JUDr. Radek Ondruš. advokát

Transkript

1 Společníci JUDr. Radek Ondruš JUDr. Aleš Ondruš Advokátní koncipienti JUDr. Marta Nedvědová Mgr. Petr Vytopil Mgr. Jan Plch společná advokátní kancelář JUDr. Radek Ondruš advokát Spolupracující advokáti Mgr. Martin Bílý Mgr. Lukáš Matuška Mgr. Miroslav Šianský Mgr. Marcela Štraitová Mgr. Petra Vrábliková V Brně dne 18. října 2017 sp.zn. A 2099 Nejvyšší správní soud Moravské náměstí Brno ke sp.zn. 10 As 258/2017 Stěžovatel (osoba zúčastněná na řízení): Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko, se sídlem Žižkova 93, Jihlava, IČ , právně zastoupen JUDr. Oldřichem Chudobou, advokátem, Při Trati 1084/12, Praha 4 Michle Žalobce: Statutární město Jihlava, se sídlem Magistrátu Masarykovo nám. 1, Jihlava, IČ , právně zastoupeno JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem, Brno, Bubeníčkova 42 Žalovaný: Ministerstvo vnitra České republiky se sídlem Nad Štolou 3, Praha

2 Kasační stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne , č.j. 11 A 148/ Vyjádření žalobce ke kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení Trojmo Bez příloh I. Podáním ze dne uplatnil žalobce správní žalobu na zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne č.j. MV /ODK-2015 a podáním ze dne uplatnil žalobce správní žalobu na zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne č.j. MV /ODK Předmětnými správními rozhodnutími žalovaného byla prohlášena nicotnými správní rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina, vydaná ve sporných řízeních správních mezi žalobcem a stěžovatelem. Žalovaný vyslovil nicotnost rozhodnutí vydaných Krajským úřadem Kraje Vysočina s odůvodněním, že Krajský úřad nebyl příslušný v předmětné věci vůbec rozhodovat, když veřejnoprávní smlouva ve smyslu ust. 159 odst. 1 správního řádu může obsahovat prvky soukromoprávní a veřejnoprávní, přičemž příslušnost správních úřadů dle ust. 169 správního řádu náleží jen ve vztahu k té části veřejnoprávní smlouvy, která vykazuje veřejnoprávní prvky. Bylo tedy pro správní žalobu uplatněnou žalobcem, a stejně tak i pro soudní řízení správní o této žalobě, zcela lhostejné, jak odůvodnil Krajský úřad Kraje Vysočina jím vydaná rozhodnutí, podstatné bylo a je podle žalobce to, jak odůvodnil žalovaný rozhodnutí, následně přezkoumaná Městským soudem v Praze. Dne vydal Městský soud v Praze rozsudek č.j. 11 A 148/ , jímž zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne č.j. MV /ODK-2015 a také rozhodnutí žalovaného ze dne č.j. MV /ODK-2015, a obě věci vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Podáním ze dne uplatnila osoba zúčastněná na řízení kasační stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne , č.j. 11 A 148/

3 Přípisem č.j. 10 As 258/ ze dne Nejvyšší správní soud postoupil žalobci doplnění kasační stížnosti ze dne a vyzval jej, aby se ke kasační stížnosti vyjádřil ve lhůtě 14 dnů. Cit. výzva byla žalobci doručena dne Žalobce v soudem určené lhůtě uplatňuje toto vyjádření ke kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne , č.j. 11 A 148/ II. Kasační stížnost, uplatněná osobou zúčastněnou na řízení proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne , č.j. 11 A 148/ , je nedůvodná. Napadený rozsudek Městského soudu v Praze ze dne , č.j. 11 A 148/ , stojí na správném právním posouzení všech relevantních otázek, a nevykazuje ani vady vytčené stěžovatelem. Kasační stížnost se v podstatné části míjí s podstatou řízení o návrhu na zrušení pravomocného rozhodnutí správního soudu Nejvyšším správním soudem, když nepřípustně směřuje ke správním rozhodnutím Krajského úřadu Kraje Vysočina, která byla prohlášena nicotnými těmi správními rozhodnutími žalovaného, která byla předmětem přezkumu správním soudem. V části, ve které kasační stížnost směřuje proti platné právní úpravě upravující vedení sporných řízení ze smluv o založení svazků obcí jako veřejnoprávních smluv, se kasační stížnost druhově rozchází s druhem řízení o kasační stížnosti. V části, ve které kasační stížnost směřuje proti usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb. ze dne , č.j. Konf 10/ , a jeho právního posouzení právní otázky působnosti správních úřadů k vedení řízení a vydání rozhodnutí ve věcech týkajících se vymezenými způsoby veřejnoprávních smluv, je nedůvodná. Stěžovatel ignoruje, že Nejvyšší správní soud je vázán rozhodnutím zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb. i jeho odůvodněním (právním názorem). III. (1) Stěžovatel apeluje v úvodu kasační stížnosti na to, že Městský soud v Praze se abstraktně a akademicky soustředil na povahu zakladatelské

4 smlouvy svazku obcí, aniž by věnoval patřičnou pozornost skutkovému stavu. Výtka je nedůvodná. Správní soud při přezkoumání správního rozhodnutí zásadně vychází ze skutkového stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu ( 75 odst. 1 s.ř.s.), v tomto případě žalovaného; jelikož však v řízení může dokazovat ( 77 s.ř.s.), může vnášet do svého rozhodování i nově dokázané skutečnosti (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne , č.j. 2 Afs 30/ ). Důvody kasační stížnosti pak lze opřít jen o takové konkrétní právní či skutkové důvody, jež byly v řízení před krajským soudem přípustně uplatněny (viz 71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.), a tedy alespoň v základních rysech formulovány v žalobních bodech [ 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] obsažených v žalobě či jejím včasném rozšíření, a případně dále (i po uplynutí lhůty k podání či rozšíření žaloby) upřesněny či podrobněji rozvedeny, aniž by tím byly rozšiřovány. To platí jen za předpokladu, že uvedené právní či skutkové důvody mohl stěžovatel v žalobě či jejím včasném rozšíření uplatnit (usnesení Nejvyššího soudu ze dne , č.j. 2 Azs 134/ ). V rámci rovnosti zbraní všech účastníků soudního řízení správního pak lze nepochybně mutatis mutandis dovodit, že i osoba zúčastněná na řízení může svou kasační stížnost opřít jen o takové konkrétní právní či skutkové důvody, jež byly v řízení před krajským soudem přípustně uplatněny. Ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil poté, co bylo vydáno napadené soudní rozhodnutí, Nejvyšší správní soud nepřihlíží (ust. 109 odst. 4 s.ř.s.). Nečinnost osoby zúčastněné na řízení v soudním řízení správním před Městským soudem v Praze tak nelze sanovat zcela novými tvrzeními a důkazními návrhy, uplatněnými až v řízení o kasační stížnosti. Tvrzení a důkazní návrhy stěžovatele, uplatněné v kasační stížnosti, pak dokonce směřují ke správním rozhodnutím Krajského úřadu Kraje Vysočina, která byla prohlášena nicotnými těmi správními rozhodnutími žalovaného, která teprve byla předmětem přezkumu správním soudem. Jakkoliv je však stěžovatelem podaný skutkový stav zcela irelevantní v tomto řízení, žalobce považuje za nezbytné se vyjádřit k tvrzením stěžovatele uvedeným v této části kasační stížnosti. (2) Stěžovatel především tvrdí, že otázka, zda jsou k rozhodování o nárocích žalobce vůči stěžovateli příslušny soudy nebo správní úřady, je pro stěžovatele existenční otázkou.

5 Žalobce zpochybňuje pravdivost a logičnost tohoto tvrzení stěžovatele. To, zda o nároku rozhoduje správní úřad ve správním řízení sporném nebo soud v občanském soudním řízení, nemůže být existenční otázkou pro nikoho. Co do nákladů řízení a jejich náhrady se uvedené typy sporného řízení liší pouze v tom, že v soudním řízení je s uplatněním žaloby spojena povinnost uhradit soudní poplatek, kdežto ve správní řízení se tato podmínka neuplatní. Povinnost hradit soudní poplatek by stíhala žalobce, kterým by bylo Statutární město Jihlava, a stěžovatele nezatěžuje nijak. Co do ostatních nákladů řízení, spočívajících především v nákladech na právní zastoupení, je soudní řízení a správní řízení sporné naroveň postaveno (ust. 141 odst. 11 s.ř. a ust. 142 odst. 1 o.s.ř.). Jediný, kdo by tedy nesl náklady spojené s uplatněním žaloby v občanském soudním řízení, a tedy i riziko jejich ztráty v případě neúspěchu, by byl v daném případě žalobce, a nikoliv stěžovatel. Žalobce k této otázce také uvádí, že existenční závislost kohokoliv na určitém soudním či správním rozhodnutí rozhodně není okolností, která by mohla mít vliv na obsah (výroku i odůvodnění) tohoto rozhodnutí. Soudy, tedy i správní soudy, jsou při své činnosti a při svém rozhodování vázány výhradně zákony a mezinárodními smlouvami (čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky), a to v rámci rovnosti všech před zákonem (čl. 1 Listiny základních práv a svobod), když zachování této rovnosti je jedním ze základních stavebních kamenů práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Také věcně je tato argumentace stěžovatele nepatřičná, neboť vypořádání vystupující obce a svazku obcí se obecně může dotýkat pouze části majetku svazku obcí, a nemůže tak pro něj být likvidační. (3) Soudní žaloba uplatněná žalobcem, na kterou stěžovatel odkazuje, je ze dne , a usnesení soudu v řízení o ní, na které stěžovatel odkazuje, je ze dne Ani jedna z těchto okolností nenastala v době před vydáním správních rozhodnutí, která přezkoumal Městský soud v Praze a rozhodl o nich v rozsudku ze dne , č.j. 11 A 148/ , a nemohla tak mít na jejich obsah naprosto žádný vliv. V řízeních, která vedl žalovaný, a v nichž vydal rozhodnutí, přezkoumaná a zrušená Městským soudem v Praze, stěžovatel výše uvedené okolnosti neuplatnil. Stejně tak je stěžovatel neuplatnil ani v soudním řízení správním.

6 Byly tedy tyto okolnosti irelevantní jak pro přezkoumávaná správní rozhodnutí, vydaná žalovaným dne , tak i následně pro Městský soud v Praze a jím vydaný rozsudek (ust. 75 odst. 1 s.ř.s.). (4) Dále nutno uvést ke skutkovému stavu předestřenému stěžovatelem v úvodu odůvodnění kasační stížnosti, že není pravdou, že stěžovatel využívá své příjmy výlučně na správu, obnovu a rozvoj vodohospodářské infrastruktury ve svém majetku. Jakkoliv je tato okolnost zcela irelevantní v tomto řízení, žalobce musí uvést, že v době jeho vystoupení měl stěžovatel peněžitý majetek ve výši cca 100 mil. Kč, a že takové aktivní saldo měl stěžovatel dlouhodobě. Dále musí žalobce uvést, že stěžovatel v době po vystoupení žalobce neinvestoval na správu, obnovu a rozvoj vodohospodářské infrastruktury ve svém majetku na území žalobce (o jehož vlastnictví a vydání je také vedeno několik řízení) ničeho, a dokonce brání žalobci, aby tento majetek obnovoval a rozvíjel on na své vlastní náklady. (5) Dále není pravdou, že žalobce disponoval v době konání 47. valné hromady stěžovatele takovým počtem hlasů, že byl schopen přijmout usnesení jen hlasy svých zástupců. Jakkoliv je tato okolnost zcela irelevantní v tomto řízení, žalobce musí uvést, že stanovy stěžovatele upravují v čl dvě kvóra přijetí usnesení valnou hromadou, a to kvórum počtu obyvatel (a co do tohoto kvóra žalobce skutečně měl většinu ), a dále kvórum zástupců obcí (a co do tohoto kvóra žalobce rozhodně neměl většinu ). Nakonec také zápis usnesení 47. valné hromady stěžovatele svědčí o tom, že to nebyl žalobce, kdo si odhlasoval usnesení této valné hromady jen hlasy svých zástupců. Tvrzení stěžovatele, že přijetím Usnesení 47. valné hromady se Město snažilo pouze obejít stanovy Svazku a režim vypořádání dle stanov Svazku, který pro Město nebyl samozřejmě tolik výhodný, považuje žalobce z výše uvedených důvodů za přesahující rámec dobrých mravů. (6) Dále stěžovatel argumentuje, že usnesení jeho 47. valné hromady je nezákonné a právně nezávazné. Jakkoliv je tato okolnost zcela irelevantní v tomto řízení, žalobce musí uvést, že stěžovatel žádným způsobem nenapadl u příslušného státního orgánu předmětné usnesení valné hromady jako svého nejvyššího orgánu, a stejně tak neučinila žádná členská obec. (7) Dále stěžovatel argumentuje, že vždy předpokládal, že jakékoliv spory a nároky týkající se Svazku, resp. vztahu členských obcí a Svazu od okamžiku vzniku Svazku doposud jsou v pravomoci a mají být řešeny civilními soudy.

7 Jakkoliv je tato okolnost zcela irelevantní v tomto řízení, žalobce musí uvést, že takový stěžovatelův předpoklad vycházel pouze a výhradně z jeho přání, a nerespektoval, resp. ignoroval, platnou právní úpravu, a to dlouhodobě. Stejně tak stěžovatel při tomto svém předpokladu ignoroval publikovanou praxi stanovisek a rozhodnutí žalovaného a na ně navazujících stanovisek Svazu měst a obcí ČR, která by měla být stěžovateli dobře známa, protože se ho bytostně dotýká. K této otázce se žalobce podrobně vyjadřuje dále v čl. IV. bodu (5) tohoto podání. (8) Dále stěžovatel argumentuje tím, jak jeho stanovy upravují vypořádání mezi vystupující obcí a stěžovatelem. Jakkoliv je tato okolnost zcela irelevantní v tomto řízení, žalobce musí uvést, že stěžovatel účelově podsouvá soudu, že vypořádání žalobce a stěžovatele by mělo proběhnout jednou smlouvou, která by komplexně upravila majetkové a finanční vypořádání mezi vystupující obcí a stěžovatelem. Stanovy stěžovatele v čl výslovně a na několika místech upravují vypořádání vystoupivší obce několika smlouvami. (9) Dále stěžovatel argumentuje tím, že se žalobce neshodl se stěžovatelem na znění smlouvy o majetkovém vypořádání, a proto stěžovatel začal své nároky vymáhat cestou soudních řízení správních. Jakkoliv je tato okolnost zcela irelevantní v tomto řízení, žalobce musí uvést, že se začal domáhat svého vypořádání jednotlivými návrhy na zahájení správního řízení sporného až poté, co stěžovatel odmítl vydat žalobci jakýkoliv věcný majetek a jakýkoliv peněžitý majetek. (10) Dále stěžovatel argumentuje, že mu jednoinstanční správní rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina uložila povinnost zaplatit žalobci částky v celkové výši ,- Kč. Pouze na okraj nutno uvést, že stěžovatel přitom poněkud opomenul, že na nákladech exekučních řízení, vedených proto, že stěžovatel ignoroval pravomocná a vykonatelná rozhodnutí, stěžovatel uhradil dalších ,- Kč. Žehrá-li stěžovatel na právní úpravu sporného řízení správního v zákoně č. 500/2004 Sb. jako řízení jednoinstančního, může žalobce uvést toliko to, že jak správní úřady (ust. 2 odst. 1 s.ř.), tak správní soudy (čl. 95 odst. 1

8 Ústavy České republiky) jsou zákony vázány, a není v jejich působnosti zákony v řízeních měnit. (11) Žalobce se tedy ohrazuje proti zcela nesouvisejícím tvrzením stěžovatele, která jsou v rozporu s objektivní realitou, jsou manipulativní, a věcně i právně irelevantní. (12) Stěžovatel mohl a měl uplatnit své výhrady proti jednoinstančním správním rozhodnutím Krajského úřadu Kraje Vysočina v žalobních bodech příslušných správních žalob jako v adekvátním právním prostředku své obrany proti nim. Stěžovatel správní žaloby skutečně uplatnil, jak nakonec i sám uvádí v čl. X. odůvodnění kasační stížnosti. Obava stěžovatele, že rozhodnutí správních soudů o těchto žalobách mohou být pouze akademické povahy, neboť napadená správní rozhodnutí mohou stěžovatele ekonomicky zlikvidovat, je naprosto nedůvodná. Od uplatnění těchto správních žalob uplynuly již čtyři roky, a stěžovatel nejen že nebyl za tu dobu zlikvidován, ale další jeho dluh vůči žalobci (nad rámec dosud uhrazených prostředků) z důvodu porušení právní povinnosti dosáhl téměř ,- Kč. Také úhrada nákladů exekučních řízení, způsobených výhradně tím, že stěžovatel ignoroval pravomocná a vykonatelná rozhodnutí, v celkové výši ,- Kč, stěžovatele dosud ekonomicky nezlikvidovala. IV. K důvodu kasační stížnosti, který podle stěžovatele spočívá v tom, že Městský soud v Praze nesprávně právně posoudil povahu smlouvy o založení stěžovatele jako svazku obcí, žalobce uvádí následující. (1) Stěžovatel především argumentuje tím, že smlouva o založení svazku obcí jako zakladatelské právní jednání v podobě vícestranného jednání smlouvy je typickým soukromoprávním jednáním. Není tomu tak. Část pátá hlavy VII zákona č. 500/2004 Sb. nese označení Veřejnoprávní smlouvy. Čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky svěřuje prezidentu republiky pravomoc sjednávat a ratifikovat mezinárodní smlouvy.

9 Pojem smlouva je tedy vlastní i jiným odvětvím práva, než právu soukromému. Pojem smlouva není institutem soukromého práva, protože obsahem pojmu smlouva (také dohoda, ujednání apod.) je shodný projev vůle dvou a více osob se stejným obsahem. Ust. 66c odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb. v době své účinnosti výslovně upravovalo poměr mezi soukromoprávní formou a veřejnoprávní povahou smluv takto: Při uzavírání veřejnoprávních smluv se přiměřeně použijí ustanovení občanského zákoníku s výjimkou ustanovení o neplatnosti a odporovatelnosti právních úkonů, ustanovení o odstoupení od smlouvy a ustanovení o změně v osobě dlužníka nebo věřitele, nejde-li o právní nástupnictví, a ustanovení o započtení. Ust. 163 s.ř. výslovně upravuje postup při uzavírání veřejnoprávních smluv, ust. 166 a násl. cit. zákona pak upravuje postup při změně obsahu, výpovědi a zrušení veřejnoprávních smluv. Byť to právní úprava výslovně nezmiňuje, v případě absence výslovné úpravy v s.ř. lze nepochybně podpůrně použít příslušná ustanovení obecné právní úpravy, tj. zákona č. 89/2012 Sb. Normy veřejného práva (když zákon č. 128/2000 Sb. i zákon č. 500/2004 Sb. nepochybně jsou normy veřejného práva) tedy mohou upravovat rozsah aplikace soukromoprávní úpravy na institut veřejnoprávní smlouvy; to nasvědčuje tomu, že vedle sebe mohou koexistovat v různých právních odvětvích různé typy smluv, aniž by jeden typ musel subsumovat jiný typ. Námitka stěžovatele je nedůvodná pro rozpor s platnou právní úpravou. (2) Stěžovatel dále argumentuje tím, že zakladatelská smlouva zakládá právní osobnost, nikoliv práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Není tomu tak. Smlouva o založení stěžovatele jako svazku obcí nejen založila stěžovatele, ale založila také práva a povinnosti zakládajících členských obcí, a to mezi sebou a navzájem se svazkem obcí. Stanovy svazku obcí, které byly za účinnosti zákona č. 367/1990 Sb. ex lege součástí smlouvy o založení svazku obcí (ust. 20g, 20h zákona č. 40/1964 Sb. v aktuálním znění v souvislosti s ust. 20a odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb. v aktuálním znění) ex lege upravovaly práva a povinnosti zakládajících členských obcí mezi sebou, a také ve vztahu se svazkem obcí jako takovým.

10 Stejně tak je tomu i v případě ust. 50 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb. I kdyby stěžovatel nebyl založen zakladatelskou smlouvou, musel by k návrhu na zápis do příslušného rejstříku založit stanovy (ust. 20g, 20i odst. 3 zákona č. 40/1964 Sb. v aktuálním znění v souvislosti s ust. 20a odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb. v aktuálním znění), ex lege upravující práva a povinnosti zakládajících členských obcí mezi sebou, a také ve vztahu se svazkem obcí jako takovým (ust. 20h odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb. v aktuálním znění v souvislosti s ust. 20a odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb. v aktuálním znění). Námitka stěžovatele je nedůvodná pro rozpor s platnou právní úpravou. K otázce, zda smlouva o založení stěžovatele jako svazku obcí založila práva a povinnosti v oblasti veřejného práva, žalobce odkazuje na ust. 20a odst. 2 věta první zákona č. 367/1990 Sb. v aktuálním znění, podle kterého Předmětem činnosti svazku mohou být jen pravomoci obce uvedené v 14 odst. 1 písm. n), p) a r) (zvýraznil žalobce). Ust. 14 odst. 1 písm. r) cit. zákona v aktuálním znění pak výslovně upravuje, že do samostatné působnosti obce patří zejména čistota obce, odvoz domovních odpadů a jejich nezávadná likvidace, zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod. K otázce, zda smlouva o založení stěžovatele jako svazku obcí založila práva a povinnosti v oblasti veřejného práva, žalobce podpůrně odkazuje také na právní názor na tuto otázku, který vyjádřil velice srozumitelně, fundovaně a komplexně žalovaný (který proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne č.j. 11 A 148/ , kasační stížnost neuplatnil), a to v jeho v rozhodnutí č.j. MV /ODK-2013 ze dne : 60 Pojem veřejnoprávní smlouvy je definován v 159 odst. 1 správního řádu tak, že veřejnoprávní smlouva představuje dvoustranný nebo vícestranný úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Správní řád dále upravuje jednotlivé typy veřejnoprávních smluv, a sice smlouvy, kterou mezi sebou uzavírají vykonavatelé veřejné moci za účelem plnění svých úkolů (tzv. smlouva koordinační, 160), veřejnoprávní smlouvy mezi správním orgánem a osobou, která by jinak byla účastníkem správního řízení (tzv. smlouva subordinační, 161), a veřejnoprávní smlouvy uzavírané mezi těmi, kdo by byli nebo kdo jsou účastníky správního řízení, a týkající se převodu nebo způsobu výkonu jejich práv nebo povinností ( 162). V pak správní řád upravuje otázky společné všem veřejnoprávním smlouvám bez rozdílu, včetně otázek řešení sporů.

11 61 Před 1. lednem 2006, tedy před účinností správního řádu, byl pojem veřejnoprávní smlouva použit pouze ve dvou případech, upravujících uzavírání veřejnoprávních smluv dle zákona č. 128/2000 Sb. ( 63 a 66a, ve znění k 31. prosince 2005), a zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii ( 3a, ve znění k 31. prosince 2005). Teorie správního práva přesto dovodila, že do kategorie veřejnoprávních smluv jsou zahrnuty také smlouvy takto neoznačené. Za koordinační veřejnoprávní smlouvu tak byla mj. označena rovněž smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí (srov. HENDRYCH Dušan, Správní právo, 7. vydání, 2009, s. 261). 62 Roztříštěnost dosavadní právní úpravy překlenulo přechodné ustanovení 182 odst. 2 správního řádu, dle kterého se ustanoveními správního řádu řídí i veřejnoprávní smlouvy vzniklé přede dnem nabytí jeho účinnosti; vznik těchto smluv, jakož i nároky z nich vzniklé před tímto dnem se však posuzují podle dosavadních právních předpisů. Z obecné formulace tohoto ustanovení lze usoudit, že režim správního řádu dopadá nejen na veřejnoprávní smlouvy, které byly již dříve jako veřejnoprávní označeny, nýbrž i na ty veřejnoprávní smlouvy, které takto výslovně neoznačeny nebyly. Obecná formulace 182 odst. 2 správního řádu s sebou však současně přináší nutnost posuzovat charakter jednotlivých smluv případ od případu (srov. usnesení zvláštního senátu zřízeného dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne , č. j. Konf 31/ ). 63 Jak bylo uvedeno výše, 159 odst. 1 správního řádu definuje veřejnoprávní smlouvu jako dvoustranný nebo vícestranný úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Podle 160 odst. 1 správního řádu mohou stát, veřejnoprávní korporace, jiné právnické osoby zřízené zákonem a právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné správy, za účelem plnění svých úkolů vzájemně uzavírat veřejnoprávní smlouvy. 64 Územní samosprávné celky mohou (vedle veřejnoprávních smluv dotýkajících se přenesené působnosti) na základě ust. 160 odst. 6 správního řádu vzájemně uzavírat i takové veřejnoprávní smlouvy, jejichž předmětem je plnění úkolů vyplývajících z jejich samostatné působnosti, jen stanoví-li tak zvláštní zákon. Zvláštním zákonem je v tomto případě zákon o obcích a jeho 49 a násl., na základě kterého obce mohou veřejnoprávní smlouvou zakládat dobrovolné svazky obcí. 65 Do samostatné působnosti v souladu s 35 zákona o obcích patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Dle 35 odst. 2 zákona o obcích dále platí, že do

12 samostatné působnosti obce náleží zejména záležitosti uvedené v 84, 85 a 102 zákona o obcích s výjimkou vydávání nařízení obce. Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Dle 84 odst. 2 písm. e) zákona o obcích zastupitelstvo obce v samostatné působnosti rozhoduje o založení nebo rušení právnických osob schvaluje jejich zakladatelské listiny, společenské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy a rozhoduje o účasti v již založených právnických osobách. Dle 84 odst. 2 písm. p) zákona o obcích dále platí, že zastupitelstvu obce je vyhrazeno rozhodovat o spolupráci obce s jinými obcemi a o formě této spolupráce. 66 Dobrovolný svazek obcí představuje zvláštní formu institucionální spolupráce mezi obcemi. Jedná se o specifický typ právnické osoby, veřejnoprávní korporaci sui generis, vytvořený výlučně obcemi ( 49 odst. 2 zákona o obcích) za účelem prosazování jejich společných zájmů ( 49 odst. 1 zákona o obcích). Předmět činnosti svazku zákon vypočítává demonstrativně ( 50 odst. 1 zákona o obcích) a zahrnuje do něj mj. úkoly v oblasti školství, sociální péče, zdravotnictví, kultury, požární ochrany, veřejného pořádku, ochrany životního prostředí, cestovního ruchu a péče o zvířata, zabezpečování čistoty obce, správy veřejné zeleně a veřejného osvětlení, shromažďování a odvozu komunálních odpadů a jejich nezávadného zpracování, využití nebo zneškodnění, zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod, zavádění, rozšiřování a zdokonalování sítí technického vybavení a systémů veřejné osobní dopravy k zajištění dopravní obslužnosti daného území. Smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí je tedy uzavírána obcemi za účelem jejich vzájemné spolupráce při výkonu samostatné působnosti. Svazek obcí jako speciální forma právnické osoby, tak může být na základě této smlouvy povolán k výkonu některých úkolů v oblasti veřejné správy. 67 Povahou některých smluv se zabýval také zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů. Tento zvláštní senát ve svém usnesení ze dne , čj. Konf 31/ konstatoval, že V přísném slova smyslu je vlastně vyloučeno, aby veřejná správa uplatňovala jakékoli soukromé zájmy, neboť ty jsou pojmově spjaty se soukromými osobami. To ale nic nemění na tom, že úkoly jí svěřené vykonává veřejná správa jak prostředky veřejného práva, tak prostředky práva soukromého. Tradičně je volba těch či oněch prostředků navázána na dichotomii správy vrchnostenské a správy fiskální (zde ve smyslu funkčním). Zatímco vrchnostenská správa je prováděna prostředky veřejného práva, k výkonu fiskální správy slouží naopak právo soukromé. Tato klasifikace však již dostatečně nepostihuje širokou působnost moderní veřejné správy, zejména pak územních veřejnoprávních korporací, jejichž

13 novým úkolem se stává také služba veřejnosti (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo: obecná část. 6. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006, str ). Ke správě vrchnostenské a správě fiskální tak přistupuje správa pečovatelská; jinými slovy, nevrchnostenskou správu nelze ztotožňovat se správou fiskální (v níž vykonavatel veřejné správy vystupuje jako vlastník, který podle vlastního uvážení nakládá se svým majetkem), nýbrž je nutno ji vnímat jako vnitřně členěnou množinu. To se pak projevuje i v rozšíření rejstříku prostředků, jimiž veřejná správa při svých činnostech v nevrchnostenské doméně působí. Zatímco totiž výkon fiskální správy je omezen hranicemi soukromého práva, správa pečovatelská si právě pro svou rozmanitost žádá širokého rejstříku nástrojů, zahrnujícího jak prostředky soukromého práva, tak prostředky práva veřejného. 68 Zvláštní senát tedy dospěl k závěru, že pojem veřejného práva se nekryje s pojmem vrchnostenské veřejné správy, nýbrž je pojmem širším. Zdůraznil přitom, že již neplatí, že jakákoli činnost správních orgánů, která není výkonem vrchnostenských pravomocí, je vykázána do mezí soukromého práva. Ustanovení 159 odst. 1 omezuje možnost uzavírání veřejnoprávních smluv na oblast veřejného práva, nikoli však na oblast vrchnostenské veřejné správy. Zvláštní senát tudíž dovodil, že část pátá správního řádu, která upravuje veřejnoprávní smlouvy, se v tomto ohledu vymyká ze striktního vymezení věcné působnosti správního řádu obsažené v jeho S ohledem na výše uvedené je tedy možné konstatovat, že na základě smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí mohou být na svazek obcí, coby specifickou právnickou osobu veřejného práva, delegovány některé úkoly v oblasti veřejné správy ( 35 ve spojení s 50 odst. 1 zákona o obcích). V případě, kdy předmět činnosti svazku obcí spočívá v zásobování obcí vodou, odvádění a čištění odpadních vod, jde zcela nepochybně o výkon pečovatelské veřejné správy, jak byla popsána v citovaném usnesení zvláštního senátu, neboť výkon těchto činností je v zájmu občanů členských obcí a slouží výrazným způsobem k naplňování jejich potřeb. 70 Zvláštní senát v citovaném usnesení dále dovodil, že otázku po povaze smlouvy může přinést jen zkoumání obsahu smlouvy a jeho tvorby - tedy práv a povinností smluvních stran a možnosti stran ovlivnit obsah smlouvy. V této souvislosti konstatoval, že pro vztahy navazované v oblasti soukromého práva je typické, že strany si mohou svobodně smluvit to, co uznají za vhodné; je přitom na nich, zda využijí rejstříku pojmenovaných smluv, které jim nabízí zákon, a i v případě, že uzavřou pojmenovanou smlouvu, mohou její obsah v převážné míře sami ovlivnit vlastními ujednáními, upravujícími jejich práva a povinnosti odlišně od zákona. Veřejnoprávní vztah je naopak charakteristický tím, že jeho podstatný obsah je předepsán zákonem, případně stanoven individuálním správním aktem, aniž by se od něj strany mohly odchýlit. Kritériem pro rozlišení mezi oběma typy vztahů tak bude míra, v jaké se smluvní strany mohou podílet na

14 utváření obsahu vztahu (blíže k této tzv. metodě právního regulování srov. rozhodnutí č. 448/2005 Sb. NSS). Je třeba upřesnit, že tímto utvářením obsahu vztahu se má na mysli jednání stran v oblasti spravované dispozitivními normami, nikoli jejich postup při výkonu vrchnostenské pravomoci. Uvedené kritérium má tak vlastně dva aspekty: jednak je nutno zkoumat, nakolik je podoba vztahu předurčena autoritativními akty veřejné moci (ať již normativními nebo individuálními), jednak o povaze vztahu vypovídá to, zda obě strany přispívají k úpravě vztahu podobným dílem, nebo zda má jedna strana navrch nad druhou. 71 Pokud tedy jde o obsah a tvorbu smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí, je třeba vyjít již ze samotné skutečnosti, že touto smlouvou je vytvářena právnická osoba veřejného práva. Veřejnoprávní charakter této právnické osoby je dán nejen tím, že je konstituována na základě veřejnoprávní normy zákona o obcích, výlučně obcemi, jakožto veřejnoprávními korporacemi, za účelem prosazování jejich společných zájmů v oblasti zákonem svěřené samostatné působnosti, ale také řadou dalších veřejnoprávních znaků. Svazek obcí např. představuje právnickou osobu ve smyslu 2 písm. a) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), v platném znění. Veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty, které svazku obcí patří, tudíž představují veřejné prostředky dle 2 písm. g/ zákona č. 320/2001 Sb.). Svazek obcí je rovněž veřejnou institucí - povinným subjektem dle 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v platném znění. Právní režim dobrovolného svazku obcí je rovněž dotvářen a omezován celou řadou kogentních norem veřejného práva. Především je třeba zmínit majetkoprávní omezení svazku obcí při nakládání se svěřeným majetkem, obligatorní kontrolu jeho hospodaření či specifická práva občanů členských obcí ve vztahu ke svazku a jeho orgánům ( 38 a 39 zákona č. 250/2000 Sb. a 52 a 53 zákona o obcích). Pokud je navíc svazek obcí vlastníkem vodovodů a kanalizací, je třeba připočíst také veřejnoprávní povinnosti plynoucí z 8 zákona č. 274/2001 Sb. 72 Z uvedeného vyplývá, že svazky obcí jsou zřizovány za účelem plnění úkolů v rámci (pečovatelské) veřejné správy. Svou povahou se přitom jedná o zvláštní typ právnických osob, jejichž právní režim je založen a ovládán kogentními normami veřejného práva. Smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí tudíž představuje smlouvu, která ve smyslu 159 odst. 1 zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Svým obsahem se pak jedná o koordinační smlouvu uzavřenou mezi obcemi ve smyslu 160 odst. 1 správního řádu, za účelem plnění úkolů v rámci (pečovatelské) veřejné správy. Spor vzniklý na základě této smlouvy lze tudíž považovat za spor z veřejnoprávní smlouvy ve smyslu 141 správního řádu, k jehož řešení je podle 169 odst. 1 písm. b) správního řádu, příslušný krajský úřad.

15 Tento právní názor žalovaného, zcela erudovaně vyjádřený a také rozsáhle odůvodněný, je výsledkem teoretického zobecnění rozhodovací praxe soudů i zvláštního senátu, chápající veřejnou správu v celé její šíři, a nikoliv pouze jako vrchnostenskou správu, jak se to tradovalo dříve, a žalobce se s ním zcela ztotožňuje. Žalobce s tímto právním posouzením věci plně souhlasí. Ve výše uvedeném smyslu tedy smlouva o založení stěžovatele a jeho stanovy zakládaly povinnosti stěžovatele v oblasti veřejného práva, tj. v oblasti zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod. Tak byl koneckonců účel založení stěžovatele formulován v čl. 4 smlouvy o jeho založení ze dne , a konsekventně v čl jeho stanov jako hlavní předmět jeho činnosti. Námitka stěžovatele je nedůvodná pro rozpor s platnou právní úpravou. (3) Stěžovatel dále argumentuje tím, že Vykonavatelé veřejné správy právní subjektivitu k výkonu veřejné správy nepotřebují. Právní osobnost je však nutná pro vstup do soukromoprávních vztahů, a touto úvahou podporuje svou tezi o soukromoprávní povaze smlouvy o svém založení a také o soukromoprávní povaze stěžovatele jako takového. Výtka je nedůvodná. Stěžovatel zaměňuje pojmy veřejná moc a veřejná správa (jako pojem širší a zahrnující pojem veřejná moc). Při autoritativním výkonu veřejné moci orgány veřejné moci skutečně nepotřebují právní subjektivitu, resp. právní osobnost, a to proto, že svou pravomoc odvozují od státu jako suveréna, a to na základě normativní úpravy se silou zákona. V případech, kdy veřejnou moc vykonávají nikoliv orgány státu nebo územní samosprávné celky v přenesené působnosti, ale osoby soukromého práva, naděluje je touto pravomocí stát cestou normativní úpravy se silou zákona, avšak vždy pouze ty osoby, které jsou právně existentní, tj. mají právní osobnost. Při výkonu pečovatelské správy (která náleží do šířeji pojímané veřejné správy), naopak dokonce i stát jako suverén nad určitým územím a obyvatelstvem deklaruje svou právní osobnost v soukromoprávních vztazích (viz ust. 21 zákona č. 40/1964 Sb., a zcela shodně ust. 21 zákona č. 89/2012 Sb.). Námitka stěžovatele je nedůvodná pro rozpor s platnou právní úpravou.

16 (4) Stěžovatel dále argumentuje tím, že Městský soud v Praze se soustředil na posouzení povahy svazku obcí jako právnické osoby, místo aby se soustředil na posouzení povahy zakladatelské smlouvy. Výtka je nedůvodná. Žalobce má za to, že právní úprava institutu svazku obcí již v zákoně č. 367/1990 Sb. a jeho účelu jako takového ukazovala na to, že svazek obcí byl osobou veřejného práva, a že smlouva o jeho založení tedy byla smlouvou veřejnoprávní. Žalobce má za to, že i právní úprava institutu svazku obcí v zákoně č. 128/2000 Sb. a v na něj navazujícím zákoně č. 250/2000 Sb. právě úpravou práv a povinností svazku obcí ukazuje na to, že svazek obcí je osobou veřejného práva, a že smlouva o jeho založení je tedy smlouvou veřejnoprávní. Žalobce má za to, že i právní úprava institutu veřejnoprávních smluv koordinačních v zákoně č. 500/2004 Sb. v souvislosti s úpravou dle zákona č. 128/2000 Sb. ukazuje na to, že svazek obcí je osobou veřejného práva, a že smlouva o jeho založení je tedy smlouvou veřejnoprávní. Z logiky věci je poněkud nepřijatelné, a to nejen podle žalobce, ale i podle Městského soudu v Praze, aby osoba veřejného práva byla založena soukromoprávním jednáním osob veřejnoprávní povahy. Koneckonců i sám stěžovatel implicitně pojmově spojuje (byť nesprávně) soukromoprávní povahu smlouvy o založení svazku obcí se soukromoprávní povahou samotného svazku obcí, tedy on sám nachází logickou souvislost mezi povahou smlouvy o založení a právnické osoby, vzniklé na základě takové smlouvy. Explicitně však stěžovatel takovou kauzalitu účelově popírá. Také povaha účelu sdružování obcí ve svazcích obcí a předmětu činnosti svazků obcí již podle zákona č. 367/1990 Sb. a následně podle zákona č. 128/2000 Sb. ukazuje na to, že svazek obcí je osobou veřejného práva, a že smlouva o jeho založení je tedy smlouvou veřejnoprávní. Ust. 47 odst. 1 a 2 zákona č. 128/2000 Sb. výslovně vylučovalo sdružování obcí v soukromoprávním režimu, když ve znění účinném před nabytím účinnosti zákona č. 89/2012 Sb. upravovalo takto: (1) Obce se nemohou sdružovat podle předpisů o sdružování občanů. (2) Na spolupráci mezi obcemi nelze použít ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení,

17 a ve znění účinném po nabytí účinnosti zákona č. 89/20102 Sb. upravuje ust. 47 zákona č. 128/2000 Sb. takto: Na spolupráci mezi obcemi nelze užít ustanovení občanského zákoníku o spolku a o smlouvě o společnosti. (5) Stěžovatel dále argumentuje tím, že podle zákona č. 367/1990 Sb. nemusel být svazek obcí založen smlouvou, která je podle názoru Městského soudu v Praze veřejnoprávní. Na základě výše uvedeného stěžovatel tvrdí, že v právním státě je nepřípustné, aby během trvání existence právnické osoby docházelo ke změně právní povahy jejího zakladatelského právního jednání, a to navíc bez výslovného zákonného zmocnění. Výtka je nedůvodná. Stěžovatel předkládá naprosto ahistorický a účelový pohled na institut veřejnoprávní smlouvy, který zcela pomíjí právní konsekvence tohoto institutu. Vskutku, v době založení stěžovatele (uzavření smlouvy o jeho založení dne ), právní institut veřejnoprávní smlouvy nebyl explicitně vůbec pozitivněprávně upraven. I za této legislativní situace však ust. 20a odst. 4 zákona č. 367/1990 Sb. zakazovalo obcím sdružovat se podle zákona o sdružování občanů, odst. 1 cit. zákona pak umožňoval obcím zakládat dobrovolné svazky obcí podle zvláštního zákona, tj. podle ust. 20f a násl. občanského zákoníku. Podle ust. 20g věta první zákona č. 40/1964 Sb. v aktuálním znění v souvislosti s ust. 20a odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb. v aktuálním znění K založení sdružení se vyžaduje písemná zakladatelská smlouva uzavřená zakladateli, nebo schválení založení sdružení na ustavující členské schůzi. Schválení založení sdružení na ustavující členské schůzi pak nepochybně lze a je nutno považovat za shodný projev vůle dvou a více osob se stejným obsahem, tedy za. smlouvu. I v případě absence písemné smlouvy o založení svazku obcí se projev vůle dvou a více osob (obcí, zakládajících svazek obcí), se stejným obsahem musel materializovat v písemném zápisu o zakládající schůzi a v písemných stanovách svazku obcí (ust. 20g věta druhá zákona č. 40/1964 Sb. v aktuálním znění). Vzhledem k tomu, že za účinnosti zákona č. 367/1990 Sb. nebyl pozitivněprávně upraven institut veřejnoprávní smlouvy, nebylo posuzování veřejnoprávní povahy smlouvy o založení svazku obcí vůbec nutné.

18 Již sama okolnost, že zákon o obcích upravoval postavení svazků, jejich vznik a zánik (odst. 1 20a cit. zákona), jejich předmět činnosti (odst. 2 cit. ust.), rozsah převodů majetku včetně finančních prostředků (odst. 3 cit. ust.), rozpočet (ust. 20b cit. zákona), práva občanů vůči svazku obcí (ust. 20c cit. zákona), zvláštní (mimosoudní) postup vůči svazku obcí, jehož opatření odporuje zákonu (ust. 20d cit. zákona) však ukazuje, že zákonodárce již v době účinnosti zákona č. 367/1990 Sb. zcela jednoznačně chápal a hlavně legislativně pojímal svazky obcí jako veřejnoprávní subjekty a smlouvy o jejich založení nikoliv jako soukromoprávní smlouvy. Došlo-li však ke sporu ze smlouvy o založení svazku obcí (a/nebo stanov jako její integrální součásti (viz ust. 20g, 20h zákona č. 40/1964 Sb. v souvislosti s ust. 20a zákona č. 367/1990 Sb.), bylo možné využít ust. 20d zákona č. 367/1990 Sb., a obrátit se nikoliv na obecný soud (ust. 7 odst. 1 o.s.ř. v aktuálním znění), ale na vládu České republiky jako na orgán moci výkonné, protože ust. 20d zákona č. 367/1990 Sb. výslovně upravovalo, že Odporuje-li opatření svazku nebo jeho orgánu zákonu, pozastaví vláda jeho výkon. Nezjedná-li svazek nebo jeho orgán nápravu, předloží vláda do 30 dnů od pozastavení věc České národní radě. Pokud se však spor mezi obcemi a svazkem obcí nematerializoval v opatření svazku nebo jeho orgánu, jehož výkon by bylo možné pozastavit, a které by bylo v rozporu se zákonem, nastupovala působnost obecných soudů k rozhodnutí o takovém sporu. Spor ze smlouvy o založení svazku obcí tak za účinnosti zákona č. 367/1990 Sb. mohl být předmětem rozhodnutí moci výkonné, popř. mohl být předmětem občanského soudního řízení (ust. 7 odst. 1 o.s.ř. v aktuálním znění). Rekodifikace zákona o obcích přinesla co do právní úpravy svazků obcí dvě základní změny kvalitativní povahy. První změna spočívala v tom, že nový zákon o obcích již neodkazoval na občanskoprávní úpravu, ale sám výslovně upravoval způsob vzniku svazku obcí (ust. 51 zákona č. 128/2000 Sb. v aktuálním znění) a náležitosti jeho stanov (ust. 50 odst. 2 cit. zákona). V důvodové zprávě k vládní předloze zákona č. 128/2000 Sb. se k právnímu režimu sdružování obcí ( 52 vládní předlohy) výslovně uvádí následující: Vzhledem k tomu, že obce jsou veřejnoprávními korporacemi, vylučuje se pro jejich vzájemnou spolupráci použití zákona o sdružování občanů a

19 většina ustanovení občanského zákoníku o zájmovém sdružování právnických osob a o smlouvě o sdružování. Druhá změna spočívala v tom, že nový zákon o obcích opustil koncepci ingerence moci výkonné do sporů spojených s veřejnoprávními smlouvami. Transformačním ustanovením 151 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb. se režimu cit. zákona podřídily i svazky obcí založené v době před jeho účinností, když cit. ust. upravuje takto: Svazky obcí podle tohoto zákona jsou dobrovolné svazky obcí, které byly dobrovolnými svazky obcí ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona. V případech, kdy opatření svazku nebo jeho orgánu zákonu odporovala zákonu, popř. kdy došlo ke sporu mezi obcemi nebo mezi obcí a svazkem obcí ke sporu, spadal takový spor od účinnosti zákona č. 128/2000 Sb. do výlučné pravomoci obecných soudů (ust. 7 odst. 1 o.s.ř. a 7 odst. 2 à contrario o.s.ř. ve znění účinném v době nabytí účinnosti zákona č. 128/2000 Sb.). Aniž by se tedy kvalitativně změnilo právní pojetí institutu svazku obcí a smlouvy o jeho založení, účinností zákona č. 128/2000 Sb. se změnila příslušnost k řízení a rozhodování sporů o nezákonnost opatření svazku nebo jeho orgánu zákonu, a to od moci výkonné výlučně k moci soudní. Pozoruhodné na této změně pravomoci orgánů povolaných řešit tytéž spory došlo během trvání existence právnické osoby, aniž by docházelo ke změně právní povahy jejího zakladatelského právního jednání, a navíc bez výslovného zákonného zmocnění (ve smyslu stížnostního bodu stěžovatele). Proti této změně pravomoci však stěžovatel nenamítá ničeho. Již v roce 2002 se ukázalo, že zákon č. 128/2000 Sb. musí být doplněn o právní úpravu institutu veřejnoprávních smluv, uzavíraných obcemi, a to pro její nezbytnost a praktičnost. Z těchto důvodů byla již zákonem č. 313/2002 Sb. do zákona č. 128/2000 Sb. doplněna úprava veřejnoprávních smluv a řešení sporů z nich (ust. 66c až 66e). Tato úprava byla následně vypuštěna až s účinností zákona č. 500/2004 Sb. Jak vyplývá z výslovného znění ust. 66d odst. 1 věta první zákona č. 128/2000 Sb. v aktuálním znění, cit. právní úprava předpokládala existenci veřejnoprávních smluv, a to ještě před rekodifikací správního řádu, když upravovala takto: Veřejnoprávní smlouvu lze změnit jen písemnou dohodou obcí, které jsou smluvními stranami.

20 Ust. 66d odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb. v aktuálním znění pak upravovalo, že Spory z veřejnoprávních smluv rozhoduje orgán veřejné správy, který je příslušný k udělení souhlasu k jejímu uzavření. Aniž by se tedy kvalitativně změnila právní úprava obcí a jimi uzavíraných veřejnoprávních smluv, účinností zákona č. 313/2002 Sb. byla zavedena příslušnost k řízení a rozhodování sporů z veřejnoprávních smluv, a to orgánů moci výkonné. K této prvotní kodifikaci veřejnoprávních smluv tak ještě před přijetím nového správního řádu upravila rozhodování sporů z nich zvláštní právní norma, a to zákon č. 128/2000 Sb., a to ve prospěch orgánů moci výkonné. Ačkoliv se právní úprava veřejnoprávních smluv podle ust. 66c až 66e zákona č. 128/2000 Sb. týkala výlučně veřejnoprávních smluv uzavíraných obcemi s rozšířenou působností, jejichž obecní úřady vykonávaly přenesenou působnost ve správním obvodu jednoho krajského úřadu, a ve věci výkonu přenesené působnosti, plně předznamenávala obecnou právní úpravu veřejnoprávních smluv ve správním řádu, jehož rekodifikace se již připravovala. Rekodifikace správního řádu přinesla co do právní úpravy svazků obcí další základní změnu. Tato změna spočívá v originální explicitní a ucelené pozitivněprávní úpravě právního institutu veřejnoprávních smluv a sporů z nich. Bez ohledu na stěžovatelem odkazované názory odborné veřejnosti, které jsou ve vztahu k právní úpravě a její interpretaci irelevantní, nutno vzít v potaz především obsah důvodové zpráva k vládní předloze zákona č. 500/2004 Sb. ( 143), v němž se smlouvy o založení svazku obcí (jako již známého institutu) výslovně uvádějí jako příklad veřejnoprávních smluv, a to smluv koordinačních takto Zde se bude jednat o smlouvy koordinační; ty jsou v současné době využívány zejména k úpravě vztahů územních samosprávných celků (např. dohoda o sloučení obcí, dobrovolné svazky obcí). Dá se předpokládat, že na tyto smlouvy se navrhovaná úprava použije subsidiárně. Právní úprava veřejnoprávních smluv v zákonu č. 500/2004 Sb. tak v zásadním co do otázek, představujících základ kasační stížnosti, převzala úpravu, jak byla obsažena již v zákonu č. 313/2002 Sb., a rozšířila ji i na smlouvy o založení svazků obcí.

21 Žalobce si dovoluje v této souvislosti připomenout, že podle dlouhodobé a zcela ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu i soudů vyšších stupňů smysl a účel zákona lze dovodit z autentických dokumentů vypovídajících o vůli a záměrech zákonodárce, mezi něž patří důvodová zpráva k návrhu zákona. Při aplikaci právních ustanovení nutno tedy prvotně vycházet z jejich doslovného znění, a následně v případě nejasnosti lze upřednostnit výklad e ratione legis před výkladem jazykovým (viz stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne , sp.zn. Pl. ÚS-st-1/96, rozsudek velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne , sp.zn. 31 Odo 495/2006, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne , sp.zn. 29 Cdo 300/2010). Námitka stěžovatele je nedůvodná pro rozpor s platnou právní úpravou a rozhodovací praxí Ústavního soudu i Nejvyššího soudu. (6) Stěžovatel tvrdí, že doba uzavření smlouvy o založení stěžovatele je rozhodná pro posouzení povahy smlouvy. Není tomu tak. Ust. 151 odst. 4 a 5 zákona č. 128/2000 Sb. výslovně upravovalo transformaci svazků obcí vzniklých před účinností tohoto zákona takto: (4) Svazky obcí podle tohoto zákona jsou dobrovolné svazky obcí, které byly dobrovolnými svazky obcí ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona. (5) Svazky obcí podle tohoto zákona jsou i zájmová sdružení právnických osob založená pouze obcemi podle ustanovení 20f a násl. občanského zákoníku, která do 31. prosince 2001 splní podmínky stanovené v 50 a 51 tohoto zákona. Účinností zákona č. 128/2000 Sb. se tedy dosavadní svazky obcí staly svazky obcí podle cit. zákona, tj. na právní poměry svazků obcí se účinností cit. zákona vztahovala právní úprava tohoto zákona. Jen těžko lze při tom přisvědčit názoru, že by se tato transformace mohla týkat pouze svazků obcí jako takových, a nikoliv smluv o jejich založení. To by odporovalo nejen právní logice (práva a povinnosti členských obcí jsou upraveny právě smlouvami o založení svazků obcí a stanovami jako jejich přílohami), ale také výslovné právní úpravě veřejnoprávních smluv koordinačních a příslušnosti správních úřadů k vedení řízení a rozhodování o sporech z veřejnoprávních smluv. Námitka stěžovatele je nedůvodná pro rozpor s platnou právní úpravou.

22 Pro posouzení povahy smlouvy o založení stěžovatele jako svazku obcí je rozhodná aktuální právní úprava podle zákona č. 128/2000 Sb. a zákona č. 500/2004 Sb. (7) Smlouvu o založení svazku obcí evidentně považuje zákonodárce za veřejnoprávní smlouvu také při svých následných legislativních aktivitách. Novelou zákona č. 128/2000 Sb. (zákonem č. 183/2017 Sb.) v ust. 50 odst. 3 zákona o obcích se nově upravuje, že Stanovy mohou určit, že o jejich změně rozhoduje orgán svazku složený ze zástupců všech obcí; v takovém případě současně vymezí počet hlasů členských obcí nutných ke schválení této změny, nejméně však dvoutřetinovou většinu všech hlasů členských obcí. Jedná se o speciální ustanovení měnící obecnou právní úpravu změn obsahu veřejnoprávních smluv dle ust. 166 odst. 1 s.ř., podle kterého Změnit obsah veřejnoprávní smlouvy lze jen písemnou dohodou smluvních stran; bylo-li k uzavření smlouvy třeba souhlasu správního orgánu nebo třetí osoby, je tohoto souhlasu třeba i k uzavření této dohody; ustanovení 164 odst. 3 platí obdobně, a které tedy předpokládá (ve vztahu ke svazkům obcí předpokládalo), že stanovy lze měnit jen se souhlasem všech členských obcí. Tato obecná právní úprava účinná do vedla dokonce žalovaného k tomu, že ve svém výkladovém stanovisku č.j. MV /ODK-2015 ze dne 20. května 2015 naprosto správně uvedl, že smlouva o vytvoření dobrovolného svazu obcí je veřejnoprávní smlouvou a není v souladu se zákonem, aby o změně stanov dobrovolného svazu obcí rozhodl pouze některý z orgánů dobrovolného svazku obcí, nadto bez souhlasu všech členských obcí, přičemž taková změna stanov musí být schválena zastupitelstvy všech obcí, a to v souvislosti s ust. 84 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb.). Pokud by zákonodárce nepovažoval smlouvy o založení svazků obcí za smlouvy veřejnoprávní, jejichž změna je dle ust. 166 odst. 1 s.ř. podmíněna dohodou všech smluvních stran, byla by nová úprava podle ust. 50 odst. 3 zákona o obcích zcela nadbytečná. Naopak, tím, že zákonodárce nově upravil režim změn veřejnoprávních smluv o založení svazků obcí v ust. 50 odst. 3 zákona o obcích, dal jednoznačně najevo, že do předmětné změny se na smlouvy o založení svazků obcí vztahovala obecná právní úprava změn těchto smluv, jak je obsahem ust. 166 odst. 1 s.ř.