EVROPSKÝ PARLAMENT 2004 Výbor pro právní záležitosti 2009 15. 4. 2009 PRACOVNÍ DOKUMENT o právech spotřebitelů Výbor pro právní záležitosti Zpravodajka: Diana Wallis DT\780948.doc PE423.804v01-00
Úvod Na návrhu rámcové směrnice o (smluvních) právech spotřebitelů předloženém Komisí dne 8. října 2008 má Výbor pro právní záležitosti výsostný zájem s ohledem na jeho příslušnost pro záležitosti týkající se aktů Společenství, které ovlivňují právní řády členských států (...) v oblasti občanského práva (...) a práci pracovní skupiny pro evropské smluvní právo. Podle článku 47 jednacího řádu spolupracuje Výbor pro právní záležitosti úzce s Výborem pro vnitřní trh a ochranu spotřebitelů a dne 2. dubna 2009 a již se zúčastnil společného slyšení k návrhu. Návrh upravuje zásadní aspekty spotřebitelských smluv a je třeba jej vnímat v širší souvislosti probíhajících diskusí o společném referenčním rámci pro evropské smluvní právo. Tento projekt zahájilo pochopitelně původně Generální ředitelství pro ochranu zdraví a spotřebitele, čímž se potvrdila úzká spojitost. Obecná ustanovení smluvního práva týkajícího se spotřebitelů jsou podstatou evropského smluvního práva a budou mít dopad na vnitrostátní systémy smluvního práva. Výbor pro právní záležitosti se proto rozhodl předložit vlastní pracovní dokument, který má poukázat na hlavní právní problémy návrhu, které bude třeba během budoucí práce výboru pečlivěji přezkoumat. 1. Návrh Komise a jeho hlavní charakteristiky Návrh směrnice o právech spotřebitelů předložený Komisí na právním základě článku 95 Smlouvy o ES je výsledkem přezkumu spotřebitelského acquis, který byl zahájen v roce 2004 a jehož cílem je zjednodušit a doplnit stávající regulační rámec Společenství. Návrh slučuje do jednoho horizontálního dokumentu čtyři níže uvedené směrnice (nikoliv osm směrnic, jak původně předpokládala zelená kniha), které se všechny týkají smluvních práv spotřebitelů: 1 směrnici 85/577/EHS o smlouvách uzavřených mimo obchodní prostory, 2 směrnici 93/13/EHS o nepřiměřených podmínkách ve spotřebitelských smlouvách, 3 směrnici 97/7/ES o smlouvách uzavřených na dálku, 4 směrnici 1999/44/ES o prodeji spotřebního zboží a zárukách. Jeho cílem je systematicky upravit společné aspekty, zjednodušit a aktualizovat stávající pravidla, odstranit nesrovnalosti a mezery. Volba těchto čtyř konkrétních směrnic má za cíl ukázat, že návrh má čistě smluvně právní povahu. Návrh charakterizují dvě důležité vlastnosti: Za prvé, na rozdíl od koncepce podle jednotlivých odvětví, kterou smluvní právo ES týkajícího se spotřebitelů až dosud vykazovalo, má návrh horizontální koncepci (byť omezenou na čtyři směrnice, které jsou předmětem přezkumu). Za druhé, návrh upouští od koncepce minimální harmonizace, na níž se zakládají čtyři uvedené stávající směrnice (tj. členské státy mohou ponechat v platnosti nebo je přijmout přísnější vnitrostátní pravidla, než jsou pravidla stanovená směrnicí), a přijímá koncepci úplné harmonizace (tj. členské státy nemohou ponechat v platnosti nebo přijmout ustanovení odlišná od těch, jež jsou stanovena ve směrnici viz článek 4 návrhu). 2. Návrh a návrh společného referenčního rámce PE423.804v01-00 2/5 DT\780948.doc
V akčním plánu pro soudržnější evropské smluvní právo z roku 2003 navrhla Evropská komise řadu neregulačních a regulačních opatření voblasti smluvního práva. Cílem společného referenčního rámce bylo najít nejlepší řešení, pokud jde o jednotné vymezení pojmů a pravidel, a tento rámec měl tedy zákonodárnému orgánu Společenství sloužit jako soubor nástrojů ke zjištění nesrovnalostí, ke zjednodušení a upřesnění stávajících ustanovení a odstranění mezer v právu ES. Druhým cílem společného referenčního rámce bylo vytvořit základ pro budoucí úvahu nad volitelným nástrojem v oblasti evropského smluvního práva. V roce 2005 oznámila Komise, že upřednostní otázky smluvního práva týkajícího se spotřebitelů a poté opustila projekt společného referenčního rámce a přezkoumání spotřebitelského acquis. V zelené knize o přezkumu spotřebitelského acquis (KOM(2006)0744 v konečném znění) ze dne 8. února 2007 není společný referenční rámec zmíněn. Na základě této koncepce, přestože byl návrh společného referenčního rámce (vydání předběžného nástinu návrhu společného referenčního rámce) zveřejněn na počátku roku 2008, neobsahuje návrh směrnice o právech spotřebitelů předložený Komisí jediný odkaz na návrh společného referenčního rámce. Jak již bylo uvedeno, je to s ohledem na to, že společný referenční rámec měl Komisi sloužit jako soubor nástrojů při přezkumu acquis communautaire v oblasti smluvního práva, zvláštní. Návrh dále neobsahuje odůvodnění, proč nebyla řešení obsažená v návrhu společného referenčního rámce zjevně vzata v úvahu. Vzhledem k pečlivému a obsáhlému způsobu, kterým byla řešení připravována a vypracována, by byla možná vhodnější pro systémy vnitrostátního občanského práva. Je vhodné podívat se podrobněji na rozdíly mezi řešeními v navrhované rámcové směrnici a v návrhu společného referenčního rámce, aby byly oba způsoby znovu spojeny, a tím byla mezi oběma projekty zajištěna shoda. 3. Směřujeme k Evropskému spotřebitelskému zákoníku nebo k volitelnému nástroji? Jak již bylo poukázáno 1, vykazuje navrhovaná směrnice o právech spotřebitelů řadu vlastností, které ještě více vzdálí smluvní právo ES týkající se spotřebitelů obecnému smluvnímu právu a připraví ho výborně na scénář, který by mohl vést k Evropskému spotřebitelskému zákoníku. Takový scénář by téměř zcela přesunul právní předpisy týkající se spotřebitelů z vnitrostátní na evropskou úroveň, což by také ve skutečnosti vedlo k přísnějšímu rozlišování mezi smlouvami uzavíranými mezi podnikateli a spotřebiteli a mezi podnikateli navzájem (a mezi spotřebiteli navzájem). Taková koncepce může být zpolitického hlediska ospravedlnitelná, ale potom musí být takové dalekosáhlé politické rozhodnutí o posunu k Evropskému spotřebitelskému zákoníku učiněno uvědoměle a transparentně a po Komisi bychom měli žádat, aby jasně představila své budoucí plány a uvedla, jaké místo tento návrh v jejích plánech zaujímá. 1 Zkrácené sdělení pro Výbor pro právní záležitosti z února 2009 PE 410.674: Směrnice o právech spotřebitelů a společném referenčním rámci: dva odlišné světy?, profesor Martijn Hesselink, Amsterdamská univerzita, k dispozici na internetové adrese: http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies.do?language=en. DT\780948.doc 3/5 PE423.804v01-00
Podobně se nabízí otázka, zda může být zavedením volitelného nástroje nalezeno méně komplikované řešení (a řešení, které méně zasahuje do vnitrostátních právních předpisů). To by podnikům umožnilo nabídnout spotřebitelům možnost, aby své nákupy podřídili evropskému smluvnímu právu, a tak by se na ně vztahovala příslušná opatření v oblasti ochrany spotřebitele. Spotřebitelé by si pak mohli vybrat tím, že by jednoduše klikli na modré tlačítko. Takový systém by měl tu výhodu, že by mohl být rozšířen i mimo smlouvy uzavírané mezi podnikateli a spotřebiteli a také by bylo možné plně využít společný referenční rámec. 4. Problémy související s obecnou legislativní koncepcí návrhu Maximální harmonizace a článek 95 Smlouvy o ES V souladu s judikaturou Evropského soudního dvora musí harmonizační pravidla podle článku 95 Smlouvy o ES skutečně přispívat k vytváření a fungování vnitřního trhu tím, že buď odstraňují překážky volnému pohybu nebo zamezují narušení hospodářské soutěže. Pouhá existence rozdílných vnitrostátních právních předpisů by proto nebyla dostatečným důvodem pro přijetí právních předpisů Společenství. Komise argumentuje tím, že zabráníme-li úplnou harmonizací na evropské úrovni nesourodosti předpisů způsobené stávající regulací vnitrostátních trhů, budou mít spotřebitelé větší výběr, a lepší soutěž na spotřebitelských trzích zvýší přínos pro spotřebitele. Posouzení dopadů provedené Komisí a uvedené v jeho příloze 2 a 3 však není dostatečným důkazem pro posouzení, zda rozdíly ve vnitrostátních právních předpisech týkajících se smluvních práv spotřebitelů představují překážky přeshraničního obchodování a citelné narušení hospodářské soutěže, aby ospravedlnily úplnou harmonizaci. Navíc není vůbec jisté, zda úplná harmonizace tak, jak je představená v návrhu, skutečně povede ke sjednocení právních systémů na vnitrostátní úrovni. Právní nejistota zde bude ve velké míře přetrvávat nebo se dokonce zvýší. Navíc je třeba pečlivě zvážit náklady, které by s sebou taková harmonizace nesla, neboť by došlo k narušení stávajících vnitrostátních právních struktur. Maximální harmonizace a zásada subsidiarity a proporcionality Posun od minimální k maximální harmonizaci v navrhovaném horizontálním nástroji vzbuzuje, pokud jde o zásadu subsidiarity, obavy. Zásada subsidiarity je stanovena v čl. 5 odst. 2 Smlouvy o ES a podle ní v oblastech, které nespadají do výlučné pravomoci Společenství, vyvíjí Společenství v souladu se zásadou subsidiarity činnost pouze tehdy a do té míry, pokud sledovaných cílů nemůže být dosaženo uspokojivě na úrovni členských států, a proto jich z důvodu jejich rozsahu či účinků může být lépe dosaženo na úrovni Společenství. Navrhovaný nástroj, kterým je horizontální směrnice založená na maximální harmonizaci, by měl prakticky stejné účinky jako nařízení. Vnitrostátní smluvní právo by se v oblasti působnosti maximálních harmonizačních pravidel stalo nepoužitelným. V důsledku úplné harmonizace by členským státům nezbyl žádný prostor pro úpravu této oblasti. Je proto třeba přezkoumat, zda a do jaké míry by mohla být vhodnějším řešením cílenější úplná harmonizace konkrétních otázek. PE423.804v01-00 4/5 DT\780948.doc
Dopad na úroveň ochrany spotřebitele Existují různé obavy, že úplná harmonizace tak, jak je představena v návrhu, může vést k poklesu stávající úrovně ochrany spotřebitele v členských státech. Ustanovení čl. 95 odst. 3 Smlouvy o ES požaduje, aby orgány Evropské unie vycházely ve svých harmonizačních návrzích z vysoké úrovně ochrany spotřebitele. Ustanovení čl. 3 odst. 1 písm. t) Smlouvy o ES navíc stanoví, že činnosti Společenství zahrnují přínos k posílení ochrany spotřebitele. S ohledem na výše uvedené by bylo možné očekávat, že Komise podrobně vysvětlí, jak se budou navrhovaná ustanovení lišit od minimálních norem stanovených v přezkoumávaných směrnicích a do jaké míry ponechaly členské státy vtéto oblasti vplatnosti nebo zavedly výhodnější pravidla. Rozdíly mezi navrhovanými ustanoveními, acquis avnitrostátními právními předpisy je třeba u každého řešení navrhovaného směrnicí pečlivěji přezkoumat ve světle požadavku Společenství na vysokou úroveň ochrany spotřebitele. Dopad na vnitrostátní právní předpisy Je třeba vzít v úvahu, že smluvní právo týkající se spotřebitelů je součástí obecného smluvního a soukromého práva a že maximální harmonizace důležitých částí smluvního práva týkajícího se spotřebitelů spolu s neharmonizovaným obecným smluvním právem by s sebou přinesla řadu obtížně řešitelných právních otázek tam, kde by se tyto otázky překrývaly a kde je nutné odkázat na vnitrostátní smluvní právo. Vedlo by to k paradoxnímu výsledku, že by plně harmonizovaná ustanovení smluvního práva týkajícího se spotřebitelů byla v rozporu s nikoliv plně harmonizovanými ustanoveními vnitrostátního smluvního práva ve vztazích mezi podnikateli a spotřebiteli a ve vztazích mezi podnikateli navzájem a též s vnitrostátní judikaturou v této oblasti. Vzrostla by nesourodost pravidel na vnitrostátní úrovni i nesrovnalosti. Vzhledem k nejasné oblasti působnosti návrhu, zejména, pokud jde o dopad na opravné prostředky dle vnitrostátního občanského práva a s tím spojené problémy, zůstává praktický dopad návrhu jednou velkou neznámou. V důsledku toho by Evropský soudní dvůr musel ve zvýšené míře rozhodovat o předběžných otázkách ohledně výkladu smluvního práva týkajícího se spotřebitelů. Soulad s jinými právními předpisy Společenství Vzhledem k tomu, že návrh zahrnuje pouze čtyři směrnice v oblasti spotřebitelského acquis, je třeba dále přezkoumat vztah k ostatním stávajícím právním předpisům Společenství, zejména ke směrnici o elektronickém obchodu, směrnici o nekalých obchodních praktikách, směrnici o službách a nařízení Řím I. DT\780948.doc 5/5 PE423.804v01-00