INTEGRACE ZEMÍ ZÁPADNÍHO BALKÁNU DO EU A NATO

Transkript

1 POLICY PAPER INTEGRACE ZEMÍ ZÁPADNÍHO BALKÁNU DO EU A NATO (Prošlo oponentním řízením) Filip Tesař srpen 2008 Ústav mezinárodních vztahů, v. v. i. Nerudova Praha 1

2 INTEGRACE ZEMÍ ZÁPADNÍHO BALKÁNU DO EU A NATO 1 Integrace zemí západního Balkánu do EU a NATO Filip Tesař Všeobecné shrnutí Evropská unie První polovina roku 2008 byla na západním Balkáně poznamenána několika událostmi, které dodaly integraci zemí západního Balkánu do EU a do NATO novou dynamiku. Nejlépe připravenou zemí je Chorvatsko, nejhůře připravené je Kosovo, jež ještě integrační proces nezahájilo, zatímco ostatní země (Albánie, Bosna a Hercegovina, Černá Hora, Makedonie, Srbsko) jsou nyní připraveny na zhruba stejně rychlý postup (největší problémy jsou vidět u Albánie a Bosny a Hercegoviny). Bude-li udržena momentální dynamika, mohly by západobalkánské země (kromě Kosova) dojednat vstup do EU v horizontu několika následujících let. Tato varianta předpokládá politickou vůli na straně EU a rychlé řešení problémů na straně zemí usilujících o vstup. Vnitřní problémy a odpor ze strany některých členských zemí však mohou způsobit zpomalení, takže většina západobalkánských zemí by vstoupila až kolem roku 2020 nebo později. V souvislosti s předsednictvím ČR v EU je potřeba konkrétně zformulovat český postoj k rozšiřování i k jednotlivým zemím západního Balkánu a vytyčit priority. S českými postoji je nutné s předstihem seznámit ostatní členské země. Česká republika by během svého předsednictví EU měla přesvědčovat ostatní členské země o nutnosti integrace. Součástí toho je i tlak na urychlenou ratifikaci asociačních dohod a snaha o pokračování komunikace mezi Řeckem a Makedonií o státním názvu Makedonie. NATO Většina zemí západního Balkánu s výjimkou Srbska usiluje o členství v NATO a nachází se na různých stupních k němu. Chorvatsko a Albánie byly přizvány k členství. Makedonie, jejíž vstup zablokovalo Řecko, by byla rovněž schopna dostát závazkům vyplývajícím z členství. Černá Hora a Bosna a Hercegovina zahájily program individuálního akčního partnerství s NATO. Na obzoru je vznik kosovské armády, pro albánské politiky v Kosovu je integrace do NATO konečným cílem. Sestavení proevropské vlády otevřelo vnitropolitickou diskusi o spolupráci s NATO i v Srbsku.

3 INTEGRACE ZEMÍ ZÁPADNÍHO BALKÁNU DO EU A NATO 2 Bylo by vhodné zvážit větší zapojení České republiky v programech reformy bezpečnostního a obranného sektoru na Balkáně, a zejména by ČR jako stát s přátelskými vztahy k Srbsku měla využít svého potenciálního vlivu k podpoře aktivní spolupráce Srbska s NATO. Úvod První polovina roku 2008 byla na západním Balkáně poznamenána několika událostmi, které dodaly integraci zemí západního Balkánu do EU a do NATO novou dynamiku. Vyhlášení a následné uznávání nezávislosti Kosova vneslo do vztahu jak EU, tak NATO k regionu nový impulz. Byly podepsány asociační dohody se Srbskem a Bosnou a Hercegovinou (BaH), takže všechny balkánské státy s výjimkou Kosova jsou nyní přidruženými zeměmi EU. Černá Hora ohlásila úmysl podat žádost o členství v EU na podzim 2008 a jejího příkladu budou pravděpodobně následovat i ostatní přidružené země. Do NATO byly přizvány Chorvatsko a Albánie (nikoli však Makedonie) a Černá Hora a BaH zahájily programy intenzivní spolupráce s NATO. Sestavení jasně proevropské vlády v Srbsku nepřineslo pouze obrat směrem k EU, ale také diskusi o reformě bezpečnostní strategie a bezpečnostního sektoru v zemi, takže lze rovněž očekávat zájem o prohloubení spolupráce s NATO. Zadržením Radovana Karadžiće došlo k významnému oteplení ve vztazích mezi EU a Srbskem. Balkán je jediným regionem sousedícím s EU, který dostal jednoznačný příslib perspektivy členství. NATO podobnou perspektivu oficiálně neadresovalo, postupná integrace balkánských zemí však evropskou integraci v mnohém připomíná. V posilování vzájemných vztahů se zeměmi regionu vidí EU i NATO možnost udržení a posílení regionální stability. ČR přímo s regionem nesousedí a ohrožení stability by se jí dotklo pouze nepřímo, sdílí však jako členská země EU i NATO kolektivní zájem. Proto je důležité udržovat si průběžný přehled o pokroku ve sbližování západobalkánských zemí s EU i s NATO i o možných výhledech, zejména v souvislosti s možnými překážkami v tomto procesu. Zvláště důležité je to v souvislosti s přípravou českého předsednictví EU, pro něž je západní Balkán jednou z priorit. Z hlediska NATO jsou dnes pro Českou republiku důležité zejména vztahy mezi Srbskem a Kosovem: v Kosovu má Česká republika poslední velký kontingent v zahraniční vojenské misi na evropském území. 1. Možné perspektivy vstupu zemí západního Balkánu do EU Západní Balkán se momentálně, co se perspektiv vstupu do EU týče, dělí do tří kategorií. Nejlépe připravenou zemí je Chorvatsko, které je poměrně blízko vstupu, nejhůře je připraveno Kosovo, jež ještě integrační proces nezahájilo, zatímco ostatní země jsou nyní připraveny na zhruba stejně rychlý postup.

4 INTEGRACE ZEMÍ ZÁPADNÍHO BALKÁNU DO EU A NATO 3 Rychlý postup Chorvatska je do značné míry umožněn poměrně dobře fungující administrativní infrastrukturou, která spojuje Chorvatsko se středoevropskými zeměmi, a tím, že hlavní strany napříč politickým spektrem přijaly integraci do EU jako prioritu. Díky tomu přesun moci z jedněch rukou do druhých neohrozil tempo integrace. Chorvatsko také oproti většině ostatních zemí regionu započalo hospodářské reformy s předstihem a v lepší hospodářské kondici. Viditelný a rychlý postup integrace je navíc sám sobě katalyzátorem: přibližující se (očekávaný) úspěšný výsledek konsoliduje příznivce vstupu a vládě jednající o přistoupení dává reálnou naději na to, že sklidí popularitu s ním spojenou. Základními problémy zbývajících zemí jsou personální kapacita příslušných institucí (zejména v Kosovu, ale rovněž v Černé Hoře), úroveň lidských zdrojů (zejména v Albánii a v Kosovu) a mechanismy pro koordinaci politik mezi institucemi (zejména v Albánii, BaH a v Kosovu). Tím je omezena schopnost těchto států vyjednávat, přejímat acquis communautaire a rozvíjet koherentní politiky ve všech oblastech nutných reforem, nejvíce v BaH, Albánii a v Kosovu. V poslední době se situace v tomto ohledu značně zlepšila v Makedonii a schopnost rychle vyjednat asociační dohodu v případě Černé Hory ukázala zlepšení i zde. Integraci Srbska a BaH potenciálně ohrožuje i nedostatek politické vůle: mocenský boj na vnitropolitické scéně může integrační proces přerušit. Zásadním problémem integrace Srbska se může stát jeho trvání na suverenitě nad Kosovem. Podmínkou integrace Makedonie je zase dohoda s Řeckem o státním názvu Makedonie. Momentálním hlavním problémem Kosova, které dosud integrační proces nezahájilo, je značné zpoždění v transformaci (zejména v ekonomice) za ostatními zeměmi regionu, špatná hospodářská situace, nedostatečná administrativní kapacita a kontrola území na severu země. Prvním krokem na cestě k integraci Kosova do EU by měla být studie o proveditelnosti (feasibility study), k jejímuž zpracování lze přistoupit nejdříve v příštím roce, poměrně pravděpodobně však ještě později. Je pravděpodobné, že Kosovo podle studie o proveditelnosti nevyhoví požadavkům na případné zahájení rozhovorů o přidružení bezezbytku, takže rozhovory nejspíš nezačnou bezprostředně poté. Proti zahájení rozhovorů o asociační dohodě se mohou postavit státy, které se staví proti nezávislosti Kosova (zejména Kypr, Rumunsko, Slovensko a Španělsko). Na druhou stranu může jednání o přidružení Kosova v Srbsku vyvolat politický odpor, jenž může vést až k demonstrativnímu zastavení integrace Srbska; podobné úvahy jsou dnes nicméně stále poměrně vzdálené. V současnosti se rýsují dvě základní varianty integrace západního Balkánu do EU. Bude-li udržena momentální dynamika, mohly by západobalkánské země (kromě Kosova) do EU vstoupit v horizontu několika následujících let. Tato varianta předpokládá politickou vůli na straně EU a rychlé řešení problémů na straně zemí usilujících o vstup. Vnitřní problémy a odpor ze strany některých členských zemí však mohou způsobit zpomalení prozatím slibného postupu některých nebo všech zemí. Tím by se ztratil synergický efekt vzájemné stimulace a integrační proces by se zpomalil.

5 INTEGRACE ZEMÍ ZÁPADNÍHO BALKÁNU DO EU A NATO 4 Optimistická varianta Podle optimistické varianty by Chorvatsko mohlo vstoupit do EU bez průtahů individuálně, po uzavření přístupových jednání a ratifikaci přístupové dohody, a ostatní země kromě Kosova společně. Tyto země by mohly začít vyjednávat zhruba v době, kdy Chorvatsko pravděpodobně uzavře přístupová jednání (2009). Vstoupily by buď společně, nebo ve dvou rychle po sobě následujících vlnách (v první by byla Makedonie, Černá Hora a Srbsko, ve druhé Albánie a BaH). Kosovo by mohlo uzavřít jednání o asociační dohodě v době, kdy by tyto země dokončily přístupová jednání ( ). Případná přístupová jednání by Kosovo mohlo uzavřít zhruba do deseti let od podpisu asociační dohody. Evropská unie v minulých letech v praxi v podstatě rezignovala na důraz na společný postup, nejnovější vývoj však tuto variantu znovu vrátil do hry. Integrace formou rozšiřovací vlny však má nesporně své výhody: přináší důležitou vzájemnou stimulaci, jak se ukázalo třeba v případě Slovenska. Rozšíření o několik zemí najednou navíc usnadňuje politické rozhodování uvnitř EU. Pesimistická varianta Podle pesimistické varianty může být vstup Chorvatska dočasně pozdržen, dokud nebude rozhodnuto o osudu Lisabonské smlouvy, resp. o vnitřní reformě EU. Další západobalkánské země by vstupovaly individuálně nebo ve dvou až třech malých vlnách. Makedonie by ještě teoreticky mohla vstoupit do EU v době, jakou předpokládá optimistická varianta pro celou dotyčnou vlnu, tj. k roku 2016, což ovšem předpokládá, že zahájení přístupových jednání nebude zablokováno v důsledku nevyřešeného sporu s Řeckem o název státu; vzhledem k podpoře Řecka většinou členských zemí EU přitom zásadní ústupek musí udělat Makedonie. Ostatní země by vstoupily nejdříve o čtyři až šest let později. Kosovo za předpokladu, že jeho integrace nebude některými členskými zeměmi dlouhodobě zablokována by v té době nanejvýše získalo kandidátský status a vstoupilo by kolem roku Platí přitom, že i po ratifikaci přístupové dohody může být vstup některé země dodatečně odložen podobně, jako to hrozilo Bulharsku a Rumunsku, a že ratifikaci v některých členských zemích mohou ovlivnit faktory, jež nelze předem odhadnout (například schvalování dalšího rozšiřování kromě Chorvatska v některých členských zemích referendem). Vnitřními problémy v balkánských zemích mohou být nedostatečná institucionální kapacita (zejména v Albánii a BaH a pochopitelně v Kosovu), odklad nutných reforem, v případě Srbska změna vnitropolitické orientace nebo odmítnutí vyjednávat o vstupu v případě, že nebude ze strany EU potvrzena srbská suverenita nad Kosovem (což lze vzhledem k počtu členských zemí, které Kosovo uznaly, vyloučit). Ze strany některých členských zemí EU může odpor pramenit v prvé řadě z nezdaru o vnitřní reformu EU (nejprve reforma, pak rozšíření). Dalšími silnými motivy

6 INTEGRACE ZEMÍ ZÁPADNÍHO BALKÁNU DO EU A NATO 5 mohou být obavy z imigrace, obavy z finančních nákladů na pozdější podporu nevýkonného balkánského zemědělství a regionálního rozvoje, obavy z organizovaného zločinu, v případě Nizozemska vůči Srbsku i z toho, že na svobodě zůstává Ratko Mladić, obviněný z genocidy ve Srebrenici, v případě Řecka ze snahy přimět Makedonii ke změně oficiálního názvu (připravenost Řecko podpořit dala již najevo mj. Francie), a v případě Kosova odpor proti jeho nezávislosti. 2. NATO a západní Balkán Většina zemí západního Balkánu s výjimkou Srbska usiluje o členství v NATO a nachází se na různých stupních k němu. Chorvatsko a Albánie, dvě ze tří zemí, zařazených do programu MAP (Membership Action Plan), započatém na základě zkušeností s přijetím ČR, Polska a Maďarska, byly na summitu NATO v Bukurešti v dubnu 2008 přizvány k členství. Chorvatsko je na členství připraveno dobře, disponuje poměrně moderní, mobilní armádou, zeštíhlenou ve spolupráci s NATO a přecházející od počátku roku 2008 postupně plně na profesionální systém. Jejich specializací pro peacekeepingové operace NATO by měla být válečná chirurgie a odminovávání. Chorvatsko vydává na obranu přiměřenou část HDP (cca 2,2 %) a aktivně se účastní operací NATO, zejména v Afghánistánu. Vstup do NATO, které ještě nedávno neměl v Chorvatsku příliš vysokou podporu veřejnosti, má nyní podle průzkumů veřejného mínění nadpoloviční veřejnou podporu. Chorvatsko nepočítá pro vstup do NATO s referendem, je však nepravděpodobné, že by takové referendum skončilo negativním výsledkem. Albánie, ačkoli je v zásadě schopna dostát závazkům vyplývajícím z členství, má dosud v reformě obrany mezery (reforma se v mnoha segmentech zpožďuje až několik let za původně předpokládaným harmonogramem), modernizace armády nepokročila dostatečně daleko a stát vydává na obranu méně než 2 % HDP. Politická i veřejná podpora vstupu do NATO je zde dlouhodobě velmi vysoká, politická scéna si však zčásti dosud nereálně spojuje vstup do NATO se snížením nákladů na obranu. Makedonie, jejíž vstup na bukurešťském summitu vetovalo Řecko kvůli sporu o její název, by byla rovněž schopna dostát závazkům vyplývajícím z členství. Vydává na obranu přiměřenou část HDP (cca 2,3 %), podpora vstupu mezi veřejností je posledních několik let rozhodně většinová. Podobně jako v případě integrace do EU je zřejmé, že Makedonie nemůže vstoupit do NATO bez toho, aniž by učinila významný ústupek v otázce svého názvu. Na pražském summitu NATO v roce 2002 bylo rozhodnuto o nové, flexibilní strategii v rámci PfP, vycházející ze zkušeností s MAP. Prostřednictvím tzv. Individuálních partnerských akčních plánů (Individual Partnership Action Plans,

7 INTEGRACE ZEMÍ ZÁPADNÍHO BALKÁNU DO EU A NATO 6 IPAP) mohou jednotlivé země podle své vůle a možností prohlubovat svůj vztah k NATO. Základním cílem IPAP je reforma bezpečnostního a obranného sektoru a je chápán jako předstupeň MAP. Na summitu v Bukurešti byl přijat Prezentační dokument IPAP Černé Hory, která rozhodně usiluje o členství. Výhodou Černé Hory je velmi malý obranný sektor, který se může poměrně snadno přizpůsobit požadavkům NATO. Přijat byl rovněž Prezentační dokument IPAP BaH, jež v otázce členství v NATO trpí nedostatkem politického konsenzu (srbská veřejnost a politici v BaH jsou spíše proti). Ozbrojené síly Bosny a Hercegoviny jsou jednotné, prošly značným zeštíhlením a plně se profesionalizovaly. Uvažovat o konkrétní spolupráci Kosova s NATO lze momentálně pouze podmíněně, neboť Kosovo dobrovolně delegovalo obranné záležitosti na EU spolu s NATO. Omezené americké dodávky zbraní pro Kosovo z března 2008 však ukazují, že se do budoucna s kosovskou armádou počítá. V srpnu byl jmenován kosovský ministr obrany, ve shodě s tzv. Ahtisaariho plánem z roku 2007 dojde v blízké budoucnosti k oficiálnímu vzniku kosovské armády s 2500 lehce vyzbrojenými vojáky a 800 záložníky. Kooperace mezi budoucí kosovskou armádou a NATO bude zpočátku omezena na vzájemné vymezení kompetencí, poté přijde jejich postupné předávání ze strany NATO, bude však nutné řešit i širší otázku vztahu mezi NATO a Kosovem. Podpora NATO mezi kosovskými Albánci je dlouhodobě vysoká a albánští politici v Kosovu se jasně vyjádřili, že integrace do NATO je konečným cílem. I přes odpor některých členských zemí je poměrně pravděpodobné, že zde nedojde k volbě mezi integrací Kosova a Srbska. V Srbsku dlouhodobě schází politická i veřejná podpora členství v NATO, přičemž výrazný podíl na tom má zkušenost s válkou s NATO v roce Podle Rezoluce o Kosovu srbského parlamentu z konce roku 2007 je Srbsko vojensky neutrální zemí. Tento dokument je nutné hodnotit v dobovém kontextu: byl navržen a přijat v kontextu očekávaného vyhlášení nezávislosti Kosova a neutralita byla prezentována jako potvrzení nezávislosti Srbska. Je ovšem pravdou, že NATO je podle průzkumů veřejného mínění v Srbsku dlouhodobě silně nepopulární a vstup do NATO stabilně odmítá nadpoloviční většina občanů, pro je zhruba čtvrtina. Členství v NATO je podstatně důrazněji než přibližování k EU podmiňováno uznáním suverenity Srbska nad Kosovem, což členství prakticky vylučuje. Zapojení do PfP, jehož členem se Srbsko stalo roku 2006, má ovšem dlouhodobou podporu většiny veřejnosti i dosavadních vlád. Intenzita zapojení do PfP je však nízká, Srbsko dosud nemá ani stálé zastoupení při NATO a nezapojilo se do programu Proces plánování a revize (Planning and Review Process, PARP), jehož důležitým cílem je zajištění interoperability s NATO a který je nejnižším stupněm aktivní spolupráce s NATO v rámci PfP. To ukazuje, že spolupráce s NATO nebyla dosud v Srbsku politickou prioritou. Sestavení proevropské vlády v létě 2008 však otevřelo kromě jiného také vnitropolitickou diskusi o reformě bezpečnostního sektoru i spolupráci s NATO. Srbsko dosud nemá zpracovanou bezpečnostní strategii a jeho bezpečnostní doktrína dosud primárně vychází z předpokládané hrozby z Kosova. Očekává se podpis bezpeč-

8 INTEGRACE ZEMÍ ZÁPADNÍHO BALKÁNU DO EU A NATO 7 nostní dohody s NATO, která otevře Srbsku možnost dalšího výcviku a vzdělávání vojáků. Závěrečná doporučení Ve vztahu k EU V souvislosti s předsednictvím ČR v EU je třeba co nejkonkrétněji zformulovat český postoj k rozšiřování i k jednotlivým zemím západního Balkánu a vytyčit priority. S českými postoji je nutné s předstihem před převzetím předsednictví seznámit ostatní členské země. V souvislosti s blížícím se předsednictvím je nutné, aby se pokud možno všechny složky zahraniční politiky seznámily dostatečně jak s integrační problematikou jednotlivých zemí, tak s přístupem a programy EU. Česká republika by během svého předsednictví EU měla přesvědčovat ostatní členské země o nutnosti integrace. Součástí toho je i tlak na urychlenou ratifikaci asociačních dohod, zejména těch se Srbskem a BaH. Ačkoli základní krizové body byly překonány během slovinského předsednictví, vnitřní diskuse o reformě EU v důsledku neúspěchu referenda o Lisabonské smlouvě v Irsku může během francouzského předsednictví debatu o rozšiřování odsunout do pozadí. Důležitým úkolem českého předsednictví bude dbát, aby byl momentální příznivý vývoj na Balkáně využit. Projednávání přidělení statusu kandidáta zemím, které nejspíše podají žádost o členství, během českého předsednictví není jisté, ale ani vyloučené (tato procedura obvykle trvá několik měsíců od podání žádosti). ČR by se však v každém případě měla připravit na to, že bude stát před úkolem napomáhat v intenzivní komunikaci mezi EU a potenciálními kandidáty členství. Česká republika by měla dbát, aby řecko-makedonská komunikace o státním názvu Makedonie pokračovala. Česká republika by měla věnovat pozornost zhodnocení předvstupní podpory (IPA) a debatu o případných úpravách. Rok 2008 bude totiž prvním, kdy začnou běžet projekty vzniklé na základě předchozích hodnocení a dohod příslušných vlád a EK, podle zásad předběžného plánování na roky Zásadní bude především zhodnocení první složky předvstupní podpory, týkající se transformační podpory a budování institucí. Ve vztahu k NATO Český postoj k účinkování NATO na Balkáně je dosud silně ovlivněn českým zapojením do mírových misí zde, což vede k neúměrnému zužování dané problematiky. NATO se dnes na Balkáně angažuje rozsáhle především v programech

9 INTEGRACE ZEMÍ ZÁPADNÍHO BALKÁNU DO EU A NATO 8 reformy bezpečnostního a obranného sektoru (PARP, IPAP, MAP a další). Bylo by vhodné zvážit větší zapojení ČR v této oblasti. Zejména by ČR jako stát s přátelskými vztahy k Srbsku měla využít svého potenciálního vlivu k podpoře aktivní spolupráce Srbska s NATO. Ačkoli šance na začlenění Srbska do NATO jsou poměrně malé, Srbsko by rozhodně mělo dosáhnout interoperability s NATO, aby mohlo v bezpečnostní oblasti efektivně spolupracovat se svými sousedy, kteří jsou či budou členy NATO, účastnit se společných cvičení i společného nasazení s jednotkami NATO. Specifickým problém, které si bude česká zahraniční politika muset ujasnit, je spolupráce Kosova s NATO.

10 INTEGRACE ZEMÍ ZÁPADNÍHO BALKÁNU DO EU A NATO 9 Příloha: Optimistická varianta integrace zemí západního Balkánu do EU (pro srovnání dynamiky je uvedena i integrace Bulharska, připraveného zhruba stejně jako většina balkánských uchazečů) podpis podání kandidátský zahájení ukončení vstup asociační žádosti status přístupových přístupových dohody o členství jednání jednání 1993 Bulharsko Bulharsko Bulharsko Bulharsko 2001 Chorvatsko Makedonie Chorvatsko 2004 Makedonie Chorvatsko Bulharsko 2005 Makedonie Chorvatsko 2006 Albánie 2007 Černá Hora Bulharsko 2008 Srbsko Černá Hora? BaH Albánie? Srbsko? BaH? 2009 Černá Hora? Makedonie? Chorvatsko? Albánie? Srbsko? BaH? 2010 Černá Hora? Albánie? Srbsko? BaH? Chorvatsko? 2013 Makedonie? Černá Hora? Srbsko? 2014 Kosovo? Albánie? BaH? 2015 Kosovo? 2016 Kosovo? Makedonie? Černá Hora? Albánie? Srbsko? BaH?