Volební reforma ve Velké Británii vítězové nemění pravidla hry

Transkript

1 22 European Electoral Studies, Vol. 8 (2013), No. 1, pp Volební reforma ve Velké Británii vítězové nemění pravidla hry Electoral Reform in Great Britain Winners Do Not Change the Rules of the Game Radek Švec (radeksvec@seznam.cz) Abstract The text deals with the possibility of electoral reform in the current UK at national level. It is based on the static theory of electoral reforms of Richard Katz, which is combined with the dynamic concept of veto game. It examines the a itudes of individual actors (government, parliament, citizens) and their influence in the process of electoral reform. It further describes the evolution of debates about electoral reform since the 80th years with an emphasis on a empt a er the 2010 elections associated with the referendum in Keywords Great Britain, Electoral systems, Electoral reforms, FPTP Note Text vznikl v rámci Specifického vysokoškolského výzkumu č Problémy legitimity politického rozhodování na počátku 21. století realizovaného na UK, FSV, IPS. Mgr. Radek Švec je interním doktorandem na Institutu politologických studií, Fakulta sociálních věd, Univerzita Karlova, U Kříže 8, Praha 5, Česká republika/czech Republic.

2 Švec, R. Volební reforma ve Velké Británii vítězové nemění pravidla hry 23 Úvod Jednokolový relativně většinový systém¹ je vedle listinných poměrných systémů nejrozšířenější volební metodou, která se používá pro volbu zákonodárných institucí na celém světě. V kontextu tohoto prohlášení je zajímavé sledovat vývoj četnosti systému FPTP v posledních přibližně deseti letech. Zatímco Blais v roce 2000 udává 55 zemí používajících FPTP pro legislativní volby (Blais 2000: 203), Reynolds a Reilly v roce 2005 už pouze 47 (Reynolds et al. 2005) a v roce 2009 nalezneme již pouze 38 zemí u kolonky FPTP (Chytilek et al. 2009). Od devadesátých let můžeme pozorovat ústup od metody relativní většiny. K jejímu opuštění došlo např. na Novém Zélandu, Fidži, v Mongolsku nebo Nepálu. Za zmínku rovněž stojí techniky, které jsou použity (či se o nich uvažuje) jako náhrada původních metod. Vedle systémů smíšených a MMP² je diskutován přechod k alternativnímu hlasování. To bylo implementováno na Fidži, v Papue-Nové Guinee (byť zde se jednalo o návrat k původnímu systému), v některých státech Spojených států Amerických, pokus o reformu proběhl ve Velké Británii. Nemusíme hovořit o australském institucionálním imperialismu (Reilly 2004), pravdou však je, že alternativní hlasování je významným činitelem v diskuzích o změnách volebních metod. Richard Katz definuje několik možných příčin volební změny z pohledu vítězů. Proč tedy vítězové mění pravidla hry, kterou vyhrávají? 1. Vítěz(ové) si mohou myslet, že jejich vítězná tendence může být v budoucnosti ohrožena. 2. Vítěz(ové) nemají pod kontrolou celý politický systém (vlivem bikameralismu, federalismu, ) a volební reforma jim může být vnucena. 3. Za volební reformou mohou stát rozdílné zájmy členů vládnoucí koalice. 4. Ti, kdo podporují volební reformu, jsou optimističtí a věří v úspěch za podmínek nových pravidel. 5. Strany mohou upřednostnit dlouhodobější cíle před krátkodobým zvýhodněním. 6. Strany mohou vyměnit volební změnu za prosazení jiných záležitostí. (Katz 2008: 63) Katz poskytuje dobrý všeobecný teoretický základ, přestože jeho výčet není všezahrnující. Nebere v potaz např. situace, kdy dochází ke krizi politického systému a změna volebního systému je jedním z nástrojů v rámci řešení problémů celkového ústavního či politického nastavení.³ Zároveň bychom měli vnímat příčiny volebních reforem v kontextu volebního a stranického systému. Jiná logika funguje u multipartismu a jiná u bipartijních modelů. Přestože systém FPTP automaticky nevede k systému dvou stran v každé zemi, v případě Velké Británie je spojen s (na centrální úrovni) desítky let trvajícím bipartismem. Ten byl narušen od 70. let, kdy došlo k posílení především třetí liberální strany ale i jiných regionálních uskupení. Třetí straně se dvakrát (1974 a 2010) podařilo znemožnit jednobarevné většinové vládnutí a umocnit svůj význam. Od původních 90 a více procent hlasů v součtu pro obě velké strany klesl tento počet na 75 % v 70. letech a později pod 70 %. Strany získávaly vládní většinu na základě stále nižšího podílu hlasů, tato většina byla čím dál více uměle generována volebním systémem a měla sníženou legitimitu. Pokud bychom za rys bipartismu považovali střídavé vládnutí obou stran (Sartori 2001: 52), nalezli bychom odchylku i u tohoto bodu. Místo pravidelné alternace se objevují dlouhé periody dominance jedné strany. V letech zažila Británie éru čtyř volebních období konzervativců, která byla vystřídána třemi vítězstvími labouristů v letech 1997, 2001 a 2005 v řadě. V roce 2010 nezískala žádná ze stran absolutní většinu hlasů a musela být sestavena koaliční vláda konzervativců a liberál. Tyto anomálie působení volebního systému způsobují sníženou důvěru v jeho fungování a mohou zapříčinit úvahy o jeho nahrazení. ¹Na tomto místě nebudu řešit problematiku pojmu relativně většinový systém, v textu používám tento název, případně označení FPTP (first past the post). ²Mixed-member proportional systém personalizovaný poměrný systém. ³Mám na mysli např. Itálii na počátku devadesátých let, kde se změna volebního systému stala nástrojem boje proti zavedeným politickým stranám a klientelistické struktuře politiky.

3 24 European Electoral Studies, Vol. 8 (2013), No. 1, pp Tento článek využívá dvě teoretická východiska. První vychází z teorie Richarda Katze a zabývá se možnými příčinami, které mohou vést k volební reformě. Druhé je dynamické pojetí teorie veto hry (viz další kapitola), které koncentruje pozornost na jednotlivé aktéry procesu. Tato teoretická východiska budou konfrontována s realitou na příkladu Velké Británie posledních přibližně 40 let. Zmapovány budou předpoklady a změna politického klimatu, které vedly k prvním diskuzím o možném nahrazení volebního systému, postoje jednotlivých aktérů a jejich vývoj v čase, bariéry, které bránily či stále brání přijetí reformy. Zvýšená pozornost bude věnována situaci po roce 2010, kdy mělo reformní úsilí nejkonkrétnější obrysy a v této souvislosti referendu v roce 2011, ve kterém byla změna odmítnuta. Na tomto příkladu lze ukázat komplikovanou situaci procesu přijetí volební změny a postoj jednotlivých politických aktérů včetně občanů-voličů. Případ Velké Británie bude využit ke konfrontaci s teoretickými východisky. Přestože v rámci jednoho případu nelze účinně vytvářet obecněji platná pravidla, umožní nám aplikace teorie na praxi ověření našich poznatků. Zkoumání pouze jedné situace též umožní hlubší a důkladnější výzkum. Teoretická východiska volební reformy Důvody k nahrazení FPTP jinou volební metodou mohou být dvojího typu. První skupina se týká působení relativně většinového systému, jeho účinků a nespokojenosti s nimi. Jedním z takových efektů může být alokace mandátů jdoucí od stran s menší volební podporou ke stranám s podporou větší. Pokud ve stranickém systému v delším časovém horizontu posilují menší politické strany, které získávají relevantní podíl mandátů, případně dokonce zabraňují vzniku jednostranické vlády, může vzrůst tlak pro volební reformu⁴. Volební změna pak může například nastat v rámci koaliční dohody jako výměna za vládní podporu. V této souvislosti lze uvažovat o převrácené logice Duvergerových zákonů stranický systém předchází systému volebnímu (např. Colomer 2005). U systému FPTP lze pozorovat několik efektů, které lze označit jako systémové chyby (systemic failure). Systémové chyby lze popsat jako neschopnost volebního systému naplnit očekávaný výsledek. Shugart uvažuje o třech možnostech: a) pokřivená většina (lopsided majority), kdy vítěz zítra nadměrný podíl mandátů; b) převrácené vítězství (reverse winner), kdy strana s nejvyšším podílem hlasů získá až druhý nejvyšší podíl křesel⁵; a c) menšinová vláda (minority government), kdy žádná ze stran nezíská absolutní většinu křesel (Shugart 2008: 13). K těmto třem jevům bych přiřadil ještě bod d) sklon systému (bias), který znamená zvýhodnění jedné strany oproti jiné, za předpokladu, že obě získají stejný podíl hlasů. Výše uvedené efekty poškozují jednoho z politických aktérů a mohou být důvodem pro iniciaci reformy. Vedle těchto vnitřních (inherentních) faktorů existují dále faktory kontingentní. Ty se týkají chování politických aktérů a zahrnují situace, za kterých budou aktéři ochotni uskutečnit reformu. Shugart mezi těmito faktory rozděluje dva typy: outcome-contingencies a act-contingencies (Shugart 2008: 14 až 15). První skupina zahrnuje případy, kdy političtí aktéři iniciují volební změnu, neboť se domnívají, že jim nová pravidla přinesou větší zisk. Druhý typ předpokládá situace, kdy aktér pokládá samotný proces reformy za přínosný z důvodu popularity reformní politiky u občanů. Kontingentní faktory proto nemusí přímo souviset s volebním systémem jako takovým. Výše uvedené poznámky můžeme rozpracovat do několika bodů a pokusit se odpovědět na otázku, proč vítězové mění pravidla hry v prostředí bipartismu: A. Politická elita podporuje reformu, protože sdílí přesvědčení, že je to správné. Příčinou může být snaha o zlepšení fungování systému větší férovost voleb, podpora voter choice, podpora odpovědných členů parlamentu atd. ⁴Používám pojem volební reforma v užším významu, jako nahrazení jedné volební metody jinou. V širším smyslu je volební reformou každá změna parametrů volebního systému mimo metodu přerozdělování hlasů, např. tzv. redistricting, tedy nové vymezení volebních obvodů v souvislosti se změnou rozložení obyvatelstva; změny ve financování voleb; rozšiřování volebního práva a další. ⁵Tento jev nastal např. na Novém Zélandu dokonce ve dvou volbách po sobě (1978 a 1981), kdy poškodil tamní Labour Party, a stal se jedním z argumentů pro volební reformu.

4 Švec, R. Volební reforma ve Velké Británii vítězové nemění pravidla hry 25 B. Politická elita podporuje reformu, protože se cítí být poškozena stávajícím volebním systémem. Toto poškození má dlouhodobější charakter (např. bias). C. Politická elita podporuje reformu, aby zabránila špatnému výsledku v příštích volbách a zmírnila svoji porážku.⁶ D. Politická elita podporuje reformu, protože čeká od nového volebního systému zlepšení svého postavení. E. Politická elita podporuje reformu v případě popularity tohoto tématu mezi občany a očekává odezvu ve formě zvýšení preferencí. V prostředí narušeného bipartismu a přítomnosti třetí strany je pak možné uvažovat o dalším důvodu: F. Politická elita podporuje reformu, aby získala podporu třetí strany v prostředí parlamentu bez vítěze s absolutní většinou. G. Politická elita podporuje reformu výměnou za prosazení jiných cílů. Specifickým případem je situace, kdy je reforma iniciována občany a schválena formou lidového hlasování, pokud takový nástroj v politickém systému existuje: H. Volební reforma je iniciována občany na základě iniciativy a je přijata v lidovém hlasování.⁷ Z výše uvedených řádků vyplývá i to, kdo je původním iniciátorem reformy. V drtivé většině případů se jedná o politickou elitu, tedy politické strany v celostátním legislativním orgánu. K prosazení reformy je nutné mít většinovou podporu v orgánu, případně jít cestou referenda. Iniciátorem mohou být i občané jako celek či jednotlivci sdružení v neziskových či politických organizacích, a to v dvojím smyslu. Jednak nepřímo, pokud je téma populární a přítomné v obecném diskurzu, politici na něj mohou reagovat pozitivně ve směru vlastní aktivity. Zájmové organizace také mohou lobovat u politiků a snažit se je přesvědčit o prospěšnosti volební změny. Méně častá varianta je pak možnost přímé iniciace reformy skrze některou z forem lidového hlasování. Výše uvedené body popisují volební změnu staticky, vnímají konkrétní stav a vychází z něj. Volební reforma je nicméně proces dynamický, proto je nutné a vhodné tomu přizpůsobit teorii. Na tomto místě využívám teorii o veto hře (např. Blau 2008: 77). Veto hra chápe volební reformu jako proces s několika veto hráči, kteří mohou zastavit reformu v jakémkoliv jejím kroku. Tyto aktéry si je představit jako bariéry, které je třeba překonat pro úspěšné prosazení reformy. V následujícím schématu naznačuji roviny veto hráčů: Vláda (Vládní koalice) Politická strana Parlament Občané Obrázek 1: Veto hráči v politickém systému ⁶Mimo oblast FPTP bychom příklad nalezly ve Francii po roce 1981 nebo Itálie ⁷Tento prvek se na celostátní úrovni běžně nevyskytuje, spíše se týká úrovní nižších. Příklad bychom nalezli v San Franciscu. V dalším textu nebude z důvodu vysoké nepravděpodobnosti s touto alternativou počítáno.

5 26 European Electoral Studies, Vol. 8 (2013), No. 1, pp K jednotlivým úrovním: 1. Vláda (Vládní koalice): ve vládě složené z více subjektů existují rozdílné zájmy aktérů, což platí ve zvýšené míře, pokud se exekutiva sestává z velké a malé strany, z nichž každá mají jiné požadavky na volební systém. Výsledná podoba změny se musí stát kompromisem mezi stanovisky nebo výměnou za prosazení jiného cíle. 2. Politická strana: tato rovina je podstatná, pokud vedení strany nemá absolutní kontrolu nad všemi svými poslanci. To se týká i systému FPTP, který ze své podstaty podporuje nezávislost zástupců. Ti se mohou vzbouřit proti stranickým špičkám, pokud považují změnu za nesprávnou, zvláště pokud jsou v ohrožení jejich posty. 3. Parlament: tato úroveň se stává důležitou, pokud vláda nemá dostatečnou podporu k prosazení zákona, což může nastat v případě menšinové vlády nebo pokud je pro přijetí potřebná kvalifikovaná většina (dvě třetiny; tři pětiny apod.). Dále se zvyšuje její důležitost při existenci více komor, nemá-li vládnoucí síla oporu v jedné z nich. 4. Občané: síla občanů jako veto hráče je dvojí. Jednak v případě referenda coby konečného rozhodnutí o volební změně, k tomuto bych dodal, že v některých zemích je změna volebního systému podmíněna souhlasem voličů v referendu (např. Irsko⁸); dále skrze veřejné mínění, které může ovlivnit politiky v jejich činnosti. Pokud by celková společenská nálada byla silně protireformní, může politická elita stáhnout svůj návrh kvůli obavě z poškození v očích veřejnosti. Šipky ve schématu naznačují, v jakém pořadí vstupují jednotliví veto hráči do procesu reformy. První dvě úrovně mohou mít opačné pořadí, vztaženo na britské reálie je vzhledem k centrálnímu postavení vlády pravděpodobnější uvedená varianta. K uvedeným aktérům mohou v konkrétních zemích přibýt i další (např. z České republiky známe roli Ústavního soudu), obecně vstupují do hry výše uvedené čtyři roviny. Od teoretické úrovně nyní přejděme k té praktické, následující kapitola se bude věnovat vývoji debat ohledně změny volebního systému ve Velké Británii v posledních přibližně 40 letech s důrazem na konkrétní kroky vládní koalice konzervativců a liberálů po volbách Velká pozornost bude věnována referendu o změně volebního systému z roku 2011 a jeho možného dopadu na jednotlivé politické strany i celkově na politický systém Velké Británie. Vývoj reformního úsilí ve Velké Británii od 70. let 20. století Ve Velké Británii byly jednomandátové obvody s metodou relativní většiny zavedeny jako standardní volební jednotka v roce 1885, následně se s výjimkou tzv. univerzitních křesel (zrušeny 1948) používaly v celé zemi. Volební systém provázely po značnou část své existence debaty a více či méně aktivní pokusy o jeho změnu. Pravděpodobně nejblíže nahrazení byl FPTP v období spolupráce labouristů a liberálů v letech Zákon o zavedení alternativního hlasování byl schválen v Dolní sněmovně, ale odmítnut v konzervativci ovládané Sněmovně lordů. Kvůli finanční krizi a rozporům uvnitř koalice vláda padla a reformní úsilí nebylo dovedeno do konce (Klíma 2001:159). Po druhé světové válce se stranický systém přetavil do modelu dvou politických stran, které získávaly 90 a více procent hlasů a střídaly se na vládní pozici. Další strany byly marginální a neexistovala větší pobídka ke změně. Zlom nastal v polovině 70. let, kdy se shromáždilo několik jevů. Ve volbách v únoru 1974 výrazně klesl zisk obou stran z předchozích 90 % na 75 %. Posílili třetí Liberální demokraté ale též regionální subjekty Skotská národní strana, Ulsterští unionisté a velšská Plaid Cymru. Těsný rozdíl mezi labouristy a konzervativci způsobil, že žádná ze stran nedosáhla na absolutní většinu v Dolní sněmovně. Zároveň se projevil efekt převrácené většiny, kdy na hlasy druzí labouristé získali nejvyšší počet křesel. Opakované volby v říjnu téhož roku sice přinesly většinu labouristům, ale pouze velmi těsnou (tří poslanců), o níž přišly v roce 1976 (Blau 2008: 66). Nestabilita byla sice načas ⁸Přesněji řečeno, změna volebního systému je možná pouze dodatkem Ústavy, který je možný přijmout pouze referendem. V Irsku byly uskutečněny dva pokusy o změnu volebního systému (1958 a 1969), oba návrhy byly v referendech odmítnuty.

6 Švec, R. Volební reforma ve Velké Británii vítězové nemění pravidla hry 27 vyřešena paktem s liberály, ten ale netrval dlouho a celkový pocit otřesené rovnováhy spojený s dalšími tématy (krize v Severním Irsku, první volby do Evropského parlamentu) poprvé otevřel dveře k diskuzi o možné změně. Ty se opět zavřely po volbách v roce 1979 v souvislosti s nadcházející érou konzervativců, kteří čtyřikrát za sebou vyhráli volby. Pro další vývoj diskuze o volební reformě byla klíčová třetí porážka labouristů v řadě v roce Tři prohry za sebou jsou pádným důvodem pro reflexi v programové podobě. V následujících letech bylo vytvořeno několik orgánů zabývajících se možností volební změny. V roce 1990 byla ustanovena komise pod vedením akademika Raymonda Planta. Ta ve svých zprávách přišla s několika doporučeními zavedení systému poměrného zastoupení pro volby do Evropského parlamentu a pro nové orgány ve Skotsku a Walesu; pro volbu Dolní sněmovny doporučila doplňkové hlasování (suplementary vote⁹) (Mitchell 2008: 175). Volby 1997 přinesly spolupráci labouristů a liberálů a shodu mezi těmito stranami na volební reformě. Ve volebním manifestu slibovali labouristé referendum o volebním systému pro Dolní sněmovnu. Nezávislá komise k volebnímu systému bude ustanovena pro doporučení poměrnější alternativy k systému FPTP (Labour manifesto 1997). Volby 1997 přinesly obrat situace a drtivé vítězství labouristů, kteří získali přes 63 % hlasů. Zároveň odstartovaly novou éru labouristických vítězství. Po volbách iniciovali Labouristé komisi pod vedením Lorda Jenkinse, její závěry¹⁰ však nebyly realizovány pro Dolní sněmovnu. Referendum o volebním systému se sice objevoval nadále ve volebních manifestech, ale již ne se silným akcentem na jeho uskutečnění, pouze s naznačením jeho možnosti. Manifest 2001 nadnesl eventualitu: Posoudíme zkušenosti nových systémů a Jenkinsovy zprávy ke zhodnocení, zda je možné učinit změny ve volebním systému pro Dolní sněmovnu. ¹¹ Manifest 2005 obsahuje větu: Referendum zůstává správnou cestou pro přijetí změny pro Westminster ¹² Tento ústup je logický, po vítězství je vždy menší ochota ke změně, zvláště když jste systémem zvýhodněni. Potvrzuje se tak Katzův předpoklad, že vítězové nemění pravidla hry, kterou vyhrávají. Přesto se nedá zcela popřít vliv reformního úsilí na jiných úrovních voleb. Doplňkové hlasování bylo zavedeno pro volby starosty v Londýně a dochází k rozšíření počtu obcí, kde je doplňkové hlasování aplikováno. Pro volby do Evropského parlamentu došlo skutečně ke změně volebního systému z FPTP na systém uzavřených listin (closed list). A pro nově vytvořené legislativní orgány ve Skotsku a Walesu byl přijat smíšený systém dodatečných míst (AMS additional member system). Pro další vývoj reformních snah jsou klíčové volby v roce 2010, které skončily stejným výsledkem jako ty v únoru 1974, tedy bez vítěze s absolutní většinou mandátů.¹³ Konzervativci získali 306 křesel, k absolutní většině jim chybělo 20 poslanců. V pětidenních povolebních rozhovorech ve dnech 7. až 12. května byla dohodnuta vládní spolupráce konzervativců a liberálních demokratů a podepsána koaliční dohoda s názvem The Coalition: Our Programme For Government (Koaliční smlouva, 2012). Tato dohoda obsahovala i část nazvanou Politické reformy (Political reform), která obsahovala dvě změny týkající se volebního systému. Za prvé uvažovala snížení počtu členů Dolní sněmovny, které by se odrazilo v překreslení volebních obvodů; za druhé slibovala referendum o alternativním hlasování. Zavazovala zástupce obou stran v obou komorách parlamentu k souhlasu ohledně uskutečnění referenda, zároveň ponechávala volný prostor pro zaujetí pozice k systému alternativního hlasování. Referendum jako nástroj konečného rozhodnutí bylo v tomto případě zvoleno z více důvodů: 1) dlouhodobé slibování referenda v otázce volební reformy vyvolalo očekávání u voličů, které vládní strany chtěly naplnit; 2) referendum je vhodný nástroj pro obejití parlamentu, pokud, pokud si vedení strany není jisté podporou svých členů či nechce poslance tlačit do rozhodnutí, lidové hlasování umožňuje vyhnout se potenciálnímu odporu; 3) u konzervativců mohl existovat předpoklad o negativním výsledku referenda. ⁹Doplňkové hlasování nabízí velice omezenou možnost vyjádření preferencí, oproti alternativnímu hlasování nabízí voliči pouze první a druhou preferenci. ¹⁰Přijetí tzv. systému AV Top-Up, kdy % poslanců by bylo voleno alternativním hlasování, zbylá část listinnou metodou. ¹¹ We will review the experience of the new systems and the Jenkins report to assess whether changes might be made to the electoral system for the House of Commons (Labour manifesto 2001). ¹² A referendum remains the right way to agree any change for Westminster (Labour manifesto 2005). ¹³Takový parlament je označován jako hung parliament.

7 28 European Electoral Studies, Vol. 8 (2013), No. 1, pp Je zřejmé, že alternativní hlasování bylo pro obě strany velkým kompromisem. Zatímco konzervativci jsou tradiční odpůrci změny a AV pro ně bylo příliš, pro liberály je AV moc málo, neboť sami prosazují metodu jednoho přenosného hlasu (single transferable vote) nebo jinou formu poměrného hlasování. Tabulka 1: Vývoj voličských preferencí k otázce volební reformy; šedě vyznačené průzkumy, které dopadly v neprospěch AV ( Survey End Date AV FPTP Would not vote Don t know ComRes/Independent 01/05/ n/a n/a YouGov/Sunday Times 29/04/ n/a n/a YouGov/Sun 26/04/ n/a n/a ICD/New Statesman 25/04/ n/a 9 ComRes/No2AV 25/04/ n/a n/a Angus Reid 21/04/ n/a n/a YouGov/Sun 19/04/ n/a n/a TNS-BMRB/Independent 18/04/ ICM/Guardian 17/04/ n/a n/a ComRes/Indy on Sun 15/04/ n/a 21 YouGov/Sunday Times 15/04/ YouGov/Sun 12/04/ Harris/Metro 11/04/ n/a 37 Angus Reid 11/04/ YouGov/Sunday Times 08/04/ YouGov/Sunday Times 01/04/ Angus Reid 21/03/ YouGov/Sunday Times 18/03/ ComRes/Indy on Sun 10/03/ n/a 28 YouGov/Sky News 10/03/ Angus Reid 04/03/ YouGov/No2AV 01/03/ ICM/Guardian 20/02/ n/a 27 Angus Reid 16/02/ ComRes/Indy on Sun 10/02/ n/a 30 Angus Reid 07/01/ ICM/Guardia 03/12/ n/a 18 ICM/ERS 03/12/ n/a 34 ICM/Yes to fairer votes 28/11/ n/a 17 ICM/ERS 28/11/ Referendum bylo naplánováno na 5. května 2011 společně s volbami do velšského a skotského a severoirského parlamentu a místními volbami v Anglii. Lídr liberálů Nick Clegg argumentoval potenciálními úsporami v hodnotě 17 milionů liber.¹⁴ Podrobnosti referenda byly schváleny v zákoně Parliamentary Voting System and Constituencies Act 2011 (Parliamentary Voting System, 2012). Kromě již zmíněného data konání se jednalo o otázce, zvoleno bylo následující znění: V současnosti Velká Británie používá systém FPTP pro volbu zástupců do Dolní sněmovny. Měl by být místo něho používán systém alternativního hlasování? ¹⁵ Hlasování předcházela vyhrocená kampaň, kterou popíšu dále. ¹⁴Clegg announces date for AV referendum, ¹⁵ At present, the UK uses the first past the post system to elect MPs to the House of Commons. Should the alternative vote system be used instead? (Parliamentary Voting System and Constituencies Act 2011, čl. 1/7).

8 Švec, R. Volební reforma ve Velké Británii vítězové nemění pravidla hry 29 Výsledek referenda dopadl katastrofálně pro příznivce alternativního hlasování, 67,9 % voličů hlasovalo proti zavedení AV. Referendum doprovázel nezájem voličů, i přes souběžné volby se účast vyšplhala na pouhých 42 % voličů (oproti 65 % ve volbách 2010). Nejvíce občanů se zúčastnilo referenda v Severním Irsku (55,8 %), nejméně v Londýně (35,4 %)¹⁶. Původně přitom mělo AV podporu většiny voličů. Z následující tabulky vyplývá změna voličské nálady v průběhu posledních měsíců před referendem: Do tabulky 1 byly zařazeny průzkumy, které se ptaly přímo na otázku použitou v referendu. Jak je patrné, až do dubna převažovala většina ve prospěch alternativního hlasování. Po 11. dubnu však každý průzkum potvrdil prohru podporovatelů AV. Příčinu neúspěchu je možné vidět v několika bodech: 1. Nedostatečná politická podpora a slabá kampaň AV podporovali aktivně pouze liberální demokraté. Labouristé byli rozděleni a nezaujali oficiální stanovisko. Vůdce liberálů Nick Clegg navíc udělal během kampaně několik chyb. Kolovali pověsti o označení AV jako mizerného malého kompromisu (miserable li le compromise), které se Clegg snažil zmírnit, ale pošramocenou pověst nezachránil¹⁷. 2. Alternativní hlasování samotné AV není nejsložitější z volebních systémů, přesto v přímém porovnání s FPTP vyznívá mnohem komplikovaněji. K referendu byly vydány brožury popisující mechanismus AV¹⁸, oproti půl straně vysvětlující systém relativní většiny, zabral popis alternativního hlasování strany tři. AV se tak ocitlo v defenzivě vůči jednoduchosti FPTP. 3. Nezájem voličů k tématu tento bod souvisí s předchozími, příznivcům AV se nepodařilo dostatečně vysvětlit pozitiva volební změny a oslovit občany. Souběh voleb mohl také paradoxně uškodit, protože kampaň se soustředila na předvolební témata a ne na téma volebního systému. 4. Silná protikampaň Odpůrci AV vynaložili nemalé prostředky na silnou antikampaň i za použití ne zcela korektních argumentů. Některé detaily jsou vidět níže spojené s komentářem k použitým argumentům. Plakát naznačuje, že pod AV může poražený zvítězit, což vyvolává dojem nespravedlnosti systému. K podstatě AV ovšem patří, že kandidát, který nezíská nejvyšší počet první preferencí, může v konečném součtu prokázat schopnost oslovit nejvíce voličů jako nejkonsenzuálnější kandidát a zvítězit. Konzervativci dále poukazovali na potenciální sílu Liberálních demokratů, kteří by se mohli stát jazýčkem na vahách a rozhodovat o tom, kdo povládne. Nápadné je zobrazení Nicka Clegga ve stylu Baracka Obamy. Následující obrázek přináší silný emoční náboj. Billboard popisuje alternativní hlasování jako plýtvání finančními prostředky, které by se daly využít k pořízení nemocničního zařízení a záchraně dětských životů. Dalším ze sporných argumentů bylo posílení extrémní Britské národní strany (BNP British national party). Alternativní hlasování má zcela opačný efekt, podporuje umírněné kandidáty oproti extrémním, ostatně BNP byla sama proti AV. Možný efekt alternativního hlasování Referendum 2011 selhalo, v žádném případě neúspěch neznamená konec reformním ambicím. Zauvažujme nyní možné scénáře. Historie ukázala nepravděpodobnost prosazení volební změny v případě silné jednostranické vlády. I přesto, že strana má volební reformu v programu, po vítězství ve volbách a ustanovení vlády reformní nadšení opadne a iniciace procesu je nepravděpodobná. Volební změna ¹⁶Všechna data jsou převzata ze stránek Volební komise (The Electoral Comission) ¹⁷Nick Clegg targeted as anti-av campaign links him to broken promises, dostupné online z: datum ověření: ¹⁸Ke stažení zde: data/assets/file/0005/109877/engweb.pdf

9 30 European Electoral Studies, Vol. 8 (2013), No. 1, pp Obrázek 1: Příklad kampaně Ne AV ( Obrázek 2: Ne presidentu Cleggovi (

10 Švec, R. Volební reforma ve Velké Británii vítězové nemění pravidla hry 31 Obrázek 3: Hra na city v podání odpůrců AV (No to AV campaign reject rivals scare stories claim, 2012) potřebuje podporu politické elity, v případě Velké Británie jedné ze dvou velkých stran, aby měla šanci na úspěch. Tato podpora sama o sobě v současné době neexistuje. Labouristé jsou v otázce reformy rozdělení, část strany je pro, ale celkové stanovisko je spíše neutrální. Konzervativci jsou zásadně proti změně, přestože podpora by mohla být logická. V současné době systém FPTP v Británii zvýhodňuje labouristy. Pro toto zvýhodnění se používá termín bias (sklon systému). Bias můžeme doložit na výsledcích z několika posledních voleb. Tabulka 2: Index deformace ve volbách do Dolní sněmovny ( Volby %v cons %s cons Ar %v labour %s labour ,20 57,90 1,37 30,80 35,20 1, ,90 51,70 1,23 34,40 41,60 1, ,70 25,00 0,81 43,20 63,40 1, ,70 25,20 0,79 40,70 62,50 1, ,40 30,70 0,95 35,20 55,20 1, ,10 47,10 1,30 29,00 39,70 1,37 Index deformace neboli Advantage ratio (Ar) vyjadřuje poměr mezi podílem mandátů a hlasů, které strana obdrží ve volbách. Hodnoty 0 1 znamenají podreprezentaci strany, hodnoty 1 a více její nadreprezentaci. Ar Z tabulky 2 lze poznat, že v posledních několika desítkách let je systém výhodnější pro labouristy. FPTP by v prvé řadě mělo bonifikovat vítěznou stranu na základě známého krychlového pravidla (cube rule), které lze podle Taagepera a Shugarta (1989: 158) vyjádřit matematicky následovně: s k s l = ( ) 3 vk v l

11 32 European Electoral Studies, Vol. 8 (2013), No. 1, pp Poměr hlasů mezi první a druhou stranu by se měl rovnat poměru mandátů mezi nimi umocněný na třetí. Pokud vítězná strana obdrží dvojnásobek hlasů než strana druhá v pořadí, měla by získat osminásobek mandátů. Tato poučka vyjadřuje efekt volebního systému ve vztahu mezi první a druhou stranou, přestože výše uvedené pravidlo nemá všeobecnou platnost, a dnes se hovoří spíše o čtvercovém pravidlu: s k s l = ( ) 2 vk Nelze srovnávat přímo podíl hlasů jedné či druhé strany, je však možné sledovat z (ne)výhodnění první a druhé strany ve vzájemném srovnání při shodném pořadí. Z této komparace vychází jednoznačně lépe labouristická strana. V tabulce jsem šedým zvýrazněním naznačil některé podobné výsledky. Za zisk 40,7 % hlasů, získali labouristé 62,5 % mandátů v roce 2001, za podobný podíl hlasů konzervativci v roce 1992 o více než 10 % křesel méně. Pokud se labouristé ocitnou na druhém místě, systém jim přesto nadělí více mandátů, zatímco konzervativci jsou při porážce podreprezentováni (srovnání let 1987 a 2010 u labouristů a 1997 u konzervativců). Příčinu tohoto sklonu (bias) můžeme hledat ve více bodech: v l 1. Labouristé vítězí v menších volebních obvodech (hlavně ve Walesu). 2. Labouristé vítězí v obvodech s menší volební účastí. 3. Labouristé vítězí s menší většinou nutnou k vítězství (a tedy mají méně nadbytečných hlasů). 4. Labouristé méně prohrávají v souboji s třetími stranami (Johnston, Rossiter a Patie 2005). Labouristé tedy využívají své hlasy mnohem efektivněji než konzervativci, k získání mandátu jim v průměru postačí jejich menší počet. Nebylo by tedy pro konzervativce výhodné usilovat o změnu volebního systému? Odpověď je ano i ne. Přestože konzervativce nezvýhodňuje FPTP tolik jako labouristy, přesto jsou jím v případě vítězství zvýhodněny. Tento bonus by se mohl v případě jiné volební metody vytratit. Matematické modely ohledně možných výsledků AV v Británii naznačily pravděpodobné posílení liberální strany. To nastane jednak v absolutním počtu získaných mandátů, podstatnější by byla posílená vyjednávací podpora v rámci stranického systému tedy koaliční potenciál. V případě AV by se zvýšila pravděpodobnost parlamentu bez absolutní většiny jedné strany (hung parliament). Liberální demokraté by tak byli nezbytní pro vytvoření většinové koalice. Pro konzervativní stranu může být výhodnější situace, kdy budou vládnout s menší pravděpodobností, ale sami bez nutnosti spolupráce s jinou stranou. Simulace výsledků z roku 2010 při použití AV přinesla následující výsledky: Tabulka 3: Srovnání výsledků voleb 2010 za použití FPTP a AV (Sanders et al. 2010) FPTP AV Rozdíl Labour Cons Liberal Simulace byla prováděna na základě hlasování v systému FPTP, takže její platnost je omezená. Pod alternativním hlasováním může být taktika voličů a jejich hlasování odlišné. FPTP by mělo odrazovat voliče od odevzdání hlasů třetí straně, u AV tento efekt nenastává. AV je také citlivější na strategické hlasování a předvolební pobídky. Zkušenosti z Austrálie ukazují chování politických stran v rámci alternativního hlasování. Strany vydávají návody pro voliče, jak volit tzv. how-to-vote-cards. Volič pochopitelně nemusí nutně tyto poradní karty poslechnout, ale z výzkumů vyplývá, že přibližně padesát procent tak skutečně činí (Farrell a Mc Allister: 2006: 136). V Austrálii můžeme pozorovat

12 Švec, R. Volební reforma ve Velké Británii vítězové nemění pravidla hry 33 i preferenční výměnu mezi stranami podobného ideologického zaměření, konkrétně mezi tamními labouristy a menší stranou zelených. Zelení se mohou prosadit část svého programu výměnou za podporu strany práce.¹⁹ Alternativní hlasování tak podporuje třetí stranu na více úrovních. Jiný volební systém s ještě proporčnějším efektem by popsané jevy ještě umocnil a dále by posílil pozici liberálů. Ti by mohli získat pozici dvou a půl té strany obdobně jako liberální strana v Německu od 60. let, prakticky by rozhodovali o budoucí podobě vlády. Volební reforma je proto z pohledu velkých stran nevýhodná. Možnost přijetí volební reformy V této části se pokusím aplikovat teoretická východiska na britské reálie. Vzhledem k tomu, že historická zkušenost ukázala, že pravděpodobnost přijetí změny volebního systému za většinové situace se v Británii blíží nule, můžeme vyřadit možnosti A až E z teoretického úvodu a věnovat se pouze dvěma alternativám, které předpokládají situaci hung parliament : F. Politická elita podporuje reformu, aby získala podporu třetí strany v prostředí parlamentu bez vítěze s absolutní většinou. G. Politická elita podporuje reformu výměnou za prosazení jiných cílů. Na následujících řádcích se pokusím spojit statické i dynamické teoretické východisko a následující dvě možnosti rozeberu s ohledem na jednotlivé politické aktéry veto hráče v britském politickém systému. Jak pravděpodobná je možnost F? Vezměme v potaz situaci, která nastala po volbách 2010, kdy jedna z velkých stran nezíská absolutní většinu a bude donucena vytvořit koalici s liberály. Druhá velká strana tuto možnost mít nebude, protože ani společně s liberály by nezískaly absolutní většinu (a ani společně s ostatními stranami nebo o takovou koalici nemá zájem). V takové situaci je vyjednávací postavení liberálů oslabeno, neboť nemají jinou možnost než vstoupit do koalice s vítězem, což omezuje sílu jejich potenciálu. Jiný případ by nastal, kdyby výsledek voleb skončil těsným rozdílem mezi oběma stranami a liberální demokraté by mohli vytvořit většinovou koalici s oběma stranami. Liberálové by si pak mohli dát volební reformu jako podmínku pro podporu vlády. I v takovém případě by konečný výsledek nebyl stoprocentně zajištěn, vyjednávání o reformě se může zaseknout v jakémkoliv bodě negociací, případně může selhat konečná rozhodující fáze. Referendum se ukázalo jako nejistý nástroj k prosazení reformy a existuje pouze malá pravděpodobnost úspěšného opakování v nejbližší době. Zkušenosti z jiných zemí dokládají, že opakovaná hlasování se potýkají s nižším zájmem voličů a mají menší šanci na pozitivní výsledek.²⁰ Neméně problematické je uvažovat o přijetí skrze parlamentní cestu. Koaliční smlouva dohodnutá na úrovni lídrů politických stran může narazit na odpor v řadách vlastních poslanců. Přestože jsou britské politické strany poměrně disciplinované, ukázněnost zástupců není absolutní, zvláště v případě, že jde o jejich vlastní budoucnost a nový volební systém by ohrozil šanci na jejich znovuzvolení. Pokud by liberálové prosazovaly systém s více proporčním efektem, např. dříve zmiňovaný AV Top-up, nebo dokonce úplné opuštění většinového volebního systému a nahrazení např. STV, znamenalo by to snížení počtu jednomandátových obvodů, respektive jejich celkové opuštění, v každém případě přerýsování volebních obvodů. Členové Dolní sněmovny by se právem mohli cítit ohroženi na svých mandátech a jejich loajalita ke straně by se dala zpochybnit. ¹⁹Je záhodno přiznat, že preferenční výměna v Austrálii je umocněna podobou místního dokonalého bikameralismu. Australský Senát používá STV pro svoji volbu, u kterého je pro malé strany klíčové, aby si zajistili hlasy zbylé po velké straně. V Austrálii funguje mezikomorová výměna preferencí (cross-house preference trading) podpora velké strany malou v dolní komoře a podpora malé strany velkou v komoře horní. Více k tématu např. (Sharman, Sayers a Miragliota 2002). ²⁰V Britské Kolumbii nepřekonalo první referendum v roce 2005 s 57 % těsně 60 % nutnou pro jeho úspěšnost, druhé referendum v roce 2009 dosáhlo podpory pouze cca 39 % (Flinders 2010). V Itálii v roce 1999 těsně neprošel návrh na zavedení systému poměrného zastoupení, hlasovat přišlo 49,6 % voličů, potřebné kvorum bylo 50 %, o rok později klesla volební účast na 32 % (Renwick 2011).

13 34 European Electoral Studies, Vol. 8 (2013), No. 1, pp Bod G je více pravděpodobný, otázkou je, jak vysoká by byla cena výměnou za volební reformu. I pro tento bod platí závěry z předchozího odstavce, Adrian Blau používá anglické rčení turkeys do not vote for Christmas ²¹ (Blau 2008: 62) tedy poslanci nebudou hlasovat pro něco, co je může stát jejich křeslo. Možnost výměny se týká i nynější situace, paradoxně v obráceném pořadí. Jsou to konzervativci, kteří požadují změnu volebnímu systému, konkrétně snížení počtu poslanců na 600, které by umožnilo překreslit hranice volebních obvodů, zvětšit nejmenší z nich a snížit tak zvýhodnění labouristů. Liberálové požadují výměnou reformu Sněmovny lordů, jejíž složení by se dle navrhovaného zákona²² zcela změnilo. Tento návrh vyvolal silný nesouhlas v řadách konzervativních poslanců a od návrhu a výměny bylo upuštěno. Přesto je tato drobnější změna více očekávatelná než celková reforma systému a dokládá, že i přes celkové zachování volební metody jsou jednotlivé dílčí kroky možné. Závěr Jaká je vyhlídka na změnu volebního systému ve Velké Británii? Na tuto otázku neexistuje jednoduchá odpověď, šance budou záviset na momentální situaci. V případě návratu ke stavu běžnému poválečné Británii, tedy jednobarevným většinovým vládám, je pravděpodobnost minimální. Přestože se agenda reformy může objevovat i v prohlášení politiků a předvolebních programech, zájem na přenesení do praxe rychle opadá po vytvoření vlády. Větší příležitost se nabízí v případě hung parliament parlamentu bez jednobarevné většiny. Tento článek popsal možnosti, které za takové situace nastávají, a poukázal na malou pravděpodobnost změny, pokud menšinová situace po volbách bude výjimkou a ne pravidlem. Jestliže by se dnešní situace opakovala i po příštích volbách, mohla by být důvěra v systém FPTP silně narušena. Dnešní stav může být vnímán jako krátkodobá anomálie, opakovaný výsledek jdoucí oproti očekávání by výrazně snížil legitimitu volebního systému a víru na straně občanů i politiků. Velké strany se dnes brání změně pravidel hry, pokud by však nevyhrávaly tolik, jako dříve, mohly by být více ochotné k případné změně. Liberálové by navíc měli delší časové období k prosazení svých cílů. Je možné uvažovat i dílčí změnu v podobě snížení počtu poslanců v Dolní sněmovně, kterou obsahuje koaliční smlouva současné vlády. Nezávislá komise pro úpravu volebních obvodů (Boundary Comission) navrhla snížení členů dolní komory z 650 na 600.²³ Tato úprava by opravila nerovnost mezi velikostí volebních obvodů a zmenšila současné zvýhodnění labouristů pramenící z vítězství v těchto malých distriktech a získávaní mandátů za menší počet hlasů. Koaliční rozhovory zatím dopadly s negativním výsledkem a ukázaly, že strategie výměny volební reformy za jiné téma nemusí automaticky dopadnout kladným výsledkem. Prozatím tak v britském systému zůstává status quo. Závěrem je možné potvrdit, že v souvislosti se studiem volebních reforem je velmi těžké vytvářet zobecňující výpovědi a všeobecně platné zákonnosti. Zkoumání jednotlivých zemí nám ukazuje, že v každém politickém systému fungují trochu jiná pravidla, do hry vstupují jiní aktéři a i chování aktérů samotných se nedá zcela generalizovat. Tím nechci tvrdit, že bychom se neměli snažit vytvářet zobecňující teorie, ale vždy je nutné je konfrontovat s realitou skutečných případů. Dostaneme tak komplexnější obraz a větší porozumění o politických procesech. Tomuto účelu snad přispěly i předchozí řádky. Seznam použité literatury B, A Electoral Reform in the UK: A veto Player Analysis. In B, A. To Keep or To Change First Past The Post?: The Politics of Electoral Reform. OUP Oxford. ²¹Volně přeloženo: kapři by nehlasovali pro Vánoce. ²² ²³Větší detaily zde: whats-proposed/

14 Švec, R. Volební reforma ve Velké Británii vítězové nemění pravidla hry 35 Clegg announces date for AV referendum. [on-line]. [vid ]. Dostupné na newsid_ / stm. C, J. M It s Parties That Choose Electoral Systems (or, Duverger s Laws Upside Down). Political studies. 53 (1). F, D. M., M A, I The Australian electoral system: origins, variations and consequences. Sydney. UNSW Press. F, M Explaining Majoritarian Modification: The Politics of Electoral Reform in the United Kingdom and British Columbia. International political science review. 31 (1). C, R. et al Volební systémy. Praha: Portál. J, R., R, D., P, C Disproportionality and Bias in the Results of the 2005 General Election in Great Britain: Evaluating the Electoral System s Impact. Journal of Elections, Public Opinion & Parties. 16 (1). K, R. S Why are there so Many (or so Few) Electoral Reforms? In G, M., M, P. (eds.) The Politics of Electoral Systems. 1. vyd. Oxford: Oxford University Press. K, M Kvalita demokracie v České republice a volební inženýrství. Praha: Radix. Koaliční smlouva: The Coalition: Our Programme For Government. [on-line]. [vid ]. Dostupné na dg_digitalassets/dg/en/documents/digitalasset/dg_ pdf. Labour Manifesto [on-line]. [vid ]. Dostupné na Labour Manifesto [on-line]. [vid ]. Dostupné na Labour Manifesto [on-line]. [vid ]. Dostupné na shared/bsp/hi/pdfs/13_04_05_labour_manifesto.pdf. M, P The United Kingdom: Plurality Rule under Siege. In Plurality Systems. B, A. To Keep or To Change First Past The Post?: The Politics of Electoral Reform. OUP Oxford. No to AV campaign reject rivals scare stories claim. [on-line]. [vid ]. Dostupné na Parliamentary Voting System and Constituencies Act [on-line]. [vid ]. Dostupné na R, A The Politics of Electoral Reform: Changing the Rules of Democracy. Cambridge University Press. R, A. et al Electoral System Design. The New International IDEA Handbook. 1. vyd. Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance. R, B The Global Spread of Preferential Voting: Australian Institutional Imperialism? Australian Journal of Political Science. 39 (2). S, D. et al Simulating the Effects of the Alternative Vote in the 2010 UK General Election. Parliamentary Affairs. 64 (1). S, G Srovnávací ústavní inženýrství: zkoumání struktur, podnětů a výsledků. Praha: Sociologické nakladatelství. S, C., S, A. M., M, N Trading party preferences: the Australian experience of preferential voting. Electoral studies. 21 (4). S, M. S Inherent and Contingent Factors in Reform Initiation. In Plurality Systems. B, A. To Keep or To Change First Past The Post?: The Politics of Electoral Reform. OUP Oxford. T, M., S, M. S Seats and votes: the effects and determinants of electoral systems. New Haven: Yale University Press.

15 36 European Electoral Studies, Vol. 8 (2013), No. 1, pp Volební komise Velké Británie. [on-line]. [vid ]. Dostupné na Nezávislá komise pro úpravu volebních obvodů Boundary Comission. [on-line]. [vid ]. Dostupné na independent.gov.uk/whats-proposed/.