V Brně dne 3. března 2011 Sp. zn.: 127/2010/DIS/JKV Zpráva o šetření ve věci neuzavření nájemní smlouvy k obecnímu bytu Abstrakt Paní D. se obrátila na Kancelář veřejného ochránce práv se stížností na jednání obce, která jí nepřidělila obecní byt, přičemž důvodem byla nevhodnost umístnění početné rodiny do malého bytu, skutečnost, že žadatelka nemá jiný příjem než rodičovský příspěvek a její partner předložil jenom pracovní smlouvu na dobu určitou, jelikož i to, že se bytová komise dozvěděla, že se jedná o rodinu sociálně problémovou. Paní D. v jednání obce spatřila diskriminaci z důvodu mateřství (rodičovství), popř. v kombinaci s rasovou (etnickou) diskriminací. Ochránce provedl šetření a dospěl k závěru, že diskriminační jednání obce není možné vyloučit. Uvedené obci doporučil, aby stanovila přesnější pravidla pro vybírání zájemců o obecní byty, reflektovala i příjmovou situaci rodin s dětmi (zohlednila příjmy nahrazující příjmy ze zaměstnání) a neuchylovala se ke zjišťování informací o potenciálních nájemcích z druhotních zdrojů. Summary Mrs. D. addressed The Office of the public defender of rights with the complaint of the practice of a municipality which did not allocate her a council flat; the reason was unsuitability of placing a numerous family into a small flat, the fact that the applicant did not have any other income than the parental benefit and her partner handed in only a temporary employment contract, as well as the fact that the housing committee came to know the family is socially problematic. Mrs. D. suggested the practice of the municipality is discriminatory on the ground of motherhood (parenthood), perhaps in combination with racial (ethnic) discrimination. The defender conducted an investigation and came to the conclusion it is not possible to rule out discriminatory practice of the municipality. He suggested the municipality to specify more in detail the criteria for council flat granting, to reflect the income situation of families with children (to consider also incomes substituting incomes from employment), and not to turn to information finding on applicants from secondary sources. A. Obsah podnětu Dne 24. června 2010 se na veřejného ochránce práv obrátila se svým podnětem paní D. a pan B. Paní D. a její partner pan B. podali dne 5. února 2010 v obci R. žádosti o uzavření nájemní smlouvy na obecní byt. Dne 7. dubna 2010 byli pozváni k bytové komisi, kde předložili všechny požadované dokumenty. Dopisem ze dne 8. dubna 2010 obdrželi od starostky obce R. vyjádření bytové komise, v němž jim bylo sděleno, že s nimi bude uzavřena nájemní smlouva. Avšak následně byli dopisem ze dne 13. dubna 2010 informováni, že bytová komise přehodnotila své stanovisko a rozhodnutí o přidělení bytu zrušila. Paní D. žádala o vysvětlení, ale
přehodnocení rozhodnutí nebylo nijak zdůvodněno, podala si i žádost o informaci (ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů). Paní D. se domnívá, že důvodem nepřidělení bytu je skutečnost, že je samoživitelka a nemá jiný příjem než rodičovský příspěvek. Paní D. ale uvádí, že se její situace změnila, našla si partnera, který má stálou práci a výdělek. Hlavním důvodem je pak podle paní D. skutečnost, že je Romka. Paní D. se také domnívá, že svou roli sehrály negativní reference. Oba stěžovatelé se domnívají, že pravidla přidělování obecních bytů jsou neprůhledná, mnoho lidí podle nich získalo byt, aniž by měli dostatečný příjem. Starostka obce ve vyjádření ze dne 26. dubna 2010 uvedla, že obec jako samosprávný subjekt je ve své smluvní volnosti v tomto směru neomezena a se svým majetkem smí nakládat dle svého uvážení. Paní D. v jednání obce při uzavírání nájemních smluv k obecním bytům spatřuje diskriminaci z důvodu mateřství (rodičovství), popř. v kombinaci s rasovou (etnickou) diskriminací. B. Skutková zjištění Podle sdělení starostky obec R. v roce 2009 dokončila výstavbu v lokalitě Z., kde se nachází byty pro příjmově vymezené osoby. Na tyto byty se vede seznam žadatelů, který je pravidelně jednou měsíčně aktualizován a je zveřejňován na úřední desce obecního úřadu. Jednotliví zájemci o byt jsou následně zváni stavebněbytovou komisí obce na osobní schůzky, po kterých komise doporučuje, zda bude se žadatelem smlouva uzavřena, či nikoliv. Nájemní smlouvu je možné uzavřít maximálně na dobu dvou let s možností prodloužení. Protože byly byty stavěny za pomoci státních dotací, je podle vyjádření starostky pro získání nájemní smlouvy nutné splnit následující podmínky: a) k datu uzavření nájemní smlouvy nesmí nájemce, ani osoby bydlící s ním v bytě, vlastnit ani spoluvlastnit žádnou nemovitost určenou k bydlení, b) výše příjmu, která se počítá z průměrného měsíčního příjmu všech členů domácnosti, nesmí přesáhnout 0,8 násobek průměrné měsíční mzdy v případě jednotlivce, vícečetná rodina nesmí přesáhnout 1,5 násobek průměrné měsíční mzdy, c) k datu uzavření nájemní smlouvy skládají nájemníci kauci ve výši trojnásobku měsíčního nájmu. Při rozhodování o uzavření nájemních smluv se neuplatní žádná konkrétní pravidla. Starostka uvádí, že obec vychází z vlastního úsudku, což je vyjádřením smluvní volnosti obce jako každého jiného subjektu, samozřejmě za primárního cíle dle zákona o obcích respektovat zájmy občanů a veřejný zájem, což je odlišnost od soukromého sektoru. Při rozhodování o uzavírání smluv se přihlíží k velikosti bytu ve vztahu k počtu nájemců. Žadatelé podle starostky původně žádali o byt o velikosti 3+1, později svůj požadavek změnili na byt o velikosti 2+1. Zřejmě proto, že byty o velikosti 3+1 byly v době podání žádosti všechny čerstvě obsazeny. Podle starostky se obci nejeví jako 2
vhodné uzavřít nájemní smlouvu k bytu 2+1 (o ploše 52 57 m 2 ), pokud by v něm mělo bydlet celkem 6 osob (2 dospělí a 4 děti). Starostka dále uvedla, že bytová komise svá doporučení není povinna odůvodňovat, podle ní si členové pravděpodobně zpětně uvědomili nevhodnost umístění početné rodiny do malého bytu, protože by to mohlo v budoucnu způsobit problémy. V rámci úřední činnosti se navíc dozvěděli, že se jedná o rodinu sociálně problémovou. Problémy se prý týkají sousedských vztahů, což v kumulaci s velkým počtem osob v malém bytě mohlo představovat potenciální vážné problémy. Svou roli prý sehrála i skutečnost, že žadatelka byla nezaměstnaná, její partner předložil smlouvu na dobu určitou, a to na velmi krátkou dobu. Jistota hrazení nájemného byla proto přinejmenším sporná. Zdůrazňuje, že se zvoleným řešením nemá nic společného fakt, že se jedná o romskou rodinu, obec by se stejným způsobem zachovala i v případě každé jiné rodiny. Otázka, zda bude nájemní smlouva uzavřena, je vždy na uvážení komise a obce jako takové při zvážení všech okolností případu, tj. počet osob, schopnost platit nájemné, pověst, důvody zájmu o byt. Starostka uvádí, že není možné uzavřít smlouvu s někým, kdo by se po uvážení všech skutečností nejevil vhodným nájemcem. Na druhou stranu to podle ní neznamená, že jsou povinni uzavřít smlouvu s každým, kdo podmínky splní. Opětovně odkazuje na smluvní volnost obce při současném respektování její veřejnoprávní role. Vyřazení žádosti ze seznamu žadatelů je ustálené pravidlo v případě, že se žadatel nedostaví na schůzku stavebně-bytové komise bez omluvy, zruší svou žádost, nebo jeho žádosti nebylo vyhověno a nájemní smlouva nebyla uzavřena. Tímto způsobem vyřazují všechny žadatele, není to otázka žádného výběru. V průběhu šetření se do věci vložila paní K., sociální pracovnice Odboru sociálních věcí a zdravotnictví Městského úřadu L. Paní K. nejprve telefonicky a posléze i písemně poskytla vyjádření, v němž uvedla, že spolupráce s paní D. je bezproblémová, při řešení své situace projevuje přiměřenou snahu. Jedná se o osobu, která nemá problémy s placením. U pronajímatele měla dluh z roku 2008, který vznikl v době, kdy se rozváděla s manželem. Paní D. dluh písemně uznala a postupně ho splácí. Paní D. pobírá rodičovský příspěvek a další sociální dávky. Byt, ve kterém bydlí je ve špatném stavu (vlhkost, plíseň, problémy s elektrickými rozvody), což způsobuje časté zdravotní problémy jejích dětí, veškeré opravy hradí spolu s partnerem z vlastních prostředků. V září podala novou (již třetí) žádost o byt v obci R., její partner je nyní zaměstnán na dobu neurčitou. Kromě toho se paní D. spolu s partnerem panem B. účastní dražeb práva uzavřít nájemní smlouvu s městem L. Paní K. uvedla, že podle jejího názoru zástupci obce R. při posuzování žádosti o uzavření nájemní smlouvy k obecnímu bytu byla její klientka bezdůvodně znevýhodněna. Při telefonickém hovoru ze dne 14. ledna 2011 paní D.uvedla, že se jí podařilo uzavřít nájemní smlouvu v městě L., čímž se její bytová situace vyřešila. 3
C. Právní hodnocení a. Uzavírání nájemních smluv k obecním bytům Pronajímáním obecních bytů obec uspokojuje potřebu bydlení svých občanů ve smyslu ustanovení 35 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Každá obec si stanoví vlastní kritéria pro výběr z uchazečů o pronájem bytů v jejich vlastnictví. Ve zkoumaném případě obec uzavírá nájemní smlouvy se zájemci, které doporučí stavebně-bytová komise. Stavebně-bytová komise je orgánem zřízeným radou ke shromažďování podkladů pro konečné rozhodování ve věcech nájemních vztahů. 1 Při pronajímání obecního bydlení obec musí postupovat v souladu s právem, a tudíž i s antidiskriminačním zákonem. Nelze souhlasit s tvrzením, že obec při uzavírání smluv realizuje smluvní volnost. Při nabízení bydlení musí nejen respektovat zájmy občanů, ale zajistit i rovné zacházení se všemi zájemci o byt. Požadavek na rovné zacházení se žadateli o pronájem obecního bytu je výrazně silnější než požadavek na rovné zacházení u bytu pronajímaného fyzickou či právnickou osobou. 2 Pro uzavírání nájemních smluv k obecním bytům obce stanovují pravidla, která bývají přijímána ve formě usnesení, rozhodnutí nebo jiných opatření orgánu obce v samostatné působnosti ve smyslu ustanovení 124 zákona o obcích. Pokud by tato pravidla nebyla zveřejněna, mohlo by to být v rozporu s ustanovením 16 odst. 2 písm. e) zákona o obcích, 3 a rovněž s principem otevřenosti a transparentnosti veřejné správy. 4 V každém případě musí být pravidla v souladu se zákonem (ustanovení 35 odst. 3 zákona o obcích), tj. i antidiskriminačním zákonem. S postojem představitelů obce, že v soukromoprávních vztazích při správě svého majetku obec vystupuje ve stejné pozici jako fyzické či právnické osoby soukromého práva, nelze souhlasit. 5 Obec jako veřejnoprávní korporace na rozdíl od jiných právnických osob soukromého práva plní veřejné úkoly. Posláním obce je zajišťování veřejných úkolů, kterými je péče o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů a při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. Z tohoto důvodu zákon stanoví obci při nakládání s majetkem určitá omezení. Při výběru nájemce obec nemůže postupovat svévolně, ale naopak by měla postupovat transparentně a předvídatelně vůči svým občanům. b. Diskriminace v oblasti přístupu k bydlení Diskriminaci v oblasti přístupu ke zboží a službám včetně bydlení zapovídá ustanovení 1 odst. 1 písm. j) antidiskriminačního zákona. 1 Ustanovení 122 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. 2 Viz Doporučení veřejného ochránce práv k naplňování práva na rovné zacházení se žadateli o pronájem obecního bytu, dostupný z: http://www.ochrance.cz/uploads/tx_odlistdocument/obecni_byty.pdf. 3 Podle něho mají občané obce právo nahlížet do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva obce, do usnesení rady obce, výborů zastupitelstva obce a komisí rady obce a pořizovat si z nich výpisy. 4 Srov. princip dobré správy č. 9 princip otevřenosti in Černín, K. Hrabcová, J (eds.): Principy dobré správy. Sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci, veřejný ochránce práv, Brno, 2006, s. 17, dostupný z: http://www.ochrance.cz/index.php?id=101651; stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 1/2006, dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/2006.aspx. 5 Viz Doporučení veřejného ochránce práv k naplňování práva na rovné zacházení s žadateli o pronájem obecního bytu, str. 10. 4
Antidiskriminační zákon zakazuje diskriminaci přímou a nepřímou. Přímou diskriminací se podle ustanovení 2 odst. 3 antidiskriminačního zákona rozumí jednání, včetně opomenutí, kdy se s jednou osobou zachází méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci. Nepřímou diskriminací se v souladu s ustanovením 3 odst. 1 antidiskriminačního zákona rozumí jednání nebo opomenutí, kdy na základě zdánlivě neutrálního ustanovení, kritéria nebo praxe je osoba znevýhodněna oproti ostatním. Nepřímou diskriminací není, pokud toto ustanovení, kritérium nebo praxe je objektivně odůvodněno legitimním cílem a prostředky k jeho dosažení jsou přiměřené a nezbytné. U obce jako pronajímatele, který má specifické veřejnoprávní postavení, však bude otázka legitimního důvodu pro rozlišování posuzována vždy přísněji než u osob soukromého práva. Stejně tomu bude při posuzování přiměřenosti a nezbytnosti prostředků k dosažení legitimního cíle. V posuzovaném případě stěžovatelé namítají diskriminaci z důvodu mateřství (pohlaví) a současně diskriminaci z důvodu etnického původu. Konkrétními skutečnostmi, které by mohly stěžovatele při přístupu k obecnímu bydlení v obci R. znevýhodnit, byl požadavek bezdlužnosti, doložení trvajícího pracovního poměru na dobu neurčitou, pověst, důvody zájmu o byt a zhodnocení počtu členů domácnosti ve vztahu k velikosti bytu. Nedoporučení uzavřít nájemní smlouvu s rodinou se čtyřmi dětmi by mohlo vést k diskriminaci z důvodu rodičovství, která se pro účely antidiskriminačního zákona považuje za diskriminaci z důvodu pohlaví. Rovněž by znevýhodnění rodiny s více dětmi, jakož i posuzování pověsti, mohlo vést k nepřímé diskriminaci z důvodu etnického původu. Hodnocení případu proto stojí na posouzení, zda bylo jednání obce odůvodněno legitimním cílem a prostředky použité k jeho dosažení byly přiměřené a nezbytné. Obec má dle ustanovení 38 odst. 1 zákona o obcích povinnost pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Legitimním cílem je snaha zajistit v obecních bytech řádné a včasné hrazení nájemného. Pokud se jedná o požadavek zaměstnání v pracovním poměru, tímto postupem pronajímatel zjišťuje, s jakou pravděpodobností bude pro budoucího nájemce obtížné hradit včas a řádně nájemné. 6 Pokud obec zjišťuje schopnost hradit nájemné tímto způsobem, měla by reflektovat i další příjmy, které nahrazují příjmy ze zaměstnání v pracovním poměru, jako je např. peněžitá pomoc v mateřství a rodičovský příspěvek. V opačném případě by požadavek zaměstnání v pracovním poměru nepřiměřeně nepříznivě dopadal na matky samoživitelky s malými dětmi. Zaměstnání v pracovním poměru na dobu neurčitou je s ohledem na situaci na trhu práce požadavkem nepřiměřeným vzhledem k dosahovanému cíli. Pracovní poměr na dobu určitou je nadto možné uzavřít až na dobu dvou let stejně jako nájemní smlouvu k bytu v obci R. Nutnost prokázat zaměstnání v pracovním poměru na dobu neurčitou nepřiměřeně nepříznivě dopadá na rodiče s malými dětmi, popř. i na rodiče samoživitele, čímž mohou být naplněny znaky diskriminace z důvodu rodičovství, respektive pohlaví. 7 6 Viz Doporučení veřejného ochránce práv k naplňování práva na rovné zacházení s žadateli o pronájem obecního bytu, str. 18. 7 Podle ustanovení 2 odst. 4 antidiskriminačního zákona se diskriminace z důvodu mateřství nebo otcovství považuje za diskriminaci z důvodu pohlaví. 5
Cílem posuzování vhodnosti umístění rodiny se čtyřmi dětmi do bytu 2+1, jakož i hodnocení pověsti, je zřejmě zajišťování bezkonfliktního a stabilního užívání obecního bydlení. Pochybnosti ovšem vzbuzuje způsob, jakým byla zhodnocena skutečnost, zda je vhodné uzavřít nájemní smlouvu, pokud by mělo v bytě o dvou pokojích žít celkem 6 osob. Stavebně-bytová komise nejprve uzavření nájemní smlouvy doporučila, po několika dnech ale své rozhodnutí změnila, a proto nájemní smlouva uzavřena nebyla a stěžovatelé byli vyřazení ze seznamu zájemců. Na rozhodnutí bytové komise mělo vliv i zjištění, že se jedná o problémovou rodinu. Podle starostky byla tato skutečnost zjištěna při úřední činnosti. Je otázkou, co konkrétně je myšleno označením rodiny za problémovou. Pochybnosti budí i způsob získání informací z druhotných zdrojů, a nikoliv přímo v procesu rozhodování o uzavření, nebo neuzavření nájemní smlouvy. Nadto je informace o problémovosti v rozporu s vyjádřením sociální pracovnice, která s rodinou stěžovatelů dlouhodobě spolupracuje. Hodnocení pověsti, jakož i problémovosti, označuje nejasné kategorie, které mohou neodůvodněně znevýhodnit skupiny obyvatel. D. Závěr Na základě zhodnocení podání stěžovatelů, poskytnuté dokumentace a vyjádření starostky obce R., nebylo možné vyloučit, že se obec dopustila diskriminace v rozporu s antidiskriminačním zákonem. Jednání obce vzbuzuje pochybnosti, zda je v souladu s principy dobré správy, když při rozhodování bere v úvahu informace zjištěné o zájemcích z druhotných zdrojů, jakož i to, že obec nemá písemně upravena pravidla, která musí jednotliví zájemci o uzavření nájemní smlouvy naplnit. Nelze souhlasit s tvrzením, že obec při uzavírání smluv realizuje smluvní volnost. Skutečnost, že nemá písemně upravena pravidla pro uzavírání nájemních smluv k obecním bytům a o konkrétních zájemcích rozhoduje pouze intuitivně, je v rozporu s principem otevřenosti a transparentnosti veřejné správy. Požadavek zaměstnání v pracovním poměru na dobu neurčitou je nepřiměřený vzhledem k cíli, jehož se obec snaží dosáhnout. Hodnocení pověsti a problémovosti zájemců o uzavření nájemní smlouvy je nevhodné s ohledem na nejasný obsah těchto pojmů. S ohledem na výše uvedené obci R. doporučuji, aby stanovila přesnější a dohledatelná pravidla pro vybírání zájemců o uzavírání nájemních smluv k obecním bytům. Přispěje to k transparentnosti postupu při uzavírání nájemních smluv a eliminaci nejasností a sporů. V pravidlech je třeba reflektovat i příjmovou situaci rodin s dětmi, tj. zohlednit i příjmy, které nahrazují příjmy ze zaměstnání v pracovním poměru v době, kdy pečují o malé děti. Obec by se neměla uchylovat ke zjišťování informací o potenciálních nájemcích z nespecifikovaných druhotných zdrojů v rámci činnosti nesouvisející s uzavíráním nájemních smluv. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý veřejný ochránce práv 6