NÁVRH SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY K OTÁZCE POTRAVIN URČENÝCH PRO ZVLÁŠTNÍ VÝŽIVU. Nutriční směrnice

Transkript

1 NÁVRH SMĚRNICE EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY K OTÁZCE POTRAVIN URČENÝCH PRO ZVLÁŠTNÍ VÝŽIVU Nutriční směrnice Analýza Ondřej Krutílek Centrum pro studium demokracie a kultury Brno, září 2004

2 Nutriční směrnice 1 Obsah 1. ÚVOD PRÁVNÍ BÁZE GENEZE ROZHODOVACÍHO PROCESU SOUČASNÝ STAV Směrnice 89/398/EEC Směrnice 96/84/EC Směrnice 1999/41/EC Nařízení 1882/2003/EC Analýza POSLEDNÍ PODOBA NÁVRHU Analýza Předpokládané dopady SOULAD NÁVRHU S PRINCIPY POLITIKY OBČANSKÉ DEMOKRATICKÉ STRANY (ODS) POZMĚŇOVACÍ NÁVRHY EP ZÁVĚR... 7 POUŽITÉ ZDROJE... 8

3 Nutriční směrnice 2 1. ÚVOD Směrnice Evropského parlamentu (EP) a Rady k otázce potravin určených pro zvláštní výživu má za cíl harmonizovat předpisy jednotlivých členských států, které se dotýkají této kategorie potravin. Neexistence dané směrnice by podle Komise, která její návrh předložila, bránila volnému pohybu zboží (a potažmo osob) a mohla by vytvářet nerovné podmínky hospodářské soutěže v rámci jednotného vnitřního trhu. Tím by bylo přímo ovlivněno vytváření, resp. fungování tohoto trhu. Otázka potravin určených pro zvláštní výživu byla dosud upravena podle směrnice 89/398/EEC, 1 která nahradila dřívější, již nevyhovující směrnici 77/94/EEC. 2 Směrnice 89/398/EEC byla do dnešní doby celkem třikrát novelizována 3 a podobně jako v případě směrnice 77/94/EEC vyvstala potřeba vydat konsolidovanou (kodifikovanou) verzi této normy, která bude jasná a transparentní. 4 Přestože konsolidace předpokládá pouze formální a nikoli obsahové změny, je nezbytné, aby byla výsledná norma schválena plně v souladu s běžným legislativním postupem. 5 Komise, Rada a EP ovšem pro účely konsolidace uzavřely 20. prosince 1994 meziinstitucionální dohodu, která instituce zavazuje k urychlenému projednání a schválení konsolidovaných předpisů. 2. PRÁVNÍ BÁZE Návrh směrnice COM (2004) 290 final vychází z článku 95 Smlouvy o založení Evropských společenství (ES) o sbližování právních předpisů dotýkajících se vnitřního trhu. Jeho projednávání podléhá postupu podle článku 251 Smlouvy o založení ES (tzv. spolurozhodovací procedura). 3. GENEZE ROZHODOVACÍHO PROCESU Návrh byl Komisí přijat prostřednictvím tzv. psané procedury dubna 2004 a téhož dne byl postoupen Radě a EP. Kromě projednání a schválení těmito institucemi podléhá návrh také mandatorní konzultaci Hospodářského a sociálního výboru (ESC). ESC vydal své stanovisko 2. června 2004, čímž dosavadní průběh rozhodovacího procesu skončil. Podle harmonogramu spolurozhodovací procedury se po prázdninách očekává první rozprava v Radě a projednání návrhu v prvním čtení v EP. 1 Vzhledem k dosavadní neujasněnosti a nekompletnosti českého překladu Úředního věstníku (Official Journal) jsou v této analýze použity odkazy na anglická znění relevantních dokumentů. 2 Směrnice 77/94/EEC byla od doby svého vydání několikrát novelizována (naposledy směrnicí 85/7/EEC), čímž se stala nepřehlednou a pro vyjasnění byla znovu vydána právě v podobě směrnice 89/398/EEC. 3 Směrnicí 96/84/EC, směrnicí 1999/41/EC a nařízením 1882/2003/EC. 4 Komise už v roce 1987 rozhodla (COM (87) 868 PV), že normy by měly být kodifikovány dříve, než je daný předpis doplněn či pozměněn desetkrát. Tento záměr rovněž přijala Evropská rada na svém zasedání v prosinci 1992 v Edinburghu. 5 V daném případě jde o tzv. spolurozhodovací proceduru. Viz sekce 2. 6 Psaná procedura se využívá při přijímání rutinních rozhodnutí, resp. při schvalování otázek, které nevyžadují diskusi v plénu Komise. (srov. Fiala, Pitrová 2003: 251).

4 Nutriční směrnice 3 4. SOUČASNÝ STAV 4.1 Směrnice 89/398/EEC V současné době je v platnosti směrnice 89/398/EEC po novelizacích směrnicemi 96/84/EC a 1999/41/EC a nařízením 1882/2003/EC. V původní podobě sestávala směrnice z 16 článků a 2 příloh. Mezi meritorní a/nebo zásadní články patří články 1-13, články jsou standardními součástmi směrnic. 7 Článek 1 definuje potraviny pro zvláštní výživu, které jsou vhodné pro nutriční účely, a odlišuje je od potravin pro běžnou spotřebu. Zároveň se zde stanovují zvláštní nutriční požadavky pro tuto výživu. Článek 2 umožňuje potraviny pro zvláštní výživu speciálně označovat. Zároveň však konstatuje, že mohou existovat i potraviny pro běžnou spotřebu, které jsou vhodné také pro zvláštní výživu. V tomto případě se odkazuje na článek 13 téhož předpisu, který specifikuje další požadavky na tyto potraviny a jejich označení, resp. předpokládá přijetí zvláštní normy. Článek 3 stanovuje, že potraviny pro zvláštní výživu musejí být (kromě souladu s danou směrnicí) také v souladu se všemi závaznými předpisy, které se vztahují na potraviny pro běžnou spotřebu. Článek 4 odkazuje na přílohu I a explicitně umožňuje přijetí zvláštních směrnic, které se týkají potravin pro zvláštní výživu, jsou uvedeny v příloze I a vyžadují přijetí zvláštních ustanovení. Článek 5 s odkazem na článek 13 umožňuje stanovit, kdy je možné potraviny pro zvláštní výživu označit informací, která specifikuje, pro koho (pro jakou skupinu osob) jsou tyto potraviny určeny. Článek 6 stanovuje, že potraviny pro zvláštní výživu mohou být v souladu s článkem 2 speciálně označeny, avšak až na přesně specifikované výjimky nesmějí evokovat předcházení, mírnění nebo léčení lidských chorob. Článek 7 zajišťuje soulad směrnice se směrnicí 79/112/EEC (ve znění směrnice 89/395/EEC), která se věnuje sbližování právních předpisů týkajících se označování potravin určených k prodeji konečnému spotřebiteli, jejich obchodních úprav a související reklamě. Zároveň bere v potaz speciální povahu potravin pro zvláštní výživu. Tentýž článek umožňuje přijetí zvláštních směrnic, které se budou věnovat označení konkrétních potravin pro zvláštní výživu. Článek 8 stanovuje, že potraviny pro zvláštní výživu musejí být (až na specifikované výjimky) prodávány balené. Článek 9 stanovuje podrobný postup, kdy potraviny pro zvláštní výživu nejsou zahrnuty do seznamu v příloze I směrnice. Články zakazují zakázat nebo omezit obchodování potravinami pro zvláštní výživu z důvodů složení, výrobních specifikací, obchodní úpravy nebo označování. Umožňují ale členským státům dočasně zakázat nebo omezit obchodování potravinou pro zvláštní výživu, která nepatří do žádné ze skupin uvedených v příloze I směrnice a/nebo není souladu se směrnicí a/nebo ohrožuje lidské zdraví. Článek 13 specifikuje způsob přijímání rozhodnutí (opatření) v souladu se směrnicí. Hlavní role je zde přisouzena Stálému výboru pro potraviny. Pokud Výbor nepřijme žádné 7 Příloha I definuje skupiny potravin pro zvláštní výživu, které mají být blíže upraveny ve zvláštních směrnicích, příloha II pak obsahuje srovnávací tabulku pro ustanovení směrnice 77/94/EEC a směrnice 89/398/EEC.

5 Nutriční směrnice 4 opatření, postupuje se rozhodování na úroveň Rady, která rozhoduje kvalifikovanou většinou. Pokud ani Rada nerozhodne (a to do tří měsíců), přijme zamýšlené opatření Komise. 4.2 Směrnice 96/84/EC Směrnice 96/84/EC sestává ze čtyř článků, ovšem obsahuje pouze jedno meritorní ustanovení článek 1, který doplňuje článek 4 směrnice 89/398/EEC. Tím je umožněno, aby potraviny pro zvláštní výživu, které jsou výsledkem vědeckého a technologického pokroku, mohly být rychle uvedeny na trh. Komise má oprávnění za tímto účelem (na dobu dvou let) povolit uvedení na trh potravin, které neodpovídají pravidlům směrnice 89/398/EEC. 4.3 Směrnice 1999/41/EC Směrnice 1999/41/EC obsahuje stejně jako předcházející norma čtyři články a jen jedno meritorní ustanovení, článek 1. Ten do směrnice 89/398/EEC vkládá články 4a a 4b, pozměňuje článek 9 a mění přílohu I. Články 4a stanovuje, že pravidla pro používání pojmů, jimiž se mohou označit potraviny pro zvláštní výživu, se stanoví podle postupu v článku 13 směrnice 89/398/EEC. Článek 4b pak definuje revizní mechanismus ke směrnici 89/398/EEC s ohledem na potraviny pro nemocné cukrovkou. Článek 9 byl pozměněn ve smyslu častějšího informování Rady (a nově i EP). Příloha I byla pozměněna tak, aby byla v souladu s článkem 4b. 4.4 Nařízení 1882/2003/EC Nařízení 1882/2003/EC je podrobná norma, která se obecně vztahuje k výborům, jenž napomáhají Komisi implementovat přijatou legislativu. Kromě jiného však toto nařízení modifikuje článek 13 směrnice 89/398/EEC. Hlavní role je zde přisouzena výboru vzniklému podle nařízení 178/2002. V případech, kdy směrnice 89/398/EEC předpokládá aplikaci článku 13, se uplatní články 5 a 7 rozhodnutí 1999/468/EC. 4.5 Analýza Směrnice 89/398/EEC nahradila třikrát novelizovanou směrnici 77/94/EEC. Samotná směrnice 89/398/EEC přitom byla dosud už také třikrát novelizována. Původní norma 89/398/EEC byla do své první novelizace směrnicí 96/84/EC relativně přehledná a dosahovala efektu, který si Komise při její formulaci vytyčila tj. vyjasnila ustanovení předcházející směrnice a integrovala prvky, které se objevily v průběhu její aplikace. Ke směrnici 89/398/EEC lze mít výhrady týkající se řazení jednotlivých ustanovení. Materiální a procedurální články jsou za sebou řazeny bez jakékoli zjevné logiky a ve výsledku dochází např. k tomu, že pro získání komplexní definice potravin pro zvláštní výživu je zcela nezbytné znát směrnici jako celek. Další výtka je směřována ke skutečnosti, že směrnice je jen rámcovou normou, která předpokládá přijetí dalších zvláštních norem (směrnic) pro skupiny potravin, které jsou explicitně uvedeny v příloze I. Zvláštní normu vyžadují i potraviny pro běžnou spotřebu, které jsou vhodné také pro zvláštní výživu, a potraviny pro zvláštní výživu, které nespadají do žádné ze skupin potravin v příloze I (srov. článek 2 a 9).

6 Nutriční směrnice 5 Také je nutné připomenout, že přestože článek 13 umožňuje flexibilitu (tj. měl by zabraňovat častým změnám samotné rámcové směrnice), jeho formulace se ukázala jako nevyhovující vzhledem ke třem (po sobě rychle jdoucím) novelizacím z poslední doby. Obecně lze konstatovat, že směrnice 89/398/EEC (v původní podobě) svým charakterem odpovídá spíše nařízení. Je velmi podrobná a až na časové lhůty má prakticky shodné parametry, čímž poskytuje členským státům při slaďování jejich norem se směrnicí pouze málo prostoru. 8 Tři novelizace směrnice 89/398/EEC stávající normu postupně rozředily. Směrnice 96/84/EC umožnila dočasné uvolnění striktních podmínek pro potraviny určené pro zvláštní výživu s ohledem na vědecký a technologický pokrok, čímž zaručila rychlé uvedení těchto potravin na trh. Směrnice 1999/41/EC do původní normy zasáhla ještě znatelněji. Předpokládá další zvláštní normu, která určí pravidla pro používání pojmů, jimiž se mohou označit potraviny pro zvláštní výživu. Zároveň definuje revizní mechanismus ke směrnici 89/398/EEC s ohledem na potraviny pro nemocné cukrovkou, čímž vnáší anachronismus do skupin potravin, které jsou v příloze I, i do směrnice 89/398/EEC jako takové. Nařízení 1882/2003/EC sice obecně sjednocuje postavení výborů, které Komisi napomáhají implementovat legislativu, avšak vzhledem ke směrnici 89/398/EEC jde o problematickou revizi, protože zvyšuje počet odkazů na jinou legislativu a směrnici samotnou znepřehledňuje. 5. POSLEDNÍ PODOBA NÁVRHU Návrh konsolidované směrnice (COM (2004) 290 final) sestává z 18 článků a tří příloh, přičemž meritorními ustanoveními jsou články Analýza Návrh nepřináší vzhledem ke směrnici 89/398/EEC a jejím revizím nic nového, jen naplňuje snahu Komise vydat formálně zcela novou normu, která obsáhne směrnici 89/398/EEC a všechny její novelizace. Návrh tedy pouze provádí přečíslování stávajících článků a další (z hlediska záměru Komise) nezbytné úpravy. Návrh předložený Komisí Radě a EP dosud nedoznal žádných změn, protože rozhodovací proces je teprve na počátku. Stanovisko, které vydal ESC, na této skutečnosti (z důvodu povahy stanovisek ESC) 9 nic nemění. Z těchto důvodů platí výtky ke směrnici 89/398/EEC a jejím novelizacím, které byly uvedeny v sekci Předpokládané dopady V současnosti, kdy je rozhodovací proces na počátku, lze obtížně určit dopady, které může přijetí návrhu mít. Pokud se však naplní zásady meziinstitucionální dohody z 20. prosince 1994 a rozhodovací proces se v této věci stane pouhou formalitou, pak výsledná směrnice 8 Důkazem je vyhláška č. 54/2004 Sb. ze dne 30. ledna 2004 o potravinách určených pro zvláštní výživu a o způsobu jejich použití, která představuje českou prováděcí normu směrnice 89/398/EEC. 9 Stanoviska ESC sice vyjadřují kvalifikovaný názor ESC k navrhované normě, ovšem pro další instituce zainteresované v rozhodovacím procesu (Komise, Rada a EP) jsou nezávazná (srov. také Fiala, Pitrová 2003: ).

7 Nutriční směrnice 6 nepřinese nic nového. Českou republiku (ČR) ani ekonomické subjekty nová směrnice nijak neovlivní. ČR vstupem do Evropské unie (EU) převzala celé stávající acquis communautaire a přijala adekvátní prováděcí předpisy. V případě směrnice 89/398/EEC jde o vyhlášku č. 54/2004 Sb., která nahradila vyhlášku č. 23/2001 Sb. 10 Pokud se zásady meziinstitucionální dohody neuplatní a předložený návrh bude modifikován, je reálné, že se výsledná norma na ČR a/nebo ekonomických subjektech odrazí. V tuto chvíli však nelze určit jak. 6. SOULAD NÁVRHU S PRINCIPY POLITIKY OBČANSKÉ DEMOKRATICKÉ STRANY (ODS) Současná podoba návrhu směrnice k otázce potravin určených pro zvláštní výživu není v souladu s principy politiky ODS. Návrh neodpovídá premise, že přijímaná legislativa musí být jednoduchá, přehledná a věcně omezená (srov. Modrá šance pro Evropu, stejné šance pro všechny 2004: 4). Problematika, kterou má směrnice pokrývat (potraviny pro zvláštní výživu), obecně vyžaduje přijetí normy na úrovni ES, aby nebyl deformován jednotný vnitřní trh, byl ochráněn spotřebitel a jeho zdraví a nebyl narušen volný pohyb tzv. čtyř ekonomických svobod. Zároveň však lze dosáhnout toho, aby výsledná norma byla přehlednější a věcně omezená. Pokud by měl být návrh přijat v současné podobě, která pouze shrnuje novelizace dosavadních úprav do jednoho textu, pak jde vlastně o zbytečný krok, protože se tím neřeší žádný z problematických aspektů, které byly zmíněny v sekci POZMĚŇOVACÍ NÁVRHY EP Návrh směrnice nebyl v EP dosud projednáván, tudíž nelze doporučit žádný pozměňovací návrh, který by měl být s ohledem na principy politiky ODS podpořen. V této souvislosti je potřeba zdůraznit, že meziinstitucionální dohodu, která Komisi, Radu a EP zavazuje k rychlému projednání návrhu, jenž pouze konsoliduje stávající normy a nic nemění na jejich obsahu, nelze považovat za závaznou pro jednotlivého poslance EP. Meziinstitucionální dohoda není součástí práva Společenství a mandát poslance EP je konstruován jako volný (srov. také Krutílek 2004: 62). Aby stávající návrh směrnice odpovídal principům politiky ODS, měl by kromě pouhé konsolidace několikrát pozměněné směrnice 89/398/EEC zahrnout také další, resp. podstatnější změny. 11 Mělo by dojít ke sloučení (nebo minimálně k logickému seřazení) článků, které materiálně ošetřují otázku potravin pro zvláštní výživu. Všechny parametry těchto potravin by měly ve směrnici figurovat na jednom místě. Stejně by měly být ošetřeny procedurální předpisy, které se ve směrnici vyskytují, a měl by být omezen jejich počet. S tím souvisí také snížení počtu odkazů na jiné normy, které aplikaci směrnice činí složitější a méně přehlednou, a snížení počtu norem, jejichž přijetí samotná směrnice předpokládá. 10 O problémech při transpozici stávající směrnice nejsou informace. Otázka potravin pro zvláštní výživu je v ČR stejně jako v ES dlouhodobě právně ošetřena a směrnice 89/398/EEC a dosavadní české předpisy nebyly v zásadě v rozporu. 11 Následující pasáž je shrnutím argumentů, které jsou prezentovány v sekci 4.5.

8 Nutriční směrnice 7 8. ZÁVĚR Otázka potravin pro zvláštní výživu je v ES právně upravena už od konce sedmdesátých let minulého století. Na potraviny pro zvláštní výživu a obchod s nimi se vztahují přísnější požadavky než na potraviny pro běžnou spotřebu, což je s ohledem na jejich povahu a určení logické a obecně přípustné. S ohledem na vědecký a technologický pokrok a aplikační praxi nicméně docházelo v kratších či delších intervalech k revizi příslušných norem, jejich znepřehledňování a směrnice postupně nabyly charakteru nařízení. Směrnice 89/398/EEC, která je dnes po třech revizích stále v platnosti, nahradila směrnici 77/94/EEC, jež byla novelizována také třikrát. Z iniciativy Komise proto vznikl návrh (COM (2004) 290 final), který má směrnici 89/398/EEC nahradit a napomoci vyjasnit její ustanovení. Analýza zmíněného návrhu ovšem ukázala, že konsolidace (kodifikace), kterou Komise představila není ničím více než pouhým shrnutím směrnice 89/398/EEC a jejích příslušných novelizací a obsahuje jen minimální formální změny. Je pravda, že právě to Komise prezentuje a zároveň tím argumentuje pro urychlené schválení návrhu v rozhodovacím procesu v Radě a v EP. Takový způsob kodifikace je však zbytečný, protože nijak výrazně danou normu nezpřehledňuje. Naopak odkazy na jiné normy a normy, které mají být v souladu s ní přijaty, činí její aplikaci stejně složitou jako dosud nebo ještě složitější. Odkaz Komise na meziinstitucionální dohodu (a potažmo požadavek na zrychlené schválení konsolidované normy) nelze považovat za závazek zabraňující jednotlivému poslanci EP navrhnout pozměňující návrhy. Zvláště pak v situaci, kdy se takové návrhy jeví jako relevantní.

9 Nutriční směrnice 8 POUŽITÉ ZDROJE Amsterodamská smlouva (1999), Ústav mezinárodních vztahů, Praha. Bonde, J.-P. (2002): Nice Treaty The readerfriendly edition of the EC/EU treaties as amended by the Treaty of Nice, online text, ( html?aid=7760). Council Directive 77/94/EEC of 21 December 1976 on the approximation of the laws of the Member States relating to foodstuffs for particular nutritional uses. Council Directive 89/398/EEC of 3 May 1989 on the approximation of the laws of the Member States relating to foodstuffs intended for particular nutritional uses. Directive 1999/41/EC of the European Parliament and of the Council of 7 June 1999 amending Directive 89/398/EEC on the approximation of the laws of the Member States relating to foodstuffs intended for particular nutritional uses. Directive 96/84/EC of the European Parliament and of the Council of 19 December 1996 amending Directive 89/398/EEC on the approximation of the laws of the Member States relating to foodstuffs intended for particular nutritional uses. EurLex ( Fiala, P., Pitrová, M. (2003): Evropská unie, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno. Interinstitutional Agreement of 20 December 1994 Accelerated working method for official codification of legislative texts. Když do EU, tak s ODS. Poziční dokumenty ke vstupu do EU stínové vlády ODS (2003), Občanská demokratická strana, místo neuvedeno, online verze ( Krutílek, O. (2004): Evropský parlament: instituce sui generis?, diplomová práce, Fakulta sociálních studií Masarykovy univerzity v Brně, Brno (nepublikováno). Modrá šance pro Evropu, stejné šance pro všechny. Program pro volby do Evropského parlamentu (2004), Občanská demokratická strana, Praha, online verze ( PreLex Decision making process between institutions ( /prelex/detail_dossier_print.cfm?cl=en&dosid=190591). Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on foodstuffs intended for particular nutritional uses (Codified version) (presented by the Commission), (COM (2004) 290 final). Regulation 1882/2003 of the European Parliament and of the Council of 29 September 2003 adapting to Council Decision 1999/468/EC the provisions relating to committees which assist the Commission in the exercise of its implementing powers laid down in instruments subject to the procedure referred to in Article 251 of the EC Treaty. Vyhláška č. 54/2004 Sb. ze dne 30. ledna 2004, o potravinách určených pro zvláštní výživu a o způsobu jejich použití.