ve kterých podpora umožnila zachování a/nebo rozvoj důležitých odvětví, zabývajících se zpracováním na koncentrovanou šťávu, které se příliš nezaměřují o na trh s čerstvým ovocem, jako Kalábrie a Řecko. V Comunidad de Valencia má podpora významný dopad, jednoduše z toho důvodu, že váha pěstování citrusových plodů v regionální zemědělské přidané hodnotě představuje 64 %. Přesto je každý střední zemědělský podnik zde na podpoře závislý jen málo, stejně jako průmyslové odvětví, neboť se zaměřují na nekoncentrované šťávy. Tento dopad je o to závažnější, že dotčené regiony jsou hospodářsky velmi zranitelné, což je případ mnohých z těch, které jsou celé nebo z části zařazeny do cíle 1. Podpora na zpracování zkrátka nijak nemění environmentální účinky pěstování citrusových plodů produkovaných především na čerstvé ovoce. Účinnost a udržitelnost podpory na zpracování Výši nákladů na řízení daného mechanismu ze strany provozovatelů nebylo možné z našich výsledků šetření zjistit, neboť jsme obdrželi příliš málo odpovědí ze strany organizací producentů a průmyslových podniků a kvantitativní údaje od kontrolních subjektů byly příliš neúplné, než aby je bylo možné zobecnit. Proto s ohledem na malé množství informací, které jsme měli k dispozici pro zkoumání účinnosti a nákladů na řízení mechanismu, nemůžeme v této záležitosti vyvodit závěry. Možné důsledky oddělení podpor od produkce Naše hodnocení není hodnocením ex ante, zkoumali jsme důsledky případného použití oddělení podpor od produkce na základě odpovědí na otázky, které byly součástí hodnocení, a velmi jednoduchého promítnutí možných účinků přechodu na oddělený režim. Tato metoda představuje 4
velká omezení, a to zejména z důvodu zjednodušení chování jednotlivých činitelů. A proto je třeba naše závěry číst s vědomím těchto výhrad. Odpovědi na otázky našeho hodnocení u současné podpory prokazují narušující účinky vzhledem k volnému trhu bez podpory. Přechod na oddělené platby by měl za následek, že by toto narušení zmizelo. Při měřítku, v jakém byl současný mechanismus používán během již téměř 30 let, by jeho náhlé zastavení přesto jistě vyvolalo zmizení málo konkurenceschopných zemědělských podniků a závodů ve prospěch těch efektivnějších, což samozřejmě vyžaduje jistá doprovodná opatření, která by omezila přechodné účinky, pokud jde o zemědělskou přeměnu, pokles zaměstnanosti v průmyslu atd. Zvláštní případ nových členských států Podpora na zpracování citrusových plodů je použitelná od přistoupení deseti nových členských států v roce 2004. Bereme-li v úvahu důležité změny ve sféře právních úprav a obchodu pro Kypr, provádění podpory na zpracování mělo velmi odlišné důsledky od těch, které bylo možné pozorovat u starých členských států. Podpora je velmi lákavá, ale prahy jsou nevhodné. Postavení Kypru na trhu Společenství je obtížné kvůli konkurenci sousedních středomořských zemí a vysokým nákladům na přepravu. Proto je pěstování citrusových plodů na Kypru v krizi. Přesto doba trvání pozorování nedovoluje dostatečný odstup k tomu, aby bylo možné správně posoudit tyto jevy, a podpora na zpracování citrusových plodů do těchto záležitostí zasahuje samozřejmě jen okrajově. Doporučení Toto následné hodnocení je dokončováno ve stejném okamžiku, kdy probíhá technická a politická diskuse o příležitosti reformovat společnou organizaci trhu v odvětví ovoce a zeleniny, proto vyjadřujeme svá doporučení velmi stručně a v bodech a uvádíme nejdůležitější témata. V případě zachování současného systému: zavést skutečný systém sledování, průhledný a účinný, který umožní kdykoli poskytnout potřebné informace (o cenách, produkci, množství, zásobách atd.), které budou dostatečně podrobné, aby se mohly použít na úrovni řízení, kontroly a hodnocení mechanismu, omezit výši podpory vyplacené na zemědělský podnik nebo na hektar, aby nevzniklo zpracovatelské odvětví téměř výlučně financované z podpory, nezvyšovat prahy, trh se musí dostat do rovnováhy se stávajícími prahy, vyzvat k takovému označování šťáv, které spotřebiteli umožní rozpoznávat evropské produkty, zjednodušit správní systém. V případě oddělení podpor od produkce současného systému brát ohled na skutečnost, že přechod ze současného systému na systém oddělený vystaví odvětví a zvláště některé méně výkonné zemědělské podniky a závody, především ty situované v odvětví trhu s koncentrovanými šťávami, a dokonce velmi specializované regiony jistému počtu složitých situací 1. Bude tedy nezbytné v budoucích mechanismech stanovit prostředky, které napomohou takové situace překonávat (například prostřednictvím programů rozvoje venkova nebo operačních programů organizací producentů), definovat co možná nejspravedlivější pravidla přerozdělení (na úrovni členských států) s ohledem na odchylky, které pozvolna vyvolal současný systém, zvláště při specializaci zemědělských podniků na zpracování. 1 Viz podrobně otázka 12. 5