Kontrola nakládání s dotacemi finančním úřadem Mgr. Vladimír Dlouhý, DiS. Mgr. Tomáš Švéda Odbor nefiskálních agend Oddělení metodiky a koordinace správy odvodů Generální finanční ředitelství
Úvodní otázky Jak probíhá správa odvodů za porušení rozpočtové kázně vykonávaná finančním úřadem? Jaká jsou opatření činěná poskytovatelem a jsou vždy konečného rázu? Je každé porušení dotačních podmínek porušením rozpočtové kázně? Co říká soudní judikatura o výši odvodu za porušení rozpočtové kázně? Jak přistupuje finanční úřad ke stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně? 2
Finanční správa ČR Zákon č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, nabytí účinnosti 1. ledna 2013 Zrušení zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech 3
Organizační struktura FS ČR Generální finanční ředitelství Odvolací finanční ředitelství Specializovaný finanční úřad 14 finančních úřadů s krajskou územní působností 4
Finanční úřady Finanční úřad pro hlavní město Prahu Finanční úřad pro Středočeský kraj Finanční úřad pro Jihočeský kraj Finanční úřad pro Plzeňský kraj Finanční úřad pro Karlovarský kraj Finanční úřad pro Ústecký kraj Finanční úřad pro Liberecký kraj Finanční úřad pro Královéhradecký kraj Finanční úřad pro Pardubický kraj Finanční úřad pro Kraj Vysočina Finanční úřad pro Jihomoravský kraj Finanční úřad pro Olomoucký kraj Finanční úřad pro Moravskoslezský kraj Finanční úřad pro Zlínský kraj 5
Kompetence FS ČR 10 odst. 1 písm. g) zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky Finanční úřad vykonává další působnost, stanoví-li jiný právní předpis, že tuto působnost vykonávají orgány finanční správy. 44a odst. 11 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících předpisů (rozpočtová pravidla) Finanční úřady vykonávají podle daňového řádu správu odvodů za porušení rozpočtové kázně. 6
Rozsudek NSS 2 Afs 142/2016 32 ze dne 30. 3. 2017 Odvod za PRK není sankcí Hlavním cílem odvodu za porušení rozpočtové kázně je navrátit zpět do státního rozpočtu prostředky, které nebyly využity za účelem a v souladu s podmínkami, které stát (či Evropská unie) pro čerpání těchto prostředků stanovil. Proto následkem nevyužití dotace pro stanovený účel či její použití v rozporu s předem určenými podmínkami je povinnost tuto dotaci (i třeba jen z části) vrátit tak, aby tyto prostředky mohly opět sloužit svému původnímu účelu. 7
Porušení rozpočtové kázně x nesrovnalost Častou kritikou odlišný přístup kontrolních subjektů Auditní orgán Ministerstva financí Poskytovatel dotace Finanční úřad 8
Možné rozdílné závěry z prováděných kontrol/auditů FÚ se neztotožní se zjištěním ŘO/AO Varianta I. PRK není konstatováno, nesrovnalost však již byla dříve nahlášena jako potvrzená. Varianta II. PRK je konstatováno, poskytovatel se zjištěním AO/FÚ nesouhlasí. 9
Nesrovnalost Porušení RK Nesrovnalost - čl. 2 odst. 36 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 a čl. 1 odst. 2 nařízení Rady (ES, Euroatom č. 2988/1995) - porušení právních předpisů EU nebo ČR v důsledku jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, které vede nebo by mohlo vést ke ztrátě v souhrnném rozpočtu EU nebo ve veřejném rozpočtu ČR, a to započtením neoprávněného výdaje do souhrnného rozpočtu EU nebo do veřejného rozpočtu ČR. 10
Nejčastější důvody rozdílných kontrolních závěrů Chybné formulování podmínek v Rozhodnutí/smlouvě o poskytnutí prostředků ve znění podmínky není obsaženo to, co bylo poskytovatelem prostředků zamýšleno, znění podmínky je nejasné a nejednoznačné Nedostatek důkazů svědčících o PRK z judikatury Ústavního i Nejvyššího správního soudu plyne povinnost ctít zásadu v pochybnostech ve prospěch nebo jinak řečeno v případě pochybností postupovat mírněji 11
Hlášená nesrovnalost a její dopad do SR Evropská komise 4 Hlášená 3 nesrovnalost Zastavené financování EU Platební a certifikační orgán MF Řídící orgán poskytovatele Zjištění AO 2 Auditní orgán MF Předfinancování ze SR 1 6 Není odvod za PRK Příjemce dotace Kontrola FÚ bez PRK 5 Finanční úřad
Opatření poskytovatele dle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a možné dopady na příjemce dotace Poskytovatel v rozhodnutí stanoví tzv. další podmínky, které musí příjemce v souvislosti s použitím dotace nebo NFV splnit ( 14 odst. 4 písm. g) RP) Poskytovatel může stanovit, že nesplnění některých podmínek podle odstavce 4 písm. g) nebo porušení povinnosti stanovené právním předpisem bude postiženo odvodem za PRK nižším, než kolik činí celková částka dotace ( 14 odst. 5 RP) Poskytovatel může stanovit ostatní povinnosti, které příjemce v souvislosti s poskytnutím dotace nebo NFV plní a jejichž nedodržení není neoprávněným použitím podle 3 písm. e) ( 14 odst. 4 písm. j) 13
14 odst. 5 ZRP Při stanovení nižšího odvodu uvede poskytovatel procentní rozmezí nebo pevný procentní podíl vztahující se buď k celkové částce dotace, nebo k částce, ve které byla porušena rozpočtová kázeň, nebo stanoví pevnou částku odvodu; přitom přihlédne k závažnosti porušení rozpočtové kázně a jeho vlivu na dodržení účelu dotace. 14
Rozčlenění podmínek Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech Do nabytí účinnosti zákona č. 465/2011 Sb. - % z celkové částky dotace Nově možnost při stanovení nižšího odvodu stanovit výši odvodu v podobě procentního rozmezí 15
Nevyplacení dotace nebo její části 14e RP Poskytovatel nemusí vyplatit dotaci nebo její část, domnívá-li se důvodně, že její příjemce v přímé souvislosti s ní porušil povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržel účel dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta Je-li stanoven nižší odvod za porušení rozpočtové kázně podle 14 odst. 5, výše nevyplacené části dotace musí být stanovena v rámci částek vypočítaných podle 14 odst. 5. Přitom v rámci procentního rozmezí přihlédne poskytovatel k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení účelu dotace. poskytovatel bez zbytečného odkladu informuje příjemce a do 15 dnů lze podat námitky. Proti následnému Rozhodnutí o námitkách se nelze odvolat. V případě, že poskytovatel provede výše uvedené opatření, informuje o něm písemně FÚ. 16
Usnesení rozšířeného senátu NSS Usnesení NSS č. j. 6 Afs 270/2015 48 ze dne 18. 4. 2017 Dle názoru rozšířeného senátu NSS je poskytovatel oprávněn aplikovat s konečnou platností ustanovení 14e zákona č. 218/2000 Sb., rozpočtových pravidel, jen tehdy, pokud ještě nedošlo k porušení rozpočtové kázně. Naopak jestliže k porušení rozpočtové kázně již došlo, je opatření poskytovatele toliko dočasného charakteru, protože o odvodech za porušení rozpočtové kázně je oprávněn rozhodovat jedině orgán finanční správy. 17
Výzvy poskytovatele dotace 14f rozpočtových pravidel odst. 1 - Výzva k provedení opatření k nápravě odst. 3 - Výzva k vrácení dotace V rozsahu, v jakém příjemce dotace provedl opatření k nápravě nebo vrátil dotaci, platí, že nedošlo k PRK. 18
Rozsudek NSS č.j. 5 Afs 219/2016 ze dne 12. ledna 2017 V případě neuposlechnutí výzvy přechází kompetence k vedení dalšího řízení v dané věci na finanční úřad. Finanční úřad je povinen domněnku poskytovatele o pochybení ze strany příjemce dotace po věcné stránce prověřit, tj. musí prověřit, zda k domnělému pochybení skutečně došlo a současně, že takové pochybení naplňuje skutkovou podstatu porušení rozpočtové kázně. Pokud finanční úřad porušení nezjistí, nemá výzva vydaná poskytovatelem žádné účinky, byť by poskytovatel na svých zjištěních trval. 19
Primárně řešené oblasti v judikatuře 1. Výše odvodu za PRK ve vztahu k procentuální výši sankce stanovené poskytovatelem 2. Proporcionalita odvodu za PRK 3. Proporcionalita odvodu za PRK u zadržených prostředků, pokud byla učiněna náprava 4. Marginalita pochybení 20
První posun v judikatuře Kauza Česká centrála cestovního ruchu - CzechTourism Rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2018 č. j. 2 Afs 366/2017 33 Závěr NSS: potvrdil výši odvodu vyměřenou finančním úřadem na základě % stanoveného poskytovatelem dotace v rozhodnutí 21
[45] Nejvyšší správní soud uzavírá, že postupem podle 14 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech byla ve věci aplikována zásada přiměřenosti, a to konkrétně tak, že při porušení povinností uvedených v rozhodnutí o poskytnutí dotace nečinil odvod za porušení rozpočtové kázně 100 % poskytnuté dotace, ale nižší, v rozhodnutí o poskytnutí dotace procentně specifikovanou částku, kterou však Nejvyšší správní soud nemá oprávnění hodnotit. Jak již bylo uvedeno, příjemce dotace přijímá určité dobrodiní ze strany státu, protiváhou tohoto dobrodiní je pak akceptace podmínek poskytnutí dotace (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Afs 58/2005). Správní soudy ani daňové orgány nemají pravomoc zpětně měnit kritéria poskytnuté dotace. Pokud poskytovatel dotace stanovil pravidla pro výpočet odvodu za porušení rozpočtové kázně a příjemce dotace na ně přistoupil, nemůže následně požadovat, aby tyto podmínky nebyly dodrženy, byť to je pro něj nevýhodné. Primárně to byl totiž on, kdo nesplnil podmínky dotace, za což musí nést odpovědnost v podobě odvodu za porušení rozpočtové kázně (viz také rozsudek ze dne 13. 9. 2017, č.j. 6 Afs 1/2017-27). 22
Druhý posun v judikatuře Kauza Město Český Krumlov Rozsudek NSS ze dne 19. 7. 2018 č.j. 7Afs 172/2018 40 stanoven odvod pomocí procenta z celkové částky dotace. Pod tímto spojením nelze ani podle NSS rozumět jinou částku než celkovou částku dotace, která má být příjemci dotace poskytnuta. Stěžovatel má pravdu, že tato konstrukce může vést k určitým tvrdostem, nicméně jak bude vyloženo níže, jde o sankci, o jejíž výši může mít příjemce jasno již v okamžiku, kdy se rozhodne dotaci přijmout. 23
[33] Nejvyšší správní soud samozřejmě nepřehlédl určitou tvrdost tohoto postupu ve stěžovatelově případě, zvláště v kombinaci s následně vyměřeným penále, které mu ovšem nepřísluší posuzovat, neboť je přezkoumáváno krajským soudem v jiném řízení. Tato tvrdost však plyne od samého počátku z rozhodnutí o poskytnutí dotace, o niž stěžovatel požádal. Již z tohoto rozhodnutí plyne jak povaha stěžovatelova závazku, tak povaha případné sankce. Stěžovatel se zavázal k proškolení určitého počtu pracovníků obecních úřadů v určitém počtu kurzů. To je již ze své podstaty závazek, jehož splnění nezáviselo pouze na jeho úsilí či dobré vůli, ale také na zájmu těchto pracovníků, respektive obcí, pro něž pracovali, ba dokonce i na úspěšnosti absolventů těchto kurzů. Stěžovatel na sebe přesto vzal závazek, že je proškolí, s jasně vyjádřenou sankcí, že pokud se mu nepodaří splnit zde stanovený počet úspěšných absolventů kurzů alespoň na 50 %, bude mu vyměřen odvod ve výši 20 % z celkové částky dotace, tedy ve výši 381 718 Kč. Tato hrozba se nad stěžovatelem vznášela již od okamžiku, kdy se rozhodl takto nastavenou dotaci přijmout. Skutečnost, že na něj tato sankce dopadla poté, co splnil počet úspěšných absolventů kurzů pouze na 24,07 % (tedy dokonce na méně než polovinu počtu, se kterým počítala tato nejpřísnější sankce), je sice tvrdá (zejména při vědomí, že nikdo nezpochybňuje, že stěžovatel předmětné kurzy opravdu řádně zorganizoval) a má pro něj nesporně velmi závažné důsledky, není však překvapivá, neboť jde o důsledek pravidel, která byla jasně seznatelná již ze samotného rozhodnutí o poskytnutí dotace. 24
Třetí posun v judikatuře Kauza Město Krnov Pozdní realizace projektu o cca 3 měsíce Předložené ZVA o měsíc později Formální / marginální charakter porušení GFŘ a OFŘ upozornilo na nejednotnost judikatury Věc postoupena prvním senátem NSS rozšířenému senátu NSS usnesením č.j. 1 Afs 291/2017 23 ze dne 29. 11. 2017 25
Nejednotnost dosavadní judikatury Usnesení prvního senátu NSS shrnuje vývoj judikatury týkající se problematiky odvodu za PRK Poukazováno na protichůdné rozsudky NSS ve věci stanovení odvodu za PRK dle proporcionální úvahy Několik názorových proudů v judikatuře 26
Základní názorové proudy 1. Odmítnutí možnosti posuzování proporcionality výše odvodu ve vztahu k charakteru a závažnosti porušení dotačních podmínek, vyjma případů, kdy se porušení vztahuje toliko k určité sumě poskytnutých prostředků, nikoliv k celé částce dotace; 2. Posuzování porušení rozpočtové kázně musí být vedeno zásadou proporcionality, kterou lze zohlednit již ve fázi kvalifikace postupu příjemce dotace pod pojmem neoprávněné použití peněžních prostředků, potažmo porušení rozpočtové kázně (nutno však zohlednit, zda byl zachován účel poskytnuté dotace, marginální pochybení bez vlivu na dodržení účelu nelze považovat za neoprávněné použití peněžních prostředků a nelze za ně uložit odvod); 3. Nebo lze toto zohlednit až ve fázi stanovení výše odvodu (za porušení rozpočtové kázně NSS označuje i taková porušení, jež nemají vliv na naplnění účelu poskytnuté dotace, nižší intenzitu porušení je však třeba zohlednit při stanovení výše odvodu). 27
Z usnesení NSS č.j. 1 Afs 291/2017 23 ze dne 29. 11. 2017 [30] Za nežádoucí považuje první senát i skutečnost, že mnohá novější rozhodnutí Nejvyššího správního soudu shora popsané rozpory bagatelizují a judikaturu k problematice odvodu za porušení rozpočtové kázně označují za zcela konstantní. Za tímto účelem přitom zpravidla zamlčují tu judikatorní linii, která nekoresponduje s názorem rozhodujícího senátu, případně její závěry bez bližší argumentace označují za nepřiléhavé, či je přímo dezinterpretují, nelze pomíjet, že přehlížení přetrvávajících judikatorních rozporů posiluje nejistotu příjemců a poskytovatelů dotací, pro něž je rozhodovací činnost v této oblasti jen obtížně předvídatelná. Správní orgány obdařené kontrolními pravomocemi v oblasti dodržování rozpočtové kázně pak nemají k dispozici jasné vodítko, jakým způsobem by měly ke zjištěným nedostatkům přistupovat, což nadměrně prodlužuje i délku řízení, neboť účastníci jsou nuceni obracet se ve zvýšeném množství případů na správní soudy. 28
Otázky pro rozšířený senát NSS 1. Představuje každé porušení dotačních podmínek, které nejsou v rozhodnutí o dotaci vymezeny jako méně závažné, porušení rozpočtové kázně? 2. Je s každým porušením rozpočtové kázně ve smyslu 44a odst. 4 písm. c), resp. b) zákona o rozpočtových pravidlech, které se vztahuje k celému objemu poskytnuté dotace, spojen odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši celé poskytnuté dotace, nebo je správní orgán povinen stanovit výši odvodu proporcionálně s ohledem na závažnost zjištěného porušení? 29
Usnesení rozšířeného senátu NSS č.j. 1Afs 291/2017 33 ze dne 30. 10. 2018 I. Každé porušení dotačních podmínek, které nejsou v rozhodnutí o poskytnutí dotace vymezeny jako méně závažné, zakládá porušení rozpočtové kázně [ 3 písm. e) ve spojení s 44 odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (rozpočtová pravidla), ve znění do 29. 12. 2011]. 30
Usnesení rozšířeného senátu NSS č.j. 1Afs 291/2017 33 ze dne 30. 10. 2018 II. Při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti, tedy rozumného vztahu mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Správce daně musí zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti ( 44a odst. 4 rozpočtových pravidel, ve znění do 29. 12. 2011) a své rozhodnutí náležitě odůvodnit. 31
Usnesení rozšířeného senátu NSS č.j. 1Afs 291/2017 33 ze dne 30. 10. 2018 III. Týká-li se porušení povinnosti oddělitelné části poskytnuté dotace, odvod bude stanoven pouze částkou odpovídající této části dotace. I zde však mohou vyvstat okolnosti, které mohou s ohledem na malou závažnost porušení povinnosti vést správce daně ke snížení odvodu ve smyslu zásady přiměřenosti ( 44a odst. 4 rozpočtových pravidel, ve znění do 29. 12. 2011). 32
Usnesení rozšířeného senátu NSS č.j. 1 Afs 291/2017 33 ze dne 30. 10. 2018 [36] Rozšířený senát v tomto smyslu upozorňuje, že rozpočtová pravidla jasně v 14 odst. 4 rozlišují případné další podmínky, které musí příjemce v souvislosti s použitím dotace nebo návratné finanční výpomoci splnit, na straně jedné, a ostatní povinnosti, které příjemce v souvislosti s poskytnutím dotace nebo návratné finanční výpomoci plní a jejichž nedodržení není neoprávněným použitím podle 3 písm. e), na straně druhé. Nelze tedy jasnou zákonnou dikci obcházet tím, že správce daně nebo dokonce až soud zpětně prohlásí některou ze závazných dotačních podmínek za nevýznamnou, a proto nezakládající vůbec porušení rozpočtové kázně. Takovýto výklad by závažným způsobem narušil vnitřní uspořádání poměrů dotačního vztahu. Poskytnutí dotace představuje dobrodiní ze strany státu, čemuž odpovídá i oprávnění poskytovatele dotace svázat příjemce dotace přísnými podmínkami. 33
Usnesení rozšířeného senátu NSS č.j. 1 Afs 291/2017 33 ze dne 30. 10. 2018 [38] Rozšířený senát proto souhlasí s předkládajícím prvním senátem, že při stanovení výše odvodu je třeba zvažovat všechny podstatné okolnosti konkrétního porušení rozpočtové kázně a vycházet z principu přiměřenosti, tedy rozumného poměru mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Pokud tedy okolnosti konkrétního případu vyvolávají otázku ohledně závažnosti porušení dané povinnosti, musí správce daně zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti. V každém případě však půjde o porušení rozpočtové kázně. 34
Metodika GFŘ Pokyny GFŘ Pro stanovení odvodů za porušení rozpočtové kázně Pokyn č. GFŘ D 38 http://www.financnisprava.cz/cs/dane-a-pojistne/legislativa-a-metodika/pokynyd/cleneni-podle-dani 35
Pokyn č. GFŘ D 38 Stejně jako pokyn předchozí obsahuje velké množství možného porušení rozpočtové kázně se stanoveným procentním rozmezím pro stanovení výše odvodu Neobsahuje prvek marginálního porušení (NSS) 36
Pokyn č. GFŘ D 38 Nově upravuje problematiku zadržených prostředků Celkem zásadní změna pro stanovení odvodů za PRK Pouze pro ty případy, že předmětná zadržená částka bude do okamžiku vydání platebního výměru vrácena Netřeba požadovat celou částku znovu 37
Pokyn č. GFŘ D 38 Respektuje aktuálně platný COCOF S výjimkami Neuveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení v Úředním věstníku EU, neprovedení ZŘ nebo zadání v JŘBÚ bez splnění podmínek 100 se snížením 35 Střet zájmu či úmyslné jednání za účelem znemožnění hospodářské soutěže 100 se snížením na 5 38
Pokyn č. GFŘ D 38 Nově upravuje problematiku registru smluv Tato věc řešena na jednáních na MMR za účasti zástupců MF i MV Pro GFŘ v rámci správy odvodů za porušení rozpočtové kázně existuje shoda v některých částech Úprava v Pokynu vychází z výše uvedených jednání a také z Metodického návodu k aplikaci zákona o registru smluv Zaměřeno pouze na dva nejzávažnější případy pochybení U ostatních nebude docházet k porušení rozpočtové kázně 39
Dotazy? 40
Děkujeme za pozornost Mgr. Vladimír Dlouhý, DiS. Vladimir.Dlouhy@fs.mfcr.cz Mgr. Tomáš Švéda Tomas.Sveda@fs.mfcr.cz 41