PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ. Průvodní dokument k. doporučení Komise

Transkript

1 EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne SWD(2014) 233 final PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k doporučení Komise o zásadách pro ochranu spotřebitelů a hráčů služeb hazardních her online a pro prevenci hraní hazardních her nezletilými osobami {C(2014) 4630 final} {SWD(2014) 232 final} CS CS

2 Úvod Služby hazardních her online se v Evropě běžně nabízejí, inzerují a využívají. Hazardní hry online v EU představují přibližně 45 % světového trhu s hazardními hrami online. V EU tvoří služby hazardních her online více než 12 % trhu hazardních her (tj. 10,54 mld. EUR (hrubého zisku z hazardu) v roce 2012). Služby hazardních her online zahrnují širokou škálu her, jako jsou sportovní sázky, poker, kasino a loterie, kterých se účastní asi 6,8 milionu spotřebitelů využívajících jeden či více druhů her. Spotřebitelé se však setkávají i s tisíci neregulovaných internetových stránek s hazardními hrami, často ze zemí mimo EU, jež s sebou nesou značné riziko, např. podvodů a praní peněz. Navzdory přeshraničnímu významu hazardních her online neexistují žádné odvětvové předpisy EU, které by služby hazardních her upravovaly. Většina členských států přitom provádí regulační reformy, zejména proto, aby byly zohledněny nové formy služeb hazardních her, které primárně fungují online. Veřejná konzultace, která se uskutečnila v roce 2011, určila jako prioritní oblast ochranu občanů, včetně nezletilých, a ochranu spotřebitelů ve vztahu k hazardním hrám online 1. Na základě tohoto zjištění Komise zahájila dialog s členskými státy a příslušným odvětvím, pokud jde o záležitosti týkající se spotřebitelů služeb hazardních her online a o obchodní sdělení ohledně hazardních her. 1. Problém K hlavním faktorům se řadí dostupnost hazardních her online, která se týká služeb hazardních her online, jež jsou regulovány členskými státy, i těch, které jsou mimo jakoukoli kontrolu EU (neregulovaných). Rozšíření hazardních her online je rovněž důsledkem rychle se vyvíjející technologie, většího přístupu k internetu a snadno použitelných mobilních aplikací. Kdykoli hráčům online připadá, že nabídka je nedostatečná a neatraktivní nebo že málo vyhrávají, začnou hledat konkurenční možnosti, jak hrát. Ty jsou snadno dostupné, často v podobě neregulovaných internetových stránek s hazardními hrami. Spotřebitele láká reklama, za kterou komerční i státní provozovatelé hazardních her utrácejí nemalé prostředky. Běžně se vyskytují škodlivé obchodní praktiky. Kvůli agresivním a klamavým prodejním metodám, včetně jejich častého opakování, spotřebitelé činí chybná rozhodnutí a hazardní hry lákají nezletilé. Špatné rozhodování spotřebitelů je způsobeno z velké části tím, že nedostávají jasné, otevřené a srozumitelné informace. Informace o odpovědném hraní, zpracování osobních údajů a ochraně finančních prostředků hráčů proti platební neschopnosti se na internetových stránkách s hazardními hrami často skrývají ve zdlouhavých textech plných právnického žargonu, a to navzdory ustanovením směrnice o nepřiměřených podmínkách ve spotřebitelských smlouvách. Jestliže informace nejsou transparentní a přehledné, spotřebitelé nemusí být schopni náležitě posoudit rizika nebo v případě potřeby vyhledat pomoc. Kvůli 1 2

3 nedostatečnému monitorování a podpoře jsou spotřebitelé vystaveni riziku, že při hraní nebudou mít přehled o vynaloženém času nebo penězích, a to pak může vést ke vzniku problémů souvisejících s hazardním hráčstvím, včetně problémů zdravotních. Pokud jde o regulaci nabídky, jsou zjištěné problémy způsobeny dvěma hlavními důvody, a to neexistencí účinných opatření na ochranu spotřebitelů a slabými nebo žádnými opatřeními týkajícími se obchodních sdělení o hazardních hrách. Stávající právní předpisy tyto otázky účinně neřeší. V jednotlivých členských státech je problematika ochrany spotřebitelů a odpovědných obchodních sdělení na různé úrovni a vztahují se k ní různá opatření. Členské státy většinou vytvářejí své politiky izolovaně a v současnosti neexistuje zastřešující přístup EU, který by je uvedl v soulad. Výsledkem je rozdílný a nedostatečný regulační dohled. Často není zřejmé, jakým způsobem členské státy sledují služby hazardních her, pokud jde o sociální odpovědnost a řízení rizik. V neposlední řadě způsobuje zbytečné zdvojování právních požadavků v EU značnou administrativní zátěž pro regulované provozovatele a snižuje jejich konkurenceschopnost. Výše uvedené faktory mají za následek řadu problémů. Jednotliví spotřebitelé nemusí mít realistický pohled na hazardní hry a rizika, pokud jde o zdraví a ekonomické škody v důsledku patologického nebo nadměrného hraní. Je zde nebezpečí, že bez náležité kontroly a sledování se může rozvinout druh hráčské poruchy. Například nadměrné hazardní hráčství je závislé na disponibilním příjmu a času každého jednotlivce, existuje však riziko, že bez odpovídajících možností kontroly hraní utratí na internetu více peněz a času, než chtěl. Co se týče obchodních sdělení, mohou obrazový materiál a texty týkající se hazardních her vytvářet mylný dojem o hraní hazardních her a o tom, čeho jím lze dosáhnout, a to jak z finančního, tak sociálního hlediska. Mohou podněcovat jednotlivce k neodpovědnému hraní. Vedle zdravotních rizik existují rizika podvodů a jiné trestné činnosti, jimž spotřebitele vystavují neregulované internetové stránky s hazardními hrami. Nezletilé osoby jsou ohroženy z důvodu nedostatečných požadavků na ověření věku, malé informovanosti o hazardních hrách a dostupnosti neregulovaných hazardních her. Je nutné spotřebitele lépe chránit. Měly by se přísněji regulovat obchodní praktiky, minimalizace škod, prevence problémového hráčství a monitorování hráčského chování. Trh s hazardními hrami online je vysoce konkurenční. Jestliže poptávka spotřebitelů nebude uspokojena v regulovaném rámci EU, spotřebitelé budou nadále přecházet na neregulované stránky. Nebudou-li existovat opatření na úrovni EU, členské státy budou pravděpodobně nadále pracovat odděleně a v jednotlivých členských státech zřejmě nadále zůstane nevyrovnaná úroveň a rozdílná opatření. Občané EU budou ve všech členských státech nejspíše stále vystaveni obchodním sdělením o hazardních hrách v nezmenšené míře a uživatelé služeb hazardních her budou stále hledat příležitosti k hazardním hrám online. 2. Má EU právo jednat? 3

4 Ochrana spotřebitele je součástí sdílených pravomocí mezi EU a členskými státy. Podle Smlouvy o fungování Evropské unie jsou opatření na úrovni EU opodstatněná, pokud rozdílné vnitrostátní předpisy a nedostatečná nebo neúčinná opatření vedou k fragmentaci vnitřního trhu pro spotřebitele a podniky. Opatření na úrovni EU lze rovněž odůvodnit tehdy, pokud bez nich občané EU nejsou dostatečně chráněni. Vzhledem k samotné povaze internetového prostředí a přeshraničnímu rozměru hazardních her online i způsobu, jakým jsou tyto hry propagovány, nejsou opatření na vnitrostátní úrovni dostačující. Jsou nezbytná opatření na úrovni EU, aby se zajistila dostatečná a jednotná úroveň ochrany v celé Unii. 3. Cíle Cílem této iniciativy je přispět k dostatečné a vyrovnané úrovni ochrany občanů, spotřebitelů a nezletilých, co se týče služeb hazardních her online. Specifické cíle konkrétněji mají: ochraňovat uživatele služeb hazardních her online, ochraňovat před hazardními hrami nezletilé osoby, zajistit jednotnější obchodní praktiky, zlepšit informovanost s cílem co nejvíce zmírnit nepříznivé dopady neregulovaných internetových stránek s hazardními hrami na spotřebitele v EU. Z operativního hlediska mají cíle: 1. zajistit spotřebitelům transparentní a srozumitelné informace, specializovanou podporu a monitorování hráčského chování, 2. podporovat větší sociální odpovědnost v rámci obchodních praktik a zajistit informovanost o zdravotních rizicích, která s hazardními hrami přirozeně souvisejí, 3. zajistit účinnější opatření, která by zabránila nezletilým osobám účastnit se hazardních her a co nejvíce omezila jejich vystavení hazardním hrám, 4. udržet uživatele hazardních her online v regulovaném rámci EU. 4. Možnosti politiky Zvažují se tyto možnosti politiky: posílení požadavků na informování a identifikaci, a to ve vztahu k použitým zařízením a v případě obchodních sdělení k různým použitým komunikačním kanálům, posílení systémů registrace k vytvoření účtu hráče a zavedení přísnějších ověřovacích postupů, které by již od počátku vylučovaly nezletilé osoby, posílení požadavků na ochranu zdraví internetových hráčů, aby jejich hraní nepřerostlo rekreační účely, usnadnění možnosti, aby hráči mohli být na základě vlastního rozhodnutí vyřazeni v rámci celé EU prostřednictvím internetové databáze a aby provozovatelé usazení 4

5 v jednom nebo více členských státech mohli v této databázi ověřovat identifikační údaje s cílem vyřazené hráče vyloučit, posílení regulačního dohledu s cílem poskytnout spotřebitelům a občanům vysokou úroveň bezpečnosti a zvýšit povědomí o rizicích spojených s hazardními hrami. Níže uvedená tabulka ukazuje, do jaké míry bude každá z možností politiky schopna těchto cílů dosáhnout. Možnosti politiky Cíle Účinnost Poskytovat spotřebitelům transparentní a srozumitelné informace, specializovanou podporu a monitorování Možnost 1 Beze změny Možnost 2 Požadavky na obsah a identifikaci Možnost 3 Elektronické systémy pro registraci hráčů Možnost 4 Požadavky na podporu hráčů Možnost 4a Vyřazení hráče v celé EU na základě vlastního rozhodnutí Možnost 5 Posílení regulačního dohledu prostřednictvím systémů monitorování v reálném čase Zvýšit sociální odpovědnost u obchodních sdělení o hazardních hrách a informovat o rizicích souvisejících s hazardními hrami Zavést účinnější opatření s cílem zabránit nezletilým v hraní hazardních her a co nejvíce snížit jejich vystavení hazardním hrám neuplatní se neuplatní se neuplatní se Udržet uživatele služeb hazardních her online v regulovaném rámci EU Snížit fragmentaci podmínek pro provozovatele usazené v EU, kteří jsou držiteli licence v jednom či více členských států Efektivnost Přijatelnost pro členské státy pro příslušné odvětví

6 5. Zvažované nástroje politiky Zvažují se tyto nástroje: právní předpisy EU v podobě směrnice, samoregulace příslušného odvětví, důkladná výměna informací mezi regulačními orgány a doporučení Komise. Ačkoli nejlépe by daných cílů mohla dosáhnout směrnice EU, v této fázi není schůdné navrhnout legislativní řešení. Hlavním důvodem je chybějící podpora pro takový krok, což je patrné z odpovědí na veřejnou konzultaci, postoje většiny členských států i usnesení Evropského parlamentu. Dále je nutné vyloučit důkladnou výměnu informací mezi regulačními orgány. Sice by řešila společné problémy a výměnu know-how, ale nemusela by dostatečně dosáhnout daných cílů. Obecná výměna informací může být mezi regulačními orgány v oblasti hazardních her nadále podporována v rámci expertní skupiny Komise. Samoregulace odvětví by znamenala spoléhat se pouze na dobrovolná opatření k řešení problémů. U tohoto přístupu by provádění a dodržování závazků bylo dobrovolné, i když by se u některých provozovatelů mohl provádět audit dodržování vlastních standardů. Samoregulace ze strany odvětví může regulační požadavky doplňovat. Jelikož členské státy mají jen malou důvěru v iniciativy odvětví jakožto samostatné řešení, samoregulace může být pouze doplněním státní regulace. Doporučení Komise by mohlo poskytnout rámec, který členským státům umožní usilovat o dosažení cílů politiky. Vybízelo by členské státy, aby přijaly opatření na vnitrostátní úrovni, ale zároveň by jim ponechalo možnost zvolit si prostředky dle vlastního uvážení. Ustanovení o přezkumu by umožnilo posoudit účinnost opatření, která by byla v doporučení navržena. Doporučení Komise se jeví jako nejpřijatelnější nástroj, neboť řeší silné výhrady členských států a Evropského parlamentu vůči legislativnímu řešení a zároveň reaguje na jejich opakované výzvy žádající opatření na ochranu spotřebitelů před riziky spojenými s hazardními hrami a na ochranu nezletilých osob. 6. Upřednostňovaná možnost Zaprvé je třeba říci, že možnost 3 (elektronická registrace), možnost 4a (vyřazení v celé EU na základě vlastního rozhodnutí) a možnost 5 (monitorování v reálném čase) se v této fázi již dále nezvažují. Představovaly by přitom významný přínos k dosažení cílů. Zejména vzhledem k předmětu tohoto posouzení dopadů hazardní hry online se tyto možnosti totiž zabývají řešeními online ve prospěch spotřebitelů, provozovatelů i regulačních orgánů. Byly však vyloučeny na základě nepřijatelnosti, jak je uvedeno v tabulce výše. Zadruhé byly na základě provedené analýzy ponechány možnosti 2 a 4, které by měly účinně řešit jednotlivé problémy. Tato kombinace možností je považována za nejsnáze proveditelné řešení specifických a operativních cílů. S ohledem na vymezené problémy a cíle by se doporučení zaměřilo na spotřebitele a hráče hazardních her online a usilovalo by o větší transparentnost, lepší podporu hráčů a monitorování jejich chování, jakož i vzdělávání a zvyšování informovanosti ohledně hazardních her obecně. Dalším cílem by bylo zabránit v hazardních hrách nezletilým. Dále by 6

7 se soustředilo na obchodní sdělení s ohledem na širší dosah a problematiku zdraví, včetně společenských aspektů, a snažilo by se zajistit, aby sdělení bez ohledu na použitý komunikační kanál nepřekračovala parametry sociální odpovědnosti. 7. Dopady Z hospodářského hlediska tyto změny přinesou pro většinu provozovatelů zanedbatelné náklady na dosažení souladu. Zároveň však změny vyústí ve zjednodušený přístup, což může napomoci rozptýlit obavy provozovatelů týkající se dosažení souladu, zejména pokud jde o licenční náklady ve více zemích. Bude zaveden základní soubor společných požadavků, který bude mít silnější sekundární účinek na poskytovatele obchodních sdělení. Ze sociálního hlediska veřejnost získá lepší ochranu před riziky spojenými s hazardními hrami, vyloučení nezletilých, lepší ochranu spotřebitelů a výraznější povinnosti sociální odpovědnosti pro provozovatele hazardních her online. Správní dopad by měl být minimální. Je možné, že členské státy budou muset změnit právní předpisy a licenční požadavky a regulační orgány budou muset přizpůsobit svou organizaci. Kombinovaný přístup může pomoci snížit zbytečnou administrativní zátěž regulačních orgánů i provozovatelů. Prováděcí náklady by se měly pohybovat v rozmezí od nízkých až po mírně vyšší v závislosti na tom, zda se členské státy budou doporučením Komise řídit a v jakém rozsahu. 8. Sledování a hodnocení Komise hodlá pokrok pravidelně sledovat, zejména prostřednictvím skupiny odborníků v oblasti služeb hazardních her. V krátkodobém horizontu se sledování zaměří na to, do jaké míry členské státy doporučení dodržují. Tuto otázku by mohla posoudit dvě setkání odborníků na základě ukazatelů, které budou vypracovány. Ve střednědobém až dlouhodobém horizontu hodlá Komise sledovat pokrok společně s členskými státy monitorováním počtu osob, které si zakládají účet hráče, počtu osob, které registraci nedokončí, podílu osob, které žádají o vyřazení ze služeb hazardních her, podílu nezletilých osob, které podle odhadů získaly přístup ke stránkám s hazardními hrami, a druhů porušení pravidel týkajících se obchodních sdělení. Komise může rovněž pořádat semináře s cílem sledovat zlepšení vyplývající z doporučení, která byla zavedena příslušným odvětvím, jako je školení zaměstnanců a kontakty s léčebnými středisky. Komise by měla provést hodnocení 24 měsíců po datu přijetí uvedeného doporučení. 7