PROC HR(2011) 018 EVROPSKÁ SLUŽBA PRO VNĚJŠÍ ČINNOST GREFFE sekretariát vedoucí rady ESVČ Zpráva vysoké představitelky Evropskému parlamentu, Radě a Komisi ze dne 22. prosince 2011 PROC HR(2011) 018 1
Úvod Evropská služba pro vnější činnost Zpráva vysoké představitelky Evropskému parlamentu, Radě a Komisi 1. Se vstupem v platnost rozhodnutí Rady o zřízení Evropské služby pro vnější činnost v červenci roku 2010 1 začala intenzivní a podnětná nová fáze budování úlohy EU v zahraniční politice a vnějších vztazích. Vytvoření nové služby pod vedením vysoké představitelky dne 1. ledna 2011 jeden z ústředních cílů Lisabonské smlouvy představovalo důležitý milník na cestě k posílení institucionální kapacity EU potřebné k plnění těchto úkolů. Její úspěch závisí na trvalé politické podpoře a společném závazku členských států a orgánů EU, což velmi jasně vyplývá z nedávného pracovního dokumentu dvanácti ministrů zahraničních věcí, jakož i práce Evropského parlamentu, Rady a Komise. 2. Tato zpráva, předložená v souladu s čl. 13 odst. 2 rozhodnutí o ESVČ, se týká fungování služby v prvním roce její činnosti a budoucích výzev. Na základě požadavku obsaženého v uvedeném článku se má ve zprávě věnovat pozornost především opatřením k vydávání pokynů delegacím EU ze strany ESVČ a Komise (čl. 5 odst. 3), úloze delegací při podpoře členských států v jejich diplomatických stycích a při poskytování konzulární ochrany občanům Unie (čl. 5 odst. 10) a organizaci řízení nástrojů pro vnější činnost a programování v rámci vnější činnosti (článek 9). Politické souvislosti 3. Politický a hospodářský kontext, v němž ESVČ zahájila činnost, byl mimořádně náročný. Mezinárodní agendě dominovaly celosvětová hospodářská krize a napětí v eurozóně spolu s arabským jarem. Orgány veřejné správy v celé Evropě se navíc potýkají s naléhavým tlakem na rozpočet, což má své důsledky pro diplomatické služby členských států. Je jasné, že tyto okolnosti zdaleka nepředstavují ideální pozadí pro zahájení činnosti nové služby pro vnější vztahy Unie. 4. Rozsah výzev si však žádá ráznou a jednotnou reakci EU, a ESVČ tudíž musí v plné míře hrát svou úlohu podle Lisabonské smlouvy. Znamená to, že do zahraničněpolitické agendy je třeba vnést věcný obsah a účast na všech jejích oblastech s využitím celé škály nástrojů politiky a možností. Rezoluce Valného shromáždění OSN přijatá v květnu ke statusu EU je výrazem mezinárodní podpory, které se EU dostává, aby mohla hrát v plné míře svou úlohu. Evropská unie plní tuto úlohu především prostřednictvím své sítě 140 delegací celosvětové působnosti. Delegace jsou stále více ohniskem činnosti ESVČ, a to nejenom díky svému rostoucímu přínosu pro politickou, diplomatickou a koncepční činnost, ale také díky podpoře, kterou poskytují členským státům například v rámci společného poskytování informací a s ohledem na vyhlídku společného programování rozvojové pomoci. Zatímco diplomatické služby jednotlivých států omezují své zdroje, aby bylo možné soustředit se na vnitrostátní 1 Rozhodnutí Rady 2010/427/EU ze dne 26. července 2010. 2
priority, přispívají delegace svou přidanou hodnotou k tomu, že je EU řádně zastoupena po celém světě. Cílem není nahradit diplomatické služby členských států, ale zajistit účinnější a nákladově efektivnější využití zdrojů. 5. ESVČ nabízí dějinnou příležitost odhlédnout od diskusí o ratifikaci Lisabonské smlouvy a vnést nový obsah do vnější činnosti EU. I přes problémy přechodového období spojené s ustavením nové služby se v řadě klíčových oblastí událo toto: Arabské jaro je pro zahraniční politiku výzvou a nezvykle velkou příležitostí. Pro orgány EU to znamenalo propojení různých nástrojů, jež máme k dispozici, přičemž za tímto účelem byl vytvořen úřad vysokého představitele a ESVČ. V zájmu řešení situací, jež si žádají bezodkladné přijetí opatření, spolupracovaly ESVČ a Komise v rámci společných krizových platforem a koordinovaly svou okamžitou reakci na krizi v Libyi a Tunisku. Ruku v ruce s Komisí pracovala ESVČ na vypracování komplexní strategie EU v souvislosti s arabským jarem, jež byla obsažena v březnovém sdělení Partnerství pro demokracii a sdílenou prosperitu s jižním Středomořím a v květnu byla doplněna o revizi strategie sousedství na základě přístupu více za více. V reakci na arabské jaro byly přezkoumány priority EU s cílem zaměřit se na správu věcí veřejných, zaměstnanost a mladé lidi. Evropská unie vyčlení dodatečné prostředky ve výši až 1 miliardy EUR (na období 2011 13; částka 3,5 miliardy EUR již byla přidělena zemím jižního Středomoří). ESVČ a vysoká představitelka se spolu s OSN, Ligou arabských států a dalšími významnými aktéry, jako je Turecko, aktivně podílely na mezinárodním úsilí o koordinaci. Během krize v Libyi sjednotila vysoká představitelka Organizaci spojených národů a regionální organizace (EU, Ligu arabských států, Africkou unii a Organizaci islámské spolupráce) v rámci tzv. Káhirské skupiny a aktivně se podílela na činnosti kontaktní skupiny pro Libyi. Toto úsilí přispělo ke sblížení postojů zástupců mezinárodního společenství v reakci na krizi v Libyi. Vysoká představitelka několikrát Libyi navštívila a v Tripolisu byla otevřena delegace EU. V zájmu posílení soudržnosti mezinárodní podpory zemí v jižním Středomoří, jež se nacházejí v procesu transformace, byla vytvořena mezinárodní pracovní skupina, která se skládá z EU, třetích zemí a mezinárodních finančních institucí. Zářijovému zasedání této pracovní skupiny v Tunisu spolupředsedali tuniský premiér a vysoká představitelka a jeho výsledkem byl příslib celkové finanční podpory pro Tunisko v letech 2011 2013 ve výši přibližně 4 miliard EUR. Koordinace v rámci EU i s mezinárodními partnery je klíčovým prvkem mandátu nového zvláštního zástupce EU pro jižní Středomoří. Založení pracovních skupin s jinými zeměmi se nyní připravuje. Arabské jaro přidalo na naléhavosti mírovému procesu na Blízkém východě. Hlas EU získal v rámci tohoto procesu na síle, a to především díky úsilí o zajištění aktivnější role Kvartetu: hlavní představitelé se v roce 2011 setkali třikrát (v Mnichově, Washingtonu a New Yorku) a zasedání vyslanců se uskutečnila přibližně dvanáctkrát, z toho čtyřikrát s dotčenými stranami (jednotlivě). Prohlášení Kvartetu ze dne 23. září (New York) přineslo perspektivu a stanovilo harmonogram pro obnovení jednání do konce roku 3
2012. Vyslanci se následně dvakrát setkali se stranami k projednání zásadních otázek (třetí setkání se má uskutečnit 14. prosince). Vysoká představitelka nadále stála v čele mezinárodního úsilí o nalezení diplomatického řešení íránské jaderné otázky, přičemž nejednala jen jménem EU27, ale na základě svého mandátu uděleného Radou bezpečnosti OSN rovněž jménem USA, Ruska a Číny. Cílem bylo přesvědčit Írán, že musí prokázat svou připravenost zapojit se do procesu budování důvěry, který by měl odpovědět na všechny obavy, jež v současnosti existují ohledně jeho jaderného programu. Zjištění Mezinárodní agentury pro atomovou energii (MAAE) k íránské činnosti týkající se vývoje vojenských jaderných technologií vedla k přijetí usnesení, v němž rada guvernérů MAAE vyjádřila hluboké a narůstající znepokojení. V souladu s dvoukolejným přístupem EU neustále posilovala stávající sankce a v současné době připravuje dodatečná opatření, včetně opatření ve finančním, dopravním a energetickém sektoru, jež by měla být Radou přijata počátkem roku 2012. Evropská unie zároveň věnovala pečlivou pozornost znepokojivé situaci země v oblasti lidských práv. V Africkém rohu řídila ESVČ operace v rámci společné bezpečnostní a obranné politiky (SBOP) a koordinovala pomoc. Operace EUNAVFOR ATALANTA je zaměřena na boj proti pirátství; kromě toho EU pomáhá s výcvikem somálských bezpečnostních sil v rámci mise EU (EUTM) v Ugandě, jež úspěšně přispěla k výcviku přibližně 1 800 somálských vojáků, kteří se mají připojit k silám mírové mise Africké unie AMISOM, financované z velké části Evropskou unií. Evropská unie je navíc největším dárcem humanitární pomoci pro Africký roh, kterému poskytla od počátku tohoto roku pomoc v hodnotě více než 700 milionů EUR. Vysoká představitelka navrhla vytvoření úřadu zvláštního zástupce EU pro Africký roh s cílem řešit celé spektrum aspektů této komplikované otázky. Na žádost Evropské rady a v úzké spolupráci s Komisí a Radou se ESVČ zapojila do procesu přípravy účinnější politiky EU vůči našim hlavním strategickým partnerům. Díky tomu byly summity a další setkání na vysoké úrovni s těmito zeměmi konkrétněji zaměřené a věcné a spolupráce v dalších oblastech společného zájmu aktivnější. Evropská unie se dále energicky zapojovala do řešení složitého politického napětí na západním Balkáně, zejména tím, že podporovala dialog mezi Srbskem a Kosovem a usilovala o nastolení stability v Bosně a Hercegovině. V obecnější rovině ESVČ úzce spolupracuje s Komisí v rámci předvstupního procesu zemí s perspektivou členství v EU. Došlo rovněž k významnému zlepšení schopnosti ESVČ reagovat na krize, mj. vytvořením výboru pro řešení krizí, kterému předsedá vysoká představitelka nebo výkonný generální tajemník a jehož úkolem je koordinovat opatření související s předcházením krizím, připraveností a schopností reagovat na krize všeho druhu. V reakci na konkrétní krize bude výbor pro řešení krizí podle potřeby zřizovat krizové platformy, jež budou spojovat všechny příslušné útvary ESVČ a útvary Komise a generálního sekretariátu Rady. Kromě toho ESVČ v nedávné době vytvořila nové situační středisko s cílem poskytovat nepřetržitý kontakt a informační službu na podporu útvarů v 4
ústředí, delegací EU a dalších interních i externích zúčastněných stran. Opatření koordinovaná výkonným ředitelem pro reakce na krize již prokázala svou přidanou hodnotu v případě reakce EU na události v Pobřeží slonoviny, Libyi a Jemenu. ESVČ usiluje o upevnění pozice EU v dalších krizových oblastech, zejména při řešení vyvstávajících výzev v Afghánistánu a Sýrii. 6. Uvedené příklady mají ilustrovat šířku a zeměpisné rozložení činností ESVČ. Jedná se však pouze o vybrané významné prvky mnohem obsáhlejší reality, kterou je stále větší a aktivnější účast EU ve všech důležitých oblastech zahraniční politiky. Mnohé z nich překračují hranice tradiční diplomacie a rostoucí měrou vycházejí z politik, jež jsou řízeny na úrovni EU nebo jsou významného evropského rozměru; v této souvislosti lze zmínit např. globální finanční regulaci, změnu klimatu a bezpečnost dodávek energie, migraci a snižování chudoby, nešíření zbraní a odzbrojení, boj proti terorismu a prosazování lidských práv a demokracie. Ve všech těchto oblastech může ESVČ rozvíjet potenciál EU vnést přidanou hodnotu systematickým využíváním veškerých vnitrostátních i unijních politických nástrojů v úzké spolupráci s členskými státy a zejména útvary Komise. 7. Při vývoji těchto nových oblastí politiky se ESVČ řídila prohlášením vysoké představitelky o politické odpovědnosti v souvislosti s rozhodnutím o ESVČ a článkem 36 Smlouvy o Evropské unii. Vysoká představitelka a vyšší úředníci ESVČ velmi aktivně podporovali práci Evropského parlamentu pravidelnou účastí na rozpravách v plénu a zasedáních výborů a delegací pro vztahy se třetími zeměmi. S úspěchem byly podniknuty kroky, jejichž cílem bylo umožnit výměnu názorů mezi Výborem pro zahraniční věci a některými nově jmenovanými vedoucími delegací a zvláštními zástupci EU. 8. Vysoká představitelka zintenzivnila prostřednictvím volební koordinační skupiny spolupráci s Evropským parlamentem při určování a plánování volebních pozorovatelských misí, včetně výběru hlavních pozorovatelů. ESVČ dodávala Evropskému parlamentu včasné a komplexní informace o pokroku v jednáních o mezinárodních dohodách podle článku 218 Smlouvy o fungování Evropské unie a aktivně pracovala na opatřeních ke sdílení citlivých informací s Parlamentem prostřednictvím zvláštního výboru skládajícího se z poslanců, kteří prošli bezpečnostní prověrkou. Posílena byla rovněž praxe společných konzultačních jednání o rozpočtu na společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (SZBP) a ESVČ ochotně sdílela nápady, jež vznikaly ohledně budoucích nástrojů a priorit vnější pomoci podle příštího víceletého finančního rámce. Na potřeby Evropského parlamentu při jeho kontaktech se třetími zeměmi a mezinárodními institucemi hbitě reagovaly rovněž delegace EU, zejména co se týče oficiálních návštěv představitelů Parlamentu. ESVČ také rozvinula svou schopnost spolupráce s vnitrostátními parlamenty v členských státech. Lisabonské úkoly 9. Hlavní inovací Lisabonské smlouvy bylo, že úkoly rotujícího předsednictví v oblasti zahraniční politiky byly převedeny na vysokého představitele podporovaného ze strany ESVČ, že vysoký představitel převzal také jako místopředseda Komise odpovědnost za zajištění soudržnosti vnější činnosti EU koordinací politiky vnějších vztahů v rámci Komise a že došlo ke zřízení delegací EU coby součásti ESVČ pod 5
vedením vysokého představitele. Ve všech těchto oblastech lze pozorovat významný pokrok. Úkoly předsednictví 10. Vysoké představitelce bylo svěřeno předsednictví Rady pro zahraniční věci, jakož i zasedání ministrů obrany a rozvoje. Kromě toho převzala odpovědnost za institucionální a reprezentační povinnosti, jež dříve zajišťoval generální tajemník / vysoký představitel, komisař pro vnější vztahy a ministr zahraničí rotujícího předsednictví. 11. V souladu s čl. 4 odst. 4 rozhodnutí o ESVČ jmenovala vysoká představitelka předsedu Politického a bezpečnostního výboru Rady a šestnáct předsedů zeměpisných a tematických pracovních skupin Rady v oblasti SZBP a vnějších vztahů. Vysoká představitelka s pomocí ESVČ rovněž připravuje a vydává prohlášení vysoké představitelky jménem EU, která nahradila dřívější prohlášení předsednictví jménem EU, a prohlášení vysoké představitelky, jež nahradila dřívější prohlášení předsednictví (a také dřívější prohlášení generálního tajemníka / vysokého představitele a komisaře pro vnější vztahy), a přijala odpovědnost za koordinaci demarší v oblasti SZBP. V období mezi 1. lednem a 9. listopadem 2011 bylo vydáno 504 prohlášení, z toho 78 prohlášení vysoké představitelky jménem Evropské unie, 279 prohlášení vysoké představitelky, 102 prohlášení mluvčí/ho vysoké představitelky a 45 místních prohlášení EU. Vysoká představitelka a ESVČ se rovněž ujaly řízení a organizace politických dialogů, které dříve vedlo rotující předsednictví na úrovni vysokého představitele, politického ředitele a vyšších úředníků. Nemůže-li vysoká představitelka dostát těmto závazkům, jsou jí významně nápomocni ministři zahraničí jednotlivých členských států a komisaři. Evropská unie má každoročně přibližně 80 závazků týkajících se politických dialogů na ministerské úrovni se třetími zeměmi / organizacemi. 12. Tyto nové mechanismy podporuje silný útvar ESVČ pro politickou koordinaci, jenž spadá přímo pod vedoucí radu. ESVČ se díky nim obecně dařilo řídit práci Rady v oblasti SZBP, přičemž rostoucí důraz byl kladen na dlouhodobé strategické plánování a určování agendy. Pravidelné kontakty na různých úrovních jsou udržovány s členskými státy, jež se ujímají rotujícího předsednictví, a s ostatními členskými státy, které zastupují EU na místní úrovni. Soudržnost vnější činnosti EU 13. Odpovědnost, kterou nese vysoká představitelka za předsedání Radě a koordinaci její práce, se snoubí s její úlohou místopředsedkyně Komise. Díky tomuto sloučení funkcí je přirozeně zaručena soudržnost vnější činnosti EU, především s ohledem na dohodu o zachování zeměpisných sekcí v ESVČ, které představují hlavní zdroj poradenství a informací o příslušných zemích také pro předsedu Evropské rady, předsedu Komise a ostatní komisaře. Mezi 1. lednem a 30. zářím ESVČ vyřídila celkem 937 žádostí o informace: 243 pro vysokou představitelku, 67 pro předsedu Van Rompuye, 125 pro předsedu Barrosa a 235 pro komisaře Füleho. Úspěšnost této koordinace je nejpatrnější při přípravách summitů a dalších setkání na vysoké úrovni, v rámci nichž hraje ESVČ ústřední roli. V rámci Komise je ESVČ plně zapojena do meziútvarového mechanismu konzultací, a má proto možnost podílet se na projednávání jakékoliv 6
politiky s důsledky v oblasti vnějších vztahů. Od vytvoření ESVČ posílily Komise a do větší míry i generální sekretariát Rady své ústřední útvary odpovědné za koordinaci otázek vnějších vztahů. 14. Ustanovení čl. 13 odst. 2 rozhodnutí o ESVČ vyzývá vysokou představitelku k předložení zprávy, v níž shrne zkušenosti s organizací spolupráce mezi ESVČ a útvary Komise při správě nástrojů pro financování vnější pomoci, zejména pokud jde o programování pomoci. V současné fázi cyklu programování je předčasné činit úsudky o úloze ESVČ a útvarů Komise při přípravě rozhodnutí Komise o vyčlenění prostředků, strategických dokumentech týkajících se jednotlivých zemí a celostátních orientačních programech v rámci hlavních nástrojů vnější pomoci (finanční nástroj pro rozvojovou spolupráci, Evropský rozvojový fond, evropský nástroj pro demokracii a lidská práva, evropský nástroj sousedství a partnerství a nástroj pro spolupráci s průmyslovými zeměmi), jelikož v době, kdy byla zřízena ESVČ, byly tyto dokumenty pro současný víceletý finanční rámec a 10. ERF již z velké části v platnosti. Komise a ESVČ však úzce spolupracují při přípravách příštího víceletého finančního rámce, přičemž vypracovávají návrhy nových finančních nástrojů a další politické dokumenty, mezi nimiž lze především zmínit nedávné sdělení Komise o budoucnosti rozvojové politiky EU. 15. V rámci Komise byla vytvořena pod přímým vedením vysoké představitelky jakožto místopředsedkyně Komise nová služba nástrojů zahraniční politiky, která odpovídá za provádění rozpočtu SZBP a krátkodobá opatření v rámci nástroje stability. S ohledem na jisté překážky je spolupráce mezi tímto útvarem a příslušnými odděleními ESVČ uspokojivá, přetrvávají však některé problémy, co se týče zajištění dostatečné flexibility a schopnosti reagovat při provádění naléhavých opatření v krizových situacích vzhledem k omezením finančního nařízení. Tato služba bude po přestěhování ESVČ do nové budovy ústředí umístěna na stejné adrese. Delegace EU 16. Jakmile vstoupila dne 1. prosince 2009 v platnost Lisabonská smlouva, změnila se formálně stávající síť 140 delegací Komise na delegace EU a poté postupně přebírala úkoly svěřené dříve rotujícímu předsednictví, jež se týkají koordinace postojů EU a prohlášení a demarší EU na místní úrovni. Tento proces byl doprovázen vítaným zvýšením stavu zaměstnanců v politických sekcích některých delegací, ačkoli mnohé delegace tento přechod zvládly bez potřeby dodatečných zdrojů (více než dvacet delegací nemá žádnou politickou sekci a vedoucí delegace je jediný úředník AD z ESVČ). Navzdory těmto omezením byly úkoly předsednictví díky vysokému stupni praktičnosti a flexibility ze strany zaměstnanců delegací a diplomatů členských států v bilaterálních delegacích převzaty pozoruhodně hladce a třetí země tuto změnu uvítaly. Přijetím pokynů ohledně prohlášení a demarší, jakož i pokynů pro spolupráci v zemích, v nichž nemá EU zastoupení, a pokynů pro poskytování politických informací by měla být zaručena bezproblémová organizace práce mezi delegacemi a velvyslanectvími jednotlivých členských států na jedné straně a ústředím ESVČ na straně druhé. 17. Situace byla obecně náročnější v multilaterálních delegacích (New York, Ženeva, Vídeň, Paříž, Řím, Štrasburk), jelikož v jejich případě bylo třeba řešit složitější právní otázky a otázky pravomocí. Rezoluce o účasti EU na práci OSN, jež byla přijata 7
Valným shromážděním OSN v květnu 2011, poskytuje dobrý základ pro to, aby byla EU přítomna a byl slyšet její hlas. Obecná ujednání ohledně prohlášení EU na mnohostranných fórech schválená nedávno Radou by navíc měla přinést tolik potřebné vyjasnění úloh ESVČ, rotujícího předsednictví a členských států. V důsledku nedávného zablokování prohlášení se dočasně snížil počet prohlášení EU, zejména v OSN a Organizaci pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE). Doufejme, že nejnovější vyjasnění v této oblasti v budoucnu snad povedou k viditelnější a aktivnější účasti EU. 18. V rámci úkolu předložit tuto zprávu je zdůrazněna výzva, jakou pro delegace představuje povinnost přijímat pokyny od vysokého představitele a ESVČ a přímo od Komise v oblastech spadajících do její pravomoci (čl. 5 odst. 3 rozhodnutí o ESVČ). Důležitou zásadou v tomto případě je, že všichni zaměstnanci delegace jsou podřízeni vedoucímu delegace, který se může obracet na ústředí, potřebuje-li některé problémy dále projednat (např. pokud jsou v rozporu pokyny ESVČ a Komise). Stejně tak je důležité, aby byly pokyny útvarů Komise běžně v kopii poskytovány příslušné zeměpisné sekci ESVČ vzhledem k tomu, že každá sekce je odpovědná za to, aby měla přehled o vztazích s dotyčnou zemí. Tato ujednání nevedla k žádným systémovým problémům, a to ani v poměrně zvláštním případě delegace v Ženevě při Světové obchodní organizaci (WTO), kde mohly například příslušné útvary ESVČ pečlivě sledovat nedávné diskuse mezi Ruskem a Gruzií o ruském přistoupení. Podrobnější vodítko k podávání pokynů delegacím je obsaženo v textu o organizaci práce mezi ESVČ a útvary Komise, o němž se v současnosti jedná (v souladu s požadavkem 13. bodu odůvodnění rozhodnutí o ESVČ). 19. Vysoká představitelka se rovněž vyzývá, aby podala zprávu o pokroku při provádění čl. 5 odst. 10 rozhodnutí o ESVČ, podle kterého musí delegace Unie na žádost členských států poskytovat těmto státům podporu v jejich diplomatických stycích se třetími zeměmi a v oblasti konzulární pomoci pro občany EU. Tyto otázky byly ústředním tématem rozhovorů s členskými státy, jež ESVČ navázala s generálními tajemníky ministerstev zahraničí a jejich osobními zástupci. ESVČ velmi ochotně poskytuje podporu v oblasti obecných diplomatických vztahů, včetně sdílení politických informací, pořádání aktivnějších a věcnějších schůzek vedoucích misí a zavedení opatření k tematické koordinaci. Ve spolupráci s členskými státy se pracuje na pilotním projektu výměny utajovaných informací na místní úrovni. ESVČ doufá, že budou neprodleně vydána nezbytná bezpečnostní oprávnění na vnitrostátní úrovni, aby se mohl tento nový systém začít používat. 20. Některé členské státy vyjádřily velký zájem o to, aby delegace EU budovaly své kapacity k poskytování konzulární podpory pro občany EU, kteří se ocitli ve třetích zemích v nesnázích. Několik členských států je však na druhé straně výrazně proti myšlence, aby EU v této oblasti rozšiřovala svou úlohu, jež je podle nich v kompetenci jednotlivých států. Nejzávažnějším problémem je, že je obtížné zajistit, aby bylo tohoto cíle rozumně dosaženo z hlediska zdrojů neutrálním způsobem, jak to požaduje rozhodnutí o ESVČ. Jistě by nebylo odpovědné vyvolávat v občanech dojem, že mohou od delegací EU očekávat služby v této citlivé oblasti, pokud delegace nejsou schopny tomuto závazku dostát. Stávající know-how v rámci ESVČ v této oblasti je přitom jen velmi omezené. V posledním roce jsme však byli také svědky toho, že delegace EU mohou hrát významnou úlohu při koordinaci evakuací občanů a že pragmatická řešení lze nalézat přímo v terénu. 8
Organizační záležitosti Struktura 21. Zřízení nové organizace velikosti ESVČ je jednoznačně dlouhodobý projekt, jehož úspěšnost je možné posoudit až po několika letech. Mezi původními zaměstnanci ESVČ ke dni 1. ledna 2011 bylo 2 805 osob převedených z Komise (1 084 místních zaměstnanců) a 675 osob z generálního sekretariátu Rady (plán pracovních míst uvádí 1 114 osob z Komise a 411 osob z generálního sekretariátu Rady bez vytvoření nových míst). V letech 2010 a 2011 služba rovněž získala rozpočet na 118 dalších statutárních míst; cílem bylo zavést řídicí struktury v ústředí a doplnit delegace EU o zaměstnance, kteří mají vykonávat nové úkoly podle Lisabonské smlouvy (některé delegace mají jen jednoho zaměstnance ESVČ funkční skupiny AD). V současnosti má ESVČ 3 611 zaměstnanců, z toho 1 551 pracuje v Bruselu a 2 060 v delegacích. 22. Počátkem roku 2011 vysoká představitelka schválila prozatímní strukturu nové služby v souladu s požadavky článku 4 rozhodnutí o ESVČ a prohlášeními týkajícími se ústřední správy a struktur SBOP. Díky úsporám z účinnosti dosaženým sloučením útvarů Komise a Rady zahrnuje tato struktura také dostatečnou kapacitu pro poskytování služeb Radě a předsedům pracovních skupin, nové zdroje pro řešení krizí a některé další služby, jež jsou nezbytné pro to, aby ESVČ fungovala jako nezávislá instituce (právní služba, vztahy s Evropským parlamentem, bezpečnost a další oblasti, kde by Komise a Rada nemohly zajišťovat nezbytné činnosti). Nedávno byla dokončena další prověrka zdrojů v ústředí. Hlavním závěrem této prověrky je, že i když byl již učiněn skutečný pokrok, je stále co zlepšovat, pokud jde o sbližování kultury a pracovních metod různých částí služby. Další změny vyplývající z prověrky by se měly uskutečnit při stěhování služby do nové budovy (jaro 2012). Zaměstnanci / nábor zaměstnanců 23. Jedním ze základních rysů ESVČ je jedinečné složení jejího personálu, k němuž patří stálí úředníci z Komise a generálního sekretariátu Rady a diplomaté vyslaní ministerstvy zahraničních věcí členských států. Úspěch služby bude do značné míry záviset na tom, zda získá z těchto tří zdrojů tu nejlepší kombinaci talentu a zkušeností. První měsíce existence ESVČ byly proto zásadně ovlivněny rozhodným úsilím o nábor zaměstnanců na klíčové pozice v ústředí a delegacích. Ačkoli většina míst byla obsazena již v okamžiku přechodu, ESVČ uspořádala celkem 181 výběrových řízení, jichž se zúčastnilo 8 800 uchazečů, a 1 300 pohovorů. 24. Následná jmenování znamenala významný pokrok ke splnění cíle získat do poloviny roku 2013 třetinu zaměstnanců skupiny AD z diplomatických služeb členských států. ESVČ již překonala cíle náboru diplomatů z jednotlivých členských států na rok 2011, přičemž počet pozic skupiny AD představuje celkem 19 %. Cíl v podobě jedné třetiny zaměstnanců z členských států se podařilo téměř dosáhnout v delegacích diplomaty z členských států je již dnes obsazeno 29 % všech pozic AD včetně 31 % vedoucích pozic. Tento podíl je nižší v ústředí (celkem 13 %), a to do značné míry proto, že zde bylo k dispozici méně volných míst, jež bylo možné veřejně vyhlásit. Diplomaté z členských států jsou však velmi dobře zastoupeni na vyšších vedoucích pozicích. 9
25. Další pokrok při náboru diplomatů z členských států lze očekávat v návaznosti na veřejné vyhlášení pracovních míst v souvislosti s rotací v roce 2012 a dalších volných míst v ústředí. Je však pravděpodobné, že kvůli omezením plánu pracovních míst a dostupného rozpočtu se bude stále více snižovat počet vyhlášených míst pro uchazeče mimo ESVČ. Zároveň musí ESVČ zůstat atraktivním a motivujícím zaměstnavatelem pro stálé úředníky EU a být schopna nabízet zajímavé a podnětné příležitosti a přiměřený kariérní postup. Ukázalo se také, že kvůli rozpočtovým omezením není možné místa obsazená vyslanými odborníky členských států 2 převést v plánu pracovních míst na pozice skupiny AD (viz 12. bod odůvodnění rozhodnutí o ESVČ). 26. Při jmenování na místa v ESVČ se přihlíží především ke kvalitám jednotlivých uchazečů. Vysoká představitelka vždy koná pohovory s uchazeči na vyšší vedoucí místa a místa vedoucích delegací a provádí jejich jmenování. Služba zároveň značně pokročila k dosažení cíle, aby byli v ESVČ významným způsobem zastoupeni státní příslušníci všech členských států, a to navzdory velmi nízkému zastoupení občanů některých zemí v rámci původního personálu převedeného z Komise a Rady. Beremeli v úvahu i probíhající výběrová řízení, jmenovala ESVČ 44 dočasných zaměstnanců z dvanácti členských států, jež vstoupily do EU jako poslední, a mezi vedoucími delegací EU a zástupci vedoucích delegací jsou zastoupeni státní příslušníci 25 členských států. K výraznému zlepšení došlo také s ohledem na účast žen, včetně jejich účasti na vedoucích pozicích a pozicích vedoucích delegací. Oproti 11 ženám na místech vedoucích delegací v roce 2009 je nyní na vedoucích pozicích v delegacích více než 30 žen. 27. V březnu 2011 ESVČ ustavila poradní výbor pro jmenování, v němž jsou zastoupeny členské státy, Komise a generální sekretariát Rady. Úkolem výboru je uskutečňovat pohovory s uchazeči na vyšší vedoucí místa a místa vedoucích delegací. ESVČ nedávno poradní výbor vyzvala, aby se podílel na konzultaci k ponaučením z dosud konaných výběrových řízení s cílem vypracovat v této oblasti pro ESVČ specifická nová pravidla. ESVČ rovněž rozpracovává další aspekty personální politiky, včetně hodnocení a povyšování zaměstnanců na základě zásady rovného zacházení se stálými úředníky a zaměstnanci vyslanými z diplomatických služeb členských států. V březnu 2011 byl schválen zvláštní dokument o postupech týkajících se vyslaných odborníků členských států v ESVČ. Otázky rozpočtového a finančního řízení 28. Rozpočet ESVČ v roce 2011 činí 464 milionů EUR, z čehož 184 milionů EUR připadá na ústředí a 280 milionů EUR na delegace. ESVČ také jménem Komise spravuje 253 milionů EUR určených na správní výdaje související se zaměstnanci Komise v delegacích. ESVČ očekává téměř 100% míru plnění rozpočtu, i když nepřekročit dostupné zdroje se podařilo jen díky tomu, že v první části roku se uskutečňoval výše zmíněný nábor zaměstnanců a mnoho míst bylo neobsazených. Díky nedávnému přijetí opravného rozpočtu, jehož cílem bylo upravit plán pracovních míst ESVČ, 2 Vyslaní odborníci členských států se nezapočítávají do jedné třetiny personálu, jež je tvořena diplomaty členských států. 10
mohla služba dostát svým zákonným povinnostem v oblasti kariérního postupu zaměstnanců. 29. Na rok 2012 byla ESVČ nucena požádat o navýšení o 26,9 milionu EUR. Toto navýšení má být převážně (17 milionů EUR) využito na zajištění kontinuity základních činností vzhledem ke konzervativní výši rozpočtových prostředků převedených na ESVČ v roce 2011 a k nedostatkům zjištěným v roce 2011, jež je třeba řešit, aby mohla ESVČ plnit své stávající závazky v roce 2012. Nedostatek prostředků byl zjištěn zejména s ohledem na platy smluvních a místních zaměstnanců a na místa v plánu pracovních míst, jež jsou nezbytná ke splnění zákonné povinnosti v oblasti kariérního postupu zaměstnanců. Návrh rozpočtu zahrnuje také prostředky na dalších dvacet míst AD v delegacích vzhledem k nutnosti reagovat na potřeby vyplývající z krize v severní Africe, zřídit nové delegace v Libyi a Jižním Súdánu a zajistit nové činnosti podle Lisabonské smlouvy. Rozpočet počítá i s dodatečnými náklady na převedení dvaceti míst AD z Bruselu do delegací v souladu se zaměřením na delegace jakožto klíčové centrum činnosti nové služby. ESVČ je rozpočtovému orgánu vděčná za přijetí rozpočtu úměrného rozsahu výzev, jimž bude služba v roce 2012 čelit. ESVČ toto rozhodnutí rozpočtového orgánu vnímá jako výrazný projev podpory a povzbuzení v současné fázi utváření nové vnější služby. 30. ESVČ pracuje na přípravě svých politik řízení zdrojů, včetně ročního plánu řízení a výroční zprávy o činnosti spolu s prohlášeními o věrohodnosti pro všechny zaměstnance s finanční odpovědností. Bude se přitom vycházet ze standardů vnitřní kontroly a nové politiky řízení rizik. Při vypracovávání těchto nástrojů ESVČ úzce spolupracuje s příslušnými odborníky v útvarech Komise, především v GŘ pro rozpočet a Útvaru interního auditu. Vysoká představitelka podepsala chartu auditu Komise a rozhodla, že Útvar interního auditu Komise by měl spolupracovat i s ESVČ. Samostatně ESVČ hodně pokročila v přípravě memoranda o porozumění za účelem spolupráce s úřadem OLAF v záležitostech boje proti podvodům a vybudovala si úzké vztahy s Účetním dvorem. 31. Když došlo ke zřízení ESVČ, bylo přijato základní rozhodnutí, že správa služby bude odlehčená a bude se co nejvíce opírat o podpůrné služby poskytované Komisí a generálním sekretariátem Rady v souladu s dohodami o úrovni služeb. ESVČ se stále domnívá, že tento obecný přístup je správný. V některých případech však uplatňování dohod o úrovni služeb narazilo na určité potíže. Služba má například omezenou možnost samostatně navrhovat specifické personální postupy, jež by se lišily od toho, co běžně nabízí GŘ pro lidské zdroje Komise. Přetrvávající problém představuje skutečnost, že IT systémy pro celou Komisi nezohledňují specifické potřeby zaměstnanců delegací, nebyly za tímto účelem vytvořeny a musí být nyní přizpůsobeny. V řadě případů jsou také služby nabízené jinými orgány nezacílené nebo časově omezené, což má pro ESVČ samozřejmě za následek problémy se zajištěním zdrojů nutných pro převzetí daných úkolů (zvláštní problémy tohoto druhu se objevily v souvislosti se zabezpečením budovy, v níž sídlí vojenský štáb a útvary pro řešení krizí). 32. V obecnější rovině se zdá, že nebyly dostatečně zabezpečeny potřeby ESVČ jako nezávislé instituce z hlediska financí a správy. Znamená to, že služba se potýká s problémy, pokud jde o dosažení alespoň minimálního standardu v oblasti řízení podle činností a finančního plánování, personální politiky, bezpečnosti a IT (např. 11
normální podíl IT zaměstnanců je 10 % v Komisi a 1,4 % v ESVČ). I když některé z těchto problémů mohou být jen přechodné, lze pozorovat strukturální deficit, který bude časem třeba řešit. Řízení zdrojů v delegacích 33. Se zřízením ESVČ došlo k rozdělení zaměstnanců v delegacích podle toho, zda spadají pod plán pracovních míst ESVČ či Komise. Zpočátku se neočekával žádný zásadní dopad na každodenní práci zaměstnanců na základě obecného ustanovení čl. 5 odst. 2 rozhodnutí o ESVČ, že všichni zaměstnanci, ať už pocházejí z kteréhokoliv zdroje, jsou podřízeni vedoucímu delegace. Bylo však nutné zajistit, aby nehledě na zvláštní ujednání pro vedoucí delegací, která jsou obsažena ve finančním nařízení, provozní rozpočty zůstaly v působnosti zaměstnanců Komise. Znamená to také, že zaměstnanci Komise v delegacích zůstávají v působnosti Komise, pokud jde o záležitosti jako povyšování a jmenování do funkce. 34. ESVČ a Komise se dohodly, jak by měl být využíván personál v delegacích placený z různých rozpočtů, a přijaly opatření k zajištění přiměřené míry flexibility, aby všichni zaměstnanci společně pracovali na prosazování vnějších zájmů EU. 35. V důsledku rozdělení plánu pracovních míst v delegacích čelí vedoucí delegací vyšším nárokům v oblasti běžné správy a řízení, které vnímají jako nadměrnou zátěž. Je to způsobeno tím, že zaměstnanci Komise již nemohou být součástí oběhu finančních prostředků pro správní rozpočet ESVČ. Vzhledem k současnému složení personálu delegací to znamená, že vedoucí delegace má jen omezenou možnost přenést finanční odpovědnost a v extrémních případech ho/ji nemá kdo zastoupit, když je na služební cestě či dovolené, takže operace je třeba řídit na dálku s rizikem, že přijatá rozhodnutí se zakládají na neúplných informacích. Tato situace vyvolává u vedoucích delegací značné obavy a musí se řešit. Bezpečnost 36. Výraznější politický profil ESVČ a rostoucí nestabilita v mnoha částech světa (Libye, Sýrie, Pobřeží slonoviny, Jemen, Irák, Afghánistán atd.) podtrhují potřebu vyspělé kultury ochrany bezpečnosti v ESVČ, zejména pokud jde o zaměstnance v delegacích EU. Přijetím základních bezpečnostních pravidel dne 15. června 2011 dala vysoká představitelka jasně najevo, že bezpečnost je pro ESVČ prioritou, a to především v souvislosti s povinností péče o zaměstnance. Ze stejného důvodu bylo vytvořeno zvláštní ředitelství pro bezpečnost, které velmi úzce spolupracuje s příslušnými útvary generálního sekretariátu Rady a Komise. Na prvním zasedání bezpečnostního výboru ESVČ, jež se konalo dne 21. září, ESVČ předložila několik prováděcích předpisů týkajících se bezpečnostních pravidel a postupů služby ke konzultaci s členskými státy, Komisí a generálním sekretariátem Rady a nyní se zájmem očekává jejich odpovědi, které by měly zaručit co nejlepší úroveň bezpečnosti diplomatů, zejména v delegacích EU ve vysoce rizikových zemích, a použitelné postupy pro nakládání s utajovanými informacemi. Vzhledem k omezeným zdrojům má zásadní význam 12
podpora ze strany orgánů členských států. Cílem je dosáhnout zavedení bezpečnostního rámce do začátku roku 2012. Odborná příprava 37. V čl. 6 odst. 12 rozhodnutí o ESVČ se vysoká představitelka vyzývá k tomu, aby přijala vhodná opatření s cílem poskytnout zaměstnancům ESVČ náležitou společnou odbornou přípravu, která bude vycházet zejména z existujících postupů a struktur na úrovni jednotlivých členských států i Unie. V tomto ohledu ESVČ uplatňovala dvojí přístup: vysoký stupeň kontinuity činnosti, pokud jde o stávající možnosti odborné přípravy dostupné pro zaměstnance Komise a Rady, kteří pracují v oblasti vnějších vztahů. Zároveň došlo k posílení o nové oblasti, včetně zvláštního důrazu na odbornou přípravu vedoucích delegací a dalších nových zaměstnanců před jejich jmenováním, průběžné konzultace s členskými státy a příslušnými poskytovateli odborné přípravy v akademických institucích a diplomatických akademiích ohledně možností do budoucnosti, včetně posílení recipročního přístupu ke kurzům odborné přípravy. Zřízení evropské diplomatické akademie nebude v brzké době pravděpodobně možné z důvodu rizika duplicity a rozpočtových omezení. Budoucí priority 38. Vybudovat ESVČ je dlouhodobý úkol, jehož úplné dokončení si vyžádá několik let. Tato zpráva má poskytnout představu o dosud učiněném pokroku, a to i s vědomím toho, že činit konečné úsudky o vznikající podobě této nové služby je ještě předčasné. V příštích měsících bude však ESVČ dále pracovat na všech oblastech, jichž se tato zpráva týká, a zohlední přitom nedávno předložené vítané návrhy několika ministrů zahraničních věcí a připomínky Evropského parlamentu, Komise a generálního sekretariátu Rady. Mezi prioritní oblasti patří: Posílení schopnosti přinášet v politice věcný obsah se zaměřením na prioritní oblasti stanovené vysokou představitelkou. Je k tomu nutné vytrvalé úsilí o to, aby členské státy, Evropský parlament, Komise a ostatní klíčové zúčastněné strany přijaly za vnější agendu EU společnou odpovědnost na základě strategických politických dokumentů a dalších návrhů ESVČ. Značné zvýšení důrazu na práci delegací EU jakožto první linie vnější činnosti EU, mj. posílením spolupráce s velvyslanectvími členských států. Zároveň je třeba postupně převádět zdroje z ústředí do delegací. V současnosti má více než dvacet delegací jen jednoho úředníka ESVČ funkční skupiny AD. Pokrok při budování společné organizační kultury ESVČ s využitím silných stránek jejích jednotlivých částí, včetně co nejlepšího využití tří hlavních zdrojů zaměstnanců (diplomaté členských států a stálí úředníci z 13
Komise a Rady). Součástí by měla být podpora užší spolupráce mezi různými útvary v rámci ESVČ, aby došlo k propojení struktur pro řešení krizí se zeměpisnými a tematickými útvary. Pozornost věnovaná nedořešeným problémům ve vztazích s Komisí, včetně práce na politických otázkách směrem nahoru, personálního řízení v delegacích, hierarchických vztahů a finanční odpovědnosti. 14