KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ V Bruselu dne 22.12.2006 SEK(2006) 1726 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument Návrh SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o vnitrozemské přepravě nebezpečných věcí Souhrn posouzení dopadů {KOM(2006) 852 v konečném znění SEK(2006) 1725} CS CS
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Souhrn posouzení dopadů týkající se návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o vnitrozemské přepravě nebezpečných věcí Odpovědné GŘ: Energetika a doprava ODDÍL 1: PROCEDURÁLNÍ OTÁZKY A KONZULTACE ZÚČASTNĚNÝCH STRAN Příprava iniciativy začala počátkem roku 2005. Posouzení dopadů bylo zahájeno v květnu 2006 a dokončeno v srpnu 2006, aniž by byly využity externí odborné konzultace. Prostřednictvím Regulativního výboru pro přepravu nebezpečných věcí byly konzultovány členské státy a země ESVO. Evropský parlament byl o práci výboru pravidelně informován. Zúčastněné strany, kromě účasti ve výboru jako pozorovatelé, vyjadřovaly své názory již v průběhu procesu. Prostřednictvím portálu Váš hlas v Evropě byla dne 21. května 2006 zahájena konzultace veřejnosti; dne 31. července 2006 byla ukončena. ODDÍL 2: DEFINICE PROBLÉMU 2.1 Přehled pozemní přepravy nebezpečných věcí Následující tabulka zobrazuje celkový objem pozemní nákladní přepravy a přepravy nebezpečných věcí podle druhů přepravy zemích EU 15 v roce 2002. DRUHY PŘEPRAVY PŘEPRAVA (v miliardách tuna-kms) Nákl. doprava celkem Nebezpečné věci PODÍL VNITROSTÁTNÍ PŘEPRAVY (miliarda tuna-kms) Nákl. doprava celkem Nebezpečné věci silniční 1100 64 990 58 železniční 218 28 131 19 vnitrozemská plavba 99 19 29 6 Celkem 1417 111 1150 84 S novými členskými státy by měl celkový objem nákladní dopravy vzrůst zhruba o 25 % a přeprava nebezpečných věcí o zhruba 30 %. CS 2 CS
2.2 Evropské předpisy týkající se mezinárodní přepravy nebezpečných věcí Mezinárodní přepravu nebezpečných věcí upravují mezinárodní dohody založené na doporučeních ke vzorovým předpisům o přepravě nebezpečného zboží Organizace spojených národů. Doporučení OSN byla do pozemní dopravy provedena třemi nástroji: Evropskou dohodou o mezinárodní silniční přepravě nebezpečných věcí (ADR). Řádem pro mezinárodní železniční přepravu nebezpečných věcí (RID). Evropskou dohodou o mezinárodní přepravě nebezpečných věcí po vnitrozemských vodních cestách (ADN). Signatáři ADR a RID jsou téměř všechny země EU. ADN dosud nevstoupilo v platnost. Nachází se ve fázi ratifikace a v platnost by měla vstoupit nejpozději v roce 2009. Signatáři ADN je devět zemí EU. V oblasti Rýna a Dunaje se v současnosti uplatňují další dva systémy založené na ADN (ADN R, ADN D), jejichž signatáři jsou země v těchto oblastech. Pro vnitrostátní dopravu existují navíc i vnitrostátní pravidla. 2.3 Právní předpisy EU týkající se pozemní přepravy nebezpečných věcí Právní předpisy EU doplňují mezinárodní předpisy pro přepravu nebezpečných věcí tak, že rozšiřují použitelnost pravidel mezinárodních dohod rovněž na vnitrostátní přepravu, a obsahují níže uvedená pravidla. ADR a RID byly začleněny do práva Společenství dvěma právními akty, tzv. rámcovými směrnicemi: směrnicemi Rady 94/55/ES (ADR) a 96/49/ES (RID). V roce 1997 přeložila Komise návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, pokud jde o přepravu nebezpečných věcí po vnitrozemských vodních cestách. Návrh však nebyl přijat, protože ADN nebyla řádně uzavřena, jak se očekávalo, a v roce 2004 byl stažen. V souvislosti s rámcovými směrnicemi byly přijaty dvě dílčí směrnice o bezpečnostních poradcích pro přepravu nebezpečných věcí, které se vztahují na všechny tři druhy dopravy: směrnice Rady 96/35/ES a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/18/ES. A kromě toho existují ještě čtyři rozhodnutí Komise, kterými se členským státům udělují vnitrostátní odchylky od rámcových směrnic: 2005/263/ES, 2005/903/ES, 2005/180/ES a 2005/777/ES. 2.4 Problémy, které vyžadují opatření Právní předpisy EU upravující pozemní přepravu nebezpečných věcí se vztahují pouze na silniční a železniční dopravu, ale pro přepravu nebezpečných věcí po vnitrozemských vodních cestách žádná evropská pravidla neexistují. Při multimodální přepravě je žádoucí zachovat samostatné soubory pravidel pro každý způsob přepravy, která budou muset dopravci dodržovat. Pokud je to možné, měla by být tato pravidla totožná. Z historických důvodů jsou stávající právní předpisy o přepravě nebezpečných věcí celkem složité. 2.5 Dotčené strany Dotčenými stranami jsou společnosti, které se zabývají přepravou nebezpečných věcí. CS 3 CS
2.6 Právo EU jednat Článek 71 Smlouvy. 2.7 Subsidiarita a proporcionalita Posílení a rozšíření uplatňování ADR a RID prostřednictvím jejich začlenění do práva Společenství upravujícího silniční a železniční dopravu ukázalo, že intervence Společenství byla oprávněná. Aby se docílilo obdobné situace i v oblasti vnitrostátní plavby a ADN, je třeba rovněž jednat na úrovni EU. Po členských státech, které ADN již používají nebo které to mají v úmyslu, se vyžaduje velmi malé dodatečné úsilí na rozšíření oblasti působnosti těchto pravidel na vnitrostátní přepravu. Proporcionalita je obzvlášť důležitá pro členské státy, které po vnitrozemských vodních cestách převážejí velmi malé nebo nepřevážejí žádné množství nebezpečných věcí. Touto otázkou se zabývá bod 5.3. 2.8 Předvídatelné problémy S rostoucím využíváním multimodálních koncepcí budou rozdílná pravidla pro různé druhy dopravních prostředků působit při multimodálních operacích ještě větší praktické problémy a náklady nutně narostou. Rozdílná pravidla pro mezinárodní a vnitrostátní přepravu budou brzdit rozvoj dopravy po vnitrozemských vodních cestách, což by v opačném případě byl často preferovaný způsob přepravy. ODDÍL 3: CÍLE Obecným cílem politiky je zajistit bezpečnost přepravy nebezpečných věcí po území EU. Mezinárodní dohody ADR, RID a brzy ADN plní cíle v mezinárodní přepravě. Na území EU je třeba kromě toho potřeba uplatňovat tytéž cíle i na vnitrostátní přepravu. Pravidla EU pro pozemní přepravu nebezpečných věcí byla dosud omezena na silniční a železniční přepravu. Třetí mezinárodní dohoda, ADN, by měla brzy vstoupit v platnost; je proto odůvodněné, aby se v budoucnosti ke všem způsobům pozemní dopravy přistupovalo harmonizovaně. Pokud se ve vnitrostátní přepravě zajistí minimálně stejná úroveň bezpečnosti jako v mezinárodní sféře, zabrání to nehodám na vodních cestách, což podpoří strategii udržitelného rozvoje, zejména v oblasti životního prostředí a v sociální sféře. Obě stávající rámcové směrnice o přepravě nebezpečných věcí byly několikrát pozměněny. Právní služba Komise proto zahájila proces kodifikace, aby právní předpisy zjednodušila; proces byl však přerušen v okamžiku, kdy se objevila myšlenka rozšířit intervenci EU i na vnitrozemskou plavbu. Zdálo se, že by bylo lepší nahradit stávající směrnice jediným právním aktem s širší oblastí působnosti. Tím by se dosáhlo zjednodušení právních předpisů EU, což je v souladu s lisabonskou strategií. Pokud bude toto opatření přijato, budou třeba další zjednodušení: Zaprvé, v důsledku začlenění ADN do oblasti působnosti právních předpisů EU by obě směrnice o přepravě nebezpečných věcí byly nadbytečné a mohly by být zrušeny. CS 4 CS
Zadruhé, ustanovení obou rámcových směrnic nejsou nezbytně podobná ani v případech, kdy by být měla, a obsahují některá ustanovení, která v současnosti jsou nebo velmi brzy budou bezpředmětná. Nyní je příležitost připravit ustanovení, která jsou pro všechny tři druhy přepravy maximálně jednotná, zrušit bezpředmětná ustanovení a připravit půdu pro ustanovení, která v budoucnu nepochybně zastarají. Zatřetí, do zamýšlené nové rámcové směrnice by mohla být zařazena čtyři rozhodnutí Komise o vnitrostátních odchylkách. A konečně, je možné snížit objem acquis o zhruba 2000 stran. ODDÍL 4: VARIANTY POLITIKY Byly zváženy tři možnosti. 4.1 Možnost 1: Žádná změna politiky, pouze kodifikace Oblast působnosti a obsah stávajících právních předpisů EU o přepravě nebezpečných věcí budou i nadále mít současnou podobu. Přeprava po vnitrozemských vodních cestách nebude začleněna do práva Společenství. Pokud jde o stávající právní předpisy, byl by pouze dokončen proces kodifikace. 4.2 Možnost 2: Kodifikace a nové právní předpisy pro vnitrozemskou plavbu Stejně jako v možnosti 1 se uskuteční kodifikace a kromě toho se vytvoří nové právní akty EU týkající se přepravy nebezpečných věcí po vnitrozemských vodních cestách a ADN. 4.3 Možnost 3: Revize právních předpisů zahrnující vnitrozemskou plavbu Stávající právní předpisy EU o přepravě nebezpečných věcí by byla zrevidovány a zjednodušeny, stávající směrnice sloučeny a oblast působnosti právních předpisů rozšířena na přepravu po vnitrozemských vodních cestách ve smyslu ADN. ODDÍL 5: ANALÝZA DOPADŮ 5.1 Pravděpodobné hospodářské, sociální a environmentální vlivy možností Možnosti politiky se liší ve stupni hospodářského, sociálního a environmentálního vlivu, ačkoli jejich dopad je celkově malý. Není sporu o tom, že přeprava nebezpečných věcí vyžaduje pravidla, jež zajistí, aby tyto operace byly prováděny způsobem, který minimalizuje riziko pro veřejnost, životní prostředí a pracovníky v přepravě. Proto neexistuje žádná iniciativa směřující ke zrušení těchto pravidel nebo k zásadní změně systému: nebezpečné věci tu jsou a budou a jejich přeprava z místa na místo je tedy nevyhnutelná. Možnost 1 by v žádném případě nezměnila ani politiky ani pravidla. Díky kodifikaci by uplatňování pravidel bylo patrně do omezené míry uživatelsky praktičtější z toho prostého důvodu, že počet aktů, úprav a křížových odkazů by se zásadně snížil. Dalo by se očekávat, že CS 5 CS
zjednodušená pravidla by byla lépe přijímána, a tím by se snížila i rizika a pravděpodobnost negativního vlivu na všechny oblasti: hospodářskou, sociální i oblast životního prostředí. Ačkoli by zúčastněné strany tyto změny uvítaly, jejich dopad ve všech oblastech by byl patrně omezený. Možnost 2 přidává k možnosti 1 prvek vnitrozemské plavby. Stejně jako přeprava nebezpečných věcí po silnici a železnici, ani přeprava po vnitrozemských vodních cestách se neobejde bez pravidel, která zajistí bezpečnou přepravu a minimalizaci rizik pro společnost jako celek, zúčastněné pracovníky a životní prostředí. Již jsou zavedena pravidla upravující mezinárodní přepravní operace v povodí Rýna (ADN-R) a Dunaje (ADN-D) a vnitrostátní operace v zemích s vnitrozemskými vodními cestami, po kterých se přepravují nebezpečné věci. Mezinárodní pravidla jsou podle povahy příslušných mezinárodních dohod buď závazná, nebo nezávazná, přičemž ve druhém případě je možné zavést jiná pravidla. Pravidla pro mezinárodní operace doplňují vnitrostátní pravidla. Ačkoli se oceňuje, že řada členských států se pokouší vnitrostátní a mezinárodní pravidla provázat, zůstává skutečností, že stále existuje celá škála pravidel, zejména v rozšířeném Společenství. Protože pravidla pro přepravu nebezpečných věcí jsou nutně v důsledku velkého množství produktů složitá, měly by hospodářské subjekty dodržovat jen jeden soubor pravidel, ať pro vnitrostátní, nebo mezinárodní přepravní operace. Jelikož pro signatářské členské státy ADN brzy vstoupí v platnost mezinárodní soubor pravidel, bylo by logické, aby se tentýž soubor pravidel používal i pro vnitrostátní přepravu. Kromě zřejmých hospodářských výhod pro provozovatele je stejně pozitivní i sociální dopad. Je třeba vytvořit pravidla na ochranu a bezpečnost pracovníků, zejména v oblasti přepravy nebezpečných věcí. Uznává se, že ADN poskytuje úroveň ochrany proti nehodám a náhodným únikům nebezpečných látek během přepravy; většině pracovníků je však tato úroveň ochrany poskytnuta již prostřednictvím bezpečnostních pravidel obsažených v ADN- Rýn, které tvoří jádro dohody ADN. Tato pravidla rovněž poskytují stejně kvalitní ochranu pro záchranné jednotky v případě nehody nebo mimořádné události. Pokud budou navrhovaná pravidla uspokojivě prováděna, dojde rovněž k velmi významnému vlivu na životní prostředí, a to v podobě zásadně omezených rizik nehod nebo mimořádných události při přepravě nebezpečných věcí po vnitrozemských vodních cestách. Je samozřejmě nezbytné dotyčná pravidla prosadit. Jednotný soubor pravidel by členským státům prosazování výrazně usnadnil. Snaha o jednodušší a efektivnější prosazování je koneckonců jedním z hlavních důvodů, proč se některé členské státy již pokoušely snížit počet platných režimů na domácím trhu. Stručně řečeno, vytvoření celoevropského režimu pro přepravu nebezpečných věcí po vnitrozemských vodních cestách, který by zahrnul jak vnitrostátní, tak mezinárodní přepravní operace, má pozitivní vliv na hospodářství, sociální sféru, životní prostředí i prosazování pravidel. Vzhledem k nedílným rizikům trhy pravidla potřebují. Je logické, aby se používal takový soubor pravidel, který by členské státy s rozsáhlými trhy ve vnitrozemské plavbě musely používat v jakémkoli případě, vzhledem ke svým mezinárodním závazkům, konkrétně režimu ADN. Možnost 3 by navíc k možnosti 2 v návrhu zahrnovala prvek revize. Tato revize se skládá ze dvou částí. První část se zaměřuje na odstranění zastaralých ustanovení. Tato možnost by při kodifikačním procesu nebyla možná. Nelze pochybovat o tom, že odstranění zastaralých ustanovení je užitečné. Jejich další existence pouze komplikuje záležitost, která je sama o CS 6 CS
sobě dost složitá, a výsledkem by byly jen vzrůstající rizika a náklady. Druhá část se týká maximální harmonizace pravidel upravujících všechny tři způsoby přepravy: silniční, železniční i přepravy po vnitrozemských vodních cestách. Stále rostoucí počet přepravních operací vyžaduje více druhů přepravy a při uplatňování různých souborů pravidel pro každý druh by byly operace zbytečně nákladné a složité. Harmonizovaný soubor pravidel multimodální dopravu jednoznačně zjednoduší. Složitá pravidla mají za následek rizika pro bezpečnost a životní prostředí. Proto se uznává, že harmonizace pravidel by měla pozitivní dopad na všechny oblasti: hospodářskou, protože dojde ke snížení nákladů; sociální, protože pravidla se uplatňují snáze, takže poskytují větší spolehlivost; a ze stejného důvodu omezují i rizika pro životní prostředí. Několik malých změn pravidel by usnadnilo prosazování ze strany vnitrostátních orgánů. Harmonizovaný, uživatelsky optimálnější soubor pravidel by rovněž značně zlepšil dodržovaní pravidel ze strany zúčastněných subjektů. Se všemi možnostmi je spojen pozitivní hospodářský, sociální a environmentální vliv a vliv na prosazování; s možností 3 však nejvíce. Specifickou situací členských států, které neuskutečňují přepravu nebezpečných věcí po vnitrozemských vodních cestách nebo nemají vnitrozemské vodní cesty spojené s jinými členskými státy, se zabývá bod 5.3. 5.2 Vliv na zjednodušení práva Společenství Možnosti 1 a 2 by zjednodušily právo Společenství pouze prostřednictvím kodifikace, což v praxi představuje konsolidované verze stávajících směrnic. Možnost 3 by představovala mnohem dalekosáhlejší zjednodušení směřující k vyšší uživatelské praktičnosti a spojila by všechny současné směrnice a rozhodnutí do jediného právního aktu EU. 5.3 Regionální rozdíly z hlediska vlivu Legislativní iniciativa navržená pro 3. možnost politiky stanoví, že členský stát, který není spojen vnitrozemskými vodními cestami s jinými členskými státy, se může rozhodnout, zda bude uplatňovat pravidla EU, nebo bude nadále uplatňovat vnitrostátní pravidla. Stejně tak by členský stát, který po vnitrozemských vodních cestách nepřepravuje nebezpečné věci, nebyl povinen navrhovanou směrnici provádět. 5.4 Vliv mimo EU V případě silniční a železniční přepravy žádná z možností politiky nemění situaci v nečlenských zemích EU. Možnosti 2 a 3 by pravděpodobně podpořily harmonizaci pravidel pro přepravu nebezpečných věcí po vnitrozemských vodních cestách rovněž v nečlenských zemích EU v Evropě. 5.5 Výsledky konzultace veřejnosti Naprostá většina respondentů se vyjádřila ve prospěch politiky navrhované generálním ředitelstvím TREN v bodě 6.2. CS 7 CS
ODDÍL 6: SROVNÁNÍ MOŽNOSTÍ 6.1 Shrnutí dopadů Jediný zásadní rozdíl mezi třemi zvolenými možnostmi politik je, zda je vnitrozemská plavba začleněna do práva Společenství, či nikoli. Možnosti 2 a 3 se navíc liší v úrovni harmonizace a zjednodušení pravidel pro přepravu nebezpečných věcí. Následující srovnávací tabulka znázorňuje odhadovaný dopad uvedených tří možností. Možnosti Dopad 1. 2. 3. Žádná změna Kodifikace + Revize + politiky, pouze vnitrozemská vnitrozemská kodifikace plavba plavba Větší spolehlivost a bezpečnost přepravy ne pravděpodobně pravděpodobně Podpora volného pohybu přepravních služeb ne pravděpodobně pravděpodobně Snížení rizika nehod s dopadem na životním prostředí ne pravděpodobně pravděpodobně Zjednodušení právních předpisů EU do jisté míry do jisté míry značně Aktualizace právních předpisů EU do jisté míry do jisté míry zcela Harmonizace pravidel pro druhy dopravy ne ne ano 6.2 Upřednostňovaná možnost Vzhledem k tomu, že brzy vstoupí v platnost ADN, je rozšíření oblasti působnosti právních předpisů EU v oblasti přepravy nebezpečného zboží na vnitrozemskou plavbu odůvodněné. K tomuto cíli směřují možnosti 2 nebo 3. Jelikož jediným způsobem, jak dosáhnout plné harmonizace a zjednodušení práva Společenství v této oblasti, je možnost 3, revize právních předpis a jejich rozšíření na vnitrozemskou plavbu je upřednostňovanou možností. CS 8 CS