Hodnocení propagačních a informačních opatření na podporu zemědělských produktů ADE-METIS - AGROTEC

Transkript

1 Shrnutí Cíl a rozsah hodnocení Toto hodnocení, které zadala Evropská komise (GŘ AGRI), představuje nezávislé posouzení informačních a propagačních opatření na podporu zemědělských produktů na vnitřním trhu a ve třetích zemích (nařízení (ES) č. 3/2008). Průzkum se týká období od roku 2002 do roku 2010 se shrnutím předchozích hodnocení na základě rámcové smlouvy (která byla zadána v roce 2006 a prováděna do roku 2008, a to u čtyř odvětví a v různých třetích zemích), přičemž období let bylo podrobeno hloubkovější analýze na základě stávajících programů. Průzkum se vztahuje na členské státy EU-27. Studie ověřuje relevantnost a účelnost opatření, pokud jde o dosažení jejich cílů, řízení programů a rovněž jejich soudržnost a doplňkovost s ostatními propagačními opatřeními uplatňovanými v rámci SZP nebo soukromými subjekty a členskými státy. Vývoj propagační politiky EU V rámci SZP se podpora EU na propagaci zemědělských produktů a informování o nich významně rozvíjela od počátku 80. let minulého století. Od roku 2000 do roku 2007 se činnosti řídily dvěma odlišnými nařízeními, jedním na vnitřním trhu a druhým ve třetích zemích. Od roku 2008 existuje jeden harmonizovaný režim regulace (nařízení Rady (ES) č. 3/2008 a nařízení Komise (ES) č. 501/2008). Hlavním cílem je zlepšit vnímání zemědělských produktů EU a metod produkce a jejich znalost s cílem zvrátit stagnující nebo klesající spotřebu, zvýšit poptávku nebo otevřít nové trhy. Pomocí mechanismu spolufinancování (až 50% příspěvek EK 1, nejméně 20% finanční účast soukromého sektoru a zbývající část poskytnutá dotčenými členskými státy) má podpora doplnit vnitrostátní a soukromá opatření a zajistit u těchto opatření multiplikační účinek. Propagační opatření musí být obecná a zaměřovat se na vlastní jakost produktů. Tato opatření mohou zahrnovat styk s veřejností, propagaci a reklamu a rovněž informační kampaně. Propagační opatření jsou představena v programu, který předloží profesní oborová organizace v reakci na vnitrostátní výzvy k předkládání návrhů. Programy jsou předběžně vybrány členským státem a konečný výběr provádí EK. V posledních letech byl vysoký počet předložených programů (až 57 %) Evropskou komisí (GŘ AGRI) zamítnut, zejména z důvodu způsobilosti a kvality. K objasnění požadavků 1 U opatření na propagaci ovoce a zeleniny zvlášť určených pro děti ve vzdělávacích zařízeních a u opatření týkajících se informací o odpovědné konzumaci alkoholu a škodlivých účincích konzumace alkoholu v nebezpečné míře se příspěvek EK může zvýšit z 50 na 60 %. Shrnutí /strana 1

2 a očekávání vydalo GŘ AGRI od roku 2006 několik pokynů, které obsahují poznatky odvozené ze zkušeností a hodnocení na základě rámcové smlouvy. Výdaje EK na propagační opatření vzrostly z malých částek v roce 2002 na poměrně stálé částky od roku 2007, a to v rozmezí od 45 do 50 milionů EUR ročně, přičemž tři čtvrtiny jsou určeny pro vnitřní trh a zbytek pro třetí země. Co se týká produktů a témat, 78 % všech výdajů EK od roku 2002 do roku 2010 připadá na šest z nich: ovoce a zeleninu; mléčné výrobky; maso; evropské systémy jakosti (CHOP, CHZO a ZTS); produkty ekologického zemědělství; víno. Pokud jde o rozdělení podle jednotlivých zemí, 56 % výdajů Komise připadlo na programy navržené Itálií, Francií, Španělskem, Německem a Řeckem. Dalších 16 % rozpočtu bylo přiděleno na programy zahrnující více zemí 2. Z celkem 458 programů schválených v období mezi rokem 2001 a 2010 převládají programy jednoho navrhovatele zaměřené na vnitřní trh ve vlastní zemi. Programy zahrnující více zemí, které jsou při výběru upřednostňovány, představují méně než 10 % celkového počtu. V rámci SZP existují různá propagační opatření i mimo režim, který je upraven nařízením Rady (ES) č. 3/2008. Propagace je možná v odvětví vína a ovoce a zeleniny (podle nařízení o společné organizaci trhu) a u systémů jakosti v rámci programů rozvoje venkova. Metodika Hodnocení zahrnovalo průzkum dokladů i práci v terénu. Hodnocení obsahuje popisnou část a hodnotící část. Popisná část je založena především na nařízeních EU a dokumentaci. Celkové shrnutí vychází z 9 zpráv vyhotovených při hodnoceních na základě rámcové smlouvy, která byla zadána GŘ AGRI dříve (4 odvětvová hodnocení týkající se vnitřního trhu, 5 hodnocení propagačních opatření ve třetích zemích) 3. Základem studie jsou odpovědi na hodnotící otázky podle výše zmíněných prvků a rovněž dotazník zaslaný příslušným orgánům ve všech 27 členských státech a analýza vzorku 15 programů pocházejících z 9 členských států EU. U těchto programů byla provedena analýza programových dokumentů a uskutečnily se rovněž pohovory se zúčastněnými stranami. Hodnocení je uspořádáno podle 12 hodnotících otázek, které zahrnují tři témata, jak je uvedeno v závěrech níže. 2 Společné programy vytvořené více než jedním členským státem. 3 Čtyři odvětvová hodnocení týkající se vnitřního trhu byla strukturována podle produktů a témat (produkty ekologického zemědělství, víno, ovoce a zelenina, mléčné výrobky) a pět hodnocení ve třetích zemích bylo strukturováno podle trhů v daných třetích zemích (USA a Kanada; Rusko; Japonsko; Čína a Indie a jihovýchodní Asie; Norsko a Švýcarsko). Shrnutí /strana 2

3 Závěry Téma č. 1: Relevantnost pro politiku a účelnost Seznam témat a produktů Stávající seznam způsobilých produktů a témat zahrnuje velký počet zemědělských a zemědělsko-potravinářských produktů v první etapě zpracování. Tento seznam je dlouhý a různorodý, což odráží rozmanitost zemědělských produktů. Seznam umožňuje reagovat na velmi rozmanité situace a tendence na trhu. Samotný seznam produktů a témat však k dosažení cílů nařízení nepostačuje. Ačkoliv jsou stanoveny zásady politiky, chybí celková strategie. Seznam způsobilých třetích zemí Seznam trhů ve způsobilých třetích zemích zahrnuje téměř všechny regiony světa. Není konkrétně zaměřený, což samo o sobě nepředstavuje pro příslušné orgány a navrhující organizace problém, jelikož umožňuje přijímat opatření pružně. Na seznamu jsou uvedeni nejdůležitější obchodní partneři EU, což je podstatné. Seznam opět nabízí nevyužitou možnost stanovit strukturovanější strategie nebo upřednostnit v programech určitá opatření. Iniciativy Komise V souladu se zásadou subsidiarity může Komise přijmout iniciativu týkající se opatření, která jsou v zájmu Společenství, nebo v případě, že členské státy nepředložily žádný vhodný návrh. Na vnitřním trhu uskutečnila Komise iniciativy v odvětví ekologického zemědělství ( ) s velkým zviditelněním, což mělo pákový efekt na ostatní kampaně. K dispozici je málo informací o iniciativě Komise ve třetích zemích, konkrétně pro kampaň Původní evropská chuť propagující evropské systémy jakosti (CHOP, CHZO, ZTS a ekologické zemědělství), která se uskutečnila v období let Ačkoliv existovaly důkazy o menších problémech s koordinací během provádění, tato iniciativa vedla rovněž k synergiím a posílení pozdějších spolufinancovaných programů. Komise uskutečňovala rovněž obchodní návštěvy na vysoké úrovni, v průměru jednu ročně, které měly usnadnit a dále zlepšit obchodní příležitosti. Bezprostřední dopad návštěv je celkově kladný; jejich dlouhodobé účinky na obchodní příležitosti nebyly ještě posouzeny. Celkově mohou mít synergie mezi iniciativami Komise a ostatními programy prospěch z lepší komunikace mezi nadnárodní a vnitrostátní úrovní. Shrnutí /strana 3

4 Programy zahrnující více produktů a více zemí Programy zahrnující více produktů a více zemí mají vysoký potenciál, pokud jde o přidanou hodnotu EU, a to prostřednictvím úspor z rozsahu, pákového efektu, oslovení širších cílových skupin, spolupráce a sociální a hospodářské soudržnosti mezi zeměmi. Ačkoliv se takovéto programy podporují, jejich počet neodpovídal očekávání. Počet programů je omezen zvláštními potížemi při navrhování a provádění. Existuje riziko, že jsou navrženy z prospěchářských důvodů, aby se zvýšila vyhlídka, že budou útvary Komise vybrány. U přístupů založených na více produktech je hlavním problémem nalezení vhodného spojení produktů, které mají smysl, existují však smysluplné kombinace (např. víno a sýr). Vytváření a provádění programů zahrnujících více zemí celkově ztěžuje administrativní zátěž, různá pravidla mezi členskými státy a rozdílný výklad pokynů a předpisů a rovněž jazykové a kulturní překážky. Programy s více cíli, které zahrnují opatření ve více než jedné zemi, jsou méně složité a jsou přijímány šířeji a snáze. Mají výhodu v podobě pronikání na nové trhy s dostatečným kritickým množstvím, jež umožňuje dosáhnout úspor z rozsahu a pákového efektu. Vývoj účelnosti Analýza zlepšení programů zavedených od roku 2008 je založena na 15 programech zařazených do vzorku, které byly vybrány pro hloubkovou analýzu. Jelikož však mnoho programů funguje teprve rok, existují pouze omezené důkazy ohledně dosažení cílů. Široce podporovanou a přijatou praxí u navrhujících organizací vybraných programů jsou osvědčené postupy při navrhování programů, jako je analýza trhu, stanovení jednoznačných cílů atd. To se však nepromítá do větší úspěšnosti na úrovni výběru EK vyznačující se do konce roku 2010 významnými výkyvy bez jednoznačné tendence. V řadě předložených návrhů programů se dosud objevují nedostatky, například nejasné nebo odporující si činnosti, nedostatečná podrobnost navrhovaných opatření a nedostatečná strategie, zejména u programů týkajících se třetích zemí. Podle Komise by žadatelé měli lépe přizpůsobit své komunikační kanály cílové skupině s co nejvyšší nákladovou efektivností a možnými dopady. Téma č. 2: Řízení informačních a propagačních programů Celková struktura řízení V nařízeních a dalších pokynech je jednoznačně vymezena celková struktura řízení, od Evropské komise přes příslušné orgány v členských státech a navrhující organizace (oborové organizace) po provádějící subjekty (často reklamní agentury). Ačkoliv celková struktura řízení není zpochybněna, dvoufázový postup výběru, na úrovni členského státu (předběžný výběr) a na úrovni EK (konečný výběr), způsobuje, že celý Shrnutí /strana 4

5 postup vyžaduje značný čas (více než 6 měsíců) a dochází k určitému zdvojení úloh při výběru. Tento časový interval se v případě propagace považuje za dlouhý. Prováděcí postupy se pokládají za obtížné a časově náročné (zejména v případě programů zahrnujících více zemí). Pokyny Dostupné pokyny a průvodní dokumenty žadatelé celkově oceňují, zejména pokud jde o návrh programů, i když je možné určité zjednodušení a objasnění. Pokyny jsou na druhou stranu méně přizpůsobené pro provádění programů, zejména u programů zahrnujících více zemí. Pro programy ve třetích zemích nejsou k dispozici žádné zvláštní pokyny. Pro třetí země se proto používají pokyny navržené pro vnitřní trh, přičemž nemusí být plně přizpůsobeny. Některé aspekty pokynů (zejména v přílohách nařízení Komise (ES) č. 501/2008) nejsou vždy aktualizovány. Monitorovací a hodnotící zprávy Požadavky na podávání zpráv jsou v členských státech hodnoceny jako nadměrné a vyžadují zjednodušení, zejména čtvrtletní zprávy, které jsou příliš časté, i když je třeba mít na paměti, že vedou k platbám. Šablona pro výroční zprávy je na druhou stranu zaměřena do značné míry na monitorování a neobsahuje požadavek Komise týkající se hodnocení výsledků, jichž bylo až dosud programem dosaženo, ačkoliv popis výdajů ve smlouvách tuto možnost zmiňuje. Příslušné informace o úspěších a dopadech programu by mělo poskytnout konečné hodnocení, na něž lze vyčlenit 5 % rozpočtu 4. Správní požadavky na výběr a provádění programů Jak již bylo zdůrazněno, dvoufázový postup výběru se stávajícím překrýváním vede k nedorozuměním, zejména tehdy, jsou-li v rámci dostupného rozpočtu míry zamítnutí na úrovni Komise vysoké (57 % od července 2006 do konce roku 2010 a postupem času se nesnižují). Ačkoliv se EK snaží provést na své úrovni objektivní výběr, přístupy u příslušných orgánů sahají od pečlivé podpory poskytované žadatelům v zájmu přizpůsobení se vnímaným požadavkům Komise po mnohem otevřenější přístup přenechávající výběr vzdálenějšímu subjektu. Některé požadavky týkající se výběru se mimoto považují za příliš podrobné, zejména požadavky související s jednotkovými náklady činností v rámci celého programu. 4 Konečná hodnocení analyzovaných propagačních programů nebyla ještě k dispozici, jelikož tyto programy dosud probíhají. Shrnutí /strana 5

6 Co se týká požadavků na provádění, hlavní problémy souvisí s vysokou četností podávání zpráv, údaji o jednotkových nákladech a nedostatečnou pružností, pokud jde o rozpočtové převody, což má za následek administrativní zátěž zejména u programů zahrnujících více zemí. Téma č. 3: Soudržnost a doplňkovost s ostatními iniciativami SZP a vnitrostátními a soukromými iniciativami v oblasti propagace Doplňkovost a synergie s vnitrostátními a soukromými iniciativami Doplňkovost mezi programy spolufinancovanými EU a vnitrostátními a soukromými iniciativami má zajistit režim stanovený v obou nařízeních (nařízení Rady (ES) č. 3/2008 a nařízení Komise (ES) č. 501/2008). Pokud podle příslušných orgánů a navrhujících organizací existují synergie s vnitrostátními iniciativami, nejsou téměř nikdy výsledkem strukturované propagační strategie. Nejčastěji jsou náhodné, ačkoliv patří k cílům nařízení. Existují dvě překážky synergií a spolupráce se soukromým sektorem. K nim patří vyloučení značek z režimu a rovněž omezení týkající se zmiňování původu (kromě případů uznaných systémů jakosti). Přidaná hodnota EU Financování EU má u obecných programů, programů zahrnujících více zemi i programů pro více produktů důležitý pákový efekt. Bez spolufinancování EU by propagační programy měly mnohem menší měřítko a financoval by je hlavně soukromý sektor (organizace producentů). Kvůli tomuto soukromému financování by byly zaměřené na značky, a nikoli obecné. Některé programy by se pravděpodobně vůbec neuskutečnily, zejména programy týkající se propagace ve třetích zemích, u nichž je zapotřebí minimální kritické množství, pokud jde o rozpočet, což bez podpory EU není často pro menší hospodářské subjekty dostupné. Spolufinancované programy zahrnující více zemí rovněž vytvářejí důležitý pákový efekt, jelikož se programu účastní několik stran, což umožňuje dosáhnout vyšších dopadů. Tyto prvky vyplývají z předchozích hodnotících zpráv a pohovorů s navrhujícími organizacemi a příslušnými orgány v členských státech. Informační a propagační programy mají podle hodnocení na základě rámcové smlouvy a příslušných orgánů, s nimiž byly vedeny pohovory, obecně zlepšit vnímání produktů EU a přispět k rozvoji pozitivních konotací (např. vysoká jakost, bezpečnost, chuť atd.). Příslušné orgány a dotyčné navrhující organizace uznávají zvláštní přispění programů zahrnujících více zemí k lepšímu vnímání. Propagace skutečné hodnoty produktů má rovněž celkový kladný dopad na chování spotřebitelů. Není však k dispozici dostatek Shrnutí /strana 6

7 jednoznačných důkazů, pokud jde o přímé hospodářské dopady (např. vývoz a prodej) obecných kampaní zaměřených na vnímání a informovanost. Soudržnost informačních a propagačních programů s ostatními opatřeními SZP Propagaci zemědělských produktů EU lze financovat horizontálně prostřednictvím nařízení Rady (ES) č. 3/2008, v menším měřítku u vnitrostátních systémů jakosti nebo systémů jakosti EU prostřednictvím programů rozvoje venkova nebo odvětvovým způsobem v případě vína a ovoce a zeleniny. Propagační a informační režim je v souladu s těmito ostatními opatřeními SZP, pokud jde o cíle, předávaná poselství, cílové skupiny a používané kanály, s výjimkou možnosti zmiňovat v rámci společné organizace trhu za určitých podmínek značky (víno a rovněž ovoce a zelenina), což představuje významný rozdíl oproti nařízení Rady (ES) č. 3/2008. Nařízení a provádění propagačních opatření v rámci SZP se zaměřuje na vzájemné dělicí čáry místo na aktivní vytváření doplňkovosti a synergií. Mezi těmito iniciativami konkrétně neexistuje překrývání, jelikož většina z nich má zjevná nebo skrytá specifika, pokud jde o kategorie příjemců nebo pokrytí, která je náležitě vymezují, nebo kvůli dodatečným dělicím čárám. Společná existence vyššího počtu propagačních opatření v důsledku nedávných reforem společné organizace trhu s významnými finančními příděly, například pro odvětví vína, by však mohla celkovou účinnost propagační politiky omezit. Doporučení Celkový cíl režimu (podporovat poptávku a spotřebu zemědělských produktů EU) by měl být v nařízení výslovně zmíněn spolu s možnými přínosy pro producenty a spotřebitele. Ačkoliv seznamy způsobilých zemí, regionů, produktů a témat pro propagační opatření mohou být i nadále dlouhé, a dokonce se rozšířit v zájmu pružnosti, země a produkty, jichž se propagace týká, by měly být upřednostněny prostřednictvím jednoznačných vnitrostátních a/nebo evropských strategií. Měla by být stanovena evropská strategie pro propagaci zemědělských produktů, která zahrnuje všechna propagační opatření SZP, aby byla zajištěna soudržnost, přičemž se rozlišuje mezi vnitřním trhem a třetími zeměmi. Strategii by bylo možno pravidelně revidovat a k určení priorit včetně tendencí na trhu, jako jsou krizové situace, by se mohl používat soubor nástrojů a kritérií a rovněž hospodářské a strategické ukazatele. Kromě evropské propagační strategie by členské státy měly vypracovat vlastní vnitrostátní strategie objasňující jejich priority (např. cílové produkty a země) a různé zdroje financování. Tento nutný krok k zajištění vnitřní soudržnosti by maximalizoval rovněž potenciál pro rozvoj synergií na nadnárodní úrovni. Vzhledem k významu programů zahrnujících více zemí pro EU a jejich související administrativní zátěži by EU měla posílit podporu pro tyto programy Shrnutí /strana 7

8 prostřednictvím přitažlivější míry spolufinancování a zjednodušení správních požadavků (objasněním rolí a výkladem). Pokud jde o výběr programů, celkový postup může zůstat nezměněný s podstatně jasnějším rozlišením rolí a lepší komunikací mezi EK a členskými státy. Příslušné orgány by se mohly postarat o kontroly způsobilosti a rovněž jiná ověřitelná kritéria a měly by EK poskytnout dostatečnou dokumentaci a odůvodnění. Komise by zase posuzovala možný dopad programů, jejich význam pro EU a soulad s evropskou strategií. Na obou úrovních by se používal systém bodového ohodnocení. Administrativní zátěž jednotlivých druhů programů by bylo možno snížit 1. omezením úrovně podrobnosti, která se v návrzích programů vyžaduje s ohledem na jednotkové náklady opatření ve druhém a třetím roce programů, 2. zvýšením pružnosti prováděcích postupů (např. usnadnění rozpočtových převodů přesahujících 10 %, je-li to odůvodněné), 3. snížením četnosti podávání zpráv a požadavků na zprávy s omezením na dvouleté či každoroční zprávy o pokroku, které 4. musí obsahovat vnitřní hodnocení výsledků, jichž bylo až dosud dosaženo (u výročních zpráv), a zpětné hodnocení na konci programu. Sloučení pokynů do jednoho dokumentu, který není součástí nařízení a který zahrnuje priority EU a pokyny k návrhu (jako je v současnosti příloha I nařízení Rady (ES) č. 501/2008) a operativní požadavky na provádění a hodnocení. Pákový efekt spolufinancovaných programů by bylo možno zvýšit, kdyby pravidla upravující opětovné použití spolufinancovaných komunikačních materiálů (např. slogany, poselství...) byla jednoznačnější, aby byly tyto materiály, například slogany, za stanovených podmínek zpřístupněny rovněž soukromému sektoru. K zajištění evropské odezvy na obecné kampaně a většího zviditelnění propagace EU by se mělo uvážit zavedení evropské identifikace u propagačních programů, včetně vizuálních a/nebo obsahových prvků. Navrhuje se zřízení stálé platformy EU pro výměnu ohledně informačních a propagačních opatření na podporu zemědělských produktů. Tato platforma by nezasahovala do stávajících rozhodovacích mechanismů, nýbrž by udržovala aktivní komunitu zúčastněných stran, které jednají spolu navzájem a rovněž s příslušnými orgány v členských státech a EK: výměna názorů, předávání know-how a osvědčených postupů, vypracovávání návrhů a připomínek. K některým hlavním výstupům by mohly patřit internetové stránky, workshopy, technické dokumenty, katalogy osvědčených postupů, seznamy často kladených otázek, asistenční služba atd. Shrnutí /strana 8