EVROPSKÝ PARLAMENT. Výbor pro rozpočtovou kontrolu PRACOVNÍ DOKUMENT. o článcích systému finančního řízení v Evropské unii

Transkript

1 EVROPSKÝ PARLAMENT 2004 ««««««««««««Výbor pro rozpočtovou kontrolu PRACOVNÍ DOKUMENT o článcích systému finančního řízení v Evropské unii Část II Sdílené řízení, riziko přenášení pravomocí a úloha vnitrostátních kontrolních úřadů Výbor pro rozpočtovou kontrolu Zpravodaj: Terence Wynn DT\ doc PE v03-00

2 Úvod 1. Komise prošla důkladnou správní reformou (nové finanční nařízení, přidělení pravomocí generálním ředitelům jako vedoucím pracovníkům přímého řízení, zřízení oddělení interního auditu atd.), jež mohla pozitivně ovlivnit kvalitu řízení Komise. 2. Je ovšem jasné, že tato opatření přijatá v souvislosti se správní reformou Komise nemohou mít dopad na onu část rozpočtu, která je přímo spravována a řízena vnitrostátními správními orgány. 3. Jedním ze základních rysů Evropské unie je to, že operace financované z rozpočtu EU podléhají odlišným systémům řízení. 4. Finanční nařízení (článek 53) rozlišuje mezi čtyřmi různými modely: centralizované řízení (používané pro správní výdaje a vnitřní politiky), sdílené řízení (EZOZF záruční a strukturální fondy), decentralizované řízení (předvstupní pomoc) a společné řízení (spolupráce s mezinárodními organizacemi). Sdílené řízení 5. Modelem, který zprostředkovává nejvíce finančních prostředků, je sdílené řízení. To znamená, že úkoly spojené s plněním jsou postoupeny členským státům. Řízení a kontrola opatření v rámci společné zemědělské politiky a strukturálních fondů zahrnuje nejen značný počet oddělení Komise, ale rovněž stovky úřadů a oddělení na národní, regionální a místní úrovni v členských státech. Okolo 80 % rozpočtu je plněno tímto způsobem. 6. Zatímco plnění největší části rozpočtu EU mají na starosti členské státy, odpovědnost za jeho plnění a kontrolní opatření v rámci členských států nese v konečném důsledku Evropská komise (článek 274 Smlouvy). 7. Z toho plyne, že přísná a účinná kontrola způsobu, jakým jsou prostředky vynakládány, ze strany Společenství, se stává logickým důsledkem systému, v němž jsou projekty a programy řízeny převážně vnitrostátními nebo regionálními orgány. Pokud není Unie schopna získat dostatečnou představu o tom, jak jsou řízeny programy a projekty EU na národní úrovni, ztratí tyto programy charakter programů Společenství. 8. Již několik let po sobě Evropský účetní dvůr (ECA) dává na srozuměnou, že způsob, jakým vnitrostátní orgány členských států provádějí svou část práce, není uspokojivý. 9. Hlavní problémy, pokud jde o legalitu a řádnost podkladových operací, byly podle Účetního dvora především zjištěny na úrovni členských států a v menší míře na úrovni Komise. Riziko přenášení pravomocí PE v /5 DT\ doc

3 10. Rozdíl mezi financováním politiky Společenství a prováděním téže politiky Společenství je příčinou tak zvaného rizika přenášení pravomocí. Přenášení prováděcích pravomocí představuje pro Komisi, jakožto nositelku konečné odpovědnosti, jisté riziko. 11. Mezi rizika, před něž je Komise postavena, lze mezi jiným zahrnout tyto případy: riziko, že členské státy a příjemci pomoci nebudou vždy věnovat stejnou míru pozornosti výdajům hrazeným z prostředků EU oproti výdajům hrazeným z prostředků jednotlivých zemí, riziko vyplývající z nestejné úrovně kvality kontrolních standardů členských států, riziko, jehož příčinou je skutečnost, že mechanismy zpětných plateb jsou povahy ex-post, což odvádí pozornost od nutnosti zjednat co nejdříve nápravu a v mnoha případech umožňuje po příliš dlouhou dobu opakování chyb, riziko vyplývající ze zdlouhavého řetězce akcí začínajících rozpočtovým závazkem a končících obdržením pomoci ze strany konečného příjemce. 12. Parlament ve svém usnesení o udělení absolutoria za rok 2003 zaujal jasné stanovisko v tom smyslu, že po 10 letech, kdy prohlášení o věrohodnosti účetnictví vždy negativně hodnotilo platby a ECA jednoznačně označoval příčinu většiny chyb z hlediska legality a řádnosti podkladových operací, je zapotřebí zavést nové nástroje, které umožní Komisi lépe pochopit fungování řídících a kontrolních systémů členských států, a tím zmírní riziko přenášení pravomocí. 13. Parlament dospěl k závěru, že nadešla doba, kdy je nutno budovat vztahy mezi Komisí a správními orgány členských států na takových zásadách řádné veřejné správy, jakými jsou transparentnost a odpovědnost. Ukázalo se, že právní definice kontrolních mechanismů nepostačují k tomu, aby Komisi umožnily plnit své povinnosti podle článku 274 Smlouvy. Nové nástroje 14. S cílem překlenout rozdíl mezi tím, jakou činnost od Komise vyžaduje Smlouva, a co je Komise ve skutečnosti schopna učinit, předložil Parlament návrhy dvou nových nástrojů, z nichž jeden by se užíval před uskutečněním jakýchkoli plateb a druhý po jejich provedení. Nástroj ex ante byl nazván prohlášením o zveřejnění a nástroj ex post dostal název prohlášení o věrohodnosti účetnictví. Oba by měly být podepsány nejvyššími politickými a řídícími orgány každého členského státu. Parlament dospěl k názoru, že zpravidla by tuto úlohu měl vykonávat ministr financí. DT\ doc 3/5 PE v03-00

4 15. Prohlášení o zveřejnění by mělo obsahovat: popis systémů kontroly poskytnutý řídícím orgánem členského státu, posouzení efektivity těchto systémů kontroly, v případě nutnosti také plán k zajištění nápravy vypracovaný řídícím orgánem členského státu po konzultacích s Komisí, potvrzení popisu vnitrostátními kontrolními úřady nebo jiným externím auditorem. 16. Dále Parlament dospěl k názoru, že Komise by měla mít právo ověřit si prohlášení o zveřejnění a také jasně stanovenou pravomoc k ukládání sankcí postihujících celkové financování dotyčného členského státu v případě, že podá neuspokojivé prohlášení. 17. Prohlášení o věrohodnosti účetnictví by mělo být ročním výkazem poskytnutým vnitrostátním správcem (v zásadě by to mohl opět být ministr financí), v němž on nebo ona vydá prohlášení podobné tomu, které vydává správce EU (odpovědný generální ředitel Komise) ve výročních zprávách o činnosti, jež byly zavedeny jako součást správní reformy Komise. 18. Je třeba připomenout, že generální ředitel/ředitelka příslušného GŘ v Komisi jakožto pověřená schvalující osoba vydává prohlášení, že informace obsažené ve výroční zprávě o činnosti GŘ podávají věrný a poctivý obraz a že mohou podat odůvodněné ujištění, že zdroje (...) byly použity pro plánované účely a v souladu se zásadami zdravého finančního hospodaření a že kontrolní postupy poskytují dostatečné záruky z hlediska legality a řádnosti podkladových operací. 19. Výroční zpráva o činnosti podávaná generálním ředitelem a prohlášení jsou důležitou součástí auditorské práce Účetního dvora a od roku 2002 jsou jedním ze čtyř článků, na nichž Účetní dvůr zakládá své prohlášení o věrohodnosti účetnictví. 20. Hlavním cílem správní reformy v Komisi bylo přenést na ty pracovníky v Komisi, kteří pracují s finančními prostředky, odpovědnost za to, jak byly tyto prostředky použity. Stejná zásada by měla platit i pro používání finančních prostředků ze strany členských států. 21. Stejně tak, jako má správce EU (generální ředitel Komise) za povinnost vypracovat výroční zprávu o činnosti a vydat prohlášení, bylo by logické požadovat totéž po vnitrostátním správci. Výroční zpráva o činnosti podávaná vnitrostátním správcem a k ní příslušející prohlášení by mohlo být cenným doplňujícím zdrojem informací pro DAS vydávané Účetním dvorem. Úloha vnitrostátních kontrolních úřadů 22. Úloha vnitrostátních kontrolních úřadů při kontrole vynakládání finančních prostředků EU je dosud velmi málo zřejmá. A to i přesto, že při zavádění požadavku na poskytování prohlášení o věrohodnosti účetnictví do Maastrichtské smlouvy již bylo jasné, že tento úkol nemůže být splněn bez úzké spolupráce mezi Účetním PE v /5 DT\ doc

5 dvorem a vnitrostátními kontrolními úřady (někdy rovněž nazývanými nejvyšší kontrolní úřady SAI) Váš zpravodaj by rád ocitoval bývalého předsedu Účetního dvora pana Fabru Vallése, aby ukázal, že úroveň spolupráce stále není dostatečná. V případě nejvyšších kontrolních úřadů (SAI) přes zřejmý zájem všech zainteresovaných a přesto, že byly poskytnuty příslušné zdroje nemůžeme být spokojeni s výsledky dosavadní spolupráce Zdá se, že nutné oživení spolupráce mezi Účetním dvorem a nejvyššími kontrolními úřady by mohlo být založeno na oněch dvou nových nástrojích, které navrhuje Parlament. Nejvyšší kontrolní úřady by mohly provádět audit vnitrostátního prohlášení o zveřejnění a rovněž vnitrostátního prohlášení o věrohodnosti účetnictví. Vnitrostátní správce nejprve podá vlastní obraz o finanční situaci a vnitrostátní kontrolní úřad poté provede externí audit zprávy předložené vnitrostátním řídícím orgánem. Vnitrostátní kontrolní úřad potom podá o výsledcích auditu zprávu Komisi a Účetnímu dvoru. 25. Otázkou zůstává, kdo by měl převzít iniciativu a tento proces zahájit. Vezmeme-li v úvahu, že jak Účetní dvůr, tak i nejvyšší kontrolní úřady jsou nezávislé subjekty, je málo pravděpodobné, že by mohly takovou iniciativu vyvinout. Parlament ve svém rozhodnutí o udělení absolutoria za rok 2003 vyzval Radu, aby dala vytvoření komplexního kontrolního a auditorského rámce prioritu a nutný politický impuls tím, že zřídí poradní orgán na vysoké úrovni sestávající z odborníků, který by: i. svedl dohromady řadu vedoucích osobností, které mají zkušenosti s fungováním orgánů EU, vnitrostátních kontrolních úřadů a ministerstev financí, a rovněž odborníky z mezinárodních auditorských společností, ii. iii. iv. připravil návrh akčního plánu pro vytvoření promyšleného rámce zahrnujícího vnitřní kontrolu i externí audit, beroucího ohled zejména na náročnost sdíleného řízení, zjistit případné ústavní, politické a správní překážky, které by bylo zapotřebí překonat, aby se vnitrostátní kontrolní úřady mohly aktivně zapojit do účinnějšího zabezpečení peněz daňových poplatníků, které jsou přidělovány prostřednictvím rozpočtu Unie, podal co nejdříve zprávu Radě, Komisi a Parlamentu. 1 "En outre une mise en commun des efforts de contrôle doit être réalisée avec les douze institutions de contrôle nationales (ICN)." Daniel Strasser: "Les dispositions financières du Traité de Maastricht" in Revue française de finances publiques n 45, 1994, p Kontrola veřejných výdajů v Evropě, vydala Milagros García Crespo, předmluva, s. xii. DT\ doc 5/5 PE v03-00