Zadání úkolu: Je možné, aby obec uzavřela s investorem smlouvu takového znění?

Transkript

1 Zadání úkolu: Je možné, aby obec uzavřela s investorem smlouvu takového znění? Obec Šlapanice dne uzavřela se společností CTP Invest, spol. s r. o. smlouvu o spolupráci při záměru Průmyslová zóna Šlapanice, ve které se obě strany zavazují, že budou v zájmu úspěšné a bezproblémové realizace projektu společnosti CTP vzájemně všestranně splupracovat zejména při řádné a včasné realizaci jednotlivých kroků nezbytných pro vydání rozhodnutí o umístění staveb průmyslových a logistických objektů v rámci projektu, a to mimo jiné změn územního plánu (...) a rovněž jiných správních rozhodnutí. Město se v této smlouvě zavazuje poskytnout veškerou potřebnou součinnost a nejednat osobně, přímo ani nepřímo, proti zájmům a nárokům Společnosti CTP ani jakékoli s ní propojené osoby. Přitom povinnosti stanovené CTP vyplývají ze smlouvy neurčitě, ustanovení jsou formulována natolik vágně, že nelze spolehlivě předpokládat jejich naplnění, a tak nárokovat konkrétní požadavky, neboť je Společnost CTP připravena se v přiměřeném rozsahu, který ji bude umožněn jejím podnikatelským záměrem (...) podílet se na umožnění realizace (...). Společnost CTP je rovněž v přiměřeném rozsahu, který jí bude umožněn jejím podnikatelským záměrem v dané oblasti, připravena vhodně přizpůsobit plánovanou výstavbu objektů (...). Ve smlouvě se společnost zavazuje k uhrazení určité finanční částky jako zálohy za součinnost obce uvedenou ve smlouvě, kterou město použije na investice veřejně prospěšných staveb a část finančích prostředků je vyhrazena pro technickou infrastrukturu. Ze strany investora byl poté učiněn krok k uzavření nové dohody, která by nahradila stávající smlouvu ze dne , z důvodů ekonomických poměrů investora, tedy byl zaslán návrh nového znění smlouvy. Přitom význam této nové smlouvy je v podstatě totožný s úmysly a cíly té původní, neboť její ustanovení (mimo jiné) zní: Město Šlapanice zajistí prostřednictvím svých orgánů schválení změny č. (...) územního plánu (...) v co nejkratší možné době. Nejkontroverznější ustanovení těchto smluv naráží na problém, že obec má zákonem stanovenou povinnost, prostřednictvím svých orgánů, jednat a vystupovat při plnění svých záležitostí, náležejících do samostatné působnosti, tak, aby hájila zájem obce a zájem svých občanů. Členové zastupitelstva jsou do této veřejné funkce voleni občany obce, kteří prostřednictvím volby předávají svůj hlas jimi vybraným kandidátům, aby rozhodovaly za ně samotné, pro jejich zájem a pro zájem celé obce. Jak ale vyplývá ze znění smlouvy, obec se zavazuje konat a vyvíjet činnost vedoucí k takovému výsledku, který je příznivý pro investora, tedy schválení změny územního plánu a vydání potřebných správních rozhodnutí, ještě před samotným zahájením procesu změny územního plánu (nyní je situace závislá na výsledcích probíhajícího procesu pořizování zásad územního rozvoje jihomoravského kraje). Tímto jednáním jako kdyby obec ustoupila z pozice nositele veřejné moci,

2 prostřednictvím jíž hájí veřejný zájem, do ryze soukromoprávního vztahu, ze kterého profitují konkrétní jedinci ve svůj osobní prospěch. Z ustanovení Ústavy České republiky a zákonů týkajících se postavení členů zastupitelstva či úředníků obce: Ústava České republiky Čl. 8 Zaručuje se samospráva územních samosprávných celků. Čl. 101 (1) Obec je samostatně spravována zastupitelstvem. Čl. 104 (1) Působnost zastupitelstev může být stanovena jen zákonem. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích 2 (1) Obec je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek. Obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. (2) Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. 35 (1) Do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. 38 (1) Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Obec vede evidenci svého majetku. 69 (2) Člen zastupitelstva obce skládá na začátku prvního zasedání zastupitelstva obce, jehož se po svém zvolení zúčastní, slib tohoto znění: "Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat

3 svědomitě, v zájmu obce (města, městyse) a jejích (jeho) občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky." (4) Člen zastupitelstva obce vykonává svůj mandát osobně a v souladu se svým slibem a není přitom vázán žádnými příkazy. 70 Funkce člena zastupitelstva obce je veřejnou funkcí. Člen zastupitelstva obce nesmí být pro výkon své funkce zkrácen na právech vyplývajících z jeho pracovního nebo jiného obdobného poměru. 83 (1) Člen zastupitelstva obce je povinen zúčastňovat se zasedání zastupitelstva obce, popřípadě zasedání jiných orgánů obce, je-li jejich členem, plnit úkoly, které mu tyto orgány uloží, hájit zájmy občanů obce a jednat a vystupovat tak, aby nebyla ohrožena vážnost jeho funkce. (2) Člen zastupitelstva obce, u něhož skutečnosti nasvědčují, že by jeho podíl na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech obce mohl znamenat výhodu nebo škodu pro něj samotného nebo osobu blízkou, pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje na základě zákona nebo plné moci (střet zájmů), je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu obce, který má danou záležitost projednávat. O tom, zda existuje důvod pro vyloučení z projednávání a rozhodování této záležitosti, rozhoduje tento orgán obce. Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků 2 Vymezení základních pojmů 4) Úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do obecního úřadu, do městského úřadu, do magistrátu statutárního města nebo do magistrátu územně členěného statutárního města, do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, do krajského úřadu, do Magistrátu hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy. 16 (1) Úředník je povinen

4 b) dodržovat právní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané; dodržovat ostatní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, pokud s nimi byl řádně seznámen, c) hájit při výkonu správních činností veřejný zájem, f) jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování, g) zdržet se jednání, jež by závažným způsobem narušilo důvěryhodnost územního samosprávného celku, h) zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, zejména nezneužívat informací nabytých v souvislosti s výkonem zaměstnání ve prospěch vlastní nebo někoho jiného. Tedy dostáváme se k jádru věci, k samotné podstatě smlouvy uzavřené obcí s konkrétním podnikatelským subjektem. Smlouva je právem kvalifikována jako projev vůle dvou (či více) stran směřujíc ke vzniku, změně nebo zániku konkrétních práv či povinností. Jedná se o právní úkony regulované soukromým právem, konkrétně zákonem č. 40/1964 Sb., občanský zákoník. Úprava uzavírání smluv mezi subjekty je postavena na principu vyjádřeném v čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (LZPS): Čl. 2 odst. 4 Ústavy Každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Čl. 2 odst. 3 LZPS Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Jedná se tedy o takový přístup zákonodárce (související s velkou novelou občanského zákoníku provedenou zákonem č. 509/1991 Sb.), kterým se snaží minimalizovat zásahy do soukromoprávní sféry jedinců, projevujícím se vstupováním do právních vztahů s jinými subjekty. Jedinci náleží ochrana, ale pouze v takových případech, kdy je zásah státu do soukromoprávní sféry nutný. Z judikatury Ústavního soudu ČR, konkrétně z nálezu II.ÚS 87/04 ze dne , týkající se (ne)platnosti dodatku k nájemní smlouvě o zvýšení nájemného z důvodu, že tento úkon byl učiněn starostou bez předcházejícího rozhodnutí rady obce (starosta sám není tvůrcem vůle obce). Ústavní soud (...) zdůrazňuje, že v soukromoprávní sféře ne každý rozpor se zákonem má automaticky za následek absolutní neplatnost právního úkonu. Smyslem ochrany legality v soukromoprávní sféře není jen ochrana zájmů státu, ale především ochrana soukromoprávních

5 vztahů, tedy především ochrana smluvních vztahů podle zásady "pacta sunt servanda" (smlouvy se musí dodržovat). V soukromoprávní sféře platí zásada, že co není zakázáno, je dovoleno. Proto každý zákonný zásah do této sféry je třeba vnímat jako omezení lidské svobody, a proto je nutno vykládat ustanovení o neplatnosti právních úkonů pro rozpor se zákonem restriktivně, a nikoli extenzivně. Opačný výklad by byl v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod (v tomto případě smluvní volnosti stran) musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu a taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Pro námi řešený problém není ovšem rozhodující samotné znění nálezu, ale znění odlišného stanoviska JUDr. Dagmar Lastovecké k tomuto nálezu, která se vyjadřuje (mimo jiné) k samotné povaze smlouvy uzavřené obcí: Argumentace týkající se otázky absolutní neplatnosti právního úkonu je vztahována k soukromoprávní sféře, nebere však na zřetel skutečnost, že v posuzované věci se sice jedná o realizaci vztahu soukromoprávního, jedním z účastníků soukromoprávního závazku (stěžovatelkou) je však obec, tedy subjekt, jehož postavení a funkce jsou apriori upraveny právem veřejným. Již v nálezu ze dne ve věci sp. zn. IV. ÚS 576/2000 (...) Ústavní soud dovodil, že je nutno vzít za relevantní skutečnost, že obec jako veřejnoprávní korporace má svůj fundament v právu veřejném, které stanovuje vnitřní strukturu korporace, působnost jejích orgánů a v neposlední řadě i tvorbu právně relevantní vůle této korporace. (...) Rozhodovací principy obce jsou jednoznačně stanoveny zákonem, veřejnoprávním předpisem, jehož dodržování nelze vnímat jako formalismus a nelze jej obcházet extenzivním výkladem. Požadavek nutnosti striktního dodržování pravidel tvorby vůle obce je podmíněn mimo jiné povahou tohoto subjektu, smyslem jehož existence je péče o blaho příslušníků této korporace, k němuž má směřovat péčí o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů, přičemž obec je povinna chránit též veřejný zájem (...). Jakkoliv je tento subjekt oprávněn vstupovat do soukromoprávních vztahů, stále si zachovává status veřejnoprávní korporace se specifickými úkoly. Z tohoto pohledu je proto jeho postavení nesrovnatelné například s obchodní společností, nadací či běžnou fyzickou osobou, u nichž je důvod vstupu do soukromoprávních vztahů motivován výrazně individuálněji. S ohledem na cíle, úkoly a postavení obcí lze proto očekávat větší míru formálnosti tvorby jejich vůle. Odstranění libovůle při právním jednání a stanovení jeho jasných pravidel je základním požadavkem ochrany cílů, k nimž mají obce směřovat. Jedině tak může být naplněna potřeba jakési obecné preventivní kontroly plnění úkolů obce ze strany státu či jednotlivých občanů.

6 Tzn. že na uzavření smlouvy o spolupráci obce a investora je třeba nahlížet pohledem soukromého práva, tedy pomocí úpravy občanského zákoníku, nicméně nemůže být popírán fakt, že na jedné straně smlouvy vystupuje veřejnoprávní korporace, jejíž činnost směřuje k uspokojování zájmů svých občanů a k potřebám obce. Zněním takovéto dohody je popíráno právě zvláštní postavení obce coby právnické osoby vstupující do soukromoprávního vztahu, neboť ustanoveními smlouvy, kterými se obec zavazuje poskytnout potřebnou součinnost investorovi směřující k realizaci konkrétních kroků a nejednat proti zájmům investora, je narušen princip výkonu samosprávy ve prospěch svých občanů. Obec ve fázi pořizování ZÚR JMK, které předcházejí řízení o změně územního plánu, vlastně již nyní předestírá obsah znění územního plánu. Takový postup je vnímán i v rozporu se zásadami správního řízení, jak uvádí zákon č. 500/2004 Sb., správní řád: 2 (1) Správní orgán postupuje v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu. Kde se v tomto zákoně mluví o zákoně, rozumí se tím též mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu. (2) Správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena. (4) Správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v soulasu s veřejným zájmem, a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobých případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Další problematický úsek se týká faktu, že průmyslová zóna má být vybudována na pozemcích, které jsou ve vlastnictví osoby radního a zároveň krajského zastupitele, osoby vykonávající funkci místostarosty a osoby tajemníka Městského úřadu (současně předseda sdružení vlastníků pozemků), což jsou subjekty, kteří vstupují do jednání s investorem, a mají tedy zastupovat veřejný zájem obce a jejich občanů. Tato skutečnost vyvolává dojem ohrožení výkonu samosprávy ze strany osob, které jsou nositeli této pravomoci, ovšem zároveň jsou zainteresovány svými osobními poměry k věci, které by mohly převážit nad jejich postavením zástupců občanů, ve smyslu zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů. Z výše uvedeného vyvozuji, že obec v tomto případě nejednala v souladu s ustanoveními zákona, které ji svěřují pravomoc v rámci samostatné působnosti rozhodovat o záležitosti obce, protože výkon takové pravomoci je podmíněn péčí o

7 všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů a ochranou veřejného zájmu. Obec přijímá závazek vyjít vstříc investorovi tím, že ještě před samotným posuzováním změny územního plánu již nyní známe výsledek takového řízení, což vyvolává podezření o existence vůle této obce jednat ve prospěch svých občanů. Myslím si, že znění této smlouvy je založeno na takových právech (ale především) povinnostech obce, které jdou proti smyslu a účelu zákona o obcích, proto by smlouva měla být absolutně neplatná dle ust. 39 Občanského zákoníku.