ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

Transkript

1 EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne COM(2016) 655 final ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o provádění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 767/2008, kterým se zavádí Vízový informační systému (VIS), používání otisků prstů na vnějších hranicích a používání biometrických údajů při řízení o žádostech o vízum / hodnocení REFIT {SWD(2016) 327 final} {SWD(2016) 328 final} CS CS

2 ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o provádění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 767/2008, kterým se zavádí Vízový informační systému (VIS), používání otisků prstů na vnějších hranicích a používání biometrických údajů při řízení o žádostech o vízum / hodnocení REFIT 1. ÚVOD 1.1 Vízový informační systém a úloha, kterou hraje při usnadnění výměny údajů mezi členskými státy Při postupném vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva musí Evropská unie zajistit volný pohyb osob a vysokou úroveň bezpečnosti. V této souvislosti byla udělena priorita vývoji a zřizování Vízového informačního systém (VIS) pro výměnu údajů o vízech mezi členskými státy 1. Pro zřízení VIS byl přijat komplexní právní rámec: rozhodnutím Rady 2004/512/ES ze dne 8. června 2004 byl zřízen VIS jako systém pro výměnu vízových údajů mezi členskými státy; nařízením (ES) č. 767/2008 ze dne 9. července 2008 byl stanoven účel, funkce a povinnosti VIS a určeny podmínky a postupy pro výměnu informací o vízech mezi členskými státy s cílem usnadnit posuzování žádostí o víza a přijímání souvisejících rozhodnutí; nařízením (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 (vízový kodex) byla stanovena pravidla ohledně vkládání biometrických identifikátorů do VIS. Systému VIS byl také svěřen úkol přispívat k vnitřní bezpečnosti a boji proti terorismu. Rozhodnutí Rady 2008/633/SVV ze dne 23. června 2008 následně stanovilo podmínky, za kterých mohou orgány určené členskými státy a Europol získat přístup k nahlížení do VIS za účelem předcházení, odhalování a vyšetřování teroristických trestných činů a jiných závažných trestných činů. VIS napomáhá též: 1) lepšímu provádění společné vízové politiky, konzulární spolupráci a konzultaci mezi ústředními orgány, aby se předešlo ohrožení vnitřní bezpečnosti a spekulativnímu podávání žádostí o víza (tzv. visa shopping ); 2) usnadnění boje proti podvodům a usnadnění kontrol na hraničních přechodech na vnějších hranicích a na území členských států; 3) pomoci při identifikaci a navracení nelegálních přistěhovalců; 4) snadnějšímu uplatňování dublinského nařízení V tomto dokumentu se členskými státy rozumí členské státy Schengenu, tj. členské státy EU, které jsou členy Schengenu, jakož i země přidružené k Schengenu. Nařízení (EU) č. 604/2013, kterým se nahrazuje nařízení (ES) č. 343/2003, Úř. věst. L 50, , s. 1. 2

3 Konkrétně VIS přispívá k ochraně vnitřní bezpečnosti členských států a boji proti terorismu 3 vylepšením způsobu vyhodnocování žádostí o víza. To zahrnuje vylepšení v oblasti konzultace mezi ústředními orgány a vylepšení ověřování a identifikace žadatelů na konzulátech a hraničních přechodech. Ochrana vnitřní bezpečnosti členských států a boj proti terorismu představují obecný cíl a základní kritérium společné vízové politiky. VIS také pomáhá v boji proti nedovolenému přistěhovalectví 4 a přináší výhody cestujícím v dobré víře, a to prostřednictvím zlepšení a zjednodušení postupů pro vydávání víz a pro kontroly. VIS byl postupně zaveden na všech konzulátech členských států po celém světě mezi říjnem 2011 a únorem Každý rok je 26 členskými státy a zeměmi přidruženými k Schengenu vydáno kolem 16 milionů schengenských víz. Do konce března 2016 byly do VIS vloženy údaje o téměř 23 milionech žádostí o vízum a 18,8 milionu otisků prstů. Systém překročil hranici 1 milionu operací za den a operací za hodinu. Je schopný provádět až operací za hodinu a může ukládat a zpracovávat 60 milionů údajů žádostí o víza. 1.2 Posuzování a monitorování Právní rámec VIS stanovil hodnocení provádění nařízení o VIS 5 a rozhodnutí o zřízení VIS 6, jakož i využití VIS donucovacími orgány na základě rozhodnutí o přístupu donucovacích orgánů do VIS 7, a využití biometrických údajů v řízení o žádostech o vízum na základě vízového kodexu 8. Komise na tomto základě a s ohledem na obecné zásady a kritéria pro provádění hodnocení nástrojů politiky EU v souvislosti s Programem pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT) zahájila v roce 2015 první hodnocení daného systému od okamžiku, kdy začal fungovat (v roce 2011), a zabývala se zejména: jak VIS fungoval jako systém; jak byl uplatněn v praxi; do jaké míry dosáhl cílů politiky; zda je vhodný ke svému účelu z hledisek: účelnosti, účinnosti, relevance, soudržnosti a přidané hodnoty pro vízovou politiku EU Viz závěry Rady ze dne , bod 1 písm. g jejich přílohy. Viz čl. 5 odst. 1 písm. e) a článek 15 Schengenské úmluvy. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 767/2008 ze dne 9. července 2008 o Vízovém informačním systému (VIS) a o výměně údajů o krátkodobých vízech mezi členskými státy (nařízení o VIS), Úř. věst. L 218, , s. 60. Rozhodnutí Rady 2004/512 o zřízení Vízového informačního systému (VIS), Úř. věst. L 213, , s. 5. Rozhodnutí Rady 2008/633/SVV ze dne 23. června 2008 o konzultačním přístupu určených orgánů členských států a Europolu do Vízového informačního systému (VIS) pro účely prevence, odhalování a vyšetřování teroristických trestných činů a jiných závažných trestných činů, Úř. věst. L 218, , s Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech, Úř. věst. L 243, , s. 1. 3

4 Zpráva (a hodnocení, které je jejím základem) také: hodnotí, zda systém plní svoje cíle za rozumné náklady; zkoumá dosažené výsledky vzhledem k cílům; zkoumá provádění právního rámce členskými státy. Hodnocení bylo provedeno interně Komisí. K získání informací od širokého spektra zúčastněných stran byla použita řada různých nástrojů pro sběr údajů včetně: rozsáhlého přezkumu dokumentace; dotazníku EU zaslaného členským státům, z nichž na něj odpovědělo 19 9, a Evropské agentuře pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (eu-lisa); zpětné vazby od správní rady eu-lisa a ze zasedání poradní skupiny pro VIS, příslušných pracovních skupin v Radě (Pracovní skupina pro víza, skupina Přátelé VIS, síť VISION), ze schengenských hodnocení členských států a místní schengenské spolupráce mezi konzuláty členských států po celém světě. Názory státních příslušníků třetích zemí a vlád zemí s vízovou povinností byly zohledněny prostřednictvím zkušeností členských států i Komise s postupným zaváděním a uplatňováním VIS po celém světě. Tato zpráva také čerpá ze studie 10 provedené Společným výzkumným střediskem a týkající se rozpoznávání otisků prstů u dětí. Třebaže hodnocení bylo založeno na čtyřech letech fungování VIS, byla zohledněna skutečnost, že zavádění VIS v celosvětovém měřítku bylo postupné, což například znamená, že z více než 50 % se na objemu transakcí VIS podílejí regiony, v nichž byl VIS zaveden pouhé 3 4 měsíce před koncem hodnocení, a tedy v době provádění hodnocení byly z těchto regionů k dispozici jen omezené údaje a monitorování. Ačkoli to lze považovat za omezující faktor, dostupné údaje a shromážděné důkazy umožnily vyvodit řadu závěrů, pokud jde o klíčové aspekty VIS a uvedené otázky hodnocení. Vedle prezentace hlavních zjištění hodnocení a prezentace názorů Komise uvádí tato zpráva také řadu doporučení pro další kroky. 2. HLAVNÍ ZJIŠTĚNÍ HODNOCENÍ Zjištění hodnocení celkově dokládají skutečnost, že zavedení VIS vedlo k: 1) zjednodušení a usnadnění postupu při žádosti o víza tím, že bylo zajištěno, aby byly údaje shromážděné všemi členskými státy ukládány a vyměňovány prostřednictvím společného systému, 2) snížení administrativní zátěže pro vnitrostátní správní orgány a 3) jasným, plynulým a účinným postupům při zpracovávání žádostí o víza, provádění kontrol na vnějších hranicích 9 Belgie, Česká republika, Estonsko, Francie, Island, Litva, Lotyšsko, Lucembursko, Malta, Německo Nizozemsko, Norsko, Polsko, Portugalsko, Rakousko, Řecko, Slovensko, Švédsko a Švýcarsko. 10 Fingerprint Recognition for Children (Rozpoznávání otisků prstů u dětí), JRC IPSC (Zpráva EUR EN). 4

5 nebo na území členských států, identifikaci státních příslušníků třetích zemí za účelem migrace nebo navrácení osob nebo posouzení žádostí o azyl. Toto celkové hodnocení vychází z analýzy níže uvedených hodnoticích kritérií. 2.1 Je VIS v dosahování svých cílů úspěšný? Podstatná většina přispívajících členských států 11 se shodla na tom, že zavedení VIS usnadnilo řízení o žádostech o vízum, jež bylo zjednodušeno vytvořením společného systému k ukládání a výměně údajů o žádostech a souvisejících rozhodnutích mezi členskými státy. Podle statistik agentury eu-lisa činila průměrná doba na dokončení přezkumného řízení od okamžiku, kdy byla žádost o vízum přijata, do okamžiku vydání víza, čtyři dny, přičemž většině členských států zabere posouzení žádosti kolem pěti dnů. Tato doba je podstatně nižší, než kolik činí zákonný limit 15 pracovních dnů. Většina přispívajících členských států 12 se rovněž shodla na tom, že zavedení VIS usnadnilo boj proti vízovým podvodům, i když většina z nich 13 zastávala názor, že zavedení VIS nemělo žádný dopad, pokud jde o to, zabránit žadatelům v pokusech obejít kritéria pro určení, který členský stát je odpovědný za posouzení jejich žádosti o udělení víza. Z roční analýzy rizik agentury Frontex za rok 2016 vyplývá, že zavedení kontrol VIS na hranicích v říjnu 2011 vedlo v období, které bezprostředně následovalo (v roce 2012), ke zvýšenému odhalování falešných víz na hranicích, a z dlouhodobějšího hlediska mělo odrazující účinek na používání falešných víz za účelem vstupu na území EU 14. Většina členských států, které odpověděly na dotazník 15, zastávala názor, že zavedení VIS usnadnilo kontroly na hraničních přechodech na vnějších hranicích a na území členských států. Podle zpráv eu-lisa založených na evidencích údajů v současné době zabere kontrola v první linii s ověřením otisků prstů v průměru 1,36 sekundy a 0,31 sekundy bez kontroly otisků prstů. Kontrola v druhé linii zabere v průměru 13,78 sekundy se sejmutím otisků prstů a 0,28 sekundy bez něj. Ve zprávě o technickém pokroku ohledně využívání otisků prstů na hranicích 16 bylo zjištěno, že celkový dopad na dobu potřebnou k sejmutí a ověření otisků prstů činí v průměru 26 sekund na vzdušných hranicích a 44 sekund na námořních hranicích. Tyto údaje naznačují významný pokrok ve zkracování času vynakládaného na kontroly na vnějších hranicích oproti dřívějšímu stavu, kdy byly prováděny manuálně, jakož i větší spolehlivost těchto kontrol díky biometrickým údajům. 11 Čtrnáct z devatenácti členských států, které přispěly. 12 Sedmnáct členských států. 13 Dvanáct členských států. 14 Podrobnosti jsou uvedeny v oddílu Facilitating the fight against fraud v doprovodném pracovním dokumentu útvarů Komise. 15 Čtrnáct členských států. 16 Je založena na příspěvcích obdržených od devíti členských států. 5

6 Velká většina členských států, které odpověděly na dotazník 17, se shodla na tom, že zavedení VIS jim pomohlo s identifikací osob, které nesplňují nebo přestaly splňovat podmínky pro vstup, přítomnost nebo pobyt na území členských států, a to hlavně v důsledku možnosti porovnávat biometrické údaje. Mnoho členských států, které odpověděly na dotazník 18, má také za to, že zavedením VIS bylo podpořeno provádění dublinského nařízení, a to tím, že pomáhá určit, který členský stát je odpovědný za posouzení žádosti o azyl v případech, kdy bylo členským státem žadateli o azyl uděleno vízum. Statistiky dokládají názor, že systém VIS je dobře přijímán všemi členskými státy jako důkazní nástroj v rámci dublinského nařízení: mezi říjnem roku 2011 a listopadem roku 2015 systém VIS použilo k účelům souvisejícím s dublinským nařízením 12 členských států schengenského prostoru v téměř případech a 15 členských států pro posouzení téměř 1,38 milionu případů žádostí o azyl. Podle téměř poloviny členských států, které odpověděly na dotazník, mělo zavedení systému VIS pozitivní dopad na předcházení ohrožení vnitřní bezpečnosti, zatímco pouze dva členské státy považovaly tento dopad za omezený. Tento názor je doložen statistikami, které naznačují poměrně omezené využívání systému VIS pro vnitřní bezpečnost, částečně kvůli tomu, že se systém VIS k tomuto účelu začal využívat poměrně nedávno 19. Omezené využívání může být příčinou i účinkem vnímaného omezeného pozitivního dopadu systému VIS na předcházení ohrožení vnitřní bezpečnosti. 2.2 Dosáhl systém VIS svých cílů účinně? Náklady na zřízení VIS činily v průběhu šesti let (od roku 2005 do roku 2011) téměř 151 milionů EUR. Členské státy navíc vynaložily prostředky v rozmezí od 1 2 milionů EUR až do 30 milionů EUR za účelem zřízení vnitrostátních systémů, což znamená celkově přibližně 600 milionů EUR 20, včetně nákladů na údržbu během prvních let. Náklady členských států závisely na jejich konzulární síti a druhu používaného vybavení. Kvantifikovat náklady vzniklé členským státům při zřizování vnitrostátních systémů je složité, a to hlavně vzhledem tomu, jak jsou systémy organizovány na vnitrostátní úrovni. Vnitrostátní systémy se obvykle nevytvářely od nuly, nýbrž se stávající systémy modernizovaly a přizpůsobovaly tak, aby je bylo možno propojit se systémem VIS. Jelikož ověřování a identifikace státních příslušníků třetích zemí byly přeneseny na centrální systém VIS, systém VIS napomohl prosazení synergického účinku na evropské úrovni a omezil náklady na vnitrostátní úrovni. Jelikož poplatek za schengenské vízum činí 60 EUR za žádost a v současnosti je v systému VIS uloženo téměř 23 milionů žádostí, vybraly členské státy přes milionů EUR za zpracování těchto žádostí. Tyto příjmy však nepokrývají pouze náklady na zřízení a provoz VIS. Vzhledem ke značným počátečním investičním nákladům, relativně nízkým nákladům 17 Patnáct členských států. 18 Dvanáct členských států. 19 Rozhodnutí 2008/633 se stalo použitelným až v září 2013 a v prosinci 2015 většina z 16 členských států, které využívaly systém VIS k účelům prosazování práva, tak činila po několik měsíců. 20 Podrobnosti jsou uvedeny v oddílu 6.2 Efficiency pracovního dokumentu útvarů Komise a oddíl 3.5 přílohy 2. 6

7 na následnou údržbu a s uvážením všech dalších administrativních nákladů, které vznikají členským státům při zpracovávání víz, počáteční náklady na zřízení systému se zdají být z velké části amortizovány. Hlavní užitek systému však spočívá v jeho společenské hodnotě a je nevyčíslitelný: systém přispívá k prosazování společné vízové politiky a konzulární spolupráci a poskytuje snadno dostupné a bezpečné prostředky pro konzultaci mezi ústředními vízovými orgány; umožňuje identifikaci kterékoliv osoby, která nesplňuje nebo přestala splňovat podmínky pro vstup, přítomnost nebo pobyt na území členského státu; usnadňuje uplatňování kritérií a mechanismů za účelem určení, který členský stát bude odpovědný za posouzení žádosti o azyl a kdy posuzovat samotnou žádost o azyl; přispívá k zabraňování, odhalování a vyšetřování závažných trestných činů. 2.3 Byl VIS vzhledem ke svým cílům relevantní? Hodnocení ukázalo, že VIS je adekvátní odpovědí na potřeby, problémy a otázky, pro které byl původně zřízen. VIS má tedy zásadní význam pro funkčnost společné vízové politiky a pro podporu společného prostoru volného pohybu. Zavedl vyšší transparentnost do postupů pro vydávání víz, obzvláště propojením žádostí, a vedl k více harmonizovaným postupům pobízením členských států k vyhledávání společných postupů při posuzování žádostí. VIS také učinil postup pro získávání víz a jeho konečný výsledek předvídatelnějším pro žadatele o víza. VIS se dále osvědčil jako základní nástroj při odhalování krádeží totožnosti a spekulativního podávání žádostí o víza, a to díky využívání biometrických údajů. Kontrola biometrických údajů je považována za základ společného postupu identifikace a ověřování. Třebaže byly při hodnocení určeny oblasti pro další zlepšování, jde většinou o technické záležitosti a nevyplývá z nich přezkum původních cílů VIS. 2.4 Je VIS v souladu s jinými relevantními právními předpisy EU? Podle výsledků hodnocení je úroveň soudržnosti mezi systémem VIS a jinými politikami EU vysoká a konzistence mezi VIS a jinými politikami EU v oblasti vnitřních věcí se zvyšuje. Systém VIS je obzvláště soudržný se čtyřmi oblastmi politiky: - politika v oblasti migrace a kontroly hranic pravděpodobně nejvýznamnější a pozitivní dopad. VIS usnadnil kontroly na hraničních přechodech na vnějších hranicích a na území členských států a pomohl s identifikací osob, které nesplňují nebo přestaly splňovat podmínky pro vstup, přítomnost nebo pobyt na území členských států; 7

8 - azylová politika VIS podporuje provádění dublinského nařízení tím, že poskytuje jasné a nezvratné důkazní prostředky ve vztahu ke kritériím pro víza, jakož i užitečné informace nezbytné v procesu posuzování žádosti o azyl pro osoby dříve zaznamenané v systému VIS; - návratová politika ačkoliv bylo využití VIS v řízení o navrácení poměrně omezené, nedávné trendy naznačují zvyšující se potřebu použití tohoto nástroje, který poskytuje nezvratný důkaz o identitě potřebný při řízení o návratu; - bezpečnostní politika v současné době zůstává přístup do VIS za účelem prosazování práva na základě rozhodnutí o VIS napříč členskými státy poměrně nejednotný. Nicméně vysoká úroveň spokojenosti a skutečný nebo očekávaný přínos z takového druhu přístupu naznačuje, že počet uživatelů a požadavků se v budoucnu zvýší. VIS je jedním ze tří hlavních centralizovaných informačních systémů vyvinutých v EU v oblasti vnitřních věcí, společně s: Schengenským informačním systémem (SIS), který poskytuje široké spektrum záznamů o osobách a věcech, a systémem Eurodac, který obsahuje údaje o otiscích prstů žadatelů o azyl a státních příslušníků třetích zemí, kteří nelegálně překročili vnější hranice. Tyto tři systémy se vzájemně doplňují při plnění svých úkolů týkajících se zabezpečení vnějších hranic a podpory vnitrostátních orgánů v boji proti zločinnosti a terorismu. Je to také důležitý nástroj, který pomáhá azylovým orgánům určit členský stát odpovědný za posouzení žádosti o azyl a následně pomáhá se samotným posouzením žádosti. VIS je také v souladu s politikami EU v oblasti obchodu a cestovního ruchu, protože při hodnocení nebyl zjištěn významný dopad zavedení VIS na tyto oblasti ani pokles turistických či služebních cest do členských států. 2.5 Vytváří VIS pro EU přidanou hodnotu? Hodnocení ukázalo, že VIS je nepostradatelný nástroj pro provádění účelné a účinné společné vízové politiky a stále více přispívá k bezpečnosti na vnějších hranicích EU, k boji proti nelegální migraci a boji proti terorismu a dalším závažným trestným činům, čímž vytváří pro EU přidanou hodnotu. Úloha, kterou VIS plní v současném rámci IT nástrojů využívaných v celé EU v oblasti kontroly hranic, se zvětšuje. Nedávný návrh Komise na systém vstupu/výstupu (EES) 21 by také vedl k významným změnám nařízení o VIS, zejména zajištěním interoperability 21 Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje systém vstupu/výstupu (EES) pro registraci údajů o vstupu a výstupu a údajů o odepření vstupu, pokud jde o státní příslušníky třetích zemí překračující vnější hranice členských států Evropské unie, kterým se stanoví podmínky přístupu do systému EES pro účely vymáhání práva a kterým se mění nařízení (ES) č. 767/2008 a nařízení (EU) č. 1077/2011, COM(2016) 194 final. 8

9 (vzájemné efektivní spolupráce) mezi těmito dvěma systémy a změnou způsobu, jakým jsou prováděny kontroly v systému VIS na hraničních přechodech. To by umožnilo přímou konzultaci mezi těmito systémy v obou směrech (z EES ve VIS a opačně) na hraničních přechodech a konzulátech. Návrat ke stavu, kdy se k zajištění bezpečnosti na vnějších hranicích, boji proti vízovým podvodům a krádežím totožnosti, a tedy nelegální migraci, či k napomáhání boji proti terorismu a dalším závažným trestným činům využívaly výlučně vnitrostátní systémy, není v současnosti možný. 3. NÁZORY KOMISE NA ZJIŠTĚNÍ VYPLÝVAJÍCÍ Z HODNOCENÍ V souvislosti s tímto hodnocením Komise určila řadu klíčových oblastí, v nichž bude třeba řešit všechny existující problémy, má-li být zajištěno lepší plnění hlavních cílů VIS. 3.1 Kvalita údajů První místo na seznamu prioritních oblastí určených na základě hodnocení zaujímá kvalita údajů. Problémy s kvalitou údajů pramení převážně z ne zcela optimálního uplatňování právních předpisů, ačkoliv v několika případech právo dostatečně neodpovídá kvalitativním potřebám vyžadovaným pro efektivní využití systému. Problémy s kvalitou byly zjištěny u alfanumerických i biometrických údajů. Mezi typické problémy patří: záměna různých důvodů pro výjimku z povinnosti poskytnout otisky prstů; nejasnost ohledně rozdílu mezi tím, kdy nejsou biometrické prvky vyžadovány z právních důvodů (například pokud je žadatel hlavou státu nebo předsedou vlády nebo dítě ve věku do 12 let), a fyzickou nemožností otisky prstů poskytnout. V druhém případě by také mělo být učiněno další rozlišení mezi dočasnou a trvalou neschopností. Co se týče alfanumerických údajů, ačkoliv mají všechny členské státy jasnou zákonnou povinnost vložit všechny údaje z žádosti o vízum do VIS, stále tuto povinnost plně neplní. Zavedení komunikační sítě VIS Mail a její organické propojení se systémem VIS bude znamenat, že v budoucnu konzultace prostřednictvím VIS Mail nebudou možné, pokud by dostupné údaje nebyly plně v souladu s požadavky dané konzultace. V hodnocení byla opakovaně zdůrazňována důležitost správného propojení žádostí stejné osoby nebo několika osob cestujících ve skupině. Nesprávné propojení by mohlo mít závažné důsledky pro schopnost sledovat historii žádostí určité osoby, a tak mařit celý účel zaznamenávání údajů do VIS. Je proto zásadně důležité, aby v případě nalezení nesprávného propojení bylo toto propojení okamžitě opraveno. V budoucnu by měla být dána možnost opravy nesprávného propojení i jinému členskému státu, než je ten, který propojení vytvořil. 9

10 3.2 Hlášení pro monitorování a statistiku Jednou z hlavních překážek při shromažďování informací pro hodnocení a v dalších postupech, které jsou podkladem pro tuto zprávu, bylo hledání informativních a spolehlivých statistik. Bez přesvědčivých kvantitativních důkazů by Komise nebyla schopná: řádně monitorovat, jak členské státy uplatňují právo Unie (ať už během hodnocení politiky, nebo v cílených procesech, jako je schengenské hodnocení); zdůvodnit vývoj politiky. Stávající nařízení o VIS svěřuje úkol vypracování statistik výhradně členským státům. Nicméně v centralizovaném systému, jako je VIS, je značně neefektivní, aby 26 různých států vytvářelo a sestavovalo údaje rozdílnými způsoby, a tento přístup vytváří zbytečnou administrativní zátěž. V praxi je většina z těchto údajů snadno a okamžitě k dispozici z VIS a mohou být lehce a s minimálním úsilím sestaveny a anonymizovány pro nejrůznější statistické a testovací účely. 3.3 Použití VIS při sběru údajů Byť při hodnocení bylo zjištěno, že VIS významně usnadňuje boj proti vízovým podvodům, tento systém nebyl navržen k tomu, aby se předcházelo podvodům s falešnými doklady / falešnými pasy, které jsou předloženy, když se žádá o vízum. Vzhledem k tomu, že povinnost kontrolovat otisky prstů cestujících komplikuje podvodníkům překročení hranice pomocí falešných vízových štítků, je možné předpokládat posun od užívání falešných vízových štítků k používání víz získaných na základě falešných záminek na konzulátech (v době podání žádosti o vízum). Toto by následně mohlo vést ke zvýšenému počtu podvodů využívajících jiné typy dokumentů (např. cestovních dokladů). Aby se tomu zabránilo, měly by konzuláty nejprve ověřit totožnost žadatele před sejmutím otisků prstů, a vhodně tak využít stávajících opatření na odhalování. Vízový kodex stanoví, že v období 59 měsíců po zaznamenání otisků prstů kvůli žádosti by měly být tyto otisky prstů při následných žádostech zkopírovány. To znamená, že se osoba nemusí znovu osobně dostavit nebo znovu poskytnout otisky prstů. Nicméně hodnocení ukázalo, že toto se v praxi stává zřídka. Členské státy často opakují snímání otisků prstů při každé nové žádosti buďto z důvodů pochyb ohledně totožnosti žadatele, nebo protože si daná osoba nepamatuje, zda jí byly otisky prstů v minulosti odebrány nebo kdy odběr proběhl. 3.4 Používání VIS na vnějších hranicích VIS má velmi pozitivní dopad na posílení a usnadnění kontrol na vnějších hranicích. Zejména kontrola otisků prstů společně s číslem víza významně přispívají k boji proti podvodům s vízy. Ačkoliv je ověřování čísel víz společně s otisky prstů ve VIS povinné od října 2011, provádění této povinnosti zůstává neuspokojivé a výrazně se mezi členskými státy liší. 10

11 Lze očekávat, že postupné mizení víz vydaných bez snímání otisků prstů (tj. víza vydaná před zavedením v určitém regionu) povede ke zvýšení kontrol ve VIS na vnějších hranicích a obzvláště kontrol, které používají kombinaci vízových čísel a otisků prstů. 3.5 Použití údajů pro účely azylu VIS je důležitý nástroj pro určení členského státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl. Poskytuje informace o tom, zda žadateli o azyl bylo uděleno vízum, a o totožnosti žadatele o azyl rychlým a spolehlivým způsobem. Poskytuje tak důkazy pro určení odpovědného členského státu a usnadňuje převzetí na základě kritéria víza podle dublinského nařízení. Jak bylo potvrzeno členskými státy, které využily VIS pro účely azylu, tento systém může být použit ne jen k podpoře provádění dublinského nařízení, ale také při posuzování žádostí o azyl, konkrétně k identifikaci žadatelů a určení jejich důvěryhodnosti. Hodnocení však ukázalo, že pouze několik členských států využívá VIS pro účely azylu Použití údajů za účelem prosazování práva Přístup do VIS za účelem prosazování práva byl zaveden teprve velmi nedávno, a tak výsledky hodnocení zůstávají kusé a neprůkazné. Z údajů poskytnutých členskými státy lze čerpat pouze předběžná poučení. Existuje potenciál pro častější používání VIS v souvislosti s prosazováním práva vzhledem k tomu, že VIS je celkově vnímán jako efektivní a užitečný nástroj podporující prevenci, odhalování a vyšetřování teroristických trestných činů a jiných závažných trestných činů. VIS může poskytnout cenné informace, které mohou pomoci identifikovat podezřelé nebo oběti a usnadnit vyšetřování trestných činů. Nicméně použití VIS v oblasti prosazování práva je mezi členskými zeměmi stále velmi nejednotné. Zejména možnost vyhledávání otisků prstů není zatím využívána. Hodnocení neurčilo konkrétní důvody pro nízké využívání přístupu do VIS za účelem prosazování práva. Současné nedostatky by však mohly být vysvětleny tím, že je systém poměrně nový, nedostatečným povědomím mezi případnými uživateli a technickými a administrativními obtížemi. 3.7 Ochrana údajů v systému VIS Práva subjektů, k nimž se vztahují údaje, jsou důležitou součástí práva na ochranu údajů. Zajištění, aby subjekty údajů měly možnost přístupu k údajům, které jsou o nich drženy, jejich opravy a mazání, pro ně zvýší transparentnost postupů zpracování údajů, pomůže odhalit nezákonná zpracovávání a zvýší kvalitu údajů pro zákonné zpracování. Tyto ohledy jsou ještě významnější v oblasti žádostí o víza, kde je soulad s právním rámcem obzvláště důležitý 22 VIS využívalo pro účely azylu v rámci dublinského řízení 12 členských států Schengenu a pro posuzování žádostí o azyl 15 členských států, třebaže velkou většinu vyhledávání provedly jen čtyři členské státy. Další podrobnosti jsou uvedeny v oddílu pracovního dokumentu útvarů Komise a oddílu 1.6 přílohy 2 pracovního dokumentu útvarů Komise. 11

12 vzhledem k neblahým následkům, které by nezákonné zpracovávání mohlo v těchto případech mít. Pozoruhodným jevem odhaleným při hodnocení, je absence nebo pouze velmi nízký počet požadavků subjektů údajů uplatnit svoje právo na přístup, opravu nebo smazání osobních údajů uložených v systému VIS. Toto zjištění by mohlo být vysvětleno kvalitní prací členských států ohledně ochrany osobních údajů. Nicméně částečnou příčinou by mohlo být i to, že si subjekty údajů nejsou svých práv na ochranu údajů vědomy a neví, jak je uplatnit (např. na koho by se měly subjekty údajů se svými požadavky obrátit). Kontroly na místě provedené evropským inspektorem ochrany údajů za účelem sledování zákonnosti zpracování osobních údajů a bezpečnostní audity centrálního systému VIS nevedly ke zjištění problémů s ochranou údajů. Agentura eu-lisa za téměř tři roky svého působení neobdržela žádnou stížnost související s ochranou údajů. 4. DALŠÍ KROKY 4.1 Krátkodobá/střednědobá opatření Problémy s kvalitou V zájmu zlepšení kvality údajů v rané fázi řízení o žádosti o vízum by mohly být zavedeny ukazatele vad kvality údajů a ty by mohly být používány ke kontrole žádostí při podání. Například by mohl být sestaven krátký seznam ukazatelů pro každou žádost, zvýrazňující nedostatek v příslušné oblasti (např. datum, jméno, nesprávné údaje atd.) a upozorňující jakéhokoliv budoucího uživatele na případnou vadu. Rovněž by měla být uvážena vhodná opatření, aby se zajistilo, že předchozí konzultace nejsou ohroženy kvůli chybějícím informacím v systému VIS. Pro řešení tohoto problému by VIS mohl být naprogramován tak, aby odmítl spustit požadavek pro předchozí konzultaci, dokud nebudou všechny příslušné informace vyžadované článkem 9 nařízení o VIS řádně vyplněny v systému. Dodatečně by měl systém umožňovat rychlou a jednoznačnou identifikaci osob, jejichž otisky prstů nejsou v systému zaznamenány, včetně důvodu, aby nedocházelo k dlouhému vyhledávání na hraničních přechodech. Co se týče otisků prstů, systém musí být technicky upraven tak, aby byl schopný lépe rozlišovat případy, kdy otisky prstů nebyly vyžadovány z právních důvodů, a případy, kdy nemohly být poskytnuty z důvodů faktických. To umožní, aby byl systém lépe schopný poskytovat jednoznačné údaje, které mohou být využity pro kontrolu, zda konzuláty řádně uplatňují povinnosti ohledně otisků prstů, a identifikovat případy, ve kterých byla osobě zamítnuta žádost o vízum, protože existoval faktický důvod, proč nemohla poskytnout otisky prstů. K vyřešení hlášených překážek ve sběru biometrických údajů, zejména těch, které se týkají kvality zobrazení obličeje, a aby bylo umožněno kombinované vyhledávání za použití zobrazení obličeje v budoucnu, by mohly být zavedeny alternativní standardy, jako je pořizování fotografií přímo při podávání žádostí o vízum. 12

13 Centralizované monitorování kvality údajů a identifikace a zavádění společných řešení těchto problémů by zajistilo efektivnější reakci. Z tohoto důvodu by touto úlohou, včetně úkolu tvorby zpráv o kvalitě údajů, měla být v budoucnu pověřena agentura eu-lisa. Centralizovaná technická řešení pro předchozí konzultace a zastoupení Lze si představit centralizované technické řešení, které mají jednotně uplatňovat všechny členské státy, jichž se týká předchozí konzultace, třeba v podobě klíče, podle kterého by byly určovány přijímající členské státy. Vytvořilo by to synergický účinek, usnadnilo by to členským státům zachování příslušných výpočetních systémů a zajistilo, že relevantní údaje budou uloženy v systému VIS před zahájením konzultace. Také by mohlo být zváženo centralizované technické řešení pro identifikaci přijímajících členských států, kterých se týká oznámení ex post. Tímto způsobem by byly relevantní údaje uloženy v systému předtím, než by oznámení bylo zasláno. V neposlední řadě by centralizované technické řešení ve VIS mohlo být zváženo pro matrice konzulárního zastoupení členských států. Toto by členským státům prospělo, protože by byla odstraněna potřeba zahrnovat technické definice v dohodách o zastupování a bylo by usnadněno uzavírání nových dohod. Bylo by to také výhodné pro žadatele, neboť by to odstranilo nejistotu, jakým způsobem bude postup veden v případě zastupování. Integrace VIS Mail do systému VIS Aby byly výměny mezi centrálním systémem a vnitrostátními systémy soudržnější, do infrastruktury VIS by měl být integrován mechanismus VIS Mail pro konzultace. Takové opatření by rovněž ulehčilo členským státům plnění jejich úkolů, neboť by bylo nutné spravovat a udržovat méně systémů na vnitrostátní úrovni. Toto opatření by mohlo být doprovázeno kontrolou potřebných zpráv/oznámení (např. konzulární spolupráce, oznámení o vydání víza VLTV 23 ). Mnohonásobné snímání otisků prstů v období 59 měsíců Možné řešení současného problému s pravidlem 59 měsíců pro kopírování otisků prstů by mohlo spočívat ve vydání potvrzení konzulátem, které by dosvědčovalo, že konkrétnímu žadateli byly sejmuty otisky prstů ke konkrétnímu datu. Dotyčná osoba by byla poučena, že má toto potvrzení předložit, pokud bude v následujících 59 měsících žádat o vízum znovu. Přístup do VIS za účelem prosazování práva Vzhledem k nedávnému zavedení přístupu do VIS za účelem předcházení teroristickým trestným činům a jiným závažným trestným činům a jejich odhalování a vyšetřování je zapotřebí dalších informací a důkazů ke zjištění, proč bylo doposud do tohoto systému za tímto účelem nahlíženo tak zřídka. 23 Víza s omezenou územní platností. 13

14 V budoucnu by měly mít donucovací orgány možnost vyhledávat ve VIS pomocí latentních otisků prstů a fotografií. Toto vyhledávání by tak bylo užitečnější a efektivnější. Systematické využívání VIS na hranicích Orgány členských států by měly být motivovány, aby vyhověly stávajícím povinnostem provádět povinné kontroly v systému VIS za použití čísla víza společně s otisky prstů držitele víza. Praktické informace ohledně vízových kontrol na vnějších hranicích jsou dostupné v Praktické příručce pro příslušníky pohraniční stráže a byly aktualizovány spolu s plným zavedením systému. Kromě toho plánované zvýšení interoperability mezi informačními systémy dostupnými na vnějších hranicích může usnadnit a urychlit požadované kontroly. Vzhledem k tomu, že zpoždění na hraničních přechodech jsou jednou z hlavních překážek systematických kontrol ve VIS, tato zvýšená operativnost a vývoj systému vstupu/výstupu by měly mít pozitivní dopad. Používání VIS pro identifikaci lidí zadržených v souvislosti s nelegálním překročením vnější hranice nebo lidí, u kterých byl zjištěn ilegální pobyt na území členského státu Členské státy by měly zvážit zavedení systematických kontrol nelegálních migrantů bez platných cestovních dokumentů na jejich území tak, aby mohli být identifikováni za účelem navrácení. Ačkoliv třetí země často nepovažují údaje shromážděné z VIS za dostatečný důkaz pro vydání cestovních dokumentů za účelem navrácení, systém může být stále užitečný pro stanovení státní příslušnosti a v následných vyšetřováních. Kromě toho nejnovější dohody EU o zpětném přebírání osob kvalifikují výsledky vyhledávání ve VIS jako důkaz státní příslušnosti. VIS je v současnosti používán pro účely navrácení pouze ve velmi omezené míře. Mohl by nicméně hrát mnohem významnější roli, pokud by bylo umožněno uchovávat v něm naskenované datové stránky pasů žadatelů o víza. Poskytnutí přístupu členským státům ke kopii pasu nelegálního migranta by mohlo zlepšit šance na efektivní navrácení a urychlit postup. Rovněž by to umožnilo provést více navrácení na základě cestovních dokladů EU pro účely navracení 24 v kombinaci s kopií pasu. Systematické užití VIS v oblasti žádostí o azyl Potenciál systému VIS v oblasti žádostí o azyl by měl být využíván všemi členskými státy systematičtěji. Všechny členské státy by měly být motivovány k používání VIS pro účely azylu: k určení členského státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl, aby se zajistily účinnější a jednotnější postupy, a při zkoumání obsahu žádosti o azyl za účelem určení žadatelovy totožnosti a důvěryhodnosti. 24 Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o evropském cestovním dokladu pro navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, COM(2015) 668 final,

15 Pokud jde o dublinské řízení, návrh na přepracování nařízení Dublin III 25 stanoví povinnost členských států vyhledávat v systému VIS. V budoucnu by měl být azylovým orgánům povolen přístup pro kontrolu účelu cesty jako součást posouzení důvěryhodnosti. Ochrana údajů Vnitrostátní orgány pro ochranu údajů by měly být vyzvány k provádění kontrol kvality informací, které jsou poskytnuty subjektům údajů prostřednictvím diplomatických misí, konzulárních úřadů a externích poskytovatelů služeb, a provádět více systematických kontrol, včetně auditů vnitrostátních systémů VIS. Zvýšená efektivita vyhledávání za účelem boje proti podvodům Systém VIS značně zlepšil boj proti zneužívání totožnosti v postupu udělování víz a na hranicích, a to v zásadě používáním biometrických údajů. Rozsah druhé linie vyhledávání na hranicích pro cestovatele, u nichž je fyzicky nemožné kontrolovat otisky prstů (nebo pro které bylo fyzicky nemožné poskytnout otisky prstů v době žádání o vízum) by mohl být rozšířen, aby povoloval nepřesné výsledky. Takové výsledky by poskytly více informací pohraniční stráži, což by jí umožnilo zjistit, zda existuje podezření z podvodu. Statistiky založené na údajích ze systému VIS Co se týče vypracování statistik, pověření agentury eu-lisa vypracováváním zpráv jménem členských států se zdá vhodným krokem kupředu. Po eu-lisa by mohlo být vyžadováno založení centrálního úložiště údajů, které by bylo pravidelně zpřístupňováno Komisi, členským státům a orgánům EU (jako jsou Frontex nebo Europol), podobně, jako to bylo navrženo pro EES. Za tímto účelem by měla být agentura eu-lisa pověřena uchováváním záznamů o zpracovávání údajů, které je prováděno při uplatňování rozhodnutí 2008/633/SVV. Z dlouhodobějšího hlediska by mělo být umožněno kombinovat tyto údaje s údaji z jiných databází (např. EES) za účelem vytváření strategických zpráv o trendech v migraci. Členské státy by pak mohly mít přístup k: - technickým statistikám (tvorba souborů žádostí o vízum, vyhledávání, ověřování na hranicích za hodinu, den, měsíc, rok atd.); - údajům ohledně výkonnosti VIS ve vztahu k cílům (celkové údaje a údaje ve vztahu k jednotlivým členským státům); - business intelligence a analytice k údajům ze systému VIS (možnost samostatného úložiště podobného tomu v EES) s ohledem na vízovou aktivitu všech členských států. V tomto ohledu by mohl být úkol vytváření statistik o vízech přenesen z Komise (úkol, který jí je přidělen ve vízovém kodexu) na agenturu eu-lisa. Kromě toho by mohla být zpráva o technickém fungování VIS, momentálně vytvářená agenturou eu-lisa každé dva roky, vypracovávána každý rok. Vylepšilo by to monitorování systému a sladilo relevantní ustanovení s těmi z podobných nástrojů (SIS, Eurodac). 25 COM(2016) 270 final. 15

16 Revidované nařízení o systému VIS by mělo Komisi umožnit, aby po agentuře eu-lisa vyžadovala poskytnutí statistik, které se týkají specifických aspektů provádění systému nebo provádění různých politik souvisejících s VIS členskými státy, obzvláště údaje nezbytné pro schengenské hodnocení členských států. 4.2 Další možný budoucí vývoj VIS Kromě poučení z dosavadního uplatňování právního rámce VIS by pozornost měla být také věnována možnému budoucímu využití tohoto systému. Ve světě, který je stále propojenější a ve kterém existují složité vnitřní vazby mezi různými oblastmi politiky, VIS nabízí množství nevyčíslitelných přínosů v oblasti bezpečnosti hranic. Mezi ně patří potenciální jednoduchá a nízkonákladová propojitelnost s: existujícími systémy EU (SIS, Eurodac); připravovanými systémy EU (EES); databázemi (databáze odcizených a ztracených cestovních dokladů). V návaznosti na sdělení Silnější a inteligentnější informační systémy pro ochranu hranic a bezpečnost 26 (sdělení o inteligentních hranicích ), přijaté dne 6. dubna 2016, Komise zřídila odbornou skupinu na vysoké úrovni pro informační systémy a interoperabilitu, pověřenou řešením právních, technických a provozních aspektů různých možností, jak dosáhnout interoperability mezi systémy SIS, VIS a Eurodac. Závěrečná zpráva s doporučeními má být zveřejněna do poloviny roku 2017 a v jejím důsledku mohou nastat právní změny VIS za účelem dosažení interoperability s jinými systémy. Kromě toho bude do konce roku předložen legislativní návrh na vytvoření systému EU pro cestovní informace a povolení (ETIAS) spolu s novými úkoly pro agenturu eu-lisa, včetně vývoje centrální kapacity pro monitorování kvality údajů u všech systémů. V dalším vývoji a provádění technické a provozní interoperability a nových funkcí musí být brána v úvahu základní práva na ochranu osobních údajů, uznaná v článku 8 Listiny základních práv, a zejména zásada účelového omezení odvozená z tohoto práva COM(2016) 205 final. 27 Čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 45/2001 ze dne 18. prosince 2000 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány a institucemi Společenství a o volném pohybu těchto údajů. Čl. 6 odst. 1 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů, později nahrazen čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů), Úř. věst. 119, , s. 1. Článek 3 rámcového rozhodnutí Rady 2008/977/SVV ze dne 27. listopadu 2008 o ochraně osobních údajů zpracovávaných v rámci policejní a justiční spolupráce v trestních věcech, později nahrazený čl. 4 odst. 1 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/680 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů příslušnými orgány za účelem prevence, vyšetřování, odhalování či stíhání trestných činů nebo výkonu trestů, o volném pohybu těchto údajů a o zrušení rámcového rozhodnutí Rady 2008/977/SVV, Úř. věst. 119, , s

17 Při zkoumání interoperability rozsáhlých systémů by měla být věnována zvláštní pozornost ochraně údajů již od návrhu požadavkům uvedeným v článku 25 nového obecného nařízení o ochraně údajů 2016/679 a článku 20 směrnice o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů 2016/680. Dále vyhodnocení provedená agenturou eu-lisa v roce ukázala, že aby byla zajištěna plná soudržnost provozního řízení VIS, odpovědnost Komise týkající se komunikační infrastruktury by měla být převedena na agenturu eu-lisa. Některé z těchto iniciativ a nálezů budou vyžadovat změny v právních nástrojích VIS a dalších právních předpisech. Hodnocení upozornilo na určitý zájem ze strany členských států o informace o vnitrostátních dlouhodobých vízech, včetně biometrických údajů zaznamenaných ve VIS. Také by měla být analyzována možnost přizpůsobit konfiguraci centrálního systému, aby lépe reagoval na potřebu se rychle a efektivně přizpůsobit potřebám dostupnosti v období narušení. Aby agentura eu-lisa mohla testovat různé funkce VIS, měla by jí být poskytnuta realističtější testovací řešení v souladu s použitelným rámcem pro ochranu údajů. V neposlední řadě, jak bylo uvedeno ve studii o spolehlivosti snímání otisků prstů dětí ve věku do 12 let 29 a při zohlednění zprávy Komise o obchodování s lidmi 30 z roku 2016, měla by být dále zkoumána možnost snížení věkové hranice pro snímání otisků prstů u dětí na 6 let věku, s přihlédnutím k nejlepším zájmům dítěte, aby bylo možné posoudit zejména potenciál tohoto opatření napomoci při identifikaci obětí obchodování s lidmi a odhalování obchodníků s lidmi. 4.3 Možné revize právních předpisů Některé nedostatky zjištěné v hodnocení právního rámce VIS a některá doporučení ohledně vylepšení tohoto nástroje lze řešit pouze prostřednictvím revize právního základu VIS. To by například zahrnovalo: přenesení odpovědnosti za vytváření statistik na agenturu eu-lisa; propojenost s ostatními systémy; vylepšení pravidel pro kvalitu údajů a vypracování zpráv o kvalitě údajů; 28 Independent external evaluation of the European Agency for the operational management of large-scale IT systems in the area of freedom, security and justice - eu-lisa (Nezávislé vnější hodnocení Evropská agentury pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva eu-lisa), ISBN: , katalogové číslo DR EN-N. 29 Viz zpráva EUR EN, Fingerprint Recognition for Children (Rozpoznávání otisků prstů u dětí), kterou vypracovalo JRC. 30 Pracovní dokument útvarů Komise k dokumentu Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the progress made in the fight against trafficking in human beings (Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o pokroku dosaženém v oblasti boje proti obchodování s lidmi), SWD(2016) 159 final. 17

18 odstranění zastaralých ustanovení současných právních předpisů (např. ohledně zavedení VIS Mail, jeho nastavení a přechodu na něj nebo různých přechodových období). V oblastech, kde je zamýšlena legislativní revize a kde je to vhodné, Komise provede posouzení dopadů, v němž zanalyzuje a posoudí pravděpodobné dopady různých možnosti politiky pro takový návrh. 18