Vítek Leoš, Pavel Jan

Transkript

1 VLIV INSTITUCIONÁLNÍ STRUKTURY SPRÁVY DANÍ A POPLATKŮ K OCHRANĚ ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ NA ÚČINNOST A ADMINISTRATIVNÍ NÁKLADY (POPLATKY ZA ZNĚČIŠTĚNÍ OVZDUŠÍ) 1 INSTITUTIONAL STRUCTURE OF THE CZECH TAX AND CHARGES ADMINISTRATIONS IND ITS INFLUENCE ON EFFICIENCY AND EFFECTIVENESS OF THE ENVIRONMENTAL CHARGES (AIR POLUTION CHARGES) Vítek Leoš, Pavel Jan Kontakt katedra veřejných financí, Fakulta financí a účetnictví, Vysoká škola ekonomická v Praze, nám.w. Churchilla 4, Praha 3 Tel vitek@vse.cz, pavelj@vse.cz Abstrakt Příspěvek kvantifikuje dva aspekty poplatků za znečištění ovzduší v České republice: administrativní náročnost poplatků z hlediska vlády a účinnost poplatků z hlediska zamezení znečišťování ovzduší. Předběžné výsledky ukazují, že u administrativní nákladů všech úrovní vlády dosahují u malých a středních zdrojů pro rok 2005 až 140 % výnosu. Účinnost samotných poplatků je z ekologického pohledu je nulová míra návratnosti pro investici v roce 2006 byla vypočítána na 222 let. Klíčová slova: Česká republika, efektivnost, účinnost, poplatky. Abstract The paper analyses two aspects of the air pollution charges: the efficiency of the collection and effectiveness for environmental aims. Preliminary results show that administrative costs on collection for all levels of government exceed for small and medium sources 140 % of revenues. The charges are also not environmentally effective - payback period of investments into technologies that reduce volume of released emissions is estimated for year 2006 on 222 years. Keywords: Czech Republic, Effectiveness, Efficiency, Environmental Charges. 1 Tento příspěvek vznikl v rámci řešení projektu MŽP ČR č. SPII4I1/52/07 Modelování dopadů environmentální daňové reformy: II. etapa EDR. Pro konečnou podobu příspěvku byly cenné připomínky z diskuse k předběžné verzi na semináři ve Šlapanicích v lednu 2008.

2 1. ÚVOD Jednou z oblastí, kde dochází k poměrně razantním státním intervencím, je životní prostředí. Zde se můžeme setkat se dvěma typy zásahů. První je možné označit za administrativní - jedná se o intervence, které mají charakter zákazů či příkazů. Druhý typ je označován jako tržní zásahy a k této kategorii jsou řazeny daně, poplatky a veřejné výdajové programy. Existence jakéhokoliv státního zásahu by měla být zdůvodnitelná jeho potřebností pro sledování určitého cíle vládní politiky. To vyžaduje konzistentní a důsledný systém stanovování vládních cílů a pravidelné ex ante a ex post vyhodnocování jejich plnění. Jedním z komplexních nástrojů, jak toho dosáhnout, je pravidelné provádění hodnocení dopadů vládních regulací (regulatory impact assessment). Další možností je ad hoc analýza dopadů různých vládních opatření. Následující text je zaměřen na analýzu racionality jednoho z řady poplatků na ochranu životního prostředí - poplatku ze středních zdrojů znečišťování ovzduší. Racionálnost či efektivnost tohoto nástroje je analyzována pomocí metodického rámce OECD. Ten vychází z metodiky 3E a analyzuje jednotlivé vládní intervence pomocí vybraných kriterií. V rámci článku jsou poplatky ze středních zdrojů analyzovány z hlediska účinnosti a hospodárnosti. V prvním případě je posuzováno, jestli poplatky přispívají ke změně chování ekonomických subjektů žádoucím směrem, tedy jestli motivují nebo nutí firmy znečišťující ovzduší k investicím do nových a ekologicky šetrnějších technologií. V případě hospodárnosti jsou sledovány náklady na výběr těchto poplatků. Přitom je navíc bráno v potaz, že sekundárním cílem existence poplatků je tvorba veřejných příjmů, které mohou být následně využity v rámci veřejných výdajových programů - např. na ochranu životního prostředí. 2. POPLATKY ZE STŘEDNÍCH ZDROJŮ ZNEČIŠŤOVÁNÍ OVZUDŠÍ A JEJICH EKOLOGICKÁ ÚČINNOST Obecný rámec poplatkového systému v oblasti ovzduší je nastaven zákonem č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, který rozděluje zdroje znečišťování na stacionární a mobilní. Z hlediska sledované problematiky jsou relevantní zdroje stacionární. Z hlediska definice se jedná o zařízení spalovacího nebo jiného technologického procesu, které znečišťují nebo mohou znečišťovat ovzduší. Stacionární zdroje se dělí podle velikosti resp. jmenovitého tepelného výkonu na: malé (jmenovitý tepelný výkon menší než 0,2 MW), střední (jmenovitý tepelný výkon od 0,2 MW do 5 MW včetně), velké (jmenovitý tepelný výkon od 5 MW do 50 MW), zvláště velké (jmenovitý tepelný výkon nad 50 MW). Zařazení zdroje do příslušné kategorie provádí poplatník, přičemž v případě nejasnosti má možnost obrátit se na Českou inspekci životního prostředí. Velikostní kategorie má vliv jak na sazbu poplatku tak i na to, jaká organizace daný poplatek administruje. Administrativní náročnost systému poplatků je negativně ovlivněna rozdrobením jejich správy. S výjimkou poplatků z malých zdrojů došlo k oddělení jednotlivých aktivit tedy vyměřování, výběru a vymáhání. Podrobnější informace přináší následující tabulka.

3 Tabulka 1: Správa systému poplatků k ochraně životního prostředí z institucionálního hlediska (2005) Poplatek za Vyměřování Výběr a vymáhání Příjemce výnosů znečišťování ovzduší provozovatelé zvláště velkých a velkých Kraj FÚ SFŽP stacionárních zdrojů provozovatelé středních stacionárních zdrojů Obce s rozšířenou přenesenou FÚ SFŽP působností provozovatelé malých stacionárních zdrojů Obec Obec Obec Poznámka: FÚ finanční úřad, SFŽP Státní fond životního prostředí. Zdroj: příslušné zákony. Cílem systému poplatků k ochraně ovzduší je motivovat ekonomické subjekty ke snižování emisí. Naplnění tohoto cíle je závislé na poměru mezi sazbou poplatků a tzv. náklady na zamezení. Obecná ekonomické analýza i konkrétní případy ovšem ukazují, že poplatky u malých a středních zdrojů znečištění svou roli při jejich nynějším nastavení nemohou plnit. I když zatím pouze provádíme analýzy celkových dat SFŽP a připravujeme sběr údajů od znečišťovatelů, je evidentní, že výše poplatků je nastavena příliš nízko. Vliv cenového mechanismu na úroveň znečištění si lze ukázat na grafu 1. MNZ 1 a MNZ 2 vyjadřují mezní náklady na omezení znečištění (náklady zamezení, prevention costs). S postupným poklesem emisí rostou náklady na zamezení a každý znečišťovatel má svou individuální křivku nákladů na zamezení (v grafu 1 má vyšší náklady firma 1). Každý subjekt má dvě možnosti: buď snižuje znečištění a s tím je spojený růst nákladů na zamezení, nebo platí poplatky za znečištění. Rovnováha firmy se nachází v bodě, kde se mezní náklady na zamezení rovnají výši poplatků za znečištění. Větší snížení emisí lze ve vhodně nastaveném systému očekávat u firmy, které má nižší náklady na zamezení. Graf 1: Vliv cenového mechanismu na úroveň znečištění MNZ 1 MNZ 2 Costs/prices 0 E 2 Emissions Zdroj: Jílková (2003).

4 Poplatky za znečištění ovzduší jsou v České republice kombinovány s emisními limity, které hrají při omezování emisí hlavní roli. Následující graf ukazuje, jak dopadají emisní limity a poplatky na emise, pokud nejsou optimálně sladěny. Křivka MNZ zobrazuje růst mezních nákladů na zamezení s poklesem emisí. Poplatky jsou uvaleny ve výši P e za tunu emisí. Bez existence limitů rovnováha nastane pomocí optimalizačního chování firmy resp. cenového mechanismu v bodě E 2. Emisní limity ale způsobí, že dojde k dalšímu poklesu emisí na úroveň E 1, což znamená, že i kdyby poplatky vůbec neexistovaly, objem emisí by klesl na stejnou úroveň. Poplatky v tomto případě nemají na omezení emisí žádný vliv a plní pouze rozpočtovou funkci o velikosti E 1 *P e. Graf 2: Dopady nedostatečně sladěného působení emisních limitů a poplatků za znečištění ovzduší MNZ Emmision limits Costs/prices 0 Zdroj: vlastní úprava. Emissions E 2 V odborné literatuře z počátku 90. let lze jsou k dispozici publikace uvádějící konkrétní informace o působení a dopadech poplatků za znečištění ovzduší (Černá, Ritchelová a Tošovská, 1991; Špaček, 1991; Hruška a Dokoupil, 1991). V současné době nelze v podstatě identifikovat žádnou publikaci v originální verzi uvádějící rozbor mezních nákladů na zamezení pro Českou republiku. U externalit souvisejících s dopravou je COŽP UK prováděn odhad externích nákladů pro Ministerstvo dopravy, nicméně kompletní výsledky budou k dispozici až v roce Kvalitní analýzu fungování poplatků za znečištění ovzduší a v oblasti odpadů vypracoval v polovině 90. let Štěpánek (1997). Další práce však nenavázaly (nebyly ani iniciovány v programu vědy a výzkumu MŽP) a uvedená studie zůstává jediným souhrnnější rozborem problematiky fungování poplatků. Ve svém kritickém zhodnocení dospívá Štěpánek (1997) k následujícím závěrům k současnému systému ochrany ovzduší (tedy k situaci v polovině 90. let): systém neoptimalizuje náklady na snížení emisí vynakládané jednotlivými znečišťovateli, není dostatečně účinný, nevytváří nezbytné předpoklady k tomu, aby měli znečišťovatelé přístup k potřebným finančním zdrojům za přijatelných podmínek, v některých případech vede k neefektivnímu vynakládání finančních prostředků znečišťovatelů,

5 nemotivuje znečišťovatele k nejefektivnějším řešením, v mezinárodním kontextu znevýhodňuje české znečišťovatele - výrobce, současný poplatkový systém až do roku 1998 zvýhodňuje znečišťování před čištěním. Většina závěrů zůstává v platnosti i pro současnou situaci. Můžeme jednoznačně shrnout, že nefunkční motivační působení poplatků vyplývá především ze souběhu normativních nástrojů (emisních limitů) a poplatků. Řešením pro zlepšení fungování poplatků tedy není jejich pouhé navýšení, ale eliminace souběžného působení nástrojového mixu, pokud od poplatků očekáváme stimulaci nákladově efektivního dosahování cílů v oblasti ochrany ovzduší. Rigidnost současného systému nástrojů v ochraně ovzduší můžeme dokumentovat i na vývoji emisí hlavních znečišťujících látek a vývoji výnosu poplatků. Emise hlavních znečišťujících látek se v posledních letech nedaří snižovat. Stanovené normativní nástroje i poplatky v zásadě zajišťují stabilizaci celkových emisí hlavních znečišťujících látek, ale nemotivují znečišťovatele k dalšímu snižování emisí. Pro doplnění lze citovat neformální reflexi jednoho z předních environmentálních ekonomů v České republice, Kovář (1998): v průběhu přípravných prací byla motivačně účinná sazba poplatků za znečištění ovzduší vypočítána, ale velmi rychle zhodnocena jako politicky zcela neprůchodná. Výsledná sazba byla přibližně 40x nižší než původní výsledky modelových analýz. K podobným závěrům dospívá i Koštoval (1995). Ten na důkaz svého tvrzení o ekologické neefektivnosti poplatků ze středních zdrojů uvádí následující tři příklady. Prvním z nich je městská teplárna s celkovým výkonem 350 MW spalující hnědé uhlí. Ta v roce 1995 zaplatila průměrný roční poplatek ve výši 4 mil. Kč. Tato částka se sice může zdát relativně vysoká, avšak pouze do té chvíle, kdy propočty ukázaly, že investiční náklady na odsíření včetně souvisejících vynucených investic dosahují hodnoty 1 mld. Kč. Roční provozní náklady na odsíření tak činí 60,4 mil. Kč ročně, z čehož představují odpisy 26,5 mil. Kč. Porovnání těchto nákladů s ročním poplatkem ve výši 4 mil. Kč tak jasně ukazuje, že takovéto sazby poplatků téměř vůbec nestimulují racionálně uvažující subjekt k těmto investicím. Dalším příkladem, na kterém je možné ilustrovat nepoměr mezi poplatky a náklady na zabránění, je sklářská huť se třemi tavícími agregáty. Náklady na instalaci elektrostatického filtru včetně kontinuálního měření emisí vyžadovaly v roce 1995 investiční náklady 40 mil. Kč a roční provozní náklady téměř 4 mil. Kč. Pokud by firma tyto investice provedla, docílila by snížení odvodu na poplatcích ze středních zdrojů o 30 tisíc korun. Posledním příkladem, na kterém lze demonstrovat nemožnost současných poplatků ovlivnit chování znečišťovatelů, je spalovna odpadů. V polovině 90. let průměrná spalovna o výkonu 1000 t odpadu za rok zaplatila poplatek ve výši Kč. Avšak jen roční náklady spojené s měřením emisí dosahovaly průměrně Kč (při jednorázovém investičním nákladu ve výši 1 mil. Kč) a případné vybavení účinnou technologií čištění spalin pak na 20 mil. Kč investic a 4 mil. Kč ročních dodatečných nákladů. Při tom všem však poplatník ročně na poplatcích ušetří Kč. Podívejme se ale také na stávající situaci, tj. stav po 10 letech od posledních provedených analýz. Provedli jsme odhad nákladů na zamezení podle údajů SFŽP; využita byla data z projektů dotovaných fondem. Životnost investic na omezení znečištění v projektech byla odhadnuta na 20 let. Následující graf ukazuje náklady na zamezení pro úroveň ročních emisí

6 mezi 740 a 820 tis. tun. 2 V souladu s původními předpoklady se ukazuje, že náklady na zamezení rostou s poklesem objemu emisí (pro 820 tis. tun jsou 3 tis. Kč, pro 740 tis. tun již 13 tis. Kč). Průměrná výše poplatků za emise je vyjádřena tlustou čarou rovnoběžnou s osou X. Vzhledem k tomu, že je po celý průběh křivky mezních nákladů velikost poplatků menší než náklady na zamezení, nemají poplatky ve sledovaném období žádný ekologický dopad. Graf 3: Náklady na zamezení emisím v letech 2001 až 2006 a sazba poplatků za znečištění ovzduší prevention costs of one ton total volume of emissions per year (thousands of tons) Zdroj: vlastní úprava. Pokud jsou údaje z grafu převedeny na návratnost investice do technologií na omezení emisí, ukazuje se (bez zohlednění časové hodnoty peněz, která by ale výsledky v dlouhém období podstatně nezměnila), že návratnost investice se z 34 let v roce 2001 zvýšila na obrovských 222 let v roce Aby se míra návratnosti investice zvýšila na rozumnou hodnotu (např. 20 let), bylo by nutno výši poplatku v roce 2001 zdvojnásobit, ale v roce 2006 už zvýšit jedenáctkrát. Z výše uvedený příkladů jednoznačně vyplývá, že pouze poplatky neovlivňovaly chování subjektů ani v roce 1995 a nemohou je ovlivňovat ani v současné době. Důvodem je především fakt, že na rozdíl od hodnoty poplatků, které se nezvýšily (průměrný odvod za střední zdroj je Kč) se náklady na zabránění podstatně zvýšily, nejméně o inflaci. Druhým důvodem je souběh poplatkových nástrojů s emisními limity, které byly relativně přísné a které jsou důvodem signifikantního poklesu emisí na přelomu století. Druhotným efektem tohoto procesu však byl i pokles příjmů z poplatků ze středních zdrojů. 2 Kumulativní součet různých druhů emisí pro území ČR.

7 3. POPLATKY ZE STŘEDNÍCH ZDROJŮ ZNEČIŠŤOVÁNÍ OVZUDŠÍ A EFEKTIVNOST JEJICH VÝBĚRU Pro měření velikosti administrativních nákladů vybraných environmentálních poplatků byla zvolena metoda tzv. přepočteného pracovníka, která byla s úspěchem aplikována při kvantifikaci administrativní náročnosti jednotlivých daní českého daňového systému (viz Pudil et al., 2004). Výhodou použití této metody je její jednoduchost a následná možnost porovnat výsledky s údaji naměřenými u ostatních daní/poplatků. Základem metody přepočteného pracovníka je rozdělení zaměstnanců zkoumané instituce podle vztahu jejich činnosti k poplatkové agendě na: související s poplatky, nesouvisející s poplatky, nelze přesně určit. Ve třetím případě se jedná o tzv. režijní pracovníky, které nelze přiřadit přímo k některé z agend. Jde například o uklízečky, správce informačních systémů apod. Na základě výše uvedeného postupu je možné vypočítat koeficient, který kvantifikuje, kolik procent s činnosti určité organizace tvoří agenda spojená s poplatky k ochraně životního prostředí. Tímto koeficientem je následně vynásobena hodnota ročních výdajů dané organizace a tím je zjištěna absolutní hodnota administrativních nákladů. Po jejím vydělení výnosem poplatků je možné získat hodnotu relativních administrativních nákladů. Podrobnější diskusi k této metodice uvádí Jílková et al. (2006), které metodiku použila pro měření administrativních nákladů u několika typů poplatků k ochraně životního prostředí. Následující tabulka shrnuje výsledky měření nákladů na výběr poplatků ze středních zdrojů znečišťování ovzduší v letech 2003 až Z prezentovaných údajů vyplývá, že hodnota administrativních nákladů značně převyšuje výnosy poplatků. V roce 2005 relativní administrativní náklady atakují hranici 150 %. Tab. 2: Administrativní náročnost správy poplatků z malých a středních zdrojů znečišťování ovzduší na úrovni krajských úřadů v letech Výnos (tis. Kč) Administrativní náklady na úrovni ÚFO (tis. Kč) Administrativní náklady na úrovni pověřených obcí (tis. Kč) Celkem (tis. Kč) Relativní administrativní náklady (%) Zdroj: Statistické ročenky životního prostředí z let , vlastní výpočty. 4. VLIV INSTITUCIONÁLNÍHO NASTAVENÍ NA RACIONALITU SYSTÉMU A ZÁVĚRY Analýza poplatků ze středních zdrojů znečištění ukazuje nejen na jejich absolutní neúčinnost ve smyslu ovlivňování chování ekonomických subjektů směrem k omezování znečišťování, ale také nehospodárnost jejich existence. Správa poplatků je pro veřejný sektor jednoznačně neefektivní. Z hlediska sledování ekonomické efektivnosti by bylo racionální poplatky ze

8 středních zdrojů zrušit, neboť by to nemělo žádný negativní dopad na chování ekonomických subjektů a veřejný sektor by ušetřil 5 mil. Kč. Navíc by i pokleslo zatížení soukromých subjektů a byly by odbourány i náklady vyvolané, které jsou s odvody poplatků nezbytně spojené (k jejich výši viz Jílková et al., 2006). I přesto, že logika ekonomické efektivnosti jednoznačně doporučuje zrušení tohoto poplatkového titulu, v praxi k tomu nedochází. Důvodem je fragmentace rozpočtové soustavy, resp. oddělení subjektů správy poplatků a příjemce jeho výnosů. Náklady, které jsou spojené s vyměřením a výběrem poplatků, jsou neseny finančními úřady a ČIŽP, což jsou organizace financované z kapitol státního rozpočtu. Naproti tomu výnosy jsou příjmy Státního fondu životního prostředí. V případě zrušení těchto poplatků by tento fond přišel o cca 25 mil. Kč, zatímco úsporu nákladů by inkasovala jiná část státní správy. I když je příjem z tohoto poplatku z hlediska celkových veřejných příjmů částkou naprosto zanedbatelnou a i když její velikost nepřesahuje ani 1 % příjmů SFŽP, přesto nelze nalézt pro změnu směrem ke zrušení poplatku podporu. Tato pozice je ze strany příslušných institucí racionální, protože jejich pozice (jakýsi černý pasažér nesou jen užitky, nikoli náklady) je k tomu přímo nutí. Situace kolem poplatků ze středních zdrojů znečišťování ovzduší představuje zajímavou případovou studii, která jednoznačně ukazuje na negativní dopady fragmentace rozpočtové soustavy do různých mimorozpočtových fondů a jiných institucí. Dochází tak ke zvyšování počtu zájmových skupin, které následně neposuzují racionálnost jednotlivých vládních intervencí globálním pohledem na celkovou efektivnost, ale pouze z pohledu své organizace resp. svých dílčích zájmů. Tím se zvyšuje pravděpodobnost přetrvávání neefektivního prvku v systému, což vede k deformacím v ekonomickém systému, chybným kalkulacím a ve svém důsledku k plýtvání vzácnými zdroji. Stát tak nepřispívá k eliminaci tržních selhání, ale vytváří nová vládní selhání. Lze tedy shrnout, že z provedených analýz environmentální a fiskální efektivnosti poplatků za znečištění ovzduší ze středních zdrojů vyplývá, že: jejich environmentální či ekologická efektivnost je velmi nízká až nulová; hlavním důvodem je souběh vlivu emisních limitů a plateb, tato problematická environmentální efektivnost nemůže být řešena jednoduše pouhým navýšením sazby poplatků, protože tak se neodstraní podstata problému, administrativní náklady poplatků ze středních zdrojů jsou velmi vysoké a je tak zpochybněna i jejich funkce fiskální, z pohledu resortu životního prostředí je určité oprávnění existence poplatků za znečištění ovzduší z hlediska jejich fiskální funkce díky dedikaci jejich výnosu jako příjem Státního fondu životního prostředí; na druhou stranu tato fragmentace veřejných financí vede k celkově neefektivnímu chování jednotlivých subjektů. LITERATURA ČERNÁ, A., RITSCHELOVÁ, I., TOŠOVSKÁ, E.: Dopad emisních poplatků na ekonomiku podniků, Praha, Výzkumný a vývojový ústav stavební, st. pod., HRUŠKA, J., DOKOUPIL, V.: Platby ze zdrojů paliv ve vztahu k ekonomické reformě v ČSFR, Praha, VÚPEK, 1991.

9 JÍLKOVÁ, Jiřina.: Daně, dotace a obchodovatelná povolení jako nástroje ochrany ovzduší a klimatu. Praha: IREAS, JÍLKOVÁ, J., PAVEL, J., VÍTEK, L., SLAVÍK, J.: Poplatky k ochraně životního prostředí a jejich efektivnost, 1. vyd. Praha : Eurolex Bohemia, s. Štěpánek (1997). KOŠTOVAL, V.: Zhodnocení agendy poplatků za znečišťování ovzduší, České Budějovice, KOVÁŘ, J.: ústní sdělení, OATES, W.E., STRASSMANN, D.L.: Effluent Fees and Market Structure, Journal of Public Economics, vol 24, OECD: Good Practices of Public Environmental Expenditure Management in Transition Economies, Paris, OECD: Evaluating the Efficiency and Effectiveness of Economic Instruments in Environmental Policy, Paris, OECD: Economic Instruments in Environmental Policy: Lessons from OECD Experience and their relevance to Developing Economies, Paris, PAVEL, Jan, VÍTEK, Leoš. Revenue Neutral Environmental Tax Reform Case of the Czech Republic. In: CAVALIERE, A., ASHIABOR, H., DEKETELAERE, K., KREISER, L., MILNE, J. (eds.): Critical Issues in Environmental Taxation. International and Comparative Perspectives: Volume V. Oxford : Oxford University Press, 2008, pp PUDIL, P., VYBÍHAL, V., VÍTEK, L., PAVEL, J. et al.: Zdanění a efektivnost. Praha, Eurolex Bohemia, STATISTICKÉ ROČENKY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ z let ŠPAČEK, J. et al.: Analýza účinnosti poplatků za znečišťování ovzduší v odvětví energetiky a podniků hutnictví železa. Praha, ŠTĚPÁNEK, Z.: Zhodnocení ekonomických souvislostí působení zákona o ochraně ovzduší a souvisejících právních norem a doporučení pro jejich novelizaci. Praha: Centrum Univerzity Karlovy pro otázky životního prostředí, 1997.