Výbor pro právní záležitosti SDĚLENÍ ČLENŮM (29/2012)

Transkript

1 EVROPSKÝ PARLAMENT Výbor pro právní záležitosti SDĚLENÍ ČLENŮM (29/2012) Věc: Odůvodněné stanovisko Dolní sněmovny Spojeného království týkající se návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (COM(2011)0895 C7-0007/ /0438(COD)) a návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o zadávání veřejných zakázek (COM(2011)0896 C7-0006/ /0438(COD)) Podle článku 6 protokolu č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality může každý vnitrostátní parlament ve lhůtě osmi týdnů ode dne postoupení návrhu legislativního aktu zaslat předsedům Evropského parlamentu, Rady a Komise odůvodněné stanovisko uvádějící, proč soudí, že dotyčný návrh není v souladu se zásadou subsidiarity. Podle jednacího řádu Evropského parlamentu je za dodržování zásady subsidiarity odpovědný Výbor pro právní záležitosti. V příloze naleznete pro vaši informaci odůvodněné stanovisko Dolní sněmovny Spojeného království týkající se výše uvedeného návrhu. CM\ doc PE v01-00 Jednotná v rozmanitosti

2 PŘÍLOHA Odůvodněné stanovisko Dolní sněmovny předložené předsedům Evropského parlamentu, Rady a Komise podle článku 6 Protokolu (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality ohledně návrhu směrnice o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb 1 a dále návrhu směrnice o zadávání veřejných zakázek 2 Rámec smlouvy pro posouzení souladu se zásadou subsidiarity 1. Zásada subsidiarity vznikla z přání zajistit, aby byla rozhodnutí přijímána co nejblíže občanům EU. Je definována v čl. 5 odst. 2 Smlouvy o EU: Podle zásady subsidiarity jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie. 2. Orgány EU musí neustále dbát na dodržování 3 zásady subsidiarity, jak je stanoveno v Protokolu (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality. 3. Na základě toho musí Komise před předložením návrhu legislativního aktu vést rozsáhlé konzultace; v jejich průběhu musí případně přihlížet k regionálnímu a místnímu rozměru Podle článku 5 protokolu (č. 2) by každý návrh legislativního aktu měl obsahovat podrobný výklad umožňující posoudit soulad se zásadami subsidiarity a proporcionality. Tento výklad by měl obsahovat: 1. zhodnocení finančního dopadu návrhu; 2. jde-li o směrnici, pak zhodnocení důsledků dopadů návrhu na vnitrostátní předpisy a případně i na předpisy regionální, a dále 3. kvalitativní a, v možných případech, i kvantitativní vyjádření důvodů umožňujících 1 SEC 18964/11. 2 SEC 18966/11. 3 Článek 1 protokolu (č. 2). 4 Článek 2 protokolu (č. 2). PE v /8 CM\ doc

3 dospět k závěru, že cílů EU lze lépe dosáhnout na její úrovni. Podrobný výklad by rovněž měl vyjadřovat vědomí nutnosti postupovat tak, aby každá zátěž, ať už finanční nebo správní, dopadající na EU, vlády členských států, regionální nebo místní orgány, hospodářské subjekty a občany byla co nejmenší a přiměřená cíli, jehož má být dosaženo. 5. Podle čl. 5 odst. 2 a čl. 12 písm. b) Smlouvy o EU vnitrostátní parlamenty zajišťují dodržování zásady subsidiarity v souladu s postupem stanoveným v Protokolu (č. 2), konkrétně se jedná o postup odůvodněného stanoviska. Předchozí Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality 6. Předchozí Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality připojený k Amsterodamské smlouvě stanovil užitečné pokyny ohledně toho, jak by měla být zásada subsidiarity používána. Tyto pokyny jsou i nadále významným ukazatelem pro dodržování zásady subsidiarity: Aby činnost Společenství byla odůvodněná, je třeba splnit obě podmínky zásady subsidiarity: cíle navrhované činnosti nemohou být dostatečně dosaženy činností členských států v rámci jejich národního ústavního systému, a mohou být proto lépe dosaženy činností Společenství. Zkoumání, zda je výše uvedená podmínka splněna, by se mělo řídit těmito hledisky: posuzovaná záležitost má nadnárodní povahu, kterou nelze uspokojivě vyřešit činností členských států; činnost pouze členských států nebo nečinnost Společenství by byla v rozporu s požadavky Smlouvy (jako je potřeba napravit narušení soutěže, vyvarovat se zastřeného omezování obchodu nebo posílit hospodářskou a sociální soudržnost) nebo by jinak významně poškodila zájmy členských států; činnost na úrovni Společenství by vzhledem ke svému rozsahu nebo účinkům přinesla ve srovnání s činností na úrovni členských států zřejmé výhody. 5 Navržený právní předpis 7. Obsah navrhovaných směrnic je podrobně popsán ve zprávách výboru pro kontrolu evropské legislativy. 8. Odůvodněné stanovisko se zaměřuje na úlohu vnitrostátních orgánů pro dohled definovanou v článku 84 návrhu směrnice o zadávání veřejných zakázek a v článku 93 návrhu směrnice o zadávání zakázek orgány veřejné správy. 6 Legislativní záměr 9. Komise uvádí, že z hodnocení, které provedla, vyplývá, že ne všechny členské státy 5 článek 5. 6 Viz poznámky pod čarou 7 a 8. CM\ doc 3/8 PE v01-00

4 monitorují uplatňování pravidel pro zadávání zakázek systematicky, a navrhuje, aby jmenovaly jeden vnitrostátní orgán, který by byl tímto úkolem pověřen. Mimo monitorování by tento orgán poskytoval i právní poradenství k výkladu pravidel a jejich uplatňování v konkrétních případech; vydával by pokyny k otázkám obecného zájmu a k řešení problémů pramenících z pravidel; vytvořil by systém varování, který by odhaloval střety zájmů a jiné nesrovnalosti; upozorňoval by na konkrétní porušení pravidel a systémové problémy; přezkoumával by stížnosti týkající se uplatňování pravidel v konkrétních případech; sledoval by rozhodnutí vnitrostátních soudů a orgánů vydaná v návaznosti na rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie nebo na zjištění Evropského účetního dvora v případech, kdy byly použity finanční prostředky ze zdrojů EU, a uvědomil by Evropský úřad pro boj proti podvodům vždy, když by v těchto případech došlo k porušení postupů pro zadávání zakázek. Členské státy by rovněž měly povinnost udělit tomuto orgánu pravomoc přebírat příslušnost soudů za účelem přezkumu rozhodnutí zadavatelů, pokud v průběhu vlastního sledování a právně poradenské činnosti zjistil porušení pravidel. Subsidiarita 10. Ve své důvodové zprávě se Komise k zásadě subsidiarity vyjadřuje následujícím způsobem: Zásada subsidiarity se uplatní, nespadá-li návrh do výlučné pravomoci EU. Členské státy nemohou dostatečně dosáhnout cílů návrhu z tohoto důvodu: Koordinace postupů zadávání zakázek přesahujících určité prahové hodnoty se osvědčila jako důležitý nástroj pro dosažení vnitřního trhu v oblasti zakázek zadávaných v odvětví veřejných služeb. Zajišťuje hospodářským subjektům na celém vnitřním trhu účinný a rovný přístup k zakázkám. Zkušenosti se směrnicemi 2004/17/ES a 2004/18/ES a s předchozími generacemi směrnic o zadávání zakázek ukázaly, že celoevropské postupy zadávání zakázek poskytují při zadávání zakázek transparentnost a objektivitu, což vede ke značným úsporám a k lepším výsledkům zadávání zakázek, jež přináší prospěch provozovatelům veřejných služeb, jejich zákazníkům, a v konečném důsledku i evropským daňovým poplatníkům. Tohoto cíle by nebylo možno uspokojivě dosáhnout opatřeními členských států, jež by nevyhnutelně vedla k rozdílným požadavkům a možná i k protichůdným procesním režimům, což by zvyšovalo složitost regulace a způsobovalo nežádoucí překážky pro přeshraniční činnosti. Návrh je tudíž v souladu se zásadou subsidiarity. 7 Posouzení dopadů 11. Ve svém posouzení dopadu hodnotí Komise dopad povinnosti zřídit jediný vnitrostátní orgán pro dohled nad zadáváním zakázek na zadavatele (veřejné zadavatele), na malé a střední podniky, členské státy, zúčastněné strany a vnitřní trh. 8 Záměr tohoto aspektu návrhu 7 Strana 6. 8 Strany PE v /8 CM\ doc

5 objasňuje následovně: Zásadní volba: Uložit členským státům povinnost určit vnitrostátní orgán, který ponese odpovědnost za uplatňování, kontrolu a monitorování zadávání veřejných zakázek a bude každoročně předkládat zprávu o své činnosti. Hlavní opatření: Povinné zřízení ústředního vnitrostátního orgánu pro dohled, který bude jmenován členskými státy a bude mít jasné povinnosti týkající se monitorování, prosazování pravidel a podávání zpráv. 12. Dopad na veřejné zadavatele byl posouzen následovně: Zadavatelům (zejména větším subjektům) uloží určený vnitrostátní orgán nebo zprostředkující agentury působící na celostátní úrovni monitorovací povinnost a povinnost podávat zprávy. Z toho pro zadavatele plyne další zatížení ve formě záznamů, které budou muset vést a poskytovat (v náležité podobě) ústředním orgánům pro dohled nebo členům inspekce, a ve formě podávání obecných zpráv. Jasnější (a pokud možno souvislejší) monitorování a kontroly povedou nicméně k posílení právní jistoty zadavatelů, neboť budou sloužit jako nástroje k odhalování a rychlému řešení problémů dříve, než přerostou v soudní spory. (zdůraznění přidáno) 13. Dopad na členské státy byl posouzen následovně: Tuto možnost lze považovat za pronikání do oblastí, které dosud nebyly upraveny s ohledem na otázky subsidiarity. Z posouzení nicméně vyplynulo, že členské státy postupy zadávání veřejných zakázek důsledně nemonitorují a nekontrolují. To je značnou překážkou nejen pro správné uplatňování ustanovení založených na směrnicích EU, což je samo o sobě hlavním zdrojem nákladů a nejistoty. Skutečnost, že chybí účinné vnitrostátní mechanismy, navíc oslabuje schopnost orgánů státní správy účinně spravovat výdaje související s veřejnými zakázkami a nést za ně odpovědnost. Kromě toho, že existují důvody k posílení kontroly uplatňování pravidel EU, mají tudíž i členské státy samotné zájem na zvýšení kvality správy v oblasti zadávání veřejných zakázek. (zdůraznění přidáno) 14. Shrnutí názorů zúčastněných stran na tuto možnost je po posouzení následující: Zatímco během konzultací k Zelené knize nebyly položeny žádné dotazy výslovně ohledně kapacity státní správy, obecně panuje názor, že další kroky ke zvýšení profesionality při zadávání veřejných zakázek by měly být podpořeny. Zúčastněné strany jsou v principu proti zavedení trestních postihů v případě určitých porušení pravidel zadávání veřejných zakázek a domnívají se, že členské státy by si měly samy stanovit konkrétní opatření nebo další nástroje, kterými by organizovanou trestnou činnost v oblasti veřejných zakázek potíraly. (zdůraznění přidáno) Hlediska nařízení, která nejsou v souladu se zásadou subsidiarity 15. Dolní sněmovna se domnívá, že návrh projednávaných směrnic není v souladu s procedurálními povinnostmi, které Komisi ukládá protokol (č. 2), ani se zásadou subsidiarity, a to v následujících ohledech. CM\ doc 5/8 PE v01-00

6 Účinek čl. 84 odst. 1 / čl. 93. odst. 1 na ústavu Spojeného království 16. Komise nekonzultovala s členskými státy možnost zřízení jediného vnitrostátního orgánu pro dohled ani v Zelené knize ani žádnou jinou formou. To je jasným porušením článku 2 protokolu (č. 2), který stanoví, že: Před předložením návrhu legislativního aktu vede Komise rozsáhlé konzultace. Tyto konzultace musí případně přihlížet k regionálnímu a místnímu rozměru zamýšlené činnosti. V mimořádně naléhavých případech Komise tyto konzultace nevede. Své rozhodnutí odůvodní v návrhu. 17. Dále důvodová zpráva ani posouzení dopadu neposkytují žádné důkazy o tom, že by Komise vyhověla požadavku stanovenému v článku 5 protokolu (č. 2), tj. že by vypracovala podrobný výklad, který by obsahoval zhodnocení [...] a jde-li o směrnici, zhodnocení jejích dopadů na předpisy, jež mají být členskými státy přijaty, popřípadě dopadů na regionální právní předpisy (zdůraznění přidáno). Sama Komise uznává, že tento aspekt návrhu lze považovat za pronikání do oblastí, které dosud nebyly upraveny s ohledem na otázky subsidiarity Velšské národní shromáždění došlo proto k závěru, že návrh směrnice o zadávání veřejných zakázek (a analogicky tím pádem i návrh směrnice o zadávání zakázek orgány veřejné správy) porušuje princip decentralizace stanovený pro Wales a Skotsko jako nedílná součást ústavy Spojeného království. 10 Jeho závěry jsou uvedeny v příloze k tomuto odůvodněnému stanovisku. V bodě 7 těchto závěrů se uvádí, že: Návrh dále nebere v potaz princip decentralizace, když ukládá příslušné povinnosti jedinému orgánu. Nezohledňuje způsob, jakým byly dosud ve Skotsku uplatňovány prováděcí předpisy, ani skutečnost, že podstatné správní a poradní funkce plní ve Walesu v oblasti veřejných zakázek místní ministři, případně jsou vykonávány jejich jménem. 19. Vzhledem k tomu, že nebyly konzultovány členské státy, a vzhledem k dopadům tohoto pochybení na ujednání o decentralizaci uvedená výše výbor konstatoval, že Komise neprokázala, že by na základě návrhu na zřízení jediného orgánu pro dohled bylo možné dosáhnout jednoznačných přínosů, kterých není možné dosáhnout na vnitrostátní úrovni. Podle jeho názoru nevýhody plynoucí pro organizaci zadávání veřejných zakázek ve Spojeném království převažují nad přínosy, které uvádí Komise. Účinek čl. 84 odst. 3 / čl. 93 odst. 3: pravomoc vnitrostátního orgánu dohledu převzít soudní příslušnost 20. Podle tohoto aspektu návrhu by Spojené království mělo svému vnitrostátnímu orgánu pro dohled zajistit možnost přebírat soudní příslušnost, která v současnosti náleží vnitrostátním soudům, aby mohl rozhodovat ve sporech týkajících se dodržování pravidel pro veřejné zakázky, pokud zjistí porušení pravidel v průběhu vlastního sledování a prvně poradenské činnosti (viz poslední odstavec v čl. 84 odst. 3 / čl. 93 odst. 3 navrhovaných 9 Viz bod 13 (výše). 10 Ve skotském parlamentu se těmito návrhy zabýval výbor pro infrastrukturu a kapitálové investice. Jeho konstatování chápeme tak, že má ke zřízení jediného vnitrostátního orgánu pro dohled ve Spojeném království námitky z důvodů podobných těm, že odpovědnost za zadávání veřejných zakázek byla postoupena Skotsku. PE v /8 CM\ doc

7 směrnic). Zde se jedná o funkci soudu, jejíž výkon by mohl mít vliv na práva druhých a třetích stran, jakož i veřejných zadavatelů (mezi ně může patřit nejen neúspěšný dodavatel podávající stížnost, ale i úspěšný dodavatel, s nímž zadávající orgán uzavřel smlouvu, jelikož na základě výkonu soudních pravomocí by taková smlouva mohla být prohlášena za neplatnou ). 21. Různé další funkce orgánu pro dohled, které jsou uvedeny v čl. 84 odst. 3, jsou především správní či regulační povahy. Podle tohoto návrhu by Spojené království bylo tedy nuceno spojit řadu správních, regulačních a soudních funkcí jediného orgánu s pravomocí přebírat ve specifických případech soudní příslušnost, kterou má v Anglii, Walesu a Severním Irsku v současnosti High Court v souladu s částí 9 předpisů z roku 2006 upravujících veřejné zakázky (zákonný předpis 2006/5 v pozměněném znění), kterými se provádí směrnice 89/665/EHS (v pozměněném znění), jež řeší otázku nápravy v případě porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Tato směrnice brala v potaz různorodost právních tradic členských států, jelikož každému členskému státu poskytovala flexibilitu při určování orgánů, které považuje za vhodné k výkonu soudní funkce při řešení sporů mezi dodavateli a smluvními orgány. 22. Výbor se domnívá, že poslední část čl. 84 odst. 3, popř. čl. 93 odst. 3 představuje bezdůvodné narušení, jelikož vyžaduje specifické propojení soudních a mimosoudních funkcí v jediném orgánu a navíc požaduje, aby měl tento orgán možnost převzít úlohu soudů, kterým ve Spojeném království náleží funkce zřizování nápravy v souladu se směrnicí 92/13/EHS. 23. Mimoto je výbor toho názoru, že toto propojení funkcí bude s velkou pravděpodobností bránit tomu, aby orgán pro dohled vykonával funkci soudu, aniž by vznikalo podezření ze střetu zájmů, což odporuje čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech. Tím dochází k oslabení jednoho z hlavních cílů těchto dvou směrnic, kterým je posílení právní jistoty při udělování veřejných zakázek. 24. Poukazujeme na to, že tento aspekt návrhu Komise rovněž nebyl zmíněn v Zelené knize Komise, a v rozporu s článkem 2 protokolu (č. 2) k němu tedy neproběhly žádné konzultace 11 a nebyl zahrnut do posouzení dopadu vypracovaného Komisí. V posouzení dopadu je vlastně spíše zdůrazněno, že orgán pro dohled by měl plnit úlohu odrazování od soudního řízení. 12 Důsledkem je, že v návrhu zcela chybí informace, které Komise má podle článku 5 protokolu (č. 2) předkládat: konkrétně má vypracovat podrobný výklad, který by obsahoval zhodnocení [...] a jde-li o směrnici, zhodnocení jejích dopadů na předpisy, jež mají být členskými státy přijaty a jež by bylo zdůvodněno kvalitativními a pokud možno i kvantitativními ukazateli, které by objasnily, proč je přenesení soudní funkce na orgán pro dohled nezbytné k dosažení cílů EU. 25. Naším závěrem tedy je, že tento aspekt návrhu představuje neodůvodněné vměšování do vnitřního právního řádu Spojeného království, v němž jsou správní a soudní pravomoci již tradičně vykonávány odděleně. Navíc zmíněný aspekt návrhu může s velkou pravděpodobností vést k porušení práva na spravedlivý proces, což je v rozporu s EÚLP a Listinou základních práv EU. Právní překážky bránící uplatnění tohoto aspektu návrhu v praxi tudíž převažují nad jakýmikoliv výhodami, které by z návrhu mohly případně plynout. 11 Viz odstavec 16 (výše). 12 Viz odstavec 12 (výše). CM\ doc 7/8 PE v01-00

8 26. Z těchto důvodů se domníváme, že návrh porušuje zásadu subsidiarity. 27. Ke stejnému závěru došlo i Velšské národní shromáždění. Podle našich informací vyvodil stejný závěr i skotský parlament. PE v /8 CM\ doc