Povinnost zadavatele postupovat při zadávání veřejných zakázek podle principů 3E s ohledem na ustanovení zákona o finanční kontrole

Transkript

1 zadávání veřejných zakázek podle principů 3E s ohledem na ustanovení Příloha č. A1 Dokumentu Jak zohledňovat principy 3E (hospodárnost, efektivnost a účelnost) v postupech zadávání veřejných zakázek Vydal: Ministerstvo pro místní rozvoj Odbor veřejného investování Autor metodického textu: Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc. Praha, prosinec 2008

2 Obsah 1. ZÁKLADNÍ INFORMACE O OBSAHU A ZAMĚŘENÍ METODICKÉHO TEXTU SHRNUTÍ OBSAHU METODICKÉHO TEXTU PŘÍNOSY METODICKÉHO TEXTU PRO ZADAVATELE VZTAH TÉMATU K ZÁKONU O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH VZTAH TÉMATU K PRINCIPŮM 3E PRINCIPY 3E A METODIKA JEJICH APLIKACE APLIKACE PRINCIPU 3E METODIKA POSTUPU PŘI APLIKACI 3E ZÁVĚR - DOPORUČENÍ PRO POSTUP ZADAVATELE...9 Strana: 2/9

3 1. Základní informace o obsahu a zaměření metodického textu 1.1 Shrnutí obsahu metodického textu Tento metodický text je zaměřen na řešení problému povinnosti zadavatele, jak má postupovat při zadávání veřejných zakázek, aby naplnil ustanovení zákona o veřejných zakázkách (zákon č. 137/2000 Sb. o veřejných zakázkách) a zároveň ve svých postupech respektoval principy 3E, jak mu je ukládá zákon o finanční kontrole (zákon č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole). Nedodržením zmíněných ustanovení zákonů při zadávání, výběru a realizaci veřejných zakázek pak dochází k nedodržení principů hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti, resp. k promrhávání zdrojů. V případě výdajů ze státního rozpočtu, a s tím spojené kontroly ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu (NKÚ), jsou takové nálezy součástí kritických závěrů ekonomické kontroly ze strany NKÚ. 1.2 Přínosy metodického textu pro zadavatele Na základě studia tohoto textu si zadavatel osvojí potřebné poznatky o povinnosti zadavatele postupovat v souladu se zákonem o finanční kontrole. Osvojí si vědomosti potřebné k uplatňování principů hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti při zadávání veřejných zakázek. Studium textu povede zadavatele ke správné tvorbě zadávací dokumentace, a to nejen z pohledu formální (dokumentační), ale i obsahové (ekonomické) správnosti. Text zároveň zadavateli připomíná, jaké jsou jeho povinnosti, které mu plynou z hlediska realizace tzv. vnitřní kontroly stanovené zákonem o finanční kontrole. Důsledné studium celého textu pak povede zadavatele k tvorbě systémových východisek při konstituování interního auditu. 1.3 Vztah tématu k zákonu o veřejných zakázkách Zákon o veřejných zakázkách principy 3E výslovně formálně nezmiňuje, poněvadž tento zákon je zaměřen na procesní (formální) stránku zadávání veřejných zakázek, kterou zadavateli ukládá zejména 6 zákona o veřejných zakázkách: Zadavatel je povinen při Strana: 3/9

4 postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Toto ustanovení se týká procesní (formální) stránky zadávání veřejných zakázek. Principy 3E se týkají ekonomické (obsahové) stránky realizace veřejných výdajů, do nichž patří i výdaje na veřejné zakázky. Evropské právní normy přitom ukládají povinnost postupovat při principů 3E. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb v části důvodů (55) stanovuje: Pokud se zadavatelé rozhodnou zadat zakázku podle ekonomicky nejvýhodnější nabídky, měli by nabídky posuzovat tak, aby určili, která z nich nabízí nejlepší hodnotu za vložené peněžní prostředky. Proto by měli určit ekonomická a kvalitativní kritéria, která, braná ve svém celku, musí umožnit určit nabídku, která je pro zadavatele ekonomicky nejvýhodnější. Ekonomicky nejvýhodnější nabídkou se rozumí ta nabídka, která nejlépe splňuje stanovené hodnoty 3E. Obdobně Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby v části důvody (5) výslovně uvádí: Tato směrnice proto objasňuje, jak veřejní zadavatelé mohou přispět k ochraně životního prostředí a podpoře udržitelného rozvoje, a současně zajišťuje možnost získat za vložené peníze plynoucí z jejich zakázek nejlepší nabízenou hodnotu. Nejlepší nabízenou hodnotou se rozumí uplatnění principů 3E. Evropské směrnice pro implementaci auditních standardů INTOSAI pak uvádí, co se v této souvislosti rozumí pod pojmem hodnota za vložené peněžní prostředky (tzv. Value for Money), resp. nejlepší nabízená hodnota za vložené peníze. Je to hodnota, která je dosažená tehdy, jestliže vložené prostředky jsou vynaloženy podle principů 3E (tedy hospodárně, efektivně a účelně). Zákon o veřejných zakázkách taková ustanovení neobsahuje. To vede k tomu, že: zadavatel při zadávání veřejných zakázek sleduje výslovně formální stránku zadávacího procesu bez ohledu na kritéria 3E. Domnívá se, že splněním Strana: 4/9

5 ustanovení 6 zákona o veřejných zakázkách splnil všechny podstatné náležitosti zadávacího procesu. Ve skutečnosti opomenul některá ustanovení zákona o finanční kontrole, zákona o majetku České republiky a zákona o rozpočtových pravidlech. s ohledem na 6 zákona o veřejných zakázkách zadavatel považuje naplnění zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace ( 6) za plně postačující k definování zadávacího řízení. Tím zadavatel ve skutečnosti (zpravidla nevědomě) opomíjí principy 3E, protože vedle procesní (formální) stránky zadávacího procesu je povinností zadavatele sledovat i ekonomickou (obsahovou) stránku použitých zdrojů, kterou zadavateli stanovuje zákon o finanční kontrole. Zákon o finanční kontrole ukládá za povinnost ústředním orgánům státní správy (kam patří i zadavatelé veřejných zakázek) zavést a udržovat vnitřní kontrolní systém, který vytváří podmínky pro hospodárné, efektivní a účelné nakládání s veřejnými zdroji (viz 25 odst. 1 písm. a) zákona č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů). Současně zákon o finanční kontrole výslovně stanovuje zajistit hospodárné, efektivní a účelné nakládání veřejných prostředků (viz 25 odst. 2 písm. e) zákona č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů). Do režimu této povinnosti patří i činnosti zadavatele při zadávání veřejných zakázek. zadavatel se s ohledem na znění zákona o veřejných zakázkách v oblasti kontroly veřejných zakázek soustřeďuje na formální náležitosti kontroly (formální kontrolu zadávací dokumentace z pohledu požadavků zákona o veřejných zakázkách, formální kontrolu procesů souvisejících se zadávacím a výběrovým řízením a na formální kontrolu plnění smluv s realizátorem veřejné zakázky). Zákon o finanční kontrole však výslovně ukládá, že součástí kontroly musí být kontrola hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Tu je zadavatel povinen realizovat v rámci tzv. řídící kontroly, jejíž součástí je předběžná kontrola ( 26 zákona o finanční kontrole), průběžná a následná kontrola ( 27 ). Zákon o finanční kontrole v této souvislosti výslovně ukládá, že součástí této kontroly musí být sledování 3E neboli provádění auditu výkonu ( 28, odst. 3, písm. c) ), přičemž audit výkonu je považován za součást interního auditu. Zákon o finanční kontrole zároveň stanovuje ( 28. odst. 4), že tato kontrola musí být realizována jak v podobě formální kontroly (účetní, dokumentační), tak i v podobě kontroly obsahové (ekonomické), kdy v případě ekonomické kontroly (tzv. auditu výkonu) je jejím obsahem kontrola hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti vynaložených veřejných výdajů. Jak je zřejmé, je proto povinností zadavatele postupovat nejen formálně správně Strana: 5/9

6 při zadávání zakázek, což především stanovuje zákon o veřejných zakázkách, ale i hospodárně, efektivně a účelně s ohledem na použité zdroje, jak tuto povinnost definuje zákon o finanční kontrole. 1.4 Vztah tématu k principům 3E Principy 3E jsou obecnými prováděcími alokačními principy veřejných výdajů. Podle těchto principů musí ze zákona postupovat všechny subjekty, které vynakládají veřejné výdaje. Povinnost zadavatele postupovat podle principů 3E při realizaci veřejných výdajů (a tedy i veřejných zakázek krytých z veřejných výdajů), je uložena v zákoně o finanční kontrole (část čtvrtá), v zákoně o rozpočtových pravidlech ( 12) a v zákoně o majetku České republiky ( 14). Z hlediska 3E má klíčovou roli zákon o finanční kontrole. 2. Principy 3E a metodika jejich aplikace Povinností zadavatele je při zadávání veřejných zakázek postupovat na základě principů 3E. Tato část metodiky ukazuje na podstatu aplikace uvedených principů a charakterizuje jednotlivé metodické implementační kroky. 2.1 Aplikace principu 3E Při aplikaci výše zmiňovaných požadavků 3E s ohledem na ustanovení zákona o finanční kontrole můžeme postupovat podle následujících kroků (obr.1). Strana: 6/9

7 Obrázek 1: Metodika postupu zadavatele s ohledem na zásady 3E stanovené zákonem o finanční kontrole START Definuj předmět uvažované vlastní veřejné zakázky! Stanov užitné a nákladové parametry předmětu veřejné zakázky! NE Vztahují se dané parametry k ukazatelům 3E? ANO Podrobně stanov dílčí ukazatele 3E a způsob jejich hodnocení! Zadej tyto ukazatele do zadávací dokumentace ve formě technických podmínek ( 45) a hodnotících kritérií ( 78)! KONEC Strana: 7/9

8 2.2 Metodika postupu při aplikaci 3E V prvním kroku provádíme rozvahu o uvažované veřejné zakázce. Výstupem tohoto kroku je definování předmětu veřejné zakázky. Z formálního (procesně strukturního) hlediska je předmět veřejné zakázky definován 47, 51 odst. 5 a 6 a 7 až 10 zákona o veřejných zakázkách. Z ekonomického hlediska (z pohledu 3E) tvoří předmět veřejné zakázky taková dodávka, služba či stavební práce, které mají svými parametry uspokojit určitou veřejnou potřebu. Abychom mohli ekonomicky hodnotit ( měřit ) stupeň uspokojení této veřejné potřeby danou dodávkou, službou či stavební prací, musíme stanovit užitné a nákladové parametry předmětu veřejné zakázky. Parametry předmětu veřejné zakázky zadavatel stanovuje tak, aby naplnil ustanovení 2 písm. m), n), o). Hospodárnost je především vyjádřena v kritériu nejnižší nabídkové ceny. V souladu se zákonem o finanční kontrole ( 2 písm. m)), je zadavatel povinen v zadávací dokumentaci stanovit základní podmínky tak, aby bylo garantováno naplnění parametrů předmětu veřejné zakázky. Tyto parametry musí uchazeč zahrnout do nabízeného plnění veřejné zakázky. Zadavatel je zároveň povinen zajistit, aby vynaložené zdroje byly použity efektivně a účelně. Efektivnost může zadavatel sledovat ve dvou dílčích hodnotících kritériích, a to buď ve formě nákladové efektivnosti (ukazatelem jsou náklady na naturální jednotku výstupu) nebo ve formě produktivity vynaložených výdajů, kdy sledujeme, kolik naturálních jednotek je pořízeno z disponibilních (fixních) zdrojů při požadované kvalitě předmětu veřejné zakázky. Zadavatel současně odpovídá za to, že veřejná zakázka bude odpovídat kritériu účelného použití zdrojů. Tím se rozumí skutečnost, že předmět veřejné zakázky a její realizace odpovídají veřejnému zájmu a společenským potřebám, které mají být realizovanou veřejnou zakázkou uspokojeny. Zadavatel odpovídá za to, že vynaložené zdroje na realizaci veřejné zakázky jsou použity v souladu s předmětem (cíli) veřejné zakázky, přičemž způsob realizace veřejné zakázky odpovídá nejlepšímu možnému (optimálnímu) způsobu realizace veřejné zakázky ze všech možných způsobů jejího reálného uskutečnění. K tomu je zadavatel povinen vést v rámci předběžné, průběžné a následné kontroly (viz 26 a 27 zákona o finanční kontrole) dokumentaci, která dokládá, že výběr veřejné zakázky a její následná realizace odpovídá kritériím 3E. Strana: 8/9

9 3. Závěr - doporučení pro postup zadavatele Zadavatelům je možné doporučit, aby předmět veřejné zakázky definovali ve formě cílů veřejné zakázky (jako konečných očekávaných užitků a s nimi spjatých nákladově užitkových efektů plynoucích z potenciálně realizované veřejné zakázky) 1. Takto definovaný předmět veřejné zakázky lépe umožní stanovit nákladové a užitkové parametry předmětu veřejné zakázky, čímž bude možné transparentně sledovat kritéria 3E. To umožní, aby ukazatele 3E, odvozené s ohledem na předmět (cíle) veřejné zakázky, vstoupily do zadávací dokumentace jako dílčí hodnotící kritéria. Aplikaci tohoto postupu ukazuje část B2. 1 Zákon o veřejných zakázkách sice pojem cíle veřejné zakázky nezná, avšak jeho použití zadavatelem v podkladové dokumentaci pro zadávání veřejné zakázky usnadní zadavateli naplnit požadavky 26 a 28, odst. 4, písm. c) o auditu 3E tím, že z cílů veřejné zakázky lze pak odvodit zadání předmětu veřejné zakázky, jehož stanovení je nezbytnou podmínkou zadávací dokumentace. Takový podklad může být dokumentem pro externí audit 3E (prováděný NKÚ). Strana: 9/9