PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ. Průvodní dokument k. Návrhu

Transkript

1 EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne SWD(2013) 145 final PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k Návrhu Nařízení o podpoře volného pohybu občanů a podniků zjednodušením přijímání některých veřejných listin v Evropské unii a o změně nařízení (EU) č. 1024/2012 {COM(2013) 228 final} {SWD(2013) 144 final} CS CS

2 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k Návrhu Nařízení o podpoře volného pohybu občanů a podniků zjednodušením přijímání některých veřejných listin v Evropské unii a o změně nařízení (EU) č. 1024/2012 OBSAH 1. Vymezení problému Analýza subsidiarity Hlavní cíle politiky Možnosti politiky Posouzení dopadů možností politiky Upřednostňovaná možnost Monitorování a hodnocení... 8 CS 2 CS

3 1. VYMEZENÍ PROBLÉMU Pokud občané a podniky v EU chtějí vykonávají své právo na volný pohyb nebo těžit ze svobod vnitřního trhu tím, že se rozhodnou pobývat či podnikat v jiném členském státě, čelí obtížím při předkládání potřebných veřejných listin a při jejich přijímání daným členským státem. Musí podstupovat nepřiměřené a zatěžující správní formality, aby prokázali pravost různých veřejných listin, a musí se vypořádávat s právní nejistotou. Těmito formalitami jsou legalizace, apostila, jakož i ověřené kopie a ověřené překlady. Toto opatření sleduje dvojí cíl: 1) snížit právní nejistotu, náklady a zdlouhavé postupy, které mají za následek výše uvedené formality a které ztěžují občanům EU výkon práva na volný pohyb a podnikům EU výkon svobod vnitřního trhu; a 2) poskytnout potřebná ochranná opatření zamezující používání padělaných veřejných listin v EU. Primárním účelem veřejných listin je poskytovat faktický důkaz o úkonu orgánu veřejné moci, který je v ní zaznamenán. Zatímco domácí veřejné listiny se považují za pravé i bez dalších důkazů, veřejné listiny pocházející z jiných členských států se přijímají v členském státě, v němž jsou předkládány, pokud jsou opatřeny ověřením v podobě apostily, legalizace nebo jiné zvláštní formy, jako jsou ověřené kopie a ověřené překlady. Typickými příklady veřejných listin týkajících se práv EU, jichž požívají občané a podniky EU, které podléhají vymezeným správním formalitám, jsou doklady osvědčující osobní stav (např. listiny týkající se narození, úmrtí a manželství), listiny týkající se bydliště, občanství a státní příslušnosti, listiny týkající se nemovitosti, listiny týkající se právního postavení a zastupování společnosti nebo jiného podniku, listiny týkající se práv duševního vlastnictví, listiny prokazující neexistenci záznamu v trestním rejstříku. Formality v podobě legalizace, apostily, ověřených kopií a ověřených překladů představují zastaralé a nepřiměřené mechanismy ověřování pravosti veřejných listin a pro případy, kdy existuje důvodná pochybnost, by bylo možné najít účinnější mechanismy, které by umožnily stmelit vzájemnou důvěru panující v rámci jednotného trhu mezi členskými státy. Stávající nástroje práva EU a mezinárodního práva nepřináší v oblasti snazšího přijímání veřejných listin v členských státech uspokojivá řešení. Právo EU se věnuje otázce pravosti veřejných listin v rámci jednotlivých odvětví; v některých případech výslovně, obecně však nejednotně. Obecně lze rozlišit tři přístupy: CS 3 CS

4 1) příslušný nástroj práva EU výslovně osvobozuje listiny od požadavků na ověření (např. nástroje civilního soudnictví pro soudní písemnosti); 2) příslušný nástroj práva EU neobsahuje žádný výslovný odkaz na ověření, ale stanoví jiné způsoby ověření pravosti veřejných listin pocházejících z jiných členských států (např. uznávání odborných kvalifikací); a 3) nástroj neobsahuje výslovný odkaz na zrušení ověření ani pro tento účel nestanoví alternativní způsoby (např. volný pohyb osob). Pokud jde o ověřené kopie a ověřené překlady, současné právo EU obsahuje příklady (např. směrnice 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu), které stanoví, že členské státy nesmí vyžadovat, aby byl doklad předložen ve své originální podobě nebo v podobě ověřené kopie nebo ověřeného překladu. Dále existuje široká škála nástrojů mezinárodního práva, které s ohledem na tyto aspekty veřejných listin uplatňují rozdílné přístupy, k těmto nástrojům se řadí například Haagská úmluva o apostile, Bruselská úmluva o zrušení legalizace listin v členských státech a různé úmluvy Mezinárodní komise pro osobní stav. Tyto nástroje se však ukázaly jako nedostačující pro docílení požadovaného snížení správní zátěže občanů a podniků EU, a stále tudíž omezují výkon základních práv. Vzhledem k výše uvedeným nedostatkům občané a podniky EU v mnoha situacích stále čelí časově a finančně náročným postupům. Lze odhadovat, že náklady občanů a podniků EU na získání apostily pro použití listin v rámci EU za období jednoho roku přesáhnou částku 25 milionů EUR. Celkové roční náklady na získání legalizace veřejných listin lze odhadovat na 2,3 až 4,6 milionu EUR. Roční náklady občanů s podniků EU na ověřené kopie lze odhadovat na 75 až 100 milionů EUR. Celkové náklady občanů a podniků EU na ověřené překlady mohou dosahovat 100 až 200 milionů EUR ročně. Ze všech těchto důvodů vyplývá potřeba horizontálního přístupu, který by usnadnil a podpořil výkon práva občanů Unie na volný pohyb a práva podniků EU na svobodu usazování a svobodu poskytování služeb v rámci jednotného trhu. 2. ANALÝZA SUBSIDIARITY EU může ze své pozice lépe než členské státy přijmout opatření, kterými se zruší legalizace a apostila a zjednoduší požadavky na ověřené kopie a ověřené překlady a současně se zajistí přeshraniční a meziodvětvový rámec pro účinnější úroveň odhalování podvodů a padělání veřejných listin v EU. Opatření na úrovni EU by občanům a podnikům EU pomohla používat v přeshraničním kontextu různé kategorie veřejných listin bez nepřiměřených, zatěžujících a nákladných správních formalit. Opatření na úrovni EU by tudíž zajistilo vyšší efektivnost. Přijetí přímo použitelného zjednodušujícího opatření obsahujícího horizontální zásady v oblasti volného pohybu veřejných listin mezi členskými státy demonstruje jasnou přidanou hodnotu opatření EU. CS 4 CS

5 Opatření na úrovni EU by bylo v souladu se zásadou proporcionality, neboť by se zaměřovalo pouze na zrušení a zjednodušení vymezených správních formalit. 3. HLAVNÍ CÍLE POLITIKY Na základě vymezení problému lze určit tyto obecné a specifické cíle: Obecný cíl: Specifické cíle: Občanům a podnikům EU usnadnit plný výkon práva EU na volný pohyb a podpořit jej. Omezit obtíže, které působí správní formality spojené s přijímáním veřejných listin pocházejících z jiných členských států. Zjednodušit roztříštěný právní rámec upravující pohyb veřejných listin mezi členskými státy. Zajistit účinnější úroveň odhalování podvodů a padělání veřejných listin. Vyloučit rizika diskriminace některých občanů a podniků Unie. 4. MOŽNOSTI POLITIKY Podrobně posouzeno bylo pět možností a v rámci možnosti č. 4 dalších sedm dílčích možností: Možnost politiky č. 1: Zachování současného stavu (výchozí scénář). Možnost politiky č. 2: Nelegislativní opatření na podporu osvědčených postupů mezi členskými státy s cílem usnadnit přeshraniční pohyb veřejných listin. Možnost politiky č. 3: Ratifikace bruselské úmluvy z roku 1987 všemi členskými státy za podpory Komise, tj. zrušení legalizace a apostily pro širokou škálu veřejných listin a využívání správní spolupráce stanovené úmluvou. Možnost politiky č. 4: Legislativní opatření na podporu volného pohybu občanů a podniků zjednodušením správních formalit spojených s používáním a přijímáním některých veřejných listin v EU, které by doplňovala zlepšená správní spolupráce mezi členskými státy a vydávání vícejazyčných standardních formulářů. Tento nástroj by zrušil legalizaci a apostilu a působnost iniciativy by se dále rozšířila doplněním ustanovení zjednodušujících přeshraniční používání ověřených kopií a ověřených překladů. Zlepšenou správní spolupráci lze řešit prostřednictvím tří dílčích možností: Dílčí možnost 4A: Správní spolupráce podle možnosti politiky č. 3. CS 5 CS

6 Dílčí možnost 4B: Správní spolupráce založená na systému pro výměnu informací o vnitřním trhu (systém IMI) v případech důvodné pochybnosti o pravosti veřejných listin. Dílčí možnost 4C: Vytvoření sítě matričních úřadů založené na Evropské síti matričních úřadů (European Civil Registry Network ECRN). Vícejazyčné standardní formuláře lze řešit prostřednictvím čtyř dílčích možností: Dílčí možnost 4D: Zachování současného stavu, tj. bez zavedení standardních formulářů. Dílčí možnost 4E: Zavedení povinných standardních formulářů sloužících pro konkrétní přeshraniční případy. Dílčí možnost 4F: Zavedení nepovinných standardních formulářů v podobě příloh vnitrostátních veřejných listin pro použití v jiných členských státech. Dílčí možnost 4G: Zavedení nepovinných standardních formulářů, které by se v přeshraničních případech používaly samostatně. Odpovídající vnitrostátní veřejná listina by na vnitrostátní úrovni existovala i nadále. Možnost politiky č. 5: Plná harmonizace veřejných listin a pravidel upravujících jejich pohyb v rámci EU. 5. POSOUZENÍ DOPADŮ MOŽNOSTÍ POLITIKY Možnost politiky č. 1: Pokud jde o účinnost této možnosti, neočekává se žádný vliv na dosahování stanovených cílů. Možnost politiky č. 2: Účinnost této možnosti se jeví jako velmi nízká. Bez ohledu na nepřímý kladný dopad, který by přineslo zkrácení prodlev spojených s kontrolou veřejných listin pocházejících z jiných členských států a lepší výměna informací, by zůstaly stávající správní formality zachovány a právní rámec by byl i nadále roztříštěný. Dále lze očekávat pouze velmi malý kladný dopad na odhalování podvodů. Možnost politiky č. 3: Tato možnost by nezaručovala zlepšení současné situace, neboť členské státy nemají právní povinnost uvedenou úmluvu ratifikovat. Ratifikace všemi členskými státy, pokud a až k ní dojde, by pak měla díky zrušení legalizace a apostily v přeshraničním pohybu veřejných listin kladný dopad na plné požívání práva na volný pohyb ze strany občanů EU a svobod vnitřního trhu ze strany podniků EU. Celková přidaná hodnota této možnosti, pokud jde o usnadnění plného výkonu práv EU na volný pohyb, je velmi omezená, jelikož ověřené kopie a ověřené překlady by mohly být i nadále požadovány bez výjimek. Možnost politiky č. 4: Pokud jde o účinnost této možnosti, očekává se velmi pozitivní dopad, který by přineslo zrušení legalizace a apostily a další zjednodušení v oblasti ověřených kopií a ověřených překladů. Pohyb veřejných listin mezi členskými státy by se tudíž významně a účinně podpořil a posílila by se mobilita občanů a podniků EU v rámci Evropské unie. To by občanům a podnikům v EU přineslo roční úspory ve výši 25,8 až 26,2 milionu EUR, pokud jde o apostilu, a 2,3 až 4,6 milionu EUR, pokud jde o legalizaci. Další úspory v roční výši milionů EUR by přineslo zjednodušení v oblasti ověřených kopií. Zrušením požadavku na ověřené překlady by se občanům a podnikům EU ušetřilo dalších CS 6 CS

7 milionů EUR ročně vzhledem k tomu, že související náklady na jednu stranu činí 30 EUR. Čisté roční úspory na nákladech na straně správních orgánů členských států lze odhadovat na 5 až 7 milionů EUR, pokud jde o apostilu, a až 1 milion EUR, pokud jde o legalizaci. Zlepšená správní spolupráce Dílčí možnost 4A: Účinnost této dílčí možnosti by byla nízká, jelikož u tohoto typu správní spolupráce neexistuje žádná elektronická podpora, a její efektivnost by závisela na uvážení jednotlivých členských států. Dílčí možnost 4B: Pokud jde o účinnost, tato dílčí možnost by měla kladný dopad v případech důvodné pochybnosti o pravosti veřejné listiny pocházející z jiného členského státu. Stávající systém IMI poskytuje rychlé a bezpečné komunikační kanály pro přeshraniční výměnu informací a elektronické verze veřejných listin. Díky správní spolupráci a bezpečné výměně informací prostřednictvím systému IMI se dále očekává kladný dopad v oblasti podvodů. Aby byla zajištěna jistota, pokud jde o ověřené kopie, měly by orgány k dispozici stejný mechanismus. Dílčí možnost 4C: Matriční úředníci by spolu mohli přímo vzájemně komunikovat v případě pochybnosti o pravosti jednotlivých veřejných listin, tento kladný dopad by se však omezoval pouze na jednu kategorii veřejných listin, jmenovitě na listiny osvědčující osobní stav. Vysoce negativní hospodářský dopad a náklady na plnění požadavků na úrovni EU a členských států způsobené zavedením a provozem nového systému IT. Vícejazyčné standardní formuláře Dílčí možnost 4D: Pokud jde o účinnost, tato dílčí možnost by neměla žádný dopad na dosahování stanovených cílů. Účinnost dílčí možnosti 4E se jeví jako středně pozitivní, neboť některé obtíže a náklady související s překladem veřejných listin pocházejících z jiných členských států a s jejich pochopením by zůstaly zachovány. Účinnost dílčí možnosti 4F se považuje za stejně vysokou jako v případě dílčí možnosti 4E. Používání těchto standardních formulářů by však záleželo na uvážení uživatelů a systém by se mohl jevit jako příliš složitý. Dále by mohly vzniknout náklady spojené s potřebou poskytovat kopie vnitrostátních veřejných listin, k nimž by byly tyto formuláře připojeny. U dílčí možnosti 4G se očekává vysoce pozitivní dopad na občany a podniky EU, pokud jde o zvýšení praktičnosti a snížení obtíží při předkládání veřejných listin v přeshraničním kontextu. Možnost politiky č. 5: Očekávaný dopad této extrémní možnosti na splnění cílů by byl omezený, a to zejména vzhledem k jejímu příliš rušivému vlivu na vnitrostátní právní systémy a správní postupy. Navzdory možnému přínosu pro občany a podniky EU v oblasti nákladů, časových úspor, právní jistoty a usnadnění práv, která jim zaručují Smlouvy a Listina, by v členských státech nepochybně docházelo k problémům s přijatelností plně harmonizovaných veřejných listin. Další nevýhodou, která s touto možností souvisí, by byly vysoké náklady na plnění požadavků, a to jak na vnitrostátní úrovni, tak na úrovni EU. CS 7 CS

8 6. UPŘEDNOSTŇOVANÁ MOŽNOST Ze srovnávacího posouzení dopadů vyplývá, že stanovených cílů by se nejúčinněji dosáhlo prostřednictvím legislativního opatření, kterým by se zrušila legalizace a apostila a zjednodušilo používání ověřených kopií a ověřených překladů (možnost politiky č. 4), ve spojení se zlepšenou správní spoluprací mezi členskými státy prostřednictvím moderní komunikační sítě založené na stávajícím systému pro výměnu informací o vnitřním trhu (dílčí možnost 4B) a s vytvořením vícejazyčných standardních formulářů, které by se v přeshraničních případech používaly samostatně (dílčí možnost 4G). Upřednostňovaná možnost č. 4 představuje nejvhodnější prostředek pro splnění cílů politiky bez vysokých nákladů spojených s jejím prováděním, a to včetně významného omezení nepřiměřených a zatěžujících správních formalit, s nimiž se potýkají občané a podniky EU. Zejména lze očekávat vysoké úspory na straně občanů a podniků EU související se zrušením legalizace a apostily a se zjednodušením v oblasti ověřených kopií a ověřených překladů; přičemž stejné úrovně úspor by nedosáhla žádná jiná z alternativních možností. Upřednostňovaná dílčí možnost 4B, která vede k využívání stávající infrastruktury informačních technologií s minimálním dopadem na rozpočet, by představovala účinný a bezpečný prostředek pro posuzování pravosti veřejných listin či jejich ověřených kopií a ochranu proti podvodům a padělání a současně i pro zjednodušení správní zátěže kladené na občany a podniky EU. Díky bezpečným elektronickým prostředkům a omezení jazykových bariér by bylo snadné najít v jiných členských státech příslušné partnery. Upřednostňovaná dílčí možnost 4G by občanům, podnikům i úředníkům státní správy přinesla časové i finanční úspory, podpořila by vzájemnou znalost veřejných listin mezi jednotlivými členskými státy, snížila by zbývající požadavky na překlady, jelikož by existovaly vícejazyčné formuláře, a umožnila by paralelní zachování podkladových veřejných listin na úrovni členských států. Vzhledem k určeným problémům i cílům se nejvhodnější právní formou nástroje zdá být nařízení. 7. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ Aby bylo v praxi zajištěno plnění pravidel, které nástroj obsahuje, je nezbytné stanovit spolehlivé mechanismy monitorování a hodnocení. Nástroj stanoví přechodné období, které členským státům umožní připravit se na jeho provádění a sdělit Komisi požadované informace. Nástroj bude rovněž obsahovat ustanovení o přezkumu, aby bylo možné hodnotit, jak jej členské státy uplatňují, a zajistit možnost následných změn. CS 8 CS