Reforma soudního systému ČR a vstup do Evropské unie

Transkript

1 Reforma soudního systému ČR a vstup do Evropské unie Ivo Šlosarčík 1. Segmenty českého soudnictví ovlivněné členstvím v Evropské unii Podle čl. 49 SEU může o členství v Evropské unii požádat stát, který respektuje princip svobody a demokracie, lidská práva a principy právního státu. Kodaňská kritéria pak stanovila pro kandidátské státy katalog dalších podmínek, které musí splnit před vstupem do EU. Ani jeden z obou dokumentů soudnictví výslovně nezmiňuje, natož aby stanovil podrobné podmínky jeho případné reformy nutné pro zapojení do struktur Evropské unie. Českému soudnictví přesto Evropská unie a členské státy věnují zvýšenou pozornost v procesu přípravy ČR na vstup do EU. V hodnotících zprávách Evropské komise se pravidelně ocitá mezi oblastmi, kterým je třeba věnovat značné úsilí nebo pokračující pozornost což, přeloženo z diplomatického newspeaku Komise, znamená poměrně intenzivní kritiku současné situace. Česká vláda na ni zareagovala programem reformy českého soudního systému a systému veřejné správy. V oblasti reformy veřejné správy došlo v posledních letech k výraznému pokroku - jeho symbolem může být přijetí zákona o státní službě (bez ohledu na pochybnost o nezbytnosti tento zákon přijmout) nebo povinné vzdělávání českých úředníků v otázkách evropské integrace. V oblasti soudnictví jsou dosavadní výsledky podstatně skromnější. Výrazné strukturální změny české justice, které přinesla novela zákona o soudech a soudcích z počátku roku 2002, navíc zrušil český Ústavní soud. 1

2 ČR nepožaduje v oblasti soudnictví přechodné období ani žádnou trvalou výjimku z acquis communautaire. Soudní systém České republiky bude proto členstvím v Evropské unii ovlivněn na třech úrovních - na všech třech bude muset česká justice na vstup do EU reagovat. Interakce mezi ČR a EU proběhne v těchto oblastech: požadavky členství v úzkém, technickém smyslu: schopnost českých soudů komunikovat s Evropským soudním dvorem v Lucemburku (ESD) a soudy v jiných státech EU, požadavky vyplývající z evropské soudní spolupráce v I. a III. pilíři EU obecná schopnost českých soudů vymáhat právo ES: znalost komunitárního práva mezi soudci, schopnost ho aplikovat na konkrétní řešený případ a v případě nutnosti dát právu ES přednost před českým zákonem obecná kvalita a účinnost soudnictví jako prvek právního státu: kvalita a rychlost rozhodování soudů ve všech případech, nejen těch s evropským prvkem, nezávislost a kvalita soudců a podpůrného personálu 2. Omezená evropská inspirace pro českou reformu soudnictví Dopad acquis communautaire na českou justici tedy bude významný, ale reforma samotná se může evropskou integrací inspirovat jen omezeně. Zkušenosti z jiných členských států nebo dokumenty Rady Evropy by měly být rovnocenným zdrojem. Požadavky acquis communautaire na české soudnictví jsou jen v několika bodech rozpracované detailně, většinou jsou formulované cílově jako schopnost účinně prosazovat acquis, včetně ochrany zájmů jednotlivců, firem i zájmů ES samotného. Acquis communautaire nevyžaduje jednotný systém soudnictví ve všech členských státech. Omezuje se na požadavek, aby soudnictví členské země bylo schopné evropské právo aplikovat a filtrovat jemu odporující domácí normy. V procesu vytváření Evropského prostoru bezpečnosti, spravedlnosti a práva pak přistupuje požadavek, aby byly soudy členských zemí schopné spolu komunikovat v rámci občanskoprávní i trestněprávní soudní spolupráce. Teprve ve třetí linii stojí požadavky acquis na jiné 2

3 vlastnosti justice členského státu jako je nezávislost soudů. Jen omezeně se acquis týká i efektivity soudů mimo rámec provádění evropského práva. Skutečnost, že členství v Evropské unii neposkytuje univerzální recept na soudní reformu, dotvrzuje i fakt, že i staří členové jsou kritizováni pro nefunkčnost svého soudnictví. Typicky Itálie ročně prohrává desítky sporů před Evropským soudem pro lidská práva, který ji shledává odpovědnou za porušování principů řádného procesu, garantovaného Evropskou úmluvou o lidských právech, hlavně pro procesní prodlevy v řádu let. Poukazováním na nedostatky soudnictví v jiných státech EU se však pozice ČR nezlepší z prostého důvodu, že na rozdíl od současné evropské patnáctky se ČR o členství v elitním klubu pouze uchází. Česká republika musí přejmout acquis v oblasti soudnictví ve smyslu detailních požadavků procesního a technického charakteru. V jiných oblastech by ale možná bylo vhodnější dosažení evropských standardů v rámci good governance, což je ale pojem s dost unikavým obsahem. Fakt, že Ústavní soud zrušil podstatnou část novely zákona o soudech a soudcích, může reformu soudnictví zdržet. Může to ale znamenat i novou startovní čáru, která umožní zahájit reformu soudnictví lépe odpovídající požadavkům členství v EU. Lze dokonce vystopovat jisté napětí mezi argumentací Ústavního soudu, zaměřenou na garanci nezávislosti soudů a soudců, a kritikou Evropské unie, která se soustřeďuje spíše na (ne)schopnost českých soudů plnit acquis. Mezi nezávislostí a kapacitou soudů přitom existuje jen volná souvislost oba principy dokonce mohou jít krátkodobě proti sobě. Bylo by velmi nešťastné, kdyby se firmy a jednotlivci naučili používat evropské právo dřív a účinněji než české soudy. Učenlivost českých subjektů se už projevuje rostoucím počtem stížností k Evropskému soudu pro lidská práva (ESLP). O fungování ESLP přitom neproběhla informační kampaň ani takových rozměrů, ani intenzity, jaké se očekávají u kampaně před vstupem ČR do EU. Prvním testem kvality českého soudnictví se tak může stát série žalob před ESLP (pro porušení práva na řádný proces, fair trial), nikoli dopady acquis communautaire. 3

4 3. Technické dopady členství v EU na český soudní systém Zásadní změnou způsobenou evropskou integrací bude možnost a někdy i povinnost českých soudů komunikovat se svými protějšky na evropské úrovni i v jiných státech EU. Komunikace s ESD bude probíhat zejména prostřednictvím institutu předběžné otázky (preliminary ruling). Je třeba nejen umožnit českým soudcům mechanismus předběžné otázky používat (což znamená změnit procesní právo), ale zároveň jeho užívání podpořit. Dále je třeba mít na paměti, že podle judikatury ESD mohou pokládat předběžné otázky i jiné instituce než soudy, například nezávislé odvolací orgány profesních komor. Druhou oblastí, kde dojde k technickým změnám, je spolupráce soudů členských států. Jejími hlavními oblastmi bude spolupráce v občanskoprávních věcech v I. pilíři, trestněprávní spolupráce ve III. pilíři a spolupráce založená na schengenském acquis. Zvláštní doplňkovou úlohu budou hrát i obecné mezinárodní smlouvy (jako série haagských úmluv týkajících se civilního řízení, doručování písemností, provádění důkazů nebo zjednodušení ověřování cizích veřejných listin) a tzv. terciální právo ES/EU (jako je Luganská úmluva o soudní příslušnosti a výkonu rozhodnutí v občanskoprávních a obchodněprávních věcech). Jde spíš o technickou implementaci běžného mezinárodního práva do práva ČR, na kterou by už měl být český právní systém zvyklý, například z implementace standardů obsažených v mezinárodních smlouvách o lidských právech. Část uvedených mezinárodních norem už ČR podepsala, zbytek je třeba podepsat ještě před vstupem do EU. Významným faktorem je dynamika celého procesu. Zatímco u běžných mezinárodních smluv má každý členský stát plnou kontrolu nad svou (ne)účastí, u komunitárních norem v I. pilíři (občanskoprávní spolupráce) se od roku 2004 budou rozhodnutí přijímat váženým hlasováním v Radě EU, tedy i přes možný nesouhlas ČR. České soudy se proto musí připravit na práci s pohyblivým katalogem norem. 4

5 4. Obecná schopnost českých soudů vymáhat právo ES Obecnějším dopadem členství v EU na české soudnictví bude povinnost vymáhat právo ES, což obnáší mimo jiné znalost komunitárního práva mezi českými soudci, schopnost ho aplikovat na konkrétní řešený případ a případně i zvážit řešení rozporu mezi českým zákonem a komunitární normou. Specifickou pozici bude mít vzdělávání soudců v evropském právu. Univerzity musí zůstat (nebo se stát) místem, kde čeští soudci získají základ vzdělání nezbytného pro aplikaci evropského práva. I když je výuka evropského práva povinná na všech českých právnických fakultách, stále přežívá jisté odtržení od (aplikační) praxe. Navíc je vývoj evropského práva dynamický a zahrnuje nejen normotvorbu evropských institucí, ale i judikaturu ESD. Proto vystupuje do popředí nutnost kontinuálního vzdělávání soudů, a to nejen před vstupem ČR do EU. Pro rozpor s principem soudní nezávislosti Ústavní soud zrušil navržený systém koncentrovaného vzdělávání soudců, který měla poskytovat Justiční akademie. Základním kanálem vzdělávání soudců proto zůstávají ad hoc školení vybraných soudců v kombinaci s kaskádovým systémem školení, předpokládajícím vyškolení soudců-školitelů, kteří budou (formálně i neformálně) zvyšovat úroveň znalostí evropského práva mezi svými kolegy. V ostatních oblastech českého práva získali soudci určitou sumu vědomostí už během univerzitního studia, a ty se pak staly základem jejich přizpůsobení se (často zásadním) změnám českého práva. To ale neplatí o vzdělání v právu ES starší soudci nemuseli být evropským právem během svého univerzitního studia vůbec dotčeni, což jen posiluje nutnost školících aktivit v pozdější době. Za zvážení stojí, zda by se neměla při řešení tohoto konkrétního problému dát zájmu na znalosti práva přednost před striktním 5

6 výkladem soudní nezávislosti. Řešením by mohla být například povinná zkouška z evropského práva nutná k dalšímu výkonu funkce soudce nebo důslednější uplatňování kárného řízení vůči soudcům, kteří své vzdělávání zanedbávají. Oblastí, která nepochybně poskytne další impulsy pro vzdělávání soudců v evropském právu, jsou aktivity samotné ES/EU například v rámci struktur Eurojust nebo speciálních programů (Falcone aj.). Tyto vzdělávací aktivity se ale dotknou jen omezeného okruhu českých soudců, vysoce specializovaných na evropské právo. 5. Obecná kvalita a účinnost soudnictví jako prvek právního státu Na zvýšení obecné kvality a účinnosti soudního systému a na zvýšení (a udržení) kvalifikace soudců se primárně zaměřila reforma soudnictví iniciovaná v roce 1999 českou vládou. Ta přinesla: reformu civilního procesu (například posílení projednacího principu v civilním řízení, změny v doručování písemností nebo sedmidenní lhůtu pro vydání předběžného opatření na majetek žalovaného) soukromé soudní exekutory změny občanského a obchodního kodexu reformu trestního procesu (sloučení vyšetřování prováděného policií a vyšetřovatelem, posílení role státního zástupce a projednacích prvků trestního procesu) reformu systému trestání pachatelů (zákon o Probační a mediační službě) Nové zákony už počítají s možností napojení na mezinárodní smlouvy a unijní systémy spolupráce. Soudy kritizují zejména nárůst soudní agendy a strukturální chyby reformy občanského procesu. Dalším sporným prvkem je privatizace některých soudních aktivit (exekutoři, notáři), která v českém prostředí znamená pro soudy nárůst práce. Jednoduché (a výnosné) případy se řeší mimo soudní struktury a komplikované problémy stejně v konečné instanci řeší soudy. 6

7 Výraznou změnu českého soudnictví měla přinést novela zákona o soudech a soudcích, která se zaměřila na posílení kontinuálního vzdělávání soudců (hlavně prostřednictvím povinných odborných zkoušek a systému školení Justiční akademií). Navržený systém ale Ústavní soud posoudil jako neslučitelný s ústavním principem nezávislosti soudců. Celková struktura soudního systému v České republice je tak stále de facto kopií rakouského systému z 19. století. Další faktem, který ovlivňuje kvalitu českého soudnictví, je finanční zabezpečení soudců. I když se platy soudců v posledním desetiletí výrazně zvýšily, zůstává stále otevřená otázka změn platů soudců běžným rozhodnutím zákonodárce (13. a 14. platy) a zajištění soudců po ukončení aktivní činnosti (výrazný rozdíl mezi platem soudce a jeho důchodem). 6. Hráči: obecné soudy, Ústavní soud a Ministerstvo spravedlnosti Pro úspěch soudní reformy spojené se vstupem ČR do EU je klíčový přístup, který k reformě zaujmou její jednotliví aktéři zejména obecné soudy, Ústavní soud a Ministerstvo spravedlnosti. České obecné soudy mohou k reformě přistupovat jako k další komplikaci své práce, vnucené českému soudnímu systému zvenčí. To by bylo velice nešťastné. Soudci se budou muset naučit pracovat s novými druhy právních norem i novými procesními instituty (reference k ESD). Pokud se to nenaučí, budou jejich práci kritizovat jak účastníci řízení (kteří budou například zbaveni ochrany poskytované komunitárním právem), tak i obecná veřejnost a český stát, který bude muset nést finanční i morální následky soudcovských pochybení. Vstup ČR do EU ale mohou obecné soudy vnímat i jako nepřímé posílení své pozice vůči vyšším soudům. Prostřednictvím institutu předběžné otázky může nižší soud obejít nadřízené soudní instituce a komunikovat přímo s ESD. Předběžná otázka posouvá soudce, pokud ji dobře formuluje, do první ligy evropského právního světa odpověď ESD se široce cituje a komentuje. Nekvalitně položená předběžná otázka (například už dříve zodpovězená nebo formulovaná způsobem, který odpověď 7

8 neumožňuje) může naopak pro soudce znamenat blamáž, přesahující hranice České republiky. Praxe současných států EU ukazuje, že k podávání předběžných otázek (zejména těch neobligatorních) jsou výrazně víc náchylné nižší a střední soudy (ne soudy vyšší, i když ty mají obvykle s mezinárodněprávní spoluprácí větší zkušenosti). V evropském právu dostanou čeští soudci ale i nástroj k posílení svého postavení vůči moci zákonodárné a výkonné. Zatímco dosud jako soudci kontinentálního právního systému povinně aplikují normy, které jim moc zákonodárná předkládá, po vstupu do EU budou moci výstupům českého legislativního procesu oponovat s odkazem na acquis communautaire (obdobně jako má český soudce možnost obrátit se na Ústavní soud s problémem ústavnosti českého zákona). Ústavní soud ČR by mohl posuzovat kompatibilitu českých opatření nejen s českým ústavním pořádkem, ale i s evropským právem. Pro to mluví i současná kontrola souladu českých norem s mezinárodními smlouvami o lidských právech. Funkci Ústavního soudu jako poslední záruky České republiky před ostudou (například prohraným sporem před ESD) však omezují dva faktory. Prvním omezením je skutečnost, že kontrola je čistě negativní Ústavní soud nemůže přimět české instituce k pozitivní akci. Druhým omezením je možná (a často tradiční) rivalita mezi nejvyšším ústavním soudem členské země a Evropským soudním dvorem (flagrantní například v historii vztahů mezi ESD a německým ústavním soudem). Český Ústavní soud se ale může pasovat do opačné role do role ochránce českých zájmů a jádra české suverenity před invazí evropské právní regulace. Tento přístup by byl poměrně nešťastný a zřejmě by skončil (jako v případě ostatních rebelií vnitrostátní justice proti ESD) kapitulací Ústavního soudu. Ministerstvo spravedlnosti zůstává jedním z hlavních iniciátorů soudní reformy jak obecné, tak se zaměřením na vstup do EU. I komunikace mezi ČR a institucemi ES probíhá zejména po linii Komise Ministerstvo spravedlnosti. Účinné implementaci komentářů a inspirací ze zdrojů ES, přicházejících komunikačním kanálem Ministerstva spravedlnosti, ale brání určitá nedůvěra soudů. Iniciativy Ministerstva spravedlnosti, 8

9 zaměřené například na vzdělávání soudců v evropském právu, soudy často a priori považují za pokus exekutivy zesílit kontrolu nad soudnictvím (tentokrát prostřednictvím evropské karty). Zvláštní kapitolou je mediální obraz soudů i Ministerstva spravedlnosti. Zejména schopnost a ochota soudů komunikovat s veřejností byla v minulosti velmi omezená. Z tohoto důvodu média proto o soudnictví referovala převážně v souvislosti se soudními excesy. 7. Závěry a doporučení: Členství v EU ovlivní český soudní systém na třech úrovních - požadavky členství v úzkém, technickém smyslu (schopnost českých soudů komunikovat s ESD a soudy v jiných státech EU, požadavky vyplývající z evropské soudní spolupráce v I. a III. pilíři EU); obecná schopnost českých soudů vymáhat právo ES (znalost komunitárního práva mezi soudci, schopnost ho aplikovat na konkrétní řešený případ a v případě nutnosti dát právu ES přednost před českým zákonem) a otázka obecné kvality českého soudnictví jako prvku právního státu (kvalita a rychlost rozhodování soudů i v případech bez komunitárního prvku, nezávislost a kvalita soudců). Reformu českého soudnictví acquis communautaire ovlivní jen omezeně. Evropské právo se zaměřuje na to, aby soudy členské země byly schopné aplikovat právo ES a filtrovat jemu odporující domácí normy. Jen okrajově vyžaduje členství v EU přímo obecnou kvalitu domácího soudnictví navíc v poměrně vágně formulovaných pojmech good governance. Hlavními inspiračními zdroji by měly být dokumenty Rady Evropy i praxe (některých) členských států EU. Vysoce kvalitní soudní systém tedy není formální podmínkou členství v EU, ale je podmínkou členství úspěšného. 9

10 Lze vystopovat jisté napětí mezi postojem českého Ústavního soudu, který se zaměřuje přednostně na garance nezávislosti soudů a soudců, a Unií, kritizující české soudnictví, v jejímž centru pozornosti je schopnost českých soudů plnit acquis. Mezi nezávislostí a kapacitou soudů přitom nemusí existovat přímá souvislost dokonce oba principy mohou jít krátkodobě proti sobě. Kontinuální vzdělávání soudců v otázkách evropského práva je nutné i kvůli tomu, že starší soudci během svých univerzitních studií výuku evropského práva neměli. Za zvážení stojí, zda by se neměla při řešení tohoto konkrétního problému dát zájmu na znalosti práva přednost před striktním výkladem soudní nezávislosti například formou povinné zkoušky z evropského práva (jeho aplikační praxe) nebo důslednějšího uplatňování kárného řízení vůči soudcům, kteří své vzdělávání zanedbávají. Soudci obecných soudů by se neměli na soudní reformu iniciovanou vstupem ČR do EU dívat jako na další komplikaci práce vnucenou jim zvenčí. Spíš by ji měli vnímat jako nástroj posílení svého postavení vůči výkonné a zákonodárné moci, nebo dokonce jako prostředek k vymezení se vůči vyšším soudům v české soudní hierarchii. Ochotu českých soudců otevřít se evropskému právu by pak výrazně posílilo odbřemenění soudců například zvýšením jejich počtu, lepším technickým vybavením soudů nebo zavedením odborných asistentů přidělených jednotlivým soudcům. Ústavní soud může po vstupu ČR do EU fungovat jako poslední pojistka kontroly plnění českých povinností podle evropského práva předtím, než se řešení problému dostane na evropskou úroveň. Může se ale také pasovat do role ochránce českých zájmů a jádra české suverenity v tomto případě by následoval konflikt minimálně s ESD, který ale v historii evropské integrace obvykle končí porážkou národního soudu. Existuje riziko, že se firmy a jednotlivci naučí používat evropské právo dříve a účinněji než české soudy. Učenlivost českých subjektů se už projevuje rostoucím počtem stížností k Evropskému soudu pro lidská práva. 10