Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace

Transkript

1 V. Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY RIA 1. Základní identifikační údaje Název návrhu: Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. Zpracovatel: Předpokládaný termín nabytí účinnosti, v případě dělené Ministerstvo dopravy účinnosti rozveďte: (ve spolupráci s Ministerstvem práce a sociálních věcí) Implementace práva EU: Ano 2. Cíl návrhu zákona Základním cílem návrhu je implementace směrnice 2014/112/EU ze dne 19. prosince 2014, kterou se provádí Evropská dohoda o úpravě některých aspektů úpravy pracovní doby v odvětví vnitrozemské vodní dopravy uzavřená Evropským svazem vnitrozemské plavby (EBU), Evropskou organizací lodních kapitánů (ESO) a Evropskou federací pracovníků v dopravě (ETF). Návrh se dotýká rozvržení pracovní doby a doby odpočinku zaměstnanců ve vnitrozemské vodní dopravě, evidence pracovní doby a vztahu navrhované právní úpravy k zákoníku práce. 3. Agregované dopady návrhu zákona 3.1 Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty: Ne Dopady se nepředpokládají. 3.2 Dopady na mezinárodní konkurenceschopnost ČR: Ne 3.3 Dopady na podnikatelské prostředí: Ano Návrh s sebou přináší na straně zaměstnavatelů provozovatelů vnitrozemské vodní dopravy nutnost přizpůsobit nové úpravě organizaci práce na palubě lodi, popř. i její osazení posádkou, což s sebou může přinášet náklady administrativní nebo i finanční povahy. 3.4 Dopady na územní samosprávné celky (obce, kraje): Ne Dopady se nepředpokládají. 3.5 Sociální dopady: Ne 3.6 Dopady na spotřebitele: Ne 3.7 Dopady na životní prostředí: Ne 1

2 3.8 Dopady ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti žen a mužů: Ne 3.9 Dopady na výkon státní statistické služby: Ne 3.10 Korupční rizika: Ne Dopady se nepředpokládají Dopady na bezpečnost nebo obranu státu: Ne Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace 1. Důvod předložení a cíle 1.1 Název Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. 1.2 Definice problému Směrnice 2003/88/ES o některých aspektech úpravy pracovní doby stanoví obecné minimální normy, které se s výjimkou oblastí uvedených v čl. 20 odst. 1 (denní doby odpočinku, přestávka, týdenní doba odpočinku, délka noční práce) vztahují i na úpravu pracovní doby v odvětví vnitrozemské vodní dopravy. Jelikož v těchto pravidlech nejsou dostatečně zohledněny zvláštní pracovní a životní podmínky v odvětví vnitrozemské vodní dopravy, je třeba specifičtějších pravidel podle článku 14 směrnice 2003/88/ES. Tato specifičtější pravidla jsou vtělena do právě transponované směrnice Rady 2014/112/EU, která by měla zajistit bezpečnost a ochranu zdraví pracovníků v odvětví vnitrozemské vodní dopravy na vysoké úrovni. Směrnice Rady 2014/112/EU ze dne 19. prosince 2014, kterou se provádí Evropská dohoda o úpravě některých aspektů úpravy pracovní doby v odvětví vnitrozemské vodní dopravy, vznikla z dohody mezi Evropským svazem vnitrozemské plavby (EBU), Evropskou organizací lodních kapitánů (ESO) a Evropskou federací pracovníků v dopravě (ETF). Usnesením vlády ze dne 14. prosince 2015 č o východiscích pro určení gesce ke směrnici Rady 2014/112/EU vláda uložila ministru dopravy převzít hlavní gesci ke směrnici a ministryni práce a sociálních věcí převzít spolugesci ke směrnici. Evropská unie si s ohledem na význam dopravy pro hospodářskou konkurenceschopnost stanovila za cíl podporovat způsoby přepravy, které jsou méně náročné na spotřebu energie, šetrnější k životnímu prostředí a bezpečnější. Vnitrozemská vodní doprava, jako způsob přepravy, který je šetrný k životnímu prostředí, má ještě volnou kapacitu a může udržitelným způsobem přispět k odlehčení evropských silnic a železnic. Vnitrozemská vodní doprava je vnitrostátní i mezinárodní forma přepravy, která se vyznačuje i přeshraničními aktivitami v evropské síti vodních cest. V oblasti evropské vnitrozemské vodní dopravy by se tedy mělo usilovat o to, aby se vytvořily stejnorodé 2

3 rámcové podmínky pro trh práce v tomto odvětví a aby se zabránilo nekalé soutěži, která pramení z rozdílů v zákonné úpravě pracovní doby. Organizace práce je v tomto odvětví různá. Počet pracovníků a jejich pracovní doba na palubě se liší v závislosti na organizaci práce, na podniku, zeměpisné oblasti provozu, délce cesty a velikosti plavidla. Některé lodě jsou v provozu neustále, 24 hodin denně, a posádka pracuje na směny, některé lodě jsou v provozu zpravidla 14 hodin denně pět nebo šest dní v týdnu. V odvětví vnitrozemské plavby není pracovní doba pracovníka stejná jako provozní doba plavidla. Pro odvětví vnitrozemské vodní dopravy je specifické, že pracovníci na palubě lodi nejen pracují, ale mohou tam i bydlet. Je proto obvyklé, že na palubě tráví i dobu odpočinku. Mnozí pracovníci v odvětví vnitrozemské vodní dopravy, zejména lidé více vzdáleni od domova, pracují na palubě několik po sobě jdoucích dní, aby ušetřili čas nutný pro cestování a poté mohli několik dní zůstat doma nebo na jiném místě podle své volby. Je třeba konstatovat, že na pracovní zátěž v odvětví vnitrozemské vodní dopravy má vliv několik faktorů, např. hluk, vibrace, úprava pracovní doby. Je třeba přihlédnout i k dalším nárokům kladeným na členy posádky během noční služby na palubě, a to omezením maximálního přípustného počtu hodin noční práce a vhodnou organizací práce. Pracovní a životní podmínky na lodích pro osobní dopravu jsou jiné než u ostatních typů vnitrozemské vodní dopravy, a proto je na místě zavést zvláštní ustanovení. Rozdílné sociální prostředí, rozdílné provozní činnosti a sezónní charakter této dílčí oblasti odvětví evropské vnitrozemské vodní dopravy způsobují rozdíly v organizaci práce. Na uvedené změny a posuny na unijní úrovni přitom musí odpovídajícím způsobem reagovat i vnitrostátní právo v procesu implementace směrnice 2014/112/EU (transpoziční lhůta uplyne dne 31. prosince 2016). 1.3 Popis existujícího právního stavu Unijní právo Obecná úprava pracovní doby je na unijní úrovni obsažena ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/88/ES ze dne 4. listopadu 2003, o některých aspektech úpravy pracovní doby. Tato směrnice stanoví obecné minimální normy, které se s výjimkou oblastí uvedených v čl. 20 odst. 1 (denní doby odpočinku, přestávka, týdenní doba odpočinku, délka noční práce) týkají i úpravy pracovní doby v odvětví vnitrozemské vodní dopravy. Směrnice byla na vnitrostátní úrovni transponována převážně do zákoníku práce. Pouze ustanovení čl. 20 odst. 1 bylo transponováno v rámci nařízení vlády č. 589/2006 Sb., kterým se stanoví odchylná úprava pracovní doby a doby odpočinku zaměstnanců v dopravě (viz níže). Podle čl. 14 směrnice 2003/88/EU se tato směrnice nepoužije, pokud jiné nástroje Společenství obsahují specifičtější požadavky týkající se úpravy pracovní doby pro některá povolání nebo pracovní činnosti. Jelikož obecná úprava obsažená v uvedené směrnici nezohledňuje dostatečným způsobem zvláštní pracovní a životní podmínky v odvětví vnitrozemské vodní dopravy, byla pro uvedenou oblast stanovena specifičtější pravidla formou přijetí směrnice Rady 2014/112/EU ze dne 19. prosince 2014, kterou se provádí Evropská dohoda o úpravě některých aspektů úpravy pracovní doby v odvětví vnitrozemské vodní dopravy, vznikla z dohody mezi Evropským svazem vnitrozemské plavby (EBU), Evropskou organizací lodních kapitánů (ESO) a Evropskou federací pracovníků v dopravě (ETF). Směrnice 2014/112/EU je tedy ve vztahu k vnitrozemské vodní dopravě zvláštní úpravou vylučující aplikaci oblastí uvedených v čl. 20 odst. 1 obecné směrnice 2003/88/ES. 3

4 ( Pro účely článku 14 směrnice 2003/88/ES stanoví tato směrnice a dohoda k ní přiložená specifičtější požadavky týkající se úpravy pracovní doby pro mobilní pracovníky ve vnitrozemské vodní dopravě, než jaké stanoví uvedená směrnice. ) Vnitrostátní právo Vnitrostátní právní úprava je (kromě obecné úpravy v zákoníku práce) v současné době obsažena v nařízení vlády č. 589/2006 Sb., kterým se stanoví odchylná úprava pracovní doby a doby odpočinku zaměstnanců v dopravě. Hlava VIII upravuje pracovní dobu a dobu odpočinku členů posádky plavidla. Přijetím této zvláštní úpravy došlo k implementaci čl. 20 odst. 1 obecné směrnice 2003/88/ES: Články 3, 4, 5 a 8 se nevztahují na mobilní pracovníky. Členské státy však přijmou nezbytná opatření, aby mobilní pracovníci měli nárok na dostatečný odpočinek, kromě případů uvedených v čl. 17 odst. 3 písm. f) a g). Podle stávající právní úpravy obsažené v předmětném nařízení ( 25 až 27) je zaměstnavatel povinen rozvrhnout pracovní dobu tak, aby - délka směny člena posádky plavidla činila nejvýše 14 hodin, - člen posádky plavidla měl mezi koncem jedné směny a začátkem následující směny nepřetržitý odpočinek po dobu alespoň 6 hodin během 24 hodin po sobě jdoucích, za podmínky, že celková doba odpočinku člena posádky plavidla bude během 24 hodin po sobě jdoucích činit nejméně 10 hodin a - člen posádky plavidla měl nepřetržitý odpočinek nejdéle po 9 týdnech v trvání alespoň 35 hodin za každý týden. 1.4 Identifikace dotčených subjektů Subjekty dotčenými navrhovanou novelou zákona č. 114/1995 Sb., jsou zaměstnavatelé - provozovatelé nákladní a osobní vodní dopravy a zaměstnanci - členové posádky plavidla a další osoby, které na plavidle určeném k přepravě více než 12 cestujících vykonávají pro provozovatele vodní dopravy závislou práci. 1.5 Popis cílového stavu Základním cílem návrhu je implementace směrnice 2014/112/EU ze dne 19. prosince 2014, kterou se provádí Evropská dohoda o úpravě některých aspektů úpravy pracovní doby v odvětví vnitrozemské vodní dopravy uzavřená Evropským svazem vnitrozemské plavby (EBU), Evropskou organizací lodních kapitánů (ESO) a Evropskou federací pracovníků v dopravě (ETF) do českého právního řádu a s ní související zajištění vyšší ochrany pracovníků v odvětví vnitrozemské vodní dopravy zohledňující jejich zvláštní pracovní podmínky. 1.6 Zhodnocení rizika Nepřijetím navrhované právní úpravy by nedošlo k plné transpozici směrnice 2014/112/EU. Po právní stránce by tím Česká republika nesplnila své závazky plynoucí zejména z čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie a vystavila by se tím riziku zahájení řízení pro porušení práva Evropské unie dle čl. 260 téže Smlouvy. 2. Návrh variant řešení V této oblasti byly hodnoceny varianty provedení transpozice směrnice 2014/112/EU a možný rozsah transpozice. Směrnice umožňuje zvolit, zda transponovat režim sezónní práce 4

5 v oblasti osobní vodní dopravy či nikoli, neboť se jedná o fakultativní ustanovení. Jde tedy o následující varianty: Varianta 0: Neprovedení plné transpozice směrnice 2014/112/EU do vnitrostátního práva, tj. ponechat v platnosti stávající úpravu části druhé hlavy VIII nařízení vlády č. 589/2006 Sb. Tato varianta znamená, že bude zajištěna pouze částečná implementace unijní úpravy v této oblasti, a to v té míře, v jaké je zajištěna již platným právem. Varianta 1: Provedení plné transpozice směrnice 2014/112/EU do vnitrostátního práva, avšak bez provedení fakultativních ustanovení směrnice obsahující zvláštní pravidla pro sezónní práce v oblasti osobní vodní dopravy. Na vnitrostátní úrovni by tedy nebyla zaváděna možnost zaměstnavatele v osobní dopravě zavést po určitou dobu v roce (sezónu) odchylný režim organizace práce a doby odpočinku. Varianta 2: Provedení plné transpozice směrnice 2014/112/EU do vnitrostátního práva, včetně fakultativních ustanovení směrnice obsahujících zvláštní pravidla pro sezónní práce v oblasti osobní vodní dopravy. 3. Vyhodnocení nákladů a přínosů jednotlivých variant Varianta 0: Tato varianta na straně jedné zachovává stávající právní úpravu pracovní doby a doby odpočinku v oblasti vnitrozemské plavby beze změny a mohlo by se tedy zdát, že pro dotčené subjekty nepřináší náklady popř. přínosy, na straně druhé ovšem nezaručuje plnou implementaci práva EU v této oblasti. Pro státní rozpočet pak tato varianta přináší náklady v podobě peněžních sankcí uložených Soudním dvorem Evropské unie z důvodu porušení povinnosti zajistit transpozici směrnice 2014/112/EU (pevná částka a opakující se penále do doby provedení plné implementace). Vedle těchto nákladů ovšem nulová varianta přináší náklady i pro dotčené subjekty, tj. pro zaměstnavatele (provozovatele vodní dopravy) a jejich zaměstnance, pracující na lodích. Směrnice totiž obsahuje v některých ustanoveních přímo práva fyzických osob (zejm. zaměstnanců) a alespoň z části by tedy měla v případě neprovedení řádné transpozice přímý účinek. S ohledem na rozpor s vnitrostátním právem a dále i s ohledem na možné nejasnosti ohledně rozsahu přímého účinku lze očekávat v takovém případě spory mezi zaměstnavateli a zaměstnanci ohledně použitelné právní úpravy, včetně sporů soudních, což by s sebou jednoznačně přinášelo náklady na obou stranách. Tato varianta s sebou tedy přináší reálné nebo potenciální náklady na dotčené subjekty a státní rozpočet, ovšem nepřináší přínosy. Varianta 1: Tato varianta znamená zavedení pouze jednoho (povinného) režimu organizace pracovní doby a doby odpočinku pro celé odvětví vnitrozemské vodní dopravy (nákladní i osobní doprava) v souladu se směrnicí 2014/112/EU. 5

6 Tato varianta s sebou přináší na straně zaměstnavatelů provozovatelů vnitrozemské vodní dopravy nutnost přizpůsobit organizaci práce na palubě lodi, popř. i jejich osazení posádkou, což s sebou může přinášet náklady administrativní nebo i finanční povahy. Přesné vyčíslení těchto nákladů ovšem není možné, neboť jejich vznik a výše závisí na řadě konkrétních a proměnlivých aspektů jako je doba plavby, velikost plavidla, početnost posádky apod. Nejpodstatnější změna oproti stávající úpravě je z tohoto hlediska nová úprava poskytování nepřetržitého odpočinku v týdnu. Podle stávající úpravy nařízení vlády č. 589/2006 Sb. nemusí zaměstnavatel poskytovat nepřetržitý odpočinek každý týden, ale nejpozději po 9 týdnech (63 dní) v rozsahu 315 hodin. Směrnice 2014/112/EU a na ni navazující transpoziční úprava počítá s tím, nepřetržitý odpočinek v týdnu (směrnice zde hovoří o dni odpočinku ) rovněž nemusí být poskytnutý každý týden, ale nejpozději po 31 dnech (ca 4,5 týdne) v rozsahu 225 hodin. Tato varianta tedy zkracuje na polovinu dobu, po kterou zaměstnavatel nemusí zaměstnanci poskytnout nepřetržitý odpočinek v týden (den odpočinku) a zároveň navyšuje dobu odpočinku, na který má zaměstnanec nárok. Pro úplnost je ovšem třeba konstatovat, že náklady spojené s nutností přizpůsobit organizaci práce na plavidle novým pravidlům jsou spojené přímo se směrnicí 2014/112/EU a s ohledem na potenciální možnost přímého účinku směrnice v této oblasti, popsaném u předchozí varianty, lze tyto náklady očekávat i u varianty 0. Na straně zaměstnance naopak tato varianta přináší z výše uvedených důvodů přínosy a zvyšuje jeho ochranu, neboť upravuje režim nepřetržitého odpočinku v týdnu výhodněji než stávající úprava. Na straně státního rozpočtu tato varianta nepřináší zvláštní náklady či přínosy oproti stávajícímu stavu, náklady na provádění kontroly dodržování zákonné pracovněprávní úpravy nebudou vyšší než dnes, přičemž ani rozčlenění úpravy nebude jiné (obecná úprava v zákoníku práce dílčí speciální úprava ve zvláštním předpise). Varianta 2: Oproti variantě 1 přináší tato varianta rozdíl v oblasti osobní vodní dopravy, kde by zaměstnavatel v určité části roku nepřesahující 9 měsíců (= sezóna) mohl zavést namísto režimu organizace pracovní doby a doby odpočinku popsaného ve variantě 1 alternativní sezónní režim. Tento režim spočívá zejm. (1) v omezení maximální denní pracovní doby (ze 14 na 12 hodin) a týdenní pracovní doby (z 84 na 72 hodin) a (2) omezení rozsahu nepřetržitého odpočinku poskytovaného nejpozději po 31 dnech práce (z 9 na 6 dnů odpočinku). Tato varianta tedy snižuje o 15 % rozsah pracovní doby za den a týden, zároveň ovšem o třetinu snižuje počet dní odpočinku po měsíci práce. V tomto ohledu tedy potenciálně snižuje náklady zaměstnavatele na organizace práce a odpočinku, neboť umožňuje zaměstnanci odpracovat v období sezóny více dní než standardní režim (byť s o něco kratší maximální pracovní dobou). Na straně zaměstnance ovšem tato varianta přináší ze stejného důvodu náklady, neboť mu celkově garantuje nižší rozsah odpočinku, zejm. odpočinku souvislého v podobě dnů odpočinku, a to jak ve srovnání s variantou 1, tak ve srovnání se stávající úpravou (podle stávající úpravy 315 hodin za 63 dní, podle této varianty ca 288 hodin (12 dní) za tuto dobu). Tento pokles přitom není plně kompenzován ani při zohlednění prodloužení odpočinku mezi směnami. Na straně státního rozpočtu tato varianta nepřináší zvláštní náklady či přínosy oproti stávajícímu stavu, náklady na provádění kontroly dodržování zákonné pracovněprávní úpravy nebudou vyšší než dnes. Oproti variantě 1 ovšem přináší méně přehlednou úpravu z hlediska 6

7 kontroly v tom smyslu, že v oblasti osobní dopravy by existovaly dva režimy, které by se navíc u různých dopravců libovolně kombinovaly. 4. Stanovení pořadí variant a výběr nejvhodnější varianty Variantu 0 lze při stanovení pořadí umístit bez dalšího na poslední místo, neboť přináší nejvyšší náklady všem zúčastněným a prakticky žádné přínosy, navíc navyšuje právní nejistotu v regulované oblasti. Varianta 1 přináší oproti variantě 2 potenciálně vyšší náklady u zaměstnavatelů - provozovatelů vnitrozemské osobní vodní dopravy, neboť neumožňuje v sezóně poskytovat nižší rozsah odpočinku zaměstnancům na plavidle (což může potenciálně usnadnit organizaci práce na plavidle). U zaměstnanců naopak přináší varianta 1 oproti variantě 2 přínosy v podobě vyšší ochrany (vyšší rozsah nepřetržitého odpočinku ve formě dnů odpočinku), které nejsou převáženy ani mírně kratší dobou odpočinku mezi směnami. Při hodnocení pořadí variant je třeba brát v úvahu rovněž to, že směrnice 2014/112/EU akcentuje ochranu zaměstnanců, což se projevuje mj. v tom, že implementace směrnice v národním právu nemá vést ke zhoršení postavení zaměstnanců v oblasti vodní dopravy bez dostatečných důvodů pro tento výsledek. Varianta 2 by ovšem k tomuto výsledku v sezóně vedla, a to s ohledem na rozsah nepřetržitého odpočinku v týdnu/dnů odpočinku (viz výše). V této souvislosti je třeba vzít v potaz i to, že v rámci odborných konzultací a sběru dat oslovené subjekty nepožadovaly zavedení režimu pro sezónní práce, přičemž byli osloveni jak zaměstnavatelé, tak zástupci zaměstnanců důvody pro zavedení úpravy dílčím způsobem zhoršující postavení zaměstnanců tedy evidentně nejsou dány. S ohledem na výše uvedené je tedy stanoveno následující pořadí jednotlivých variant: Varianta 1 Varianta 2 Varianta 0 K dalšímu zpracování by jako nejvhodnější vybrána varianta Implementace a vynucování Implementace a vynucování navrhované právní úpravy bude probíhat v rámci výkonu dozoru nad dodržováním úpravy pracovní doby a doby odpočinku při provozování vnitrozemské vodní dopravy a ukládání sankcí ze strany Inspektorátu práce. 6. Přezkum účinnosti Přezkum účinnosti navrhované právní úpravy bude probíhat v rámci interních vyhodnocování výsledku kontrol v rámci příslušného státního dozoru. 7. Konzultace a zdroje dat Při přípravě návrhu právní úpravy transponující směrnici 2014/112/EU Ministerstvo dopravy využilo výstupů z konzultačního procesu s odbornou veřejností; konzultace probíhaly převážně písemnou formou (poskytnutí elektronických podkladů, shromáždění reakcí) od února do dubna Poskytnutá stanoviska byla vyhodnocena a v možné míře zapracována 7

8 do předkládaného návrhu, přičemž subjekty oslovené v rámci konzultací jsou zahrnuty i do vnitřního připomínkového řízení. Do konzultačního procesu byli zapojeni mj. zástupci největších zaměstnavatelů nákladní a osobní vnitrozemské vodní dopravy (ČSPL, a.s., Pražská paroplavební společnost, a.s.), Odborového svazu dopravy a orgánů veřejné správy (Státní plavební správa). Odborná veřejnost byla konzultována rovněž v rámci vnitřního připomínkového řízení (ostatní provozovatelé sdružení ve Svazu dopravy). 8. Kontakt na zpracovatele RIA Osoby, které zpracovaly závěrečnou zprávu z hodnocení dopadů regulace: Ing. Vojtěch Dabrowski, vedoucí oddělení vnitrozemské plavby, odbor drážní a vodní dopravy, Ministerstvo dopravy ČR, vojtech.dabrowski@mdcr.cz, tel.: Mgr. Judita Bašusová, referent oddělení vnitrozemské plavby, odbor drážní a vodní dopravy, Ministerstvo dopravy ČR, judita.basusova@mdcr.cz, tel.: