ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu) 14. prosince 2006* Ve věci C-97/05, jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Verwaltungsgericht Darmstadt (Německo) ze dne 25. ledna 2005, došlým Soudnímu dvoru dne 23. února 2005, v řízení Mohamed Gattoussi proti Stadt Rüsselsheim, SOUDNÍ DVŮR (první senát), ve složení P. Jann, předseda senátu, K. Lenaerts, J. N. Cunha Rodrigues, M. Ilešič a E. Levits (zpravodaj), soudci, * Jednací jazyk: němčina. I - 11934
GATTOUSSI generální advokát: D. Ruiz-Jarabo Colomer, vedoucí soudní kanceláře: B. Fülöp, rada, s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 9. března 2006, s ohledem na vyjádření předložená: za M. Gattoussiho P. von Schumann, Rechtsanwältin, za německou vládu M. Lummou, C. Schulze-Bahr a U. Bender, jako zmocněnci, za řeckou vládu G. Karipsiadisem a T. Papadopoulou, jako zmocněnci, za Komisi Evropských společenství G. Rozetem a V. Kreuschitzem, jako zmocněnci, po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 6. dubna 2006, vydává tento Rozsudek 1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 64 odst. 1 Evropsko- -středomořské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími I - 11935
a jejich členskými státy na jedné straně a Tuniskou republikou na straně druhé, uzavřené v Bruselu dne 17. července 1995 a schválené jménem Evropského společenství a Evropského společenství uhlí a oceli rozhodnutím Rady a Komise 98/238/ES, ESUO ze dne 26. ledna 1998 (Úř. věst. L 97, s. 1, dále jen Evropsko- -středomořská dohoda ). 2 Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi M. Gattoussim, tuniským státním příslušníkem, a Stadt Rüsselsheim (obec Rüsselsheim, Německo) ohledně rozhodnutí starosty této obce týkajícího se dodatečného omezení doby platnosti povolení k pobytu dotyčného, který byl v den přijetí tohoto rozhodnutí držitelem pracovního povolení na dobu neurčitou a vykonával zaměstnání. Právní rámec Evropsko-středomořská dohoda 3 Článek 64 Evropsko-středomořské dohody obsažený v kapitole I, nazvané Pracovníci, hlavy VI, nazvané Spolupráce v sociálních a kulturních záležitostech, zní následovně: 1. Režim přiznaný každým členským státem pracovníkům tuniské národnosti, zaměstnaným na jejich území, ohledně pracovních podmínek, odměňování a propouštění bude prostý jakékoli diskriminace založené na státní příslušnosti. I - 11936
GATTOUSSI 2. Na všechny tuniské pracovníky, kterým je povoleno dočasně vykonávat placené zaměstnání na území členského státu, se vztahují ustanovení odstavce 1 o pracovních podmínkách a odměnách. 3. Tunisko poskytne stejné zacházení pracovníkům, kteří jsou státními příslušníky některého z členských států a jsou zaměstnáni na jeho území. 4 Článek 66 Evropsko-středomořské dohody doplňuje: Ustanovení této kapitoly se nepoužijí na ty státní příslušníky smluvních stran, kteří na území svých hostitelských zemí pobývají nebo pracují nezákonně. 5 Společné prohlášení týkající se čl. 64 odst. 1 Evropsko-středomořské dohody, přijaté smluvními stranami v závěrečném aktu uvedené dohody (dále jen společné prohlášení ) nadto upřesňuje: Článek 64 odst. 1, pokud jde o neexistenci diskriminace v oblasti propouštění, nelze uplatňovat za účelem získání obnovení povolení k pobytu. Poskytnutí, obnovení nebo odmítnutí povolení k pobytu se bude řídit pouze právními předpisy každého členského státu a platnými dvoustrannými dohodami a smlouvami [...] (neoficiální překlad) 6 Podle článku 91 Evropsko-středomořské dohody tvoří společné prohlášení nedílnou součást dohody. I - 11937
Relevantní ustanovení německého práva 7 Článek 12 odst. 2 zákona o cizincích (Ausländergesetz), ve znění ze dne 23. července 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1842, dále jen AuslG ), stanoví: Povolení k pobytu je na dobu určitou nebo v případech stanovených zákonem na dobu neurčitou. Pokud jedna z podstatných podmínek, kterým je podřízeno jeho vydání, prodloužení nebo stanovení doby platnosti, přestane být splněna, může být doba platnosti povolení k pobytu na dobu určitou dodatečně omezena. 8 Podle čl. 19 odst. 1 AuslG získává v případě ukončení společného manželského soužití manžel, který je cizím státním příslušníkem, samostatné právo pobytu, zejména pokud společné soužití na spolkovém území v souladu se zákonem trvalo alespoň dva roky nebo pokud je namístě uvedenému manželovi povolit prodloužení pobytu, aby se nedostal do zvláště tísnivé situace, pokud mu není možno vydat povolení k trvalému pobytu. 9 Podle článku 284 třetího dílu sociálního zákoníku (Sozialgesetzbuch) ve znění ze dne 24. března 1997 (BGBl. I, s. 594, dále jen SGB III ) mohou cizinci vykonávat zaměstnání pouze s povolením pracovního úřadu a mohou být zaměstnáni pouze tehdy, pokud jsou držiteli takového povolení. Odstavec 5 téhož článku upřesňuje, že toto povolení může být vydáno pouze tehdy, pokud je cizinec držitelem povolení k pobytu. I - 11938
GATTOUSSI Skutečnosti sporu v původním řízení a předběžné otázky 10 M. Gattoussi se dne 30. srpna 2002 oženil s německou státní příslušnicí. Pro vstup do Německa mu bylo vydáno velvyslanectvím Spolkové republiky Německo v Tunisu vízum z důvodu sloučení rodiny. 11 Dne 24. září 2002 bylo M. Gattoussimu starostou obce Rüsselsheim, kde se pár rozhodl usadit, uděleno povolení k pobytu s platností na dobu tří let. 12 Dne 22. října 2002 Arbeitsamt (úřad práce) v Darmstadtu udělil M. Gattoussimu pracovní povolení na dobu neurčitou, ve kterém bylo uvedeno, že se použije článek 284 SGB III. 13 Dne 11. března 2003 podepsal M. Gatussi pracovní smlouvu na dobu určitou v délce jednoho roku, prodlouženou posléze až do 31. března 2005. 14 Poté co byl manželkou M. Gattoussiho informován, že posledně uvedená žije od 1. dubna 2004 odděleně od svého manžela, omezil starosta Rüsselsheim rozhodnutím ze dne 23. června 2004 dobu platnosti povolení k pobytu M. Gattoussiho dnem oznámení tohoto rozhodnutí, s povinností opustit okamžitě německé území pod sankcí vyhoštění do Tuniska. I - 11939
15 Toto rozhodnutí bylo založeno na tom, že jednak původní důvod povolení k pobytu uděleného M. Gattoussimu již není přítomen, jelikož M. Gattoussi již nežije se svou manželkou, a jednak, že pracovní povolení na dobu neurčitou nedává v německém právním řádu žádné právo na provozování závislé činnosti ani na prodloužení pobytu, které by bylo odlišné od povolení k pobytu a mělo vyšší hodnotu než toto povolení k pobytu. 16 Uvedené rozhodnutí zohledňovalo rovněž skutečnost, že M. Gattoussi nemá žádné samostatné právo k pobytu. Nemůže totiž uplatnit ustanovení AuslG, jelikož jednak společné soužití, které tvořil v Německu se svou manželkou, netrvalo po dobu nejméně dvou let, což je zákonem požadovaná doba, a jednak se nenachází ve zvláště tísnivé situaci ve smyslu uvedeného zákona. 17 Konečně nemůže M. Gattoussi vyvozovat nároky ani z Evropsko-středomořské dohody, jelikož zákaz diskriminace, který je v ní stanoven v čl. 64 odst. 1, nepřiznává tuniským státním příslušníkům žádné právo pobytu. 18 M. Gattoussi podal odvolání proti tomuto rozhodnutí u Regierungspräsidium Darmstadt, přičemž uplatňoval skutečnost, že ukončení jeho pobytu v Německu by ho postavilo do zvláště tísnivé situace, jelikož jeho pokusy obnovit společné soužití s jeho manželkou a splatit dluhy vzniklé sňatkem by za těchto okolností byly ztíženy, nebo dokonce znemožněny. 19 Odvolání M. Gattoussiho bylo zamítnuto rozhodnutím ze dne 17. září 2004 z důvodu, že žádné ustanovení vnitrostátního práva neumožňuje přiznat mu právo pobytu a že starosta Rüsselsheimu nepřekročil svou posuzovací pravomoc, když přijal rozhodnutí, kterým se omezuje doba platnosti jeho povolení k pobytu. I - 11940
GATTOUSSI 20 M. Gattoussi podal proti posledně uvedenému rozhodnutí žalobu u Verwaltungsgericht Darmstadt (správní soud v Darmstadtu), přičemž měl za to, že jelikož vykonává závislou činnost na plný úvazek v Německu, kde se plně začlenil do způsobu života země a kde má v úmyslu se po rozvodu svého manželství znovu oženit, návrat do Tuniska by ho postavil do značně tísnivé situace po stránce hospodářské a rodinné. 21 V rámci této žaloby se Verwaltungsgericht Darmstadt rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky: 1) Má článek 64 Evropsko-středomořské dohody [...] účinky na právo pobytu? 2) Pro případ, že na první otázku bude odpovězeno kladně, lze ze zákazu diskriminace v článku 64 Evropsko-středomořské dohody [...] dovodit právní postavení, pokud jde o právo pobytu, které brání časovému omezení tohoto práva, pokud tuniský státní příslušník, který je držitelem pracovního povolení na dobu neurčitou, skutečně vykonává zaměstnání a v okamžiku vydání rozhodnutí ve věci cizineckého práva má povolení k pobytu na dobu určitou? 3) Pro případ, že na druhou otázku bude odpovězeno kladně, lze za účelem určení právního postavení, pokud jde o právo pobytu, které vyplývá z článku 64 Evropsko-středomořské dohody [...], vycházet z okamžiku následujícího po vydání rozhodnutí ve věci cizineckého práva, které právo pobytu časově omezuje? 4) Pro případ, že na třetí otázku bude odpovězeno kladně, je za účelem konkretizace výhrady týkající se důvodů ochrany oprávněného zájmu státu nutno použít zásady vytýčené ohledně čl. 39 odst. 3 ES? I - 11941
K předběžným otázkám 22 Podstatou předběžných otázek předkládajícího soudu, které je třeba přezkoumat společně, je, zda je namístě na spor v původním řízení použít řešení vytýčené Soudním dvorem v rozsudku ze dne 2. března 1999, El-Yassini (C-416/96, Recueil, s. I-1209), pokud jde o výklad čl. 40 prvního pododstavce dohody o spolupráci mezi Evropským hospodářským společenstvím a Marockým královstvím podepsané v Rabatu dne 27. dubna 1976 a uzavřené jménem Společenství nařízením Rady (EHS) č. 2211/78 ze dne 26. září 1978 (Úř. věst. L 264, s. 1; Zvl. vyd. 11/13, s. 155, dále jen dohoda EHS-Maroko ), a konkrétněji zda čl. 64 odst. 1 Evropsko- -středomořské dohody brání tomu, aby hostitelský členský stát omezil dobu platnosti povolení k pobytu tuniského státního příslušníka, kterému povolil pobývat na jeho území na dobu určitou a vykonávat závislé zaměstnání na dobu neurčitou, pokud původní důvod jeho práva pobytu zanikl před uplynutím doby platnosti jeho povolení k pobytu. 23 Aby bylo možno předkládajícímu soudu užitečně odpovědět, je třeba v první řadě zkoumat, zda se čl. 64 odst. 1 Evropsko-středomořské dohody může dovolávat jednotlivec před soudy členského státu, a v případě kladné odpovědi v druhé řadě určit dosah zásady zákazu diskriminace vyjádřené v tomto ustanovení. K přímému účinku čl. 64 odst. 1 Evropsko-středomořské dohody 24 Je třeba uvést, že jelikož otázka účinku ustanovení Evropsko-středomořské dohody v právním řádu smluvních stran této dohody nebyla dohodou upravena, přísluší ji rozhodnout Soudnímu dvoru stejně tak, jako jakoukoli jinou otázku výkladu týkající se použití dohod ve Společenství (viz obdobně zejména rozsudky ze dne 23. listopadu I - 11942
GATTOUSSI 1999, Portugalsko v. Rada, C-149/96, Recueil, s. I-8395, bod 34, a ze dne 12. dubna 2005, Simutenkov, C-265/03, Sb. rozh. s. I-2579, bod 20). 25 Podle ustálené judikatury musí být ustanovení dohody uzavřené Společenstvím se třetími státy považováno za ustanovení s přímým účinkem, pokud s ohledem na své znění, jakož i na předmět a povahu dohody obsahuje jasnou a přesnou povinnost, jejíž provedení nebo účinky nejsou podřízeny vydání žádného pozdějšího aktu (viz v tomto smyslu zejména rozsudky ze dne 27. září 2001, Gloszczuk, C-63/99, Recueil, s. I-6369, bod 30; ze dne 8. května 2003, Wählergruppe Gemeinsam, C-171/01, Recueil, s. I-4301, bod 54, a výše uvedený rozsudek Simutenkov, bod 21). 26 Co se zaprvé týče znění čl. 64 odst. 1 Evropsko-středomořské dohody, ukazuje se, že toto ustanovení je téměř totožné s ustanovením čl. 40 prvního pododstavce dohody EHS-Maroko a omezuje se pouze na rozšíření platnosti zásady zákazu diskriminace na podmínky propouštění. Soudní dvůr přitom uznal, že uvedený čl. 40 první pododstavec odpovídá požadavkům vyžadovaným pro přiznání přímého účinku (výše uvedený rozsudek El-Yassini bod 27). 27 Co se zadruhé týče předmětu a povahy Evropsko-středomořské dohody, je třeba zdůraznit, že podle čl. 96 odst. 2 uvedené dohody tato dohoda nahradí Dohodu o spolupráci mezi Evropským společenstvím a Tuniskou republikou, uzavřenou jménem Společenství nařízením Rady (EHS) č. 2212/78 ze dne 26. září 1978 o uzavření Dohody o spolupráci mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tuniskou republikou (Úř. věst. L 265, s. 2, dále jen dohoda EHS-Tunisko ), přičemž se ubírá týmž směrem, neboť jejím cílem je mimo jiné podporovat hospodářskou, sociální, kulturní a finanční spolupráci. Uvedená dohoda o spolupráci byla přitom sama v podstatě totožná s dohodou EHS-Maroko, jejíž předmět a povaha jsou, jak určil Soudní dvůr, zvláště pokud jde o spolupráci v oblasti I - 11943
pracovní síly, slučitelné s přímým účinkem vyplývajícím ze znění jejího čl. 40 prvního pododstavce (výše uvedený rozsudek El-Yassini, body 28 až 31). Je tomu tak tím spíše, že na rozdíl od dohody EHS-Maroko zakládá Evropsko-středomořská dohoda podle svého čl. 1 odst. 1 přidružení mezi Společenstvím a jeho členskými státy na jedné straně a Tuniskem na straně druhé. 28 Za těchto podmínek je namístě konstatovat, že čl. 64 odst. 1 Evropsko-středomořské dohody má přímý účinek. K dosahu čl. 64 odst. 1 Evropsko-středomořské dohody 29 Úvodem je třeba připomenout, že ve výše uvedeném rozsudku El-Yassini Soudní dvůr rozhodl, že při stavu práva Společenství jaký byl v době jeho rozhodnutí musí být čl. 40 první pododstavec dohody EHS-Maroko vykládán v tom smyslu, že v zásadě nebrání hostitelskému členskému státu v zamítnutí prodloužení povolení k pobytu marockého státního příslušníka, kterému povolil vstoupit na své území a vykonávat zde zaměstnání po celou dobu, po kterou dotyčný má toto zaměstnání, pokud původní důvod udělení práva pobytu již v okamžiku uplynutí platnosti jeho povolení k pobytu neexistuje. Soudní dvůr upřesnil, že by tomu bylo jinak pouze v případě, že by toto zamítnutí způsobilo, aniž by to bylo odůvodněno takovými důvody ochrany oprávněného zájmu státu, jako jsou důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví, zpochybnění práva na skutečný výkon zaměstnání poskytnutého dotyčnému v tomto státě na základě pracovního povolení řádně uděleného příslušnými vnitrostátními orgány na dobu přesahující dobu platnosti povolení k pobytu (výše uvedený rozsudek El-Yassini, bod 67). 30 Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že okolnosti věci v původním řízení jsou srovnatelné s těmi, které Soudní dvůr zkoumal ve výše uvedeném rozsudku El- -Yassini. I - 11944
GATTOUSSI 31 V obou těchto případech totiž hostitelský členský stát omezil prostřednictvím omezení práva pobytu právo státního příslušníka třetí země na výkon zaměstnání, i když mu bylo toto právo dříve přiznáno pracovním povolením. 32 Německá vláda nicméně upozorňuje na určité rozdíly mezi čl. 64 odst. 1 Evropsko- -středomořské dohody a čl. 40 prvním pododstavcem dohody EHS-Maroko, které brání tomu, aby výklad přijatý, pokud jde o posledně uvedené ustanovení ve výše uvedeném rozsudku El-Yassini, platil rovněž, pokud jde o uvedený čl. 64 odst. 1. 33 Jednak společné prohlášení týkající se čl. 64 odst. 1 Evropsko-středomořské dohody vyjadřuje vůli smluvních stran této dohody zabránit tomu, aby tuniští státní příslušníci na základě zákazu diskriminace stanoveném v tomto ustanovení uplatňovali právo pobytu. 34 Krom toho uvedenému ustanovení nemůže být z důvodu jeho znění, užitečného účinku a struktury přiznán jakýkoliv účinek s ohledem na právo pobytu tuniských státních příslušníků. 35 Jak zdůrazňuje německá vláda, vyplývá ze samotného znění čl. 64 odst. 1 Evropsko- -středomořské dohody, jakož i ze společného prohlášení, které se jej týká, že předmětem tohoto ustanovení jako takového není úprava práva pobytu tuniských státních příslušníků v členských státech. 36 Je tedy třeba konstatovat, stejně tak jako Soudní dvůr rozhodl ve výše uvedeném rozsudku El-Yassini, pokud jde o dohodu EHS-Maroko, že Evropsko-středomořská dohoda, jejímž předmětem není uskutečnění volného pohybu pracovníků, v zásadě I - 11945
nezakazuje členskému státu přijmout opatření týkající se práva pobytu tuniského státního příslušníka, kterému původně povolil vstoupit na své území a vykonávat zde zaměstnání (výše uvedený rozsudek El-Yassini, body 58 až 62). 37 Okolnost, že takové opatření zavazuje dotyčného k tomu, aby ukončil před uplynutím doby dohodnuté ve smlouvě uzavřené se svým zaměstnavatelem svůj pracovní vztah v hostitelském členském státě, nemůže obecně tento výklad ovlivnit (výše uvedený rozsudek El-Yassini, bod 63). 38 Nicméně v rozporu s tím, co uplatňuje německá vláda, z tohoto výkladu nevyplývá, že tuniský státní příslušník se nemůže v žádném případě opřít o zákaz diskriminace upravený v čl. 64 odst. 1 Evropsko-středomořské dohody, aby zpochybnil opatření přijaté členským státem k omezení jeho práva pobytu. 39 Nelze totiž připustit, aby členské státy nakládaly se zásadou zákazu diskriminace zakotvenou v čl. 64 odst. 1 Evropsko-středomořské dohody tak, že by ustanoveními vnitrostátního práva omezily její užitečný účinek. Taková možnost by jednak porušovala ustanovení dohody uzavřené Společenstvím a jeho členskými státy, a jednak by zpochybňovala jednotné použití dotyčné zásady. 40 Konkrétněji, jak Soudní dvůr již rozhodl, pokud hostitelský členský stát původně udělil migrujícímu pracovníku konkrétní práva, pokud jde o výkon zaměstnání, která jsou širší než ta, která mu udělil, pokud jde o pobyt, nemůže zpochybnit postavení tohoto pracovníka z důvodů, které nezahrnují ochranu oprávněných zájmů státu, jako jsou veřejný pořádek, veřejná bezpečnost a veřejné zdraví (výše uvedený rozsudek El-Yassini, body 64, 65 a 67). I - 11946
GATTOUSSI 41 V tomto ohledu předpokládá podle ustálené judikatury pojem veřejného pořádku existenci skutečné a dostatečně závažné hrozby, kterou je dotčen základní zájem společnosti (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 28. října 1975, Rutili, 36/75, Recueil, s. I-1279, bod 28; ze dne 10. února 2000, Nazli, C-340/97, Recueil, s. I-957, bod 57, jakož i ze dne 25. července 2002, MRAX, C-459/99, Recueil, s. I-6591, bod 79). 42 S ohledem na zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty je použití kritéria připomenutého v bodě 40 nezbytné tím spíše, pokud hostitelský členský stát jako v projednávané věci omezil povolení k pobytu dodatečně. 43 Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že čl. 64 odst. 1 Evropsko-středomořské dohody musí být vykládán v tom smyslu, že může mít účinky na právo pobytu tuniského státního příslušníka na území členského státu, pokud bylo tomuto příslušníku tímto členským státem řádně povoleno vykonávat na uvedeném území zaměstnání po dobu přesahující dobu platnosti jeho povolení k pobytu. K nákladům řízení 44 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují. I - 11947
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto: Článek 64 odst. 1 Evropsko-středomořské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Tuniskou republikou na straně druhé, uzavřené v Bruselu dne 17. července 1995 a schválené jménem Evropského společenství a Evropského společenství uhlí a oceli rozhodnutím Rady a Komise 98/238/ES, ESUO ze dne 26. ledna 1998, musí být vykládán v tom smyslu, že může mít účinky na právo pobytu tuniského státního příslušníka na území členského státu, pokud bylo tomuto příslušníku tímto členským státem řádně povoleno vykonávat na uvedeném území zaměstnání po dobu přesahující dobu platnosti jeho povolení k pobytu. Podpisy. I - 11948