4. monitorovací zpráva VR o strategii Evropa 2020 říjen 2013 Shrnutí

Transkript

1 4. monitorovací zpráva VR o strategii Evropa 2020 říjen 2013 Shrnutí CS

2 - 1 - ZPRÁVA PRO ČLENY PŘEDSEDNICTVA VR 148. SCHŮZE PŘEDSEDNICTVA VÝBORU REGIONŮ 7. října 2013 Bod 9 a) Čtvrtá zpráva VR o monitorování strategie Evropa 2020 Shrnutí Shrnutí Tato zpráva již čtvrtým rokem rok po sobě představuje výsledky monitorovací činnosti Výboru zaměřené na provádění strategie Evropa 2020 pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění. Nedostatečný růst, vysoká nezaměstnanost a rostoucí rozdíly mezi regiony: krize ještě nekončí Během dvanáctiměsíčního období do září 2013 se hospodářská a sociální situace v EU ještě stále vyznačovala nedostatkem růstu a mimořádně vysokou nezaměstnaností. Určité slabé náznaky obnovy byly patrné ve druhém čtvrtletí roku, nicméně je zdaleka nelze považovat za viditelné zlepšení současné situace na trhu práce. Nejnovější dostupné statistiky 1 ukazují, že hospodářská krize zasáhla regiony EU nestejnoměrně a ještě prohloubila existující rozdíly. Jak Evropská komise upozorňuje ve své poslední zprávě o soudržnosti 2, krize celkově zvrátila proces konvergence HDP na obyvatele podle v EU, prohloubila rozdíly v nezaměstnanosti mezi regiony a mnohým m znesnadnila cestu ke splnění cílů strategie Evropa V následujících tabulkách byl použit ukazatel regionálního pokroku k sestavení přehledu o počtu NUTS 2, které vykazují zvyšující se, stagnující či klesající trend u ukazatelů v oblasti cílů strategie Evropa 2020, přičemž se co nejvíce zdůrazňuje mezník krize Viz oddíl 5 této zprávy. Osmá zpráva o pokroku v oblasti hospodářské, sociální a územní soudržnosti, Evropská komise, 26. června 2013, COM(2013) 463 final. Výchozím rokem je rok 2000, poslední rok se však u různých ukazatelů a liší. Podrobnosti o posledním dostupném roce (MRYA, most recent year available) pro každý jednotlivý ukazatel jsou k dispozici ve zprávě. Viz též graf 14.

3 - 2 - Ukazatele pro cíl strategie Evropa 2020, regionální trendy v době před krizí (na základě ukazatele regionálního pokroku) (před krizí) Ukazatel (s cílem EU) Regiony vykazující zlepšení Stagnující regiony Regiony vykazující pokles Regiony bez dostupných údajů 75% míra zaměstnanosti u obyvatelstva ve věku let Ukončené terciární vzdělání Nejvýše 10% předčasně ukončená školní docházka Výdaje na výzkum a vývoj ve výši 3 % HDP Pokles lidí ohrožených chudobou a sociálním vyloučením o 20 mil.** % % 7 3 % % % 6 3 % % % % % % % % % % 168 * Trendy se posuzují na základě hodnocení rozdílu mezi situací na začátku a na konci roku. Jsou pozitivní nebo negativní, za předpokladu, že průměrná roční změna je v absolutním vyjádření větší než 1 %. Pokud se v absolutním vyjádření pohybuje mezi 0 % a 1 %, předpokládá se, že nedošlo k výraznější změně (= stagnace). ** Poslední trend v tabulce je vzhledem k omezenému množství dostupných údajů počítán na základě údajů z let

4 - 3 - Ukazatele pro cíl strategie Evropa 2020, regionální trendy v době po krizi (na základě ukazatele regionálního pokroku) Regiony Stagnující Regiony Regiony Ukazatel (s vykazující regiony vykazující bez cílem EU) zlepšení pokles dostupných údajů 75% míra zaměstnanosti u obyvatelstva ve věku let Ukončené terciární vzdělání Nejvýše 10% předčasně ukončená školní docházka Výdaje na výzkum a vývoj ve výši 3 % HDP Pokles lidí ohrožených chudobou a sociálním vyloučením o 20 mil.** 17 7 % % % % 16 6 % 0 0 % % % % % % % % % % 154 * Trendy se posuzují na základě hodnocení rozdílu mezi situací na začátku a na konci roku. Jsou pozitivní nebo negativní, za předpokladu, že průměrná roční změna je v absolutním vyjádření větší než 1 %. Pokud se v absolutním vyjádření pohybuje mezi 0 % a 1 %, předpokládá se, že nedošlo k výraznější změně (= stagnace). ** Poslední trend v tabulce je vzhledem k omezenému množství dostupných údajů počítán na základě údajů z let Celkově tyto údaje ukazují, že podle očekávání se krize v mnoha regionech projevila na zaměstnanosti a zvýšené chudobě, a prohloubila tedy již existující rozdíly mezi regiony. Zvýšil se počet vykazujících po roce 2007 v absolutním vyjádření zlepšení v oblasti předčasného ukončování školní docházky a počtu osob s terciárním vzděláním (30 34 let), neboť tyto jevy z části nezávisí na krátkodobých ekonomických trendech. Údaje o výdajích na výzkum a vývoj jsou k dispozici u méně než poloviny NUTS 2. Zaznamenaná zlepšení ve zvýšení procentního podílu je třeba hodnotit opatrně: údaje zatím nezahrnují roky, v nichž politiky fiskální konsolidace mohly oslabit úsilí, jež většina EU předtím vynaložila.

5 - 4 - Tento výsledek není nijak překvapující. Každý region v EU má svůj vlastní socio-ekonomický profil a institucionální kapacity, které ovlivňují jeho míru odolnosti vůči krizím a potenciál růstu. Rozdíly v růstu a zaměstnanosti mezi regiony totiž mohou být dokonce větší než u skupin zemí se stejnou průměrnou úrovní rozvoje. Absence územního rozměru brání úspěšnosti strategie Evropa 2020 Nezdá se, že strategie Evropa 2020 více než tři roky po svém zahájení vzala na vědomí rozdíly mezi jednotlivými regiony. Absence toho, co Výbor nazývá územním rozměrem strategie Evropa 2020, je patrná na úrovni EU i na úrovni zemí. To komplikuje úsilí, jež četné regiony a města vynakládají, aby dosáhly pokroku při plnění cílů strategie Evropa 2020 s pomocí strukturálních fondů a koncipováním komplexních regionálních strategií Evropa 2020 (v některých případech). Na úrovni EU zatím nebyly v rámci ročních analýz růstu provedeny žádné analýzy socioekonomických územních rozdílů. V ročních analýzách růstu se navíc od členských států nikdy nepožadovalo, aby analyzovaly své vnitrostátní cíle vyplývající ze strategie Evropa 2020 diferencovaným způsobem podle. Členské státy ze své iniciativy nepodnikly nic, aby stanovily cíle strategie Evropa 2020 na regionální úrovni. I přes zřejmé empirické důkazy o příslušných rozdílech v růstu jednotlivých zemí a o různých institucionálních kapacitách se proto předpokládá, že všechny regiony ve všech zemích budou tyto vnitrostátní cíle (v oblasti výzkumu a vývoje, energetické účinnosti, míry účasti, terciárního vzdělání atd.) považovat za referenční. Není proto překvapující, že pouze o něco více než polovina místních a regionálních orgánů, jež jsou předmětem průzkumu Platformy pro monitorování strategie Evropa 2020, považuje své vnitrostátní cíle za přiměřené. Ještě méně překvapující je však to, že mnoho je velmi vzdáleno dosažení vnitrostátních cílů nebo nečiní viditelný pokrok, zatímco pro ostatní byly tyto cíle málo ambiciózní. Místní a regionální orgány jsou partnery při provádění strategie Evropa 2020, nezasahují však téměř vůbec do její podoby či správy Absence územního rozměru je patrná i na správě strategie Evropa 2020 a celého evropského semestru, cílem procesu je koordinovat hospodářské politiky členských států spolu s hlavními směry EU pro strukturální a fiskální politiku 4. 4 V kontextu evropského semestru existují dva zastřešující dokumenty shrnující naplánované vnitrostátní politiky národní program reforem (strukturální politiky sledující cíle strategie Evropa 2020) a program stability a konvergenční program (fiskální politiky plnící Pakt o stabilitě a růstu).

6 - 5 - V doporučeních pro jednotlivé země na rok 2013, jednom z hlavních nástrojů koordinace vnitrostátních politik ze strany EU, opět nebyl brán zřetel na úroveň nižších územně samosprávných celků, a to i přes: stávající rozdělení pravomocí v každém členském státu; rozsáhlé pravomoci, které mají místní a regionální orgány v mnoha zemích a v mnoha politických oblastech strategie Evropa 2020; rozsáhlé aktivity místních samospráv nehledě na jejich současnou komplikovanou rozpočtovou situaci. V doporučeních pro jednotlivé země navíc nebyla využita příležitost k povzbuzení členských států k provádění strategie Evropa 2020 na základě uplatňování zásady partnerství a nástrojů víceúrovňové správy. Na úrovni jednotlivých zemí byla ve 27 z 28 národních programů reforem pro rok 2013 uznána úloha místních a regionálních orgánů, nicméně spíše z hlediska jejich přínosu k provádění než v rovině přípravy a monitorování politik zaměřených na plnění cílů strategie Evropa Pouze v 11 národních programech reforem se uvádí, zda byl příspěvek místních a regionálních orgánů zohledněn. Tato stávající situace se odráží v nejčastějších odpovědích respondentů na tuto otázku, podle nichž byli respondenti nanejvýš konzultováni. Pouze jedna až dvě třetiny respondentů navíc vyjádřily spokojenost nad tím, jak byly jejich připomínky zapracovány do konečné verze národních programů reforem. Co se týče víceúrovňové správy, pouze v 9 národních programech reforem byly zmíněny příklady (to je méně než v roce 2012) jedním z nich byl Územní pakt. Nicméně přestože neexistují žádné formální smlouvy o víceúrovňové správě, v některých oblastech politiky lze nalézt zmínky o partnerstvích mezi různými správními úrovněmi. Konkrétně 21 národních plánů reforem z roku 2013 obsahuje zmínky o partnerstvích, jež byla uzavřena s cílem bojovat proti nezaměstnanosti a podporovat tvorbu pracovních míst, podnikání, celoživotní vzdělávání a rekvalifikaci. Třetí rok po sobě se VR zasazuje o klasifikaci národních programů reforem na základě toho, jak podrobně se v nich zmiňuje úloha místních a regionálních orgánů při provádění strategie Evropa Celkem 14 členských států si zlepšilo svou pozici v 2013 oproti dvěma předchozím rokům. Ne všechny země však vyhověly požadavku generálního sekretariátu Evropské komise z ledna , aby předkládaly zprávy o účasti místních a regionálních orgánů. 5 6 Klasifikace vychází ze součtu bodů, které národní programy reforem obdržely za každou položku v hodnotící tabulce. Viz část 5.1 níže. Dne 14. ledna 2013 vyzval generální tajemník ve svých pokynech členské státy, aby v národních programech reforem uváděly konkrétně to, jak byly místní a regionální orgány zapojeny do přípravy národních programů reforem a do provádění předchozích doporučení a závazků.

7 - 6 - Dohody o partnerství, o nichž v současné době členské státy jednají s Evropskou komisí, jsou další významnou zkouškou pro řízení strategie Evropa Společný strategický rámec pro strukturální fondy na období je na úrovni členských států prováděn prostřednictvím dohod o partnerství a jeho hlavní prioritou je přispět k cílům strategie Evropa Kromě toho byl přijat kodex chování Evropské unie o zapojení všech příslušných zúčastněných stran do přípravy dohod o partnerství. Na tomto základě trval VR na nutnosti brát vypracování dohod o partnerství jako příležitost pro víceúrovňovou koordinaci všech politik souvisejících se strategií Evropa Krátký průzkum, který VR provedl v uplynulých měsících, ukázal, že místní a regionální orgány opět pochybují, zda byly jejich příspěvky zohledněny. Pozitivní je to, že jasná většina z nich prohlásila, že do přípravy dohod o partnerství skutečně zapojena byla. Na úrovni členských států je chybějící zapojení místních a regionálních orgánů jakožto partnerů při přípravě národních programů reforem (v průměru jedna třetina až polovina z nich byla určitým způsobem konzultována) vidět na tom, že pouze o něco více než 50 % respondentů považuje své vnitrostátní cíle za přiměřené svým specifickým územním podmínkám. A spokojenost respondentů se zvláštními politikami či programy zahrnutými do každého národního programu reforem (pokud jde o uzpůsobení skutečným potřebám místních společenství) se v jednotlivých oblastech politiky pohybuje od jedné třetiny do dvou třetin. Místní a regionální orgány jsou aktivní ve většině politických oblastí strategie Evropa 2020 Celkově jsou místní a regionální orgány EU aktivní ve většině klíčových politických oblastí strategie Evropa 2020, i přes popsané obtíže, které v této souvislosti doposud vyvstaly. Četné příklady, jež VR v praxi nashromáždil 7 o místních projektech uzpůsobených cílům strategie Evropa 2020 nebo dokonce vypracovaných na jejich základě, ukazují na dva hlavní závěry. První je ten, že zatímco některé tyto projekty byly vypracovány nezávisle na strategii Evropa 2020, jiné byly strategií a jejími stěžejními iniciativami bezpochyby pobízeny k přijetí ambicióznějších cílů. To platí zejména pro oblasti politiky, v nichž byl místním a regionálním orgánům při rozdělování pravomocí poskytnut větší prostor. Jedná se např. o Agendu pro nové dovednosti a pracovní místa, Evropskou platformu pro boj proti chudobě a sociálnímu vyloučení a Mládež v pohybu. Celkově místní a regionální orgány v zásadě souhlasí s cíli a činnostmi zahrnutými do stěžejních iniciativ. Příklady a osvědčené postupy, které VR shromáždil při monitorování, ukazují, že místní a regionální orgány často spolupracují s dalšími správními orgány v rámci vertikálních partnerství (se svými ústředními orgány) i horizontálních partnerství (s jinými místními subjekty, například neziskovými organizacemi a podniky). 7 Úplný seznam těchto příkladů je k dispozici na této stránce:

8 - 7 - Druhý méně pozitivní závěr je ten, že bylo zjištěno pouze několik málo případů uplatnění nástroje víceúrovňové správy ad hoc a že pouze dva z nich byly označeny za územní pakty. Prozatím se nezdá, že by strategie Evropa 2020 byla považována za příležitost k testování inovativního přístupu koordinace a integrace na různých správních úrovních a v souvisejících strukturách víceúrovňové správy. Navzdory klíčové úloze strukturálních fondů je financování strategie Evropa 2020 stále ještě nedostačující Většina místních a regionálních orgánů, které se průzkumu účastnily, jasně uvedla, že kvůli dopadům hospodářské krize a s tím spojenou nutností řešit její krátkodobé sociální důsledky a kvůli pokračující politice konsolidace rozpočtu z důvodu absence hospodářského oživení nemají dostatečné finanční zdroje na řádné uplatňování strategie Evropa Předseda Evropské komise Barroso ve svém projevu 8, který přednesl dne 11. září 2013 k problematice stavu Unie, prohlásil, že strukturální fondy jsou často jediným dostupným zdrojem financí pro politiky růstu a zaměstnanosti na regionální úrovni. Většina respondentů průzkumu uznala úlohu strukturálních fondů při financování projektů souvisejících se strategií Evropa 2020, i přes jejich složitou administrativu. V některých regionech a politických oblastech jsou strukturální fondy hlavním a nepostradatelným zdrojem financování, jenž umožňuje provádění projektů. Tak tomu bylo například v případě Evropského sociálního fondu v členských státech ve východní a střední Evropě a v některých velmi odlehlých oblastech EU. Proto je poněkud překvapující, že místní a regionální orgány nedočkavě očekávají začátek nového programového období Nový přístup společného strategického rámce uplatňovaný s pomocí dohod o partnerství mezi Komisí a členskými státy budí naděje na větší zaměření, zjednodušení a synergie. Obecně však mají místní a regionální orgány stále méně veřejných zdrojů na provádění strategie Evropa Proto byly nuceny odložit část svých projektů a stáhnout prostředky z investic nezbytných k posílení dlouhodobého růstu, např. z investic do digitální infrastruktury a služeb, aby řešily rostoucí nezaměstnanost a chudobu. Nutnost přehodnotit strategii Evropa 2020 Empirické důkazy získané během sestavování této zprávy zřejmě ukazují, že strategie Evropa 2020 neplní své sliby. Zejména místním a regionálním orgánům EU neposkytuje podporu, kterou potřebují ke zvládnutí hospodářské krize, přičemž musí zajistit dlouhodobý inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění, a nepodporuje víceúrovňovou správu jakožto nástroj k účinnému provádění a řízení strukturálních reforem. 8 Projev o stavu Unie 2013, José Manuel Durão Barroso, předseda Evropské komise. K dispozici na stránce

9 - 8 - Přestože hospodářská krize určitě hrála svou roli a učinila z dosažení cílů strategie ještě obtížnější úkol, výsledky monitorování předkládané v této zprávě vedou ke zjištění, že se strategie Evropa 2020 jako hnací síla strukturálních reforem neosvědčila a že musí být zásadně přehodnocena, a to vzhledem k: nedostatečnému územnímu rozměru a zohlednění územních rozdílů Evropské unie, které vyžadují flexibilní pojetí jejích cílů a záměrů. Současná situace je taková, že národní programy reforem vypracovávají národní vlády, které stanovily cíle, jež nebyly dostatečně ambiciózní, což vedlo nevyhnutelně k nedostatečné koordinaci a ucelenosti politik prováděných na různých úrovních správy. Místo toho je třeba diferencovat cíle strategie Evropa 2020 na regionální a ne pouze celostátní úrovni. V této souvislosti se VR obává, že kvůli nedostatku údajů je v současné době téměř nemožné dokonce i jen monitorovat současný pokrok při plnění cílů strategie Evropa 2020 na regionální úrovni. Regiony a města v EU potřebují, aby byl dostupný soubor regionálních statistik pokud možno okamžitě rozšířen a aktualizován; nevhodnému řízení, které je třeba změnit přechodem na uplatňování zásady partnerství mezi různými úrovněmi správy. Obnovená strategie Evropa 2020 totiž musí zaujmout přístup založený na víceúrovňové správě, a to ve všech členských státech, přičemž musí vycházet ze stávajícího rozdělení vlivu a pravomocí v jednotlivých zemích. Takový přístup by měl: a) synchronizovat programový harmonogram opatření na různých úrovních správy, aby byly veškeré možné synergie využity ke zvýšení účinnosti při vynakládání veřejných prostředků. Takový přístup by byl v souladu se zásadami OECD pro lepší vynakládání prostředků, o nichž se v současné době diskutuje; b) umožnit, aby si každá úroveň stanovila své cíle při jednáních s ostatními příslušnými úrovněmi. Na přeshraniční úrovni by mělo být podporováno využívání smluvních nástrojů, jako jsou územní pakty. Aby mohla strategie Evropa 2020 přinést očekávané výsledky do roku 2020, je důležité nahradit současný abstraktní přístup založený na přístupu shora dolů víceúrovňovou správou opírající se o úlohu a možné přispění měst a Unie k řešení těchto nedostatků a nebránit při tom tomu, aby některé politické otázky byly řešeny přístupem shora dolů, pokud je to nutné. To by rozprášilo i sílící obavy z opětovné centralizace správy věcí veřejných v EU a v HMU, jež byla v zájmu stability zavedena během nedávné hospodářské a finanční krize. Jelikož jsou města a regiony občanům blíže, jejich větší zapojení do správy ekonomických záležitostí v EU by zvýšilo demokratickou legitimitu a odpovědnost Unie; nedostatečnému financování. Je sice třeba respektovat potřebu fiskální konsolidace, avšak prostředky dostupné za účelem plnění cílů strategie Evropa 2020 je třeba navýšit na úroveň potřebnou pro veřejné investice do infrastruktury, vzdělávání, výzkumu a inovací, pro zelené veřejné zakázky, podporu MSP, sociální začleňování a boj proti chudobě. Nový VFR sice správně označil cíle strategie Evropa 2020 za priority politiky soudržnosti, avšak nefinancuje vhodným způsobem příslušné politiky EU. Na druhou stranu představuje rozpočet EU jen velmi malou část (zhruba 2 %) veškerých veřejných výdajů v EU. Zatím však prostředky dostupné na úrovni členských států a na regionální a místní úrovni nebyly pro podporu takto ambiciózní strategie dostatečné. Místní a regionální orgány, které byly předmětem průzkumu VR, naopak

10 - 9 - upozornily na nedostatek zdrojů na podporu investic potřebných v příslušných oblastech politik. Jak se uvádí výše, víceúrovňová správa strategie by umožnila větší synergie mezi veřejnými rozpočty, a přispěla tak k vyšší účinnosti a kvalitě veřejných výdajů. Na cestě k přezkumu strategie Evropa 2020 v polovině období Vzhledem k blížícímu se novému legislativnímu období EU není Výbor sám, kdo je přesvědčen, že je třeba strategii Evropa 2020 přehodnotit. V březnu 2013 bylo na jarním summitu Evropské rady oznámeno, že Rada uspořádá v souvislosti s přezkumem strategie v roce 2014 řadu tematických setkání. A ve svém dopise předsedovi EP Martinovi Schulzovi ze dne 11. září 2013, který pojednává o příštím pracovním programu Evropské komise na rok 2014, předseda Komise José Manuel Barroso prohlašuje, že budeme rovněž hodnotit i dosavadní zkušenosti se strategií Evropa 2020 a přemýšlet, zda musíme učinit změny, abychom podpořili reformy nutné ke zrychlení růstu a vytváření pracovních míst. Výbor se od prosince 2012 zabýval hodnocením stěžejních iniciativ strategie, provedl řadu průzkumů a shromáždil osvědčené postupy, jež byly podkladem pro řadu tematických konferencí. Rozsáhlá konzultace měst a obcí v EU a řada diskusí během workshopů pořádaných ve druhé polovině roku 2013 poskytne další materiál pro politické prohlášení k budoucnosti strategie Evropa 2020, jež předsednictvo VR přijme 7. března 2014 v Aténách a veřejně předloží následujícího dne na summitu evropských měst a. Toto prohlášení, k němuž bude přiložena zpráva o hodnocení v polovině období, bude předloženo Evropské radě na jejím zasedání na jaře 2014 a také novému Evropskému parlamentu a nové Evropské komisi v pozdějším období téhož roku. Plné znění zprávy spolu s překladem tohoto shrnutí do 23 úředních jazyků EU je k dispozici na stránkách